APLICACIÓN DE LA CONVENCIÓN INTERNACIONAL SOBRE LA ELIMINACIÓN DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACIÓN RACIAL (QATAR c. EMIRATOS ÁRABES UNIDOS) [MEDIDAS PROVISIONALES] – Providencia de 14 de junio de 2019 – Corte Internacional de Justicia

APLICACIÓN DE LA CONVENCIÓN INTERNACIONAL SOBRE LA ELIMINACIÓN DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACIÓN RACIAL

(QATAR c. EMIRATOS ÁRABES UNIDOS)

[MEDIDAS PROVISIONALES]

PROVIDENCIA

14 DE JUNIO DE 2019

Presentes: Presidente YUSUF; Vicepresidente XUE; Jueces TOMKA, ABRAHAM, BENNOUNA, CANCADO TRINDADE, DONOGHUE, GAJA, BHANDARI, ROBINSON, CRAWFORD, GEVORGIAN, SALAM, IWASAWA; Jueces ad hoc COT, DAUDET; Secretario COUVREUR.

La Corte Internacional de Justicia,

Compuesta como arriba se indica,

Previa deliberación,

Vistos los artículos 41 y 48 del Estatuto de la Corte y los artículos 73, 74 y 75 del Reglamento de la Corte,

Dicta la siguiente Providencia:

Considerando lo siguiente

1. El 11 de junio de 2018, el Estado de Qatar (en lo sucesivo, “Qatar”) presentó en la Secretaría de la Corte una Demanda de incoación de procedimiento contra los Emiratos Árabes Unidos (en lo sucesivo, “EAU”) en relación con supuestas violaciones de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial de 21 de diciembre de 1965 (en lo sucesivo, “CERD” o la “Convención”).

2. Al final de su demanda, Qatar

“en su propio derecho y como parens patriae de sus ciudadanos, solicita respetuosamente a la Corte que adjudique y declare que los EAU, a través de sus órganos estatales, agentes estatales y otras personas y entidades que ejercen autoridad gubernamental, y a través de otros agentes que actúan bajo sus instrucciones o bajo su dirección y control, han violado sus obligaciones en virtud de los artículos 2, 4, 5, 6 y 7 de la CERD al tomar, entre otras, las siguientes acciones ilegales:

(a) Expulsar, de forma colectiva, a todos los qataríes de los EAU y prohibir la entrada de todos los qataríes en los EAU sobre la base de su origen nacional;

(b) Violación de otros derechos fundamentales, como el derecho al matrimonio y a la elección de cónyuge, a la libertad de opinión y expresión, a la sanidad pública y la atención médica, a la educación y la formación, a la propiedad, al trabajo, a la participación en actividades culturales y a la igualdad de trato ante los tribunales;

(c) No condenar y, por el contrario, fomentar el odio racial contra Qatar y los qataríes y no adoptar medidas para combatir los prejuicios, entre otras cosas, criminalizando la expresión de simpatía hacia Qatar y los qataríes; permitiendo, promoviendo y financiando una campaña internacional pública y en los medios sociales contra Qatar; silenciando a los medios de comunicación qataríes; y llamando a ataques físicos contra entidades qataríes; y

(d) No proporcionar protección y recursos efectivos a los qataríes para obtener reparación contra actos de discriminación racial a través de los tribunales e instituciones de los EAU”.

En consecuencia

“Qatar solicita respetuosamente al Tribunal que ordene a los EAU que adopten todas las medidas necesarias para cumplir con sus obligaciones en virtud de la CERD y, entre otras cosas

(a) Cesar y revocar inmediatamente las Medidas Discriminatorias, incluyendo pero no limitándose a las directivas contra ‘simpatizar’ con los qataríes, y cualquier otra ley nacional que discrimine de jure o de facto a los qataríes por razón de su origen nacional;

(b) Poner fin inmediatamente a todas las demás medidas que inciten a la discriminación (incluidas las campañas en los medios de comunicación y el apoyo a otras personas para propagar mensajes discriminatorios) y tipificar como delito tales medidas;

(c) Cumpla las obligaciones que le incumben en virtud de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial de condenar públicamente la discriminación racial contra los qataríes, aplique una política de eliminación de la discriminación racial y adopte medidas para combatir esos prejuicios;

(d) Abstenerse de adoptar nuevas medidas que discriminen a los qataríes dentro de su jurisdicción o bajo su control;

(e) Restore rights of Qataris to, inter alia, marriage and choice of spouse, freedom of opinion and expression, public health and medical care, education and training, property, work, participation in cultural activities, and equal treatment before tribunals, and put in place measures to ensure those rights are respected;

(f) Proporcionar seguridades y garantías de no repetición de la conducta ilegal de los EAU; y

(g) Reparar plenamente, incluida la indemnización, los daños sufridos como consecuencia de las acciones de los EAU en violación de la CERD.”

3. En su demanda, Qatar pretende fundamentar la competencia de la Corte en el artículo 36, párrafo 1, del Estatuto de la Corte y en el artículo 22 de la CERD.

4. El 11 de junio de 2018, Qatar también presentó una Solicitud de indicación de medidas provisionales, haciendo referencia al artículo 41 del Estatuto y a los artículos 73, 74 y 75 del Reglamento de la Corte.

5. Mediante Providencia de fecha 23 de julio de 2018, el Tribunal, tras oír a las Partes, indicó las siguientes medidas provisionales :

“(1) Los Emiratos Árabes Unidos deben garantizar que

(i) las familias que incluyen a un qatarí, separadas por las medidas adoptadas por los Emiratos Árabes Unidos el 5 de junio de 2017, se reúnan;

(ii) los estudiantes qataríes afectados por las medidas adoptadas por los Emiratos Árabes Unidos el 5 de junio de 2017 tengan la oportunidad de completar su educación en los Emiratos Árabes Unidos o de obtener sus expedientes académicos si desean continuar sus estudios en otro lugar; y

(iii) se permita a los qataríes afectados por las medidas adoptadas por los Emiratos Árabes Unidos el 5 de junio de 2017 acceder a los tribunales y otros órganos judiciales de los Emiratos Árabes Unidos; [. . .].

(2) Ambas Partes se abstendrán de cualquier acción que pueda agravar o extender la controversia ante el Tribunal o dificultar su resolución.”

6. Mediante Providencia de 25 de julio de 2018, la Corte fijó el 25 de abril de 2019 y el 27 de enero de 2020, respectivamente, como plazos para la presentación en el caso de un Memorial por Qatar y un Contramemorial por los EAU.

7. El 22 de marzo de 2019, los EAU, refiriéndose también al artículo 41 del Estatuto y a los artículos 73, 74 y 75 del Reglamento de la Corte, presentaron a su vez una Solicitud de indicación de medidas provisionales, con el fin de “preservar los derechos procesales de los EAU” y “evitar que Qatar agrave o extienda aún más la controversia entre las Partes a la espera de una decisión definitiva en el[e] caso”.

8. Al final de su Solicitud, los EAU pidieron al Tribunal que ordenara que :

“(i ) Qatar retire inmediatamente su Comunicación presentada al Comité CERD de conformidad con el artículo 11 del CERD el 8 de marzo de 2018 contra los EAU y tome todas las medidas necesarias para poner fin a su consideración por parte del Comité CERD;

(ii) Qatar desista inmediatamente de obstaculizar los intentos de los EAU de ayudar a los ciudadanos qataríes, incluso desbloqueando en su territorio el acceso al sitio web mediante el cual los ciudadanos qataríes pueden solicitar un permiso para regresar a los EAU;

(iii) Qatar ponga fin inmediatamente a que sus organismos nacionales y sus medios de comunicación de propiedad, controlados y financiados por el Estado agraven y extiendan la disputa y dificulten su resolución mediante la difusión de falsas acusaciones relativas a los EAU y a las cuestiones en disputa ante la Corte; y

(iv) Qatar se abstenga de cualquier acción que pueda agravar o extender la disputa ante la Corte o hacer más difícil su resolución.”

9. El Secretario Adjunto comunicó inmediatamente una copia de dicha Solicitud al Gobierno de Qatar. También notificó al Secretario General de las Naciones Unidas la presentación de la Solicitud de los EAU para la indicación de medidas provisionales.

10. Qatar presentó su Memorial en el asunto el 25 de abril de 2019, dentro del plazo fijado por el Tribunal (véase el párrafo 6 supra). El 30 de abril de 2019, dentro del plazo fijado por el artículo 79, párrafo 1, del Reglamento de la Corte, los EAU presentaron excepciones preliminares a la competencia de la Corte y a la admisibilidad de la Demanda. Mediante Providencia de 2 de mayo de 2019, el Presidente de la Corte fijó el 30 de agosto de 2019 como plazo para que Qatar presentara un escrito con sus observaciones y alegaciones sobre las excepciones preliminares planteadas por los EAU.

11. Las audiencias públicas sobre la Solicitud de indicación de medidas provisionales de los EAU se celebraron del 7 al 9 de mayo de 2019, durante las cuales presentaron observaciones orales :

En nombre de los EAU: Excma. Sra. Hissa Abdullah Ahmed Al-Otaiba,

Sr. Robert G. Volterra, Sr. W. Michael Reisman, Sr. Dan Sarooshi, Sra. Maria Fogdestam-Agius.

En nombre de Qatar: Sr. Mohammed Abdulaziz Al-Khulaifi,

Sr. Vaughan Lowe,

Sr. Lawrence H. Martin, Sra. Catherine Amirfar, Sr. Pierre Klein.

12. Al final de su segunda ronda de observaciones orales, los EAU pidieron al Tribunal que ordenara que :

“i) Qatar retire inmediatamente su Comunicación presentada al Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de conformidad con el artículo 11 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial el 8 de marzo de 2018 contra los EAU y tome todas las medidas necesarias para poner fin a su examen por dicho Comité;

(ii) Qatar desista inmediatamente de obstaculizar los intentos de los EAU de ayudar a los ciudadanos qataríes, incluso desbloqueando en su territorio el acceso al sitio web mediante el cual los ciudadanos qataríes pueden solicitar un permiso para regresar a los EAU;

(iii) Qatar ponga fin inmediatamente a que sus organismos nacionales y sus medios de comunicación de propiedad, controlados y financiados por el Estado agraven y extiendan la disputa y dificulten su resolución mediante la difusión de falsas acusaciones relativas a los EAU y a las cuestiones en disputa ante la Corte; y

(iv) Qatar se abstenga de cualquier acción que pueda agravar o extender la disputa ante la Corte o hacer más difícil su resolución.”

13. Al final de su segunda ronda de observaciones orales, Qatar solicitó al Tribunal “que rechace la solicitud de indicación de medidas provisionales presentada por los Emiratos Árabes Unidos”.

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14. Mediante escrito de fecha 23 de mayo de 2019, los EAU presentaron “dos nuevas pruebas… pertinentes a [su] Solicitud de indicación de medidas provisionales”, indicando que “[c]ada prueba forma parte de una publicación fácilmente disponible”. Por su parte, mediante carta de 27 de mayo de 2019, Qatar se opuso a la presentación de los dos elementos. Mediante cartas de fecha 7 de junio de 2019, el Secretario informó a las Partes que el Tribunal consideraba que dichos elementos, presentados después del cierre del procedimiento oral, no eran materiales para decidir sobre la Solicitud de indicación de medidas provisionales de los EAU.

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I. COMPETENCIA PRIMA FACIE

15. El Tribunal sólo puede indicar medidas provisionales si existe, prima facie, una base sobre la que pueda fundarse su competencia, pero no necesita cerciorarse de manera definitiva de que es competente en cuanto al fondo del asunto. Esto es así tanto si la solicitud de indicación de medidas provisionales es formulada por el demandante como por el demandado en el procedimiento sobre el fondo (véase Fábricas de pasta de celulosa sobre el río Uruguay (Argentina c. Uruguay), Medidas provisionales, Providencia de 23 de enero de 2007, Recueil 2007 (I), p. 10, párr. 24).

16. El Tribunal recuerda que, en su Providencia de 23 de julio de 2018 en la que indicó medidas provisionales en el presente caso, concluyó que, “prima facie, es competente en virtud del artículo 22 del CERD para conocer del caso en la medida en que la controversia entre las Partes se refiere a la ‘interpretación o aplicación’ de dicho Convenio” (I.C.J. Reports 2018 (II), p. 421, párr. 41). El Tribunal no ve ninguna razón para revisar su conclusión anterior en el contexto de la presente Solicitud.

II. LAS MEDIDAS PROVISIONALES SOLICITADAS POR LOS EEUU

17. La facultad de la Corte de indicar medidas provisionales en virtud del artículo 41 del Estatuto tiene por objeto la preservación de los derechos respectivos de las partes en un caso, en espera de su decisión sobre el fondo del mismo. De ello se desprende que el Tribunal de Justicia debe preocuparse por preservar, mediante tales medidas, los derechos que posteriormente pueda considerar que pertenecen a cualquiera de las partes. Por lo tanto, el Tribunal sólo puede ejercer esta facultad si está convencido de que los derechos alegados por la parte que solicita tales medidas son al menos plausibles (véase, por ejemplo, Aplicación de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (Qatar c. Emiratos Árabes Unidos), Medidas provisionales, Providencia de 23 de julio de 2018, Recueil 2018 (II), pp. 421-422, párr. 43).

18. En esta fase del procedimiento, el Tribunal no está llamado a determinar definitivamente si los derechos que los EAU desean ver protegidos existen; solo debe decidir si los derechos reivindicados por los EAU, y para los que solicitan protección, son derechos plausibles, teniendo en cuenta la base de la competencia prima facie del Tribunal en el presente procedimiento (véase el apartado 16 supra) (Aplicación de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (Qatar c. Emiratos Árabes Unidos), Medidas provisionales, Providencia de 23 de julio de 2018, I.C.J. Reports 2018 (II), p. 422, párr. 44). Así, estos derechos alegados deben tener un vínculo suficiente con el objeto del procedimiento ante el Tribunal sobre el fondo del asunto (Fábricas de celulosa sobre el río Uruguay (Argentina c. Uruguay), Medidas provisionales, Providencia de 23 de enero de 2007, C.I.J. Recueil 2007 (I), pp. 10-11, párrs. 27-30).

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19. Con respecto a la primera medida provisional solicitada, a saber, que el Tribunal ordene que Qatar retire inmediatamente su Comunicación presentada al Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (en adelante, el “Comité CERD”) y adopte todas las medidas necesarias para poner fin a su examen por dicho Comité, los EAU alegan que esta solicitud tiene por objeto proteger sus derechos “a la equidad procesal, a la igualdad de oportunidades para presentar su caso y a una adecuada administración de justicia”. Más concretamente, los EAU sostienen que tienen derecho a no verse obligados a defenderse en procedimientos paralelos ante el Tribunal y el Comité CERD.

20. En cuanto a la segunda medida solicitada -que “Qatar desista inmediatamente de obstaculizar los intentos de los EAU de ayudar a los ciudadanos qataríes, incluso desbloqueando en su territorio el acceso al sitio web mediante el cual los ciudadanos qataríes pueden solicitar un permiso para regresar a los EAU”-, los EAU afirman que las acciones de Qatar comprometen la capacidad de los EAU de aplicar sin interferencias las medidas provisionales indicadas por el Tribunal el 23 de julio de 2018. También sostiene que Qatar está manipulando y fabricando pruebas al “crear la falsa impresión de que los EAU han impuesto de hecho una prohibición de viajar a los ciudadanos qataríes”.

21. La tercera y cuarta medidas provisionales solicitadas por los EAU se refieren a la no agravación del litigio. Con respecto a la tercera medida provisional, los EAU alegan que los órganos nacionales de Qatar (en particular, su Comité Nacional de Derechos Humanos) y sus medios de comunicación de propiedad estatal, controlados y financiados por el Estado están difundiendo falsas acusaciones relativas a los EAU y a las cuestiones objeto del litigio ante el Tribunal. Solicita que se ordene a Qatar poner fin a estas acciones, que, según afirma, tienen el efecto de agravar el litigio. En cuanto a la cuarta medida – que “Qatar se abstenga de cualquier acción que pueda agravar o extender la controversia ante la Corte o hacerla más difícil de resolver” – los EAU, refiriéndose a sus alegaciones de hecho en que se basan las tres primeras medidas solicitadas, afirman que, si no se concede esa medida, Qatar seguirá “afectando negativamente[ ] de manera significativa a las perspectivas de resolución de la controversia”.

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22. Qatar sostiene que el Tribunal no debería conceder ninguna de las medidas solicitadas por los EAU. Con respecto a la primera medida, Qatar afirma, entre otras cosas, que los derechos alegados por los EAU no son plausibles en virtud de la CERD y que los procedimientos en el Comité CERD y en el Tribunal no son ni duplicados ni abusivos. Además, en su opinión, la medida solicitada por los EAU prejuzga cuestiones de competencia y admisibilidad, que deberían decidirse en la fase de excepciones preliminares.

23. Con respecto a la segunda medida provisional solicitada, Qatar afirma que bloqueó el sitio web de solicitud de visados por motivos legítimos de seguridad y niega rotundamente cualquier “manipulación y fabricación de pruebas”, manteniendo que las afirmaciones de los EAU a este respecto son pura especulación y se refieren a cuestiones que deben determinarse en la fase de fondo. Añade que, en cualquier caso, existen otros medios que podrían ser utilizados por los EAU para cumplir con las medidas provisionales indicadas en la Providencia de 23 de julio de 2018, y que la cuestión de si interfirió en la capacidad de los EAU para cumplir con estas medidas es también una cuestión que debe determinarse en la fase de fondo. En cualquier caso, Qatar afirma que desbloqueará el sitio web tan pronto como los EAU hayan abordado los riesgos de seguridad.

24. En cuanto a las medidas tercera y cuarta solicitadas por los EAU, Qatar alega que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia deja claro que la “no agravación” del litigio no constituye un fundamento autónomo para la adopción de medidas provisionales y que éstas no pueden concederse si no se indican medidas que satisfagan los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia y que tengan por objeto preservar los derechos en litigio. También observa que, en su Providencia de 23 de julio de 2018, el Tribunal ya indicó una medida de no agravación que vincula a ambas Partes; las presentes solicitudes relativas a la no agravación carecen, por tanto, en su opinión, de objeto. Qatar añade que cualquier reclamación de que una Parte está violando una medida provisional existente es un asunto para la fase de fondo.

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25. El Tribunal considera que la primera medida solicitada por los EAU no se refiere a un derecho plausible en virtud de la CERD. Esta medida se refiere más bien a la interpretación de la cláusula compromisoria del artículo 22 de la CERD y a la admisibilidad de un procedimiento ante el Comité CERD cuando el Tribunal conoce del mismo asunto. El Tribunal ya examinó esta cuestión en su Providencia de 23 de julio de 2018 sobre la Solicitud de indicación de medidas provisionales presentada por Qatar. En ese contexto, el Tribunal señaló que :

“Aunque las Partes no están de acuerdo en cuanto a si las negociaciones y el recurso a los procedimientos mencionados en el artículo 22 de la CERD constituyen condiciones previas alternativas o acumulativas que deben cumplirse antes de la seisin de la Corte, la Corte es de la opinión de que no necesita pronunciarse sobre la cuestión en esta etapa del procedimiento. … Tampoco considera necesario, a los presentes efectos, pronunciarse sobre la aplicabilidad del principio de la electa una via o de la excepción de litispendencia en la presente situación.” (Aplicación de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (Qatar c. Emiratos Árabes Unidos), Medidas provisionales, Providencia de 23 de julio de 2018, I.C.J. Recueil 2018 (II), pp. 420-421, párr. 39.)

El Tribunal no ve ninguna razón para apartarse de estas opiniones en la etapa actual del procedimiento en este caso.

26. El Tribunal considera que la segunda medida solicitada por los EAU se refiere a los obstáculos supuestamente creados por Qatar a la aplicación por los EAU de las medidas provisionales indicadas en la Providencia de 23 de julio de 2018. No se refiere a derechos plausibles de los EAU en virtud del CERD que requieran protección a la espera de la decisión final del Tribunal en el caso. Como ya ha declarado el Tribunal, “[l]a sentencia sobre el fondo es el lugar apropiado para que el Tribunal evalúe el cumplimiento de las medidas provisionales” (Ciertas actividades realizadas por Nicaragua en la zona fronteriza (Costa Rica c. Nicaragua) y Construcción de una carretera en Costa Rica a lo largo del río San Juan (Nicaragua c. Costa Rica), Sentencia, I.C.J. Reports 2015 (II), p. 713, párr. 126).

27. Dado que las dos primeras medidas provisionales solicitadas no se refieren a la protección de derechos plausibles de los EAU en virtud del CERD en espera de la decisión final del caso, el Tribunal considera que no es necesario que examine las demás condiciones necesarias para la indicación de medidas provisionales.

28. En cuanto a las medidas tercera y cuarta solicitadas por los EAU, relativas a la no agravación del litigio, el Tribunal de Justicia recuerda que, cuando indica medidas provisionales con el fin de preservar derechos específicos, también puede indicar medidas provisionales con el fin de evitar la agravación o la extensión de un litigio siempre que considere que las circunstancias así lo exigen. Tales medidas sólo pueden indicarse como complemento de medidas específicas para proteger derechos de las partes (véase, por ejemplo, Fábricas de celulosa sobre el río Uruguay (Argentina c. Uruguay), Medidas provisionales, Providencia de 23 de enero de 2007, Recueil 2007 (I), p. 16, párrs. 49-51). Con respecto a la presente Solicitud, el Tribunal no ha encontrado que se cumplan las condiciones para la indicación de medidas provisionales específicas y, por lo tanto, no puede indicar medidas únicamente con respecto a la no agravación de la controversia.

29. El Tribunal recuerda además que ya indicó en su Providencia de 23 de julio de 2018 que las Partes “se abstendrán de cualquier acción que pueda agravar o extender la controversia ante el Tribunal o hacerla más difícil de resolver” (I.C.J. Reports 2018 (II), p. 434, párr. 79 (2)). Esta medida sigue siendo vinculante para las Partes.

III. CONCLUSIÓN

30. El Tribunal concluye de lo anterior que no se cumplen las condiciones para la indicación de medidas provisionales en virtud del artículo 41 de su Estatuto.

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31. La decisión dictada en el presente procedimiento no prejuzga en modo alguno la cuestión de la competencia del Tribunal para conocer del fondo del asunto, ni las cuestiones relativas a la admisibilidad de la Demanda, ni las cuestiones que deban decidirse en la fase de fondo. No afecta al derecho de los Gobiernos de Qatar y de los EAU a presentar alegaciones respecto a dichas cuestiones.

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32. Por las razones expuestas,

EL TRIBUNAL,

Por quince votos contra uno,

Rechaza la solicitud de indicación de medidas provisionales presentada por los Emiratos Árabes Unidos el 22 de marzo de 2019.

A FAVOR: Presidente Yusuf; Vicepresidente Xue; Jueces Tomka, Abraham, Bennouna, Can^ado Trindade, Donoghue, Gaja, Bhandari, Robinson, Crawford, Gevorgian, Salam, Iwasawa; Juez ad hoc Daudet;

EN CONTRA: Juez ad hoc Cot.

Hecho en francés y en inglés, siendo el texto inglés el que da fe, en el Palacio de la Paz, La Haya, el catorce de junio de dos mil diecinueve, en tres ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos de la Corte y los otros se remitirán al Gobierno del Estado de Qatar y al Gobierno de los Emiratos Árabes Unidos, respectivamente.

(Firmado) Abdulqawi Ahmed YUSUF, Presidente.

(Firmado) Philippe COUVREUR, Secretario.

El Vicepresidente XuE adjunta una declaración al Auto del Tribunal; los Jueces TOMKA, GAJA y GEVORGIAN adjuntan una declaración conjunta al Auto del Tribunal; los Jueces ABRAHAM y CANCADO TRINDADE adjuntan votos particulares al Auto del Tribunal; el Juez SALAm adjunta una declaración al Auto del Tribunal; el Juez ad hoc CoT adjunta una opinión disidente al Auto del Tribunal.

(Iniciado) A.A.Y.

(Iniciado) Ph.C.