Derecho Internacional Público – dipublico.org Cátedra I de Derecho Internacional Público de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Católica de La Plata – Argentina
APLICACIÓN DE LA CONVENCIÓN INTERNACIONAL SOBRE LA ELIMINACIÓN DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACIÓN RACIAL (ARMENIA C. AZERBAIYÁN) [MEDIDAS PROVISIONALES]
Resumen de la providencia de 22 de febrero de 2023
El 22 de febrero de 2023, la Corte Internacional de Justicia dictó su providencia sobre la solicitud de medidas provisionales presentada por la República de Armenia en la causa relativa a la Aplicación de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (Armenia c. Azerbaiyán). La Corte indicó una medida provisional para garantizar la circulación sin trabas de las personas, los vehículos y la carga a lo largo del corredor de Lachín.
La composición de la Corte fue la siguiente: Presidenta Donoghue; Vicepresidente Gevorgian; Magistrados Tomka, Abraham, Bennouna, Yusuf, Xue, Robinson, Salam, Iwasawa, Nolte, Charlesworth, Brant; Magistrados ad hoc Keith, Daudet; Secretario Gautier.
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La Corte comienza recordando que, el 16 de septiembre de 2021, Armenia presentó en la Secretaría de la Corte una demanda contra Azerbaiyán por presuntos incumplimientos de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, de 21 de diciembre de 1965 (en adelante, la “Convención”).
En su demanda, Armenia sostiene que “Azerbaiyán ha sometido a los armenios a discriminación racial durante decenios” y que, “como resultado de esa política de odio a los armenios patrocinada por el Estado, los armenios han sido objeto de discriminación generalizada, matanzas, torturas y otros abusos”. Según Armenia, estos actos van dirigidos contra personas de origen étnico o nacional armenio, independientemente de su nacionalidad real. La demanda contenía una solicitud de medidas provisionales, formulada con arreglo al Artículo 41 del Estatuto de la Corte y los artículos 73, 74 y 75 del Reglamento de la Corte (en adelante, la “primera solicitud”). Mediante una providencia de 7 de diciembre de 2021, la Corte indicó las siguientes medidas provisionales:
“1) La República de Azerbaiyán debe, de conformidad con las obligaciones que le incumben en virtud de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial:
a) Proteger contra la violencia y las lesiones corporales a todas las personas capturadas en relación con el conflicto de 2020 que permanecen detenidas y garantizar su seguridad e igualdad ante la ley;
b) Adoptar todas las medidas necesarias para prevenir la incitación y promoción del odio y la discriminación raciales contra las personas de origen nacional o étnico armenio, incluso por parte de sus funcionarios e instituciones públicas;
c) Adoptar todas las medidas necesarias para prevenir y castigar los actos de vandalismo y profanación que afecten al patrimonio cultural armenio, incluidos las iglesias y otros lugares de culto, los monumentos, los lugares emblemáticos, los cementerios y los artefactos;
2) Las dos partes deben abstenerse de cualquier acto que pueda agravar o ampliar la controversia sometida a la Corte o dificultar su solución”.
La Corte recuerda además que, mediante carta de fecha 16 de septiembre de 2022, Armenia, refiriéndose al artículo 76 del Reglamento de la Corte, solicitó la modificación de la providencia de la Corte de 7 de diciembre de 2021 (en adelante, la “segunda solicitud”). Mediante providencia de fecha 12 de octubre de 2022, la Corte determinó que “las circunstancias, tal como se le presentan en este momento, no requieren el ejercicio de su facultad de modificar las medidas indicadas en la providencia de 7 de diciembre de 2021”. Además, la Corte reafirmó las medidas provisionales indicadas en su providencia de 7 de diciembre de 2021, en particular la exigencia de que ambas partes se abstuvieran de cualquier acto que pudiera agravar o ampliar la controversia sometida a la Corte o dificultar su solución.
Por último, la Corte recuerda que, el 28 de diciembre de 2022, Armenia, refiriéndose al Artículo 41 del Estatuto de la Corte y al artículo 73 del Reglamento de la Corte, presentó una nueva solicitud de medidas provisionales (en adelante, la “tercera solicitud”). En dicha solicitud, Armenia afirma que, el 12 de diciembre de 2022, Azerbaiyán “orquestó el bloqueo de la única carretera que conecta a los 120.000 armenios étnicos de Nagorno Karabaj con el mundo exterior” y pide a la Corte que indique las dos medidas provisionales siguientes:
“Azerbaiyán dejará de orquestar y de apoyar las presuntas ‘protestas’ que bloquean la libre circulación ininterrumpida a lo largo del corredor de Lachín en ambas direcciones[; y]
Azerbaiyán garantizará la libre circulación ininterrumpida de la totalidad de las personas, los vehículos y la carga a lo largo del corredor de Lachín en ambas direcciones”.
Mediante carta de fecha 26 de enero de 2023, el agente de Armenia comunicó a la Corte el texto de otra medida provisional solicitada por su Gobierno, a saber:
“Azerbaiyán restablecerá plenamente de inmediato y se abstendrá de interrumpir o impedir el suministro de gas natural y otros servicios públicos a Nagorno Karabaj”.
I. Observaciones generales (párrs. 22 a 25)
La Corte comienza observando que, en su tercera solicitud, Armenia le pide que ordene a Azerbaiyán que deje “de orquestar y de apoyar las presuntas ‘protestas’ que bloquean la libre circulación ininterrumpida a lo largo del corredor de Lachín en ambas direcciones”, que garantice “la libre circulación ininterrumpida de la totalidad de las personas, los vehículos y la carga a lo largo del corredor de Lachín en ambas direcciones” y que restablezca “plenamente de inmediato y se [abstenga] de interrumpir o impedir el suministro de gas natural y otros servicios públicos a Nagorno Karabaj”.
De conformidad con el artículo 76, párrafo 1, del Reglamento de la Corte, una decisión relativa a medidas provisionales puede ser modificada si, a juicio de la Corte, “un cambio en la situación justifica […] esa […] modificación”. Según el artículo 75, párrafo 3, del Reglamento de la Corte, “[e]l rechazo de una demanda de indicación de medidas provisionales no será obstáculo para que la parte que las haya solicitado pueda presentar en el mismo asunto una nueva demanda basada en hechos nuevos”. Lo mismo ocurre cuando se solicitan medidas provisionales adicionales. Por lo tanto, corresponde a la Corte cerciorarse de que la tercera solicitud presentada por Armenia se basa en circunstancias nuevas que justifican su examen.
La Corte observa que, en su tercera solicitud, Armenia hace referencia al supuesto bloqueo por parte de Azerbaiyán, a partir del 12 de diciembre de 2022, del corredor de Lachín, descrito como “la única franja de tierra que conecta a los 120.000 armenios étnicos de Nagorno Karabaj con Armenia y, por tanto, también con el mundo exterior”. La Corte recuerda que la primera solicitud de Armenia se refería al trato dispensado por Azerbaiyán a los prisioneros de guerra, rehenes y otros detenidos armenios bajo su custodia que fueron hechos cautivos durante las hostilidades de septiembre a noviembre de 2020 y en el período posterior a estas; a la supuesta incitación y promoción por parte de Azerbaiyán del odio y la discriminación raciales contra las personas de origen nacional o étnico armenio; y a los supuestos daños causados por Azerbaiyán al patrimonio histórico, cultural y religioso armenio.
A la luz de lo anterior, la Corte considera que las circunstancias subyacentes a la presente solicitud de Armenia difieren de aquellas sobre cuya base la Corte indicó medidas provisionales el 7 de diciembre de 2021. De ello se deduce que existen nuevas circunstancias que justifican el examen de la tercera solicitud formulada por Armenia.
II. Competencia prima facie (párr. 26)
La Corte recuerda que, en su providencia de 7 de diciembre de 2021, en la que indicó medidas provisionales en la presente causa, concluyó que, “de conformidad con el artículo 22 de la Convención, tiene competencia prima facie para conocer de la causa en la medida en que la controversia entre las partes se refiere ‘a la interpretación o a la aplicación’ de la Convención”. La Corte no ve razón alguna para revisar esta conclusión a los efectos de la presente solicitud.
III. Derechos cuya protección se solicita y vínculo entre esos derechos y las medidas solicitadas (párrs. 27 a 44)
La Corte recuerda que su facultad de indicar medidas provisionales con arreglo al Artículo 41 del Estatuto tiene por objeto preservar los derechos invocados por cada una de las partes en una causa hasta que adopte su decisión sobre el fondo. De ello se desprende que, con esas medidas, la Corte debe tratar de preservar los derechos que posteriormente pueda determinar que corresponden a alguna de las partes. En consecuencia, la Corte solo puede ejercer esa facultad si está convencida de que los derechos invocados por la parte que solicita las medidas son al menos plausibles.
Sin embargo, en esta etapa procesal no es necesario que la Corte determine de manera definitiva si existen los derechos que Armenia desea ver protegidos, sino que solo debe decidir si los derechos que invoca sobre el fondo, y para los cuales solicita protección, son plausibles. Además, debe existir un vínculo entre los derechos cuya protección se solicita y las medidas provisionales que se piden.
La Corte señala que la Convención impone una serie de obligaciones a los Estados partes con respecto a la eliminación de la discriminación racial en todas sus formas y manifestaciones. En el artículo 1, párrafo 1, de la Convención se define la discriminación racial. De conformidad con el artículo 2 de la Convención, los Estados partes “condenan la discriminación racial y se comprometen a seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación racial en todas sus formas”. Con arreglo al artículo 5, los Estados partes se comprometen a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley en el goce de una lista no exhaustiva de derechos, en particular el “derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado”, el “derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país”, y el “derecho a la salud pública, la asistencia médica, la seguridad social y los servicios sociales”.
La Corte observa que los artículos 2 y 5 de la Convención tienen por objeto proteger a las personas de la discriminación racial. La Corte recuerda, como hizo en causas anteriores en las que se invocó el artículo 22 de la Convención como fundamento de su competencia, que existe una correlación entre el respeto de los derechos individuales consagrados en la Convención, las obligaciones que incumben a los Estados partes en virtud de la Convención y el derecho de los Estados partes a exigir su cumplimiento.
Un Estado parte en la Convención solo puede invocar los derechos establecidos en esos artículos en la medida en que los actos denunciados puedan constituir discriminación racial según se define en el artículo 1 de la Convención. En el marco de una solicitud de medidas provisionales, la Corte debe examinar si los derechos invocados por el solicitante son al menos plausibles.
La Corte considera plausibles al menos algunos de los derechos que Armenia alega que han sido violados a la luz de los artículos 2 y 5 de la Convención mediante la interrupción de la circulación a lo largo del corredor de Lachín.
La Corte aborda a continuación la cuestión del vínculo entre los derechos invocados por Armenia que la Corte ha considerado plausibles y las medidas provisionales solicitadas.
La Corte considera que existe un vínculo entre la segunda medida solicitada por Armenia, que tiene por objeto pedir a Azerbaiyán que garantice la libre circulación ininterrumpida de la totalidad de las personas, los vehículos y la carga a lo largo del corredor de Lachín en ambas direcciones, y los derechos plausibles que Armenia pretende proteger. En opinión de la Corte, esta medida va dirigida a salvaguardar derechos plausibles invocados por Armenia en virtud de la Convención.
La Corte concluye, por tanto, que existe un vínculo entre algunos de los derechos invocados por Armenia y una de las medidas provisionales solicitadas.
IV. Riesgo de perjuicio irreparable y urgencia (párrs. 45 a 57)
La Corte observa que, con arreglo al Artículo 41 de su Estatuto, tiene la facultad de indicar medidas provisionales cuando se pueda producir un perjuicio irreparable a los derechos objeto del proceso judicial o cuando la supuesta inobservancia de tales derechos pueda acarrear consecuencias irreparables.
Sin embargo, la facultad de la Corte de indicar medidas provisionales solo se ejercerá en caso de urgencia, a saber, cuando exista un riesgo real e inminente de que se produzca un perjuicio irreparable a los derechos invocados antes de que la Corte dicte su decisión definitiva. La condición de urgencia se cumple si los actos capaces de causar un perjuicio irreparable pueden “producirse en cualquier momento” antes de que la Corte adopte una decisión definitiva en la causa. Por lo tanto, la Corte debe examinar si existe tal riesgo en esta etapa procesal.
A efectos de adoptar su decisión sobre la tercera solicitud, la Corte no está obligada a determinar si existen infracciones de la Convención, sino a dilucidar si las circunstancias exigen que se indiquen medidas provisionales para proteger derechos contemplados en ese instrumento. En esta etapa no puede formular conclusiones definitivas sobre los hechos, y el derecho de cada una de las partes a presentar argumentos sobre el fondo no se ve afectado por la decisión de la Corte sobre la tercera solicitud.
La Corte recuerda que, en causas anteriores que tenían por objeto la Convención, afirmó que los derechos establecidos en los apartados d) y e) del artículo 5 son de tal naturaleza que el perjuicio que se les cause puede ser irreparable.
La Corte observa que, desde el 12 de diciembre de 2022, se encuentra interrumpida la conexión entre Nagorno Karabaj y Armenia por medio del corredor de Lachín. La Corte observa que de esta situación se han derivado una serie de consecuencias y que las repercusiones sobre los afectados persisten hasta la fecha. La información de que dispone la Corte indica que la interrupción en el corredor de Lachín ha impedido el traslado de personas de origen nacional o étnico armenio hospitalizadas en Nagorno Karabaj a instalaciones médicas de Armenia para recibir atención médica urgente. Las pruebas también indican que se han puesto trabas a la importación en Nagorno Karabaj de productos esenciales, lo que ha provocado escasez de alimentos, medicinas y otros suministros médicos vitales.
Como ha señalado la Corte, un perjuicio puede considerarse irreparable cuando las personas afectadas están expuestas a un peligro para su salud y su vida. La Corte ha señalado además que las restricciones a la importación y compra de bienes necesarios para las necesidades humanitarias, como alimentos y medicinas, incluidos los medicamentos que salvan vidas, el tratamiento de enfermedades crónicas o la atención preventiva, y equipo médico pueden tener graves efectos perjudiciales en la salud y la vida de las personas.
En la audiencia pública que tuvo lugar el 30 de enero de 2023, el agente de Azerbaiyán afirmó que su Gobierno
“ha adoptado, y se compromete a seguir adoptando, todas las medidas que estén en su mano para garantizar la seguridad de la circulación de las personas, los vehículos y la carga a lo largo del corredor de Lachín, entre ellas los contactos continuos y periódicos con el CICR, la comunicación y la facilitación de las comunicaciones con el personal ruso de mantenimiento de la paz, la adopción de medidas para entablar contactos con los residentes locales en Garabaj, y —si Armenia finalmente decide que es, en efecto, problema suyo y acepta sentarse a la mesa de negociación— con Armenia también”.
La Corte toma nota de esta afirmación. Sin embargo, esta no elimina por completo el riesgo inminente de perjuicio irreparable creado por la interrupción de la circulación a lo largo del corredor de Lachín.
A la luz de las consideraciones expresadas, la Corte concluye que la presunta inobservancia de los derechos considerados plausibles por la Corte puede acarrear consecuencias irreparables para dichos derechos y que existe urgencia, es decir, un riesgo real e inminente de que se produzca tal perjuicio irreparable antes de que la Corte adopte una decisión definitiva en la causa.
V. Conclusión (párrs. 58 a 66)
Por consiguiente, la Corte concluye que se cumplen las condiciones para indicar medidas provisionales. En consecuencia, la Corte considera necesario indicar, hasta que dicte su decisión definitiva, ciertas medidas para proteger los derechos invocados por Armenia que se han señalado anteriormente.
La Corte recuerda que, cuando se formula una solicitud de medidas provisionales, tiene la facultad, con arreglo a su Estatuto, de indicar medidas que sean en todo o en parte distintas de las solicitadas. El artículo 75, párrafo 2, del Reglamento de la Corte se refiere específicamente a esta facultad de la Corte. La Corte ya ha ejercido esta facultad en varias ocasiones en el pasado.
La Corte observa que la declaración del Presidente de la República de Azerbaiyán, del Primer Ministro de la República de Armenia y del Presidente de la Federación de Rusia de fecha 9 de noviembre de 2020 establece, entre otras cosas, que el corredor de Lachín, “que permitirá la comunicación de Nagorno Karabaj con Armenia […], permanecerá bajo el control de las fuerzas de mantenimiento de la paz de la Federación de Rusia”. En la declaración se afirma además que “Azerbaiyán garantizará la seguridad de las personas, los vehículos y la carga que circulan a lo largo del corredor de Lachín en ambas direcciones”.
En este caso, tras examinar los términos de las medidas provisionales solicitadas por Armenia y las circunstancias de la causa, la Corte considera que las medidas que han de indicarse no tienen que ser idénticas a las solicitadas.
La Corte concluye que Azerbaiyán, a la espera de la decisión definitiva en la causa y de conformidad con las obligaciones contraídas en virtud de la Convención, deberá adoptar todas las medidas a su alcance para garantizar la circulación sin trabas de las personas, los vehículos y la carga a lo largo del corredor de Lachín en ambas direcciones.
La Corte recuerda que Armenia le ha solicitado que indique medidas que ordenen a Azerbaiyán que deje “de orquestar y de apoyar las presuntas ‘protestas’ que bloquean la libre circulación ininterrumpida a lo largo del corredor de Lachín en ambas direcciones”. La Corte considera que esta medida adicional relativa a la circulación a lo largo del corredor de Lachín no está justificada.
La Corte recuerda además que Armenia le ha solicitado que indique una medida que ordene a Azerbaiyán que restablezca “plenamente de inmediato y se [abstenga] de interrumpir o impedir el suministro de gas natural y otros servicios públicos a Nagorno Karabaj”. La Corte considera que Armenia no le ha aportado pruebas suficientes de que Azerbaiyán esté interrumpiendo el suministro de gas natural y otros servicios públicos a los residentes de Nagorno Karabaj. Por consiguiente, tal medida no está justificada.
La Corte observa que las medidas provisionales indicadas en su providencia de 7 de diciembre de 2021 siguen vigentes. La Corte también reafirma que sus “providencias sobre medidas provisionales, dictadas en virtud del Artículo 41 [del Estatuto], tienen efecto vinculante” y, por lo tanto, crean obligaciones jurídicas internacionales para la parte a la que se dirijan.
Además, la Corte reafirma que la decisión adoptada en las presentes actuaciones no prejuzga en modo alguno la cuestión de la competencia de la Corte para conocer del fondo de la causa ni ninguna cuestión relacionada con la admisibilidad de la demanda o con su fondo. No afecta al derecho de los Gobiernos de Armenia y Azerbaiyán de presentar argumentos respecto de esas cuestiones.
VI. Parte dispositiva (párr. 67)
La Corte,
Por 13 votos contra 2,
Indica las siguientes medidas provisionales:
La República de Azerbaiyán, a la espera de la decisión definitiva en la causa y de conformidad con las obligaciones contraídas en virtud de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, deberá adoptar todas las medidas a su alcance para garantizar la circulación sin trabas de las personas, los vehículos y la carga a lo largo del corredor de Lachín en ambas direcciones.
A FAVOR: Presidenta Donoghue; Vicepresidente Gevorgian; Magistrados Tomka, Abraham, Bennouna, Xue, Robinson, Salam, Iwasawa, Nolte, Charlesworth, Brant; Magistrado ad hoc Daudet;
EN CONTRA: Magistrado Yusuf; Magistrado ad hoc Keith.
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El Magistrado Yusuf adjunta una declaración a la providencia de la Corte; el Magistrado ad hoc Keith adjunta una declaración a la providencia de la Corte.
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Declaración del Magistrado Yusuf
En su declaración, el Magistrado Yusuf se opone a lo que considera el continuo uso indebido de la cláusula compromisoria de la Convención como fundamento de la competencia de la Corte con respecto a demandas que no entran en el ámbito de la Convención. El Magistrado Yusuf se remite a su opinión disidente que adjuntó a la providencia de la Corte de 7 de diciembre de 2021 en esta causa. En su opinión, Armenia no ha aportado ninguna prueba de que los actos que denuncia puedan entrar en el ámbito de aplicación de la Convención o de que sean, ni siquiera plausiblemente, actos de discriminación racial. Para el Magistrado Yusuf, ya es hora de que la Corte ponga fin a los intentos de los Estados de utilizar la Convención como fundamento de la competencia con respecto a demandas que no entran dentro del ámbito de esta: acceder a tales peticiones socava la credibilidad de la Convención y la confianza en su cláusula compromisoria para demandas genuinas relacionadas con la discriminación racial.
Declaración del Magistrado ad hoc Keith
Aunque está de acuerdo con el rechazo de las medidas primera y tercera solicitadas, el Magistrado ad hoc Keith explica que su voto negativo a la segunda medida indicada por la Corte se basa en cuatro argumentos. En primer lugar, señala que, según los términos de la declaración trilateral, son las fuerzas de mantenimiento de la paz de la Federación de Rusia las que controlan el corredor de Lachín. En segundo lugar, considera que no hay ningún propósito o efecto racialmente discriminatorio en el acto de protestar, que
constituye, a su vez, un ejercicio de las libertades de expresión y reunión pacífica reconocidas en varios convenios y reflejadas en la propia Convención. En tercer lugar, señala el compromiso asumido por el agente de Azerbaiyán ante la Corte, que es vinculante para dicho país. En opinión del Magistrado ad hoc Keith, esta declaración pone de manifiesto el compromiso continuado de Azerbaiyán y los límites de sus facultades en las circunstancias actuales. En cuarto lugar, llama la atención sobre la restricción impuesta por la Corte a la medida propuesta por Armenia: Azerbaiyán “deberá adoptar todas las medidas a su alcance” para garantizar la circulación sin trabas a lo largo del corredor. ¿Cómo deberá cumplir Azerbaiyán esta obligación vagamente formulada y cómo se determinará su incumplimiento?
