La UNASUR se consolida como un nuevo modelo de integracion

Hace un año, los ministros de Economía de los países de la Unasur trataban de explicarles a sus presidentes que la voluntad política y la existencia de recursos financieros no alcanzaban para hacer realidad la promesa de constituir un Fondo Unasur de solidaridad con Haití. El presidente Correa, furioso, culpaba a las burocracias, a “los mandos medios”, cuando en realidad la dificultad provenía de la propia inexistencia jurídica de la Unasur y de la obligación de los Estados de utilizar canales institucionales, especialmente cuando de administrar dineros públicos se trata. Finalmente, la ayuda prometida por los presidentes sudamericanos llegó a Haití, pero no a través de Unasur, sino en forma bilateral de Estado a Estado o por medio del BID o del Banco Mundial.

La eficacia demostrada por los presidentes desde la firma del Tratado Constitutivo en Brasilia, el 23 de mayo de 2008, encontraba un obstáculo tan formal como insoslayable que sólo sería removido cuando por lo menos nueve Congresos de los doce países miembros hubieran aprobado el Tratado. Este horizonte parecía lejano, sólo cuatro países lo habían aprobado en marzo de 2010: Bolivia, Venezuela, Ecuador y Guyana, dándole además al bloque un sesgo político que permitía el escepticismo de algunos en cuanto a su futura institucionalización.

Sin embargo, hoy la Unasur existe. El 11 de marzo acaban de cumplirse todos los procedimientos previstos para su puesta en vigencia jurídica, luego de que Uruguay se convirtiera en el noveno país en aprobar el Tratado. ¿Qué ocurrió en estos pocos meses para que todo avanzara tan rápido? ¿Qué significa ahora para los países signatarios que el Tratado tenga existencia legal?

La Unasur cuenta en su estructura con una serie de órganos, siendo el más importante el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, instancia decisora por excelencia, que se reúne en forma regular una vez por año pero puede hacerlo en forma extraordinaria cada vez que los presidentes lo consideren necesario. En cambio, la dinámica cotidiana, la convocatoria a reuniones sectoriales y aun la representación del bloque ante terceros Estados u otros bloques regionales, está a cargo de la Presidencia Pro Tempore que, por orden alfabético, ocupa por el lapso de un año cada país participante. Así como Michelle Bachelet, titular de la Presidencia Pro Tempore entre mayo de 2008 y agosto de 2009, tuvo como sus principales logros hacer que la Unasur fuera visible ante el mundo como un nuevo interlocutor internacional y demostrar, con los sucesos de Pando, en Bolivia, que los problemas de la región los resolvía la región, Rafael Correa puso énfasis en lograr la institucionalización del nuevo bloque. Es de destacar que Ecuador, según el Tratado, posee unas características únicas entre los demás países sudamericanos, ya que es el país ante el que se depositan las ratificaciones de los demás Estados miembros y, además, es la sede de la Secretaría General, único órgano para el que se prevé una estructura burocrática propia.

La designación del ex presidente Néstor Kirchner como primer secretario general de la Unasur, en la reunión realizada en Los Cardales, provincia de Buenos Aires, el 4 de mayo de 2010, significó un gran paso en la institucionalización del bloque. Su principal objetivo fue promover las ratificaciones al Tratado necesarias para que entrara en vigor jurídico. Para ello inició una gira por diversos países, entrevistándose con sus jefes de Estado, con los presidentes de las cámaras legislativas y con los líderes de los principales bloques parlamentarios. Kirchner anteponía a las posibles reacciones opositoras de algunos grupos políticos, la premisa de que la Unasur no constituía un “club de amigos” o una nueva internacional partidaria, sino que sus objetivos trascendían a los gobiernos y a sus colores ideológicos. De hecho, el Congreso nacional argentino aprobó el Tratado Constitutivo por unanimidad de ambas cámaras. A lo largo de 2010, las ratificaciones por parte de Perú y Chile, y el muy avanzado trámite colombiano, demostraron que los distintos signos políticos de los gobiernos no eran obstáculo para el consenso integrador. Luego de la temprana muerte de Néstor Kirchner, la aprobación legislativa del Tratado por parte de Surinam y Uruguay permitió alcanzar el número mínimo necesario para darle existencia jurídica al bloque. Hoy, Colombia se encuentra finalizando su procedimiento interno para la ratificación de tratados internacionales, siendo Brasil y Paraguay los únicos países que no han cumplido aún con dicha formalidad. Se interpreta que Brasil, líder regional indiscutido y promotor del proyecto de creación de esta comunidad sudamericana, no lo ha hecho por haber atravesado en los últimos meses un proceso electoral que mantuvo ocupados a sus congresistas. El ex presidente Lula en su despedida de la Unasur en Guyana, el 26 de noviembre pasado, se mostró convencido de que para el nuevo gobierno de Dilma Rousseff, con mayorías legislativas más cómodas, sería prioritaria la aprobación del Tratado. En cambio, la situación en Paraguay es más difícil. Lo es para el presidente Fernando Lugo, quien enfrenta una fuerte oposición de los partidos tradicionales que obstaculizan en el Congreso las iniciativas de política exterior enviadas por el Poder Ejecutivo. Así, Paraguay, además de ser el único país del Mercosur que no ha aprobado el ingreso de Venezuela como miembro pleno a ese bloque, tampoco ha aprobado el Tratado Constitutivo de la Unasur. Si el Congreso paraguayo no lo hiciera en los próximos meses, Paraguay correría el riesgo de perder su turno como Presidencia Pro Tempore, en noviembre de este año.

Pero ¿qué se transforma a partir del 11 de marzo con la puesta en vigor del Tratado? Como se ha dicho, hasta ahora el cumplimiento y la estabilidad de los compromisos asumidos se fundaban en la voluntad política, ya que no existía un marco legal que los contuviera. Hoy eso cambia, si bien las formas de cumplimiento de las normas emanadas desde la Unasur seguirán dependiendo del ordenamiento constitucional de cada país en cuanto al valor jurídico que cada uno de ellos otorga a un tratado internacional. Para la Argentina, por ejemplo, desde la reforma constitucional de 1994, los tratados internacionales poseen una jerarquía mayor a las leyes, y la propia Carta Magna habilita delegar “competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos”. Sin embargo, hay que reconocer que la Unasur desde su propio Tratado se muestra como un modelo de integración flexible y voluntario, es decir, no compulsivo, ya que sus decisiones no se tornan obligatorias para las partes que pueden eximirse de aplicar una política aprobada (Art. 13). Volviendo al comienzo de nuestro artículo, lo que sí cambia es que a partir de ahora los países sudamericanos pueden dotar de un presupuesto a la Unasur pagando cuotas como ocurre con otros organismos multilaterales de los que son socios. El Tratado prevé que estas cuotas sean diferenciadas teniendo en cuenta la capacidad económica de cada Estado miembro y el principio de equidad. ¿Cuáles serán los gastos de la Unasur? En principio, solventar una pequeña pero dinámica estructura burocrática prevista para la Secretaría General, órgano a cargo de las funciones administrativas del bloque. La generosidad del gobierno y del pueblo ecuatorianos, al construir unilateralmente el edificio donde funcionará la Secretaría en Mitad del Mundo, cerca de Quito, permitió iniciar la compra del terreno y el proyecto arquitectónico que si no, hubieran debido esperar la institucionalización del sistema de cuotas. Ahora también, los países podrán proponer a las personas que, una vez en el cargo, dejarán de cumplir instrucciones de su país para convertirse en funcionarios de la Unasur. El Tratado prevé que en esta selección se garanticen criterios geográficos, de género, étnicos, de idioma, etc. En el futuro, el presupuesto que cada año deberá aprobar por consenso el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de los doce países sudamericanos podrá sostener el financiamiento de obras, programas y organismos regionales.

La puesta en vigor jurídico de la Unasur cumple con el objetivo de fortalecimiento institucional que tanto el presidente Correa, desde la Presidencia Pro Tempore, como el ex presidente Néstor Kirchner, desde la Secretaría General, se habían puesto como objetivo. La Unasur toma así un mayor volumen como jugador de la comunidad internacional.

La regla del consenso característica de la Unasur obliga a negociar minuciosamente cada decisión, al tiempo que genera una gran legitimidad al alcanzar un acuerdo. Ahora esos consensos tendrán la densidad jurídica que en algunos casos resulta imprescindible. Como ejemplo destacable, la Cláusula Democrática que ahora deberá ser aprobada por cada Congreso nacional y pasar a formar parte del Tratado como “Protocolo Adicional”.

El bloque sudamericano se consolida cada vez más en el concierto de las naciones y el anhelo de lograr “una sola voz” para defender los intereses de la región parece estar cada vez más cerca. Este año será especialmente dinámico en lo que a la integración en materia de defensa y seguridad se refiere, problemáticas a las que se suma la cuestión de las drogas ilícitas que en todas sus dimensiones ocupa un espacio cada vez mayor en las agendas nacionales y globales. Otro tema, además de los clásicos sectoriales, como salud, educación, etc., será alcanzar una posición unívoca frente a fenómenos políticos que ocurran en otros países o regiones. El caso de Honduras ha sido el primer revés para el bloque sudamericano al no unificar criterios respecto del reconocimiento o no del gobierno surgido después del golpe. Un nuevo desafío se presenta ahora con la crisis de los países árabes con quienes la Unasur ya tiene un canal de diálogo institucionalizado bajo la sigla “ASPA”.

El clima de cordialidad y amplitud política que se observó entre los cancilleres cuando colocaron la piedra fundamental del edificio en el que funcionará la Secretaría General y que llevará el nombre de Néstor Kirchner, parece ser más sólido que el que suele aparecer en las fotos de “cortes de cinta”. Esto podrá corroborarse si los presidentes llegan al consenso para destrabar la sucesión del cargo de secretario. Dos países que hasta hace poco protagonizaron un grave conflicto, Colombia y Venezuela, son los únicos que han presentado candidatos. La opción flexible y superadora de compartir el mandato en dos turnos sería una señal más de que la Unasur, presidida hoy por la República de Guyana, se consolida como un nuevo modelo de integración política y cultural. Ante esta posibilidad, Rafael Follonier, incansable compañero del ex presidente argentino en estas lides, expresa: “Néstor estaría contento”. Quizá sea aún más que eso porque estaremos cumpliendo principios y mandatos de los gobiernos democráticos y populares de nuestra historia que vieron en la integración regional la condición para el desarrollo, la preservación de la paz y la consolidación de la democracia.

*Politóloga (USAL), miembro del Cuerpo de Administradores Gubernamentales, Coordinadora Nacional Alterna para Unasur durante 2009 y 2010.