Entre elogios y admoniciones

La coyuntura, la velocidad de los acontecimientos y la vorágine de información suelen centrar la atención sobre hechos concretos que sólo llevan a observar la realidad desde la rendija de una cerradura. Si esto no sucediera, sería difícil de explicar las razones que han llevado a calificar a la actuación de la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur) como mediador en el conflicto colombo-venezolano de las formas más heterogéneas y antagónicas. Así, se ha hablado de “fracaso” y “triunfo” de manera casi indistinta.

Lo interesante de esta situación es que mientras se destaca, positiva o negativamente, la mencionada intervención del bloque, el común denominador de la población aún se pregunta qué es exactamente la Unasur. Esto no resulta para nada descabellado si se toma en cuenta el hecho de que esta iniciativa se suma a una gran cantidad de acuerdos subregionales ya existentes en América del Sur: vale recordar que más allá del Mercosur y la Comunidad Andina, aún persisten la ALADI, el SELA, la OEA, el Grupo de Río, la Corporación Andina de Fomento, el Fondo Latinoamericano de Reservas, el Tratado de la Cuenca del Plata, el Tratado de Cooperación Amazónica y el Grupo de los Tres, entre tantos otros.

No obstante ello, lo cierto es que la por muchos incomprendida Unasur ha logrado, desde 2008, eclipsar a la OEA y ganar espacio tanto en los medios de comunicación como en los ámbitos políticos y académicos.

La cuestión es ¿cómo ha sucedido esto? ¿Cómo puede explicarse que un espacio de integración cuyo tratado constitutivo ni siquiera ha entrado en vigor haya desplazado a un organismo institucionalizado como la OEA?

Si se tuviera que dar una respuesta a estos interrogantes tomando como único indicador la actuación del bloque frente a la reciente crisis entre Colombia y Venezuela, no sólo se caería en un análisis limitado del asunto en cuestión sino que, más grave aún, el mismo se tornaría hasta imprudente. Sería prácticamente lo mismo que afirmar que la situación por la que atravesaron ambos países recientemente se resume en una denuncia por parte del gobierno de Uribe ante la OEA por la supuesta presencia de miembros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y del Ejército de Liberación Nacional (ELN) en territorio venezolano y la consecuente expulsión de la misión diplomática colombiana en Caracas. En resumen, simplemente se caería en reduccionismos que obvian las causas profundas del conflicto caribeño.

Así, la clave se encuentra en asumir la actuación de la Unasur como un proceso dentro del cual el bloque ha incrementado gradualmente su capacidad de mediación en el espacio sudamericano.

Ahora bien, si se aceptara esta premisa, una nueva pregunta saldría a la luz; esta sería: ¿cómo pudo sobresalir en la escena regional? En ese marco, se podría afirmar que la Unasur, si bien es institucionalmente frágil, ha sabido capitalizar su capacidad de negociación gracias al apoyo político que le han brindado los poderes ejecutivos de la región. Dicha capacidad ha sido desplegada a partir de tres niveles esenciales: el presidencial, el diplomático y el político-militar.

Cada uno de estos niveles ha sido ejecutado por diferentes organismos dentro del bloque. El nivel presidencial ha estado representado en el Consejo de Jefes de Estados y en la mediación de la Secretaría General; el diplomático en el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, y el político-militar en el Consejo de Defensa Sudamericano (CDS).

Al respecto, un breve recorrido histórico resultará ilustrativo para observar el proceso que situó en una primera plana a la Unasur a partir del desempeño de un rol activo en la resolución del conflicto que, desde larga data, mantienen Colombia y Venezuela. En esta oportunidad, el mismo giró en torno a las ya mencionadas denuncias de Uribe y la subsiguiente reacción venezolana.

De la OEA a la Unasur. Hacia principios de marzo de 2008 la OEA volvía a acaparar la atención de la prensa luego de que, en su seno, se llevaran a cabo intensas negociaciones para dar solución a una crisis diplomática que si bien estaba centrada en Ecuador y Colombia, tenía como actor secundario a Venezuela y salpicaba a toda la región. Dicha crisis se había desatado luego de que el gobierno colombiano ejecutara la llamada “Operación Fénix”, que implicó la incursión de fuerzas militares y policiales de ese país en territorio ecuatoriano, culminando con la muerte de varios miembros de las FARC, entre ellos el segundo al mando, Raúl Reyes. Como nota al pie, debe recordarse que al frente de dicha operación se encontraba, como ministro de Defensa, el actual jefe de Estado colombiano, Juan Manuel Santos.

Ante este panorama, la OEA emitía una declaración en la cual se consideraba el accionar de Colombia como una violación de la soberanía y de la integridad territorial del Ecuador. Sin embargo, sería en el marco del Grupo de Río que el 7 de marzo los jefes de Estado desactivarían, al menos momentáneamente, la tensión caribeña.

Luego, con la aprobación del Tratado Constitutivo de la Unasur en mayo de ese mismo año, se avanzaría en el objetivo encarado desde la primera cumbre sudamericana del año 2000 impedir la participación de los Estados Unidos en los procesos de mediación y resolución de los conflictos sudamericanos.

La Unasur y la estrategia en los tres niveles. La entrada de Unasur en el conflicto caribeño podría decirse que comenzó luego de que en agosto de 2009 se hiciera público el acuerdo de cooperación ampliado que Colombia firmaba con los Estados Unidos y que involucraba la presencia militar norteamericana a partir de la instación de bases militares en diversos puntos del territorio, siendo la zona de Palanquero el epicentro de las mismas. En aquella oportunidad países vecinos como Venezuela y Ecuador respondieron enfáticamente que la presencia militar norteamericana en el vecino país constituía una amenaza contra su seguridad y anunciaron seguidamente la adopción de diversas medidas como la compra de armamento por parte de Venezuela y llamamientos a la condena internacional.

Fue en ese contexto en el que Unasur desplegó, por primera vez, los mencionados tres niveles de negociación: el presidencial, el diplomático y el político-militar. Si bien los mismos se desarrollaron de forma sucesiva, su accionar fue complementario.

Nivel Presidencial. A pesar de que hacia comienzos del mes de agosto de 2009 Álvaro Uribe se resistía a abordar multilateralmente la cuestión de la utilización de bases colombianas por parte de tropas estadounidenses, el 28 de ese mismo mes se activaba el nivel presidencial de Unasur con la realización una Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado en Bariloche.

Dada la ausencia de consensos y la imposibilidad de llegar a un acuerdo aceptable tanto para Colombia como para el resto de sus vecinos, se decidió instar a los ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa a que celebraran una reunión extraordinaria con el propósito de diseñar medidas de fomento de la confianza y de la seguridad de manera complementaria a los instrumentos existentes en el marco de la OEA.

Nivel diplomático. El eje diplomático se materializó en las reuniones extraordinarias de ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa que se llevaron a cabo en Quito, entre los meses de septiembre y octubre de 2009. Si uno tuviese que encontrar a este tipo de reuniones en el tratado constitutivo de Unasur, perecería en el intento. Lo que primó en la decisión de juntar a los representantes de ambas carteras gubernamentales fue la necesidad de alcanzar un acuerdo en la cuestión de la “utilización de bases militares colombianas por parte de tropas estadounidenses”.

Lo que se buscaba era lograr efectividad y ese objetivo se alcanzó. Se redactó un documento que abarcó las siguientes áreas: intercambio de información y transparencia; actividades militares intra y extrarregionales; medidas de fomento de la confianza en el ámbito de la seguridad, y, lo más importante, cláusulas de cumplimiento y verificación de los compromisos asumidos.

Con la aprobación de dicho documento, que incluía una cláusula donde las partes se comprometían a garantizar que las actividades emanadas de acuerdos de cooperación en materia de defensa no tendrían “efectos de ninguna naturaleza sobre el territorio y el espacio soberano de otro Estado de la Unasur”, se ponía paños fríos al tema de las bases en Colombia.

Nivel político-militar. Las medidas alcanzadas en Quito debían ser complementadas con mecanismos de implementación que permitieran ponerlas a disposición de las partes cuando estas las necesitaran. En lo que respecta a los temas de Defensa, esta responsabilidad recayó en el nivel político-militar de Unasur: el Consejo de Defensa Sudamericano (CDS). Luego de reuniones de expertos, encuentros de la instancia ejecutiva del CDS –viceministros de Defensa– y debates entre ministros se consensuó un documento a tales fines. Asimismo, en el CDS recayó, probablemente con la intención de eliminarlo de la agenda regional, el análisis del “Libro Blanco del Comando de Movilidad Aérea de los Estados Unidos”, documento que había sido presentado en la Cumbre de Bariloche por Hugo Chávez como un elemento de preocupación para la seguridad en la región.

En el marco de la constante inestabilidad en la región noroeste de Sudamérica, el rol de la OEA, histórica mediadora ante situaciones de similares características, se vio ampliamente desgastado ya que no fue tenido en cuenta como potencial espacio de mediación. Ante la nueva escalada del reciente conflicto entre Colombia y Venezuela fue directamente Unasur quien intercedió, reactivando sus tres niveles de negociación. Sin embargo, en esta oportunidad la aplicación de estos niveles se presentó de forma sucesiva pero inversa. Es decir, así como ante el tema de las bases estadounidenses en Colombia, las negociaciones partieron desde el nivel presidencial para luego acordar acciones concretas en los niveles diplomático y político-militar, en esta oportunidad se buscó primero acercar a las partes con propuestas concretas, para luego recurrir a los jefes de Estado, como última instancia.

Nivel político-militar. El CDS buscó en un primer momento disminuir los niveles de tensión entre las partes involucradas a partir de la generación de proyectos tangibles. A tales fines se acordó la creación de un Centro Sudamericano de Estudios Estratégicos de Defensa –que ponga a trabajar conjuntamente a miembros civiles y militares de los doce países– y se avanzó en la creación de un Protocolo de Paz, Seguridad y Cooperación en la Unasur.

Nivel diplomático. Ante la escalada del conflicto se realizó, entre el 29 y el 30 de julio, una Cumbre Extraordinaria de Cancilleres. Con críticas cruzadas entre Bermúdez (Colombia) y Maduro (Venezuela) y ante la incapacidad multilateral para generar consenso entre actores que no presentan voluntad de cooperación, se debió recurrir al nivel presidencial como única alternativa para recuperar espacios de diálogo.

Nivel Presidencial. Este espacio no fue activado, sin embargo, desde lo institucional. Es decir, a diferencia del caso de la reunión de Bariloche no fue el Consejo de Jefes de Estado el que se puso en marcha. Esta vez, en cambio, la herramienta que se puso en práctica fue la de la mediación, siendo la Secretaría General la encargada de allanar el camino para un acercamiento entre los máximos mandatarios de Colombia y Venezuela. Y así fue; ambas partes lograron reactivar sus relaciones bilaterales luego del encuentro de Santa Marta.

A modo de conclusión. Queda claro que el recambio presidencial en Colombia fue la clave esencial para lograr el restablecimiento de los vínculos entre ambas partes. Lo que hasta ahora no se ha logrado apreciar del todo ha sido, sin embargo, la incidencia real de la Unasur en el resultado de la resolución del conflicto.

En ese sentido, mientras el rol del CDS no fue tenido en cuenta, la intervención de las cancillerías fue catalogada de “fracaso” por gran parte de los medios de prensa y la mediación de la Secretaría General fue objeto de los más variados elogios y admoniciones –esto último obviamente a causa de los amores y odios que genera el actual secretario–. Hasta el momento, no se ha percibido que el accionar del bloque se desplegó sobre diferentes niveles que actuaron de manera conjunta. Mucho menos se ha tenido en cuenta que la eficacia demostrada para dar solución al conflicto entre Venezuela y Colombia ha sido producto de la evolución misma que ha tenido la Unasur desde 2008.

En ese contexto, el bloque ha demostrado, más allá de sus críticos o adeptos, que su capacidad para desplazar el eje de las negociaciones regionales de la OEA ha estado sustentada en su eficacia para brindar respuestas reales a las demandas emanadas desde su interior, aún sin contar con instituciones fuertes que respaldasen su accionar. No obstante ello, dado que la mencionada capacidad de respuesta se encuentra supeditada a las voluntades políticas de los actores que la determinan y que estas últimas son volátiles por naturaleza, de no avanzar en su fortalecimiento institucional, la Unasur podría pasar a formar parte del grupo de acuerdos subregionales vigentes en América del Sur, acompañando, entre otros, a los otrora relevantes ALADI, SELA, Grupo de Río y, por qué no, OEA

* Licenciado en Relaciones Internacionales, becario del Conicet y especialista en Defensa y Seguridad Internacional