Denuncia del Tratado de 2 de noviembre de 1865 entre China y Bélgica (medidas provisionales) (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Órdenes de 8 de enero, 15 de febrero y 18 de junio de 1927 (Serie A, nº 8)

Tercer informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (15 de junio de 1926-15 de junio de 1927), Serie E, nº 3, págs. 125-130

El escrito de incoación

El caso entre Bélgica y China fue llevado ante la Corte mediante la presentación, el 25 de noviembre de 1926, por parte del Gobierno belga, de una Solicitud de incoación de procedimiento. Esta Solicitud se basa en las declaraciones de aceptación por parte de Bélgica y de China de la cláusula facultativa del párrafo 2 del Artículo 36 del Estatuto de la Corte. Se alega que el Gobierno chino pretendió denunciar el Tratado del 2 de noviembre de 1865 entre Bélgica y China, en contra de lo dispuesto en el artículo 46 de dicho Tratado, que sólo prevé un derecho de denuncia a favor de Bélgica. Este artículo establece que si el Gobierno belga considerase conveniente modificar ciertas cláusulas del Tratado, tendría a tal fin la libertad, bajo ciertas condiciones, de entablar negociaciones; pero de no adoptarse tales medidas, el Tratado deberá permanecer en vigor sin cambios. Según la Solicitud, el Gobierno belga, aunque sostenía que el Gobierno chino no poseía el derecho de denuncia unilateral, se había mostrado sin embargo dispuesto a considerar la posibilidad de resolver de mutuo acuerdo el asunto mediante la conclusión de un modus vivendi. Habiendo fracasado las negociaciones a tal efecto, el Gobierno belga propuso entonces al Gobierno chino que el litigio se sometiera al Tribunal mediante un acuerdo especial. Fue debido al rechazo de esta propuesta por parte del Gobierno chino, y particularmente a la promulgación, que siguió, de medidas que violaban los derechos conferidos por el Tratado de 1865 a Bélgica y a sus nacionales, que el Gobierno belga llevó el caso ante el Tribunal mediante una solicitud unilateral.

Las conclusiones de la demanda contienen dos motivos: se solicita al Tribunal que se pronuncie en el sentido de que el Gobierno de la República China no está facultado para denunciar unilateralmente el Tratado del 2 de noviembre de 1865; se le pide que indique, en virtud del artículo 41 de su Estatuto[1] , las medidas provisionales que deberían adoptarse para la preservación de los derechos que puedan reconocerse posteriormente a Bélgica o a sus nacionales.

Tras la posterior comunicación por la Parte demandante de los documentos en los que se fundaba la Demanda, el Presidente, el 17 de diciembre, fijó el plazo para la presentación de los documentos en el procedimiento escrito; además, el 20 de diciembre, en respuesta a la solicitud de medidas provisionales, el Presidente (en virtud del artículo 57 del Reglamento Revisado del Tribunal que le confiere esta facultad cuando el Tribunal está en receso) informó a las Partes de que, a partir de los documentos presentados hasta el momento, no podía adquirir la convicción de que las circunstancias demostraban que tales medidas eran necesarias. En consecuencia, no podía dar efecto a esa parte de las conclusiones de la Solicitud belga. No obstante, su decisión se dio bajo reserva en cuanto a cualquier conclusión diferente a la que pudiera llegar, en caso de que el Gobierno belga considerara oportuno en su caso sobre el fondo, por ejemplo, o en todo caso dentro del plazo prescrito para la presentación de su Caso, aportar circunstancias que, en su opinión, hicieran necesarias medidas provisionales; las consideraciones que el Gobierno belga deseara presentar con ese objeto deberían referirse al carácter de las medidas que deseaba que se indicaran, y deberían estar apoyadas por pruebas documentales pertinentes.

El 4 de enero de 1927 (es decir, dentro del plazo fijado), el Gobierno belga presentó su demanda. Se refería a las medidas provisionales, que eran, según el demandante, necesarias por dos razones: existía el peligro, en primer lugar, de que el Gobierno chino aplicara a las mercancías importadas de Bélgica un arancel diferencial perjudicial para los intereses belgas y, en segundo lugar, de que tanto en materia penal como civil se adoptaran decisiones judiciales y los primeros pasos hacia su ejecución les confirieran un carácter irremediable. Sería conveniente, hablando en términos generales, que, a la espera de la sentencia sobre el fondo, el Tribunal ordenara que el Tratado de 1865 siguiera en vigor en aquellos casos en que su inaplicación colocara a Bélgica en una situación menos favorable que la de otros países extranjeros; en cualquier caso, y subsidiariamente, deberían mantenerse las cláusulas judiciales del Tratado, así como las cláusulas que se refieren al trato de nación más favorecida. En apoyo de su solicitud de medidas provisionales, el Gobierno belga citó las observaciones de la Comisión de Extraterritorialidad, que se reunió en Pekín del 12 de enero al 16 de septiembre de 1926, en cumplimiento de las decisiones de la Conferencia de Washington.

El 8 de enero siguiente, el Presidente dictó una Orden que establecía las medidas provisionales que debían adoptarse. Emitida en forma silogística, la Orden afirmaba, en primer lugar, que la denuncia por parte de China del Tratado de 1865 altera la situación de los nacionales belgas en China, mientras que no modifica en absoluto la posición de los nacionales chinos en Bélgica (y ésta es la explicación de por qué se prescriben medidas exclusivamente con respecto a China); A continuación, declaró que se consideraba que la finalidad de las medidas provisionales previstas por el Estatuto era la salvaguardia de los derechos de las Partes mientras el caso estuviera pendiente y que, en este caso, estos derechos eran los que se derivaban, en lo que respecta a los nacionales belgas en China, del sistema de garantías concedido a Bélgica en virtud del Tratado del 2 de noviembre de 1865, en la medida en que dicho sistema implicaba una derogación del derecho común. Era cierto que Bélgica y China habían aceptado la jurisdicción del Tribunal como obligatoria y que dicha aceptación implicaba que el Tribunal podía pronunciarse sobre la cuantía de la reparación debida por la violación de un compromiso internacional; pero era seguro que, en caso de que el Tribunal considerase ilegal la denuncia del Tratado de 1865 por parte de China, no podría efectuarse en todos los casos una reparación efectiva por los perjuicios causados por las infracciones que pudieran haberse producido en el intervalo.

En estas circunstancias, el Presidente indicó, con carácter provisional, que los nacionales belgas deberían disfrutar de los siguientes derechos:

(1)         El derecho de todo belga que haya perdido su pasaporte o haya cometido algún delito contra la ley, a ser conducido en condiciones de seguridad al consulado belga más cercano (cf. Tratado del 2 de noviembre de 1865, artículo 10);

(2)         la protección efectiva de los misioneros belgas que se han dirigido pacíficamente al interior del país; y, en general, la protección de los belgas contra cualquier insulto o violencia (cf. Tratado del 2 de noviembre de 1865, artículos 15 y 17);

(3)         El derecho de todo belga que cometa un delito contra un chino o cualquier otro delito contra la ley, a no ser detenido sino por mediación de un cónsul, ni a ser sometido, en lo que se refiere a la ejecución de cualquier pena que implique violencia personal o coacción, a ninguna acción salvo la regular de la ley belga (cf. Tratado del 2 de noviembre de 1865, artículo 19).

Por lo que se refiere a sus bienes, deben ser salvaguardados contra cualquier embargo o incautación que no se ajuste a los principios generalmente aceptados del derecho internacional y contra la destrucción no accidental. Finalmente, en lo que concierne a las salvaguardias judiciales, las personas físicas y jurídicas de nacionalidad belga deberían ser oídas por los Tribunales modernos, de conformidad con los códigos modernos de Derecho (los Tribunales y códigos mencionados por el delegado chino en su declaración del 25 de noviembre de 1921, ante la Comisión para el Pacífico y el Lejano Oriente de la Conferencia de Washington y mencionados en el mencionado informe de la Comisión sobre la extraterritorialidad en China), con derecho de apelación, de acuerdo con el procedimiento legal regular y con la asistencia de abogados e intérpretes elegidos por ellos y debidamente aprobados por dichos Tribunales.

El 18 de enero, el demandante notificó al Secretario del Tribunal que los Gobiernos belga y chino habían decidido de mutuo acuerdo reabrir las negociaciones con el fin de concluir un nuevo tratado que sustituyera al Tratado de 1865. Con el fin de facilitar la realización de estas negociaciones, el Gobierno belga solicitó una prórroga del plazo concedido al Gobierno chino para la presentación de su Contra-Caso, que tendría que haber sido presentado a más tardar el 16 de marzo de 1927.

El Presidente accedió a esta petición y, al mismo tiempo, indicó a las Partes interesadas que implicaba la correspondiente prórroga del periodo durante el cual se aplicaría la Orden del 8 de enero relativa a las medidas provisionales.

Mediante una comunicación, fechada el 3 de febrero siguiente, los agentes del Gobierno belga pusieron en conocimiento del Secretario del Tribunal que el Gobierno chino había expresado su voluntad, a la espera de las negociaciones en curso, de aplicar provisionalmente al caso de Bélgica un régimen que comprendía los siguientes puntos: protección adecuada de los súbditos belgas y de sus bienes; aplicación del arancel aplicado a otros países a las mercancías destinadas a China o Bélgica o procedentes de ellas; garantías judiciales en los procesos civiles y penales en los que pudieran estar implicados nacionales belgas. Habiendo aceptado el Ministro belga en Pekín estas propuestas, el Gobierno belga estimó que las medidas provisionales indicadas en la Orden del 8 de enero dejaban de tener objeto, por lo que solicitó la anulación de esta Orden, añadiendo que una decisión en este sentido estaría en conformidad con los deseos del Gobierno chino.

Como consecuencia de esta nueva solicitud, el Presidente emitió, el 15 de febrero, una segunda Orden que dejaba sin efecto la Orden del 8 de enero. En la nueva Orden, redactada también en forma silogística, se observa que había sido el Gobierno belga el que había solicitado la indicación de medidas provisionales y que la Orden dictada como consecuencia de esta solicitud tenía, como único objetivo, la salvaguardia de algunos de los derechos que habrían correspondido a los nacionales belgas en virtud del Tratado de 1865, si se reconocía que seguía en vigor. Pero, de conformidad con los términos de la comunicación efectuada por los agentes belgas, el nuevo acuerdo sustituyó al Tratado de 1865, en particular en lo que se refiere a estos derechos; por consiguiente, en lo que se refiere a los derechos en cuestión, el Tratado había dejado provisionalmente de tener efecto y, por lo tanto, su violación (en la medida en que había tenido lugar durante el período al que se aplicaba el nuevo acuerdo) ya no podía servir de base para recurrir a la vía judicial, cualquiera que fuera el tenor de la sentencia dictada por el Tribunal sobre el caso en el futuro. Además, dado que la parte demandante tenía derecho a modificar sus conclusiones originales, al no haber transcurrido el plazo concedido para la presentación de la demanda reconvencional por parte del demandado, habría bastado con que la parte demandante hubiera realizado una declaración unilateral renunciando a los derechos salvaguardados por la primera orden. (El hecho de que la solicitud belga de revocación de esta Orden pudiera interpretarse como constitutiva de tal declaración, eximió al Tribunal de la necesidad de considerar la validez del acuerdo notificado por una sola de las Partes).

En estas condiciones, la indicación de medidas provisionales había quedado sin objeto en este caso, no existiendo circunstancias que permitieran concluir que las medidas eran necesarias únicamente en interés del procedimiento, consideradas al margen de la situación jurídica creada por las Partes. Puesto que, por otra parte, las medidas de protección, indicadas por el Tribunal como siendo, sobre bases puramente legales, hechas necesarias por las circunstancias, no pueden depender en cuanto a su aplicabilidad del estado de las negociaciones que puedan estar en curso entre las Partes, la Orden del 8 de enero de 1927, sólo podía ser completa y definitivamente rescindida. La nueva Orden, en consecuencia, declaraba que la anterior debía dejar de ser operativa en lo sucesivo.

Desde la segunda Orden (es decir, desde el 15 de febrero), el Agente del Gobierno belga ha solicitado una nueva prórroga de los plazos del caso, aduciendo como motivo de su petición que dicha prórroga era una condición impuesta por China para la continuación de las negociaciones con vistas a la conclusión de un nuevo tratado. En respuesta, el Presidente informó al Solicitante, en primer lugar, que había fijado el 18 de junio de 1927 como fecha para la presentación de la Contra-Causa china, y, en segundo lugar, que no consideraba aconsejable fijar los demás plazos para que el Tribunal, reunido el 15 de junio de 1927, pudiera tomar una decisión en este asunto.

[1] El artículo 41 del Estatuto es el siguiente:

“El Tribunal estará facultado para indicar, si considera que las circunstancias así lo exigen, las medidas provisionales que deban adoptarse para preservar los derechos respectivos de cualquiera de las Partes.

“A la espera de la decisión final, se notificarán inmediatamente a las Partes y al Consejo las medidas sugeridas”.