Derecho Internacional Público – dipublico.org Cátedra I de Derecho Internacional Público de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Católica de La Plata – Argentina
OBLIGACIÓN DE NEGOCIAR EL ACCESO AL OCÉANO PACÍFICO
(BOLIVIA c. CHILE)
SENTENCIA
1 DE OCTUBRE DE 2018
Presentes: Presidente YUSUF; Vicepresidente XUE; Jueces TOMKA, ABRAHAM, BENNOUNA, CAN^ADO TRINDADE, DONOGHUE, GAJA, SEBUTINDE, BHANDARI, ROBINSON, GEVORGIAN, SALAM; Jueces ad hoc DAUDET, MCRAE; Secretario COUVREUR.
En el asunto relativo a la obligación de negociar el acceso al Océano Pacífico, entre
el Estado Plurinacional de Bolivia
representado por
Excmo. Sr. D. Eduardo Rodríguez Veltze, ex Presidente de Bolivia, ex Presidente del Tribunal Supremo de Justicia de Bolivia, ex Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Boliviana en La Paz, Embajador Extraordinario y Plenipotenciario del Estado Plurinacional de Bolivia ante el Reino de los Países Bajos,
en calidad de Agente;
Excmo. Sr. D. Sacha Llorentty Soliz, Representante Permanente del Estado Plurinacional de Bolivia ante las Naciones Unidas en Nueva York,
como Co-Agente;
S.E. D. Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, como Autoridad Nacional;
D. Vaughan Lowe, QC, miembro del Colegio de Abogados de Inglaterra y Gales, Profesor Emérito Chichele de Derecho Internacional, Universidad de Oxford, miembro del Institut de droit international,
Sr. Antonio Remiro Brotons, Catedrático de Derecho Internacional, Universidad Autónoma de Madrid, miembro del Institut de droit international,
Sra. Monique Chemillier-Gendreau, Profesora Emérita de Derecho Público y Ciencias Políticas de la Universidad Paris Diderot,
Sr. Mathias Forteau, profesor de la Universidad París Nanterre,
Sr. Payam Akhavan, LLM SJD (Harvard), Profesor de Derecho Internacional, Universidad McGill, Montreal, miembro del Tribunal Permanente de Arbitraje, miembro del Colegio de Abogados del Estado de Nueva York y de la Law Society of Upper Canada,
Sra. Amy Sander, miembro del Colegio de Abogados de Inglaterra y Gales,
en calidad de Consejeros y Abogados;
Sr. Fernando Huanacuni, Ministro de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia,
Sr. Héctor Arce, Ministro de Justicia y Transparencia Institucional del Estado Plurinacional de Bolivia,
Sr. Pablo Menacho, Procurador General del Estado Plurinacional de Bolivia y Profesor de Derecho Constitucional, Universidad Mayor de San Andrés, La Paz,
Sr. Emerson Calderón, Secretario General de la Oficina Estratégica de Reivindicación Marítima (DIREMAR) y Profesor de Derecho Internacional Público, Uni- versidad Mayor de San Andrés, La Paz,
como Asesores;
D. Guido Vildoso, ex Presidente de Bolivia,
Sr. Jorge Quiroga, ex Presidente de Bolivia,
Sr. Carlos Mesa, ex Presidente de Bolivia,
Sr. José Alberto González, Presidente del Senado del Estado Plurinacional de Bolivia,
Sra. Gabriela Montano, Presidenta de la Cámara de Diputados del Estado Plurinacional de Bolivia,
Sr. Rubén Costas Aguilera, Gobernador de Santa Cruz,
Sr. Esteban Urquizu Cuellar, Gobernador de Chuquisaca,
Sr. Gonzalo Alcon Aliaga, Presidente del Consejo de la Magistratura del Estado Plurinacional de Bolivia,
Sra. Segundina Flores, Secretaria Ejecutiva de la Federación Nacional de Mujeres Campesinas Bartolina Sisa,
Sr. Juan Carlos Guarachi, Secretario Ejecutivo de la Central Obrera Boliviana,
Sr. Alvaro Ruiz, Presidente de la Federación de Asociaciones Municipales (FAM),
Sr. Juan Rfos del Prado, Decano de la Universidad Mayor de San Simon,
Sr. Marco Antonio Fernández, Decano de la Universidad Católica Boliviana,
Sr. Ronald Nostas, Presidente de Empresarios Privados del Estado Plurinacional de Bolivia,
Sr. Gustavo Fernández, ex Ministro de Asuntos Exteriores,
Sr. Javier Murillo, ex Ministro de Asuntos Exteriores,
Sr. Carlos Iturralde, ex Ministro de Relaciones Exteriores,
Sr. Diego Pary, Representante Permanente del Estado Plurinacional de Bolivia ante la Organización de Estados Americanos en Washington DC,
Sr. Gustavo Rodríguez Ostria, Embajador del Estado Plurinacional de Bolivia ante la República del Perú,
Sr. Ruben Saavedra, Representante Permanente del Estado Plurinacional de Bolivia ante la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR),
Sra. Magdalena Cajias, Cónsul General del Estado Plurinacional de Bolivia en Santiago,
Sr. Juan Lanchipa, Presidente del Tribunal de Justicia del Departamento de La Paz,
Sr. Franz Zubieta, Director de Derecho Internacional del Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional del Estado Plurinacional de Bolivia,
Sr. Roberto Calzadilla, diplomático boliviano,
como Invitados Especiales;
Sr. Javier Viscarra Valdivia, Jefe de Misión Adjunto, Embajada del Estado Plurinacional de Bolivia en el Reino de los Países Bajos,
Sr. Luis Rojas Martmez, Ministro Consejero – Asesor Jurídico, Embajada del Estado Plurinacional de Bolivia en el Reino de los Países Bajos,
Sra. Iara Beekma Reis, Consejera, Embajada del Estado Plurinacional de Bolivia en el Reino de los Países Bajos,
Sr. José Villarroel, DIREMAR, La Paz,
Sr. Diego Molina, DIREMAR, La Paz,
como Asesores Técnicos;
Dña. Gimena González, Investigadora en Derecho Internacional Público,
Sra. Patricia Jimenez Kwast, Doctoranda en Derecho Internacional Público, Universidad de Oxford,
Dña. Raphaelle Nollez-Goldbach, Investigadora del CNRS y Directora de Estudios de Derecho y Administración Pública de la Escuela Normal Superior de París,
Olga Dalbinoe, doctoranda en Derecho Internacional Público, Universidad Autónoma de Madrid,
Sra. Melina Antoniadis, BCL/LLB, Universidad McGill, Montreal,
como Assistant Counsel,
y
la República de Chile, representada por
Sr. Claudio Grossman, miembro de la Comisión de Derecho Internacional, Profesor R. Geraldson de Derecho Internacional y Decano Emérito, American University, Washington College of Law,
en calidad de Agente;
S.E. Sr. Roberto Ampuero, Ministro de Relaciones Exteriores de la República de Chile,
como Autoridad Nacional;
S.E. D. Alfonso Silva, Viceministro de Relaciones Exteriores de la República de Chile,
S.E. Sra. Mana Teresa Infante Caffi, Embajadora de la República de Chile ante el Reino de los Países Bajos, miembro del Institut de droit international,
como Co-Agentes;
Sir Daniel Bethlehem, QC, miembro del Colegio de Abogados de Inglaterra y Gales, 20 Essex Street Chambers,
Sr. Samuel Wordsworth, QC, miembro del Colegio de Abogados de Inglaterra y Gales, miembro del Colegio de Abogados de París, Essex Court Chambers,
Sr. Jean-Marc Thouvenin, Profesor de la Universidad París Nanterre, Secretario General de la Academia de Derecho Internacional de La Haya,
Sr. Harold Hongju Koh, Catedrático Sterling de Derecho Internacional de la Facultad de Derecho de Yale, miembro de los Colegios de Abogados de Nueva York y del Distrito de Columbia,
Sr. Ben Juratowitch, QC, admitido a ejercer en Australia, e Inglaterra y Gales, Freshfields Bruckhaus Deringer LLP,
Sra. Mónica Pinto, Profesora, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires, Asociada, Institut de droit international,
Sra. Kate Parlett, miembro del Colegio de Abogados de Inglaterra y Gales, 20 Essex Street Chambers,
como Counsel y Advocates;
Excmo. Sr. D. Heraldo Muñoz Valenzuela, ex Ministro de Relaciones Exteriores de la República de Chile, Profesor de Relaciones Internacionales, Universidad de Chile,
Excma. Sra. Dña. Ximena Fuentes Torrijo, Directora Nacional de Fronteras y Límites, Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Chile, Profesora de Derecho Internacional Público, Universidad de Chile,
Excmo. Sr. D. Alberto van Klaveren Stork, ex Viceministro de Relaciones Exteriores de la República de Chile, Profesor de Relaciones Internacionales, Universidad de Chile,
Sra. Carolina Valdivia, Coordinadora General, Ministerio de Asuntos Exteriores de la República de Chile,
Sra. Alexandra van der Meulen, abogada del Colegio de Abogados de París y miembro del Colegio de Abogados del Estado de Nueva York, Freshfields Bruckhaus Deringer LLP,
Sra. Mariana Durney, Directora de Límites, Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Chile,
Excmo. Sr. D. Luis Winter, Ministerio de Asuntos Exteriores de la República de Chile,
Sr. Hernán Salinas, Profesor de Derecho Internacional, Universidad Católica de Chile, Presidente del Comité Jurídico Interamericano,
Sr. Andrés Jana, Profesor de Derecho Civil, Universidad de Chile,
Sr. Claudio Troncoso Repetto, Profesor de Derecho Internacional Público, Universidad de Chile,
Sr. Daniel Muller, avocat au barreau de Paris, Freshfields Bruckhaus Deringer LLP, chercheur associe, Centre de droit international de Nanterre (CEDIN),
Sra. Callista Harris, abogada admitida en Nueva Gales del Sur, Freshfields Bruckhaus Deringer LLP,
Sra. Catherine Drummond, Solicitor admitida en Queensland, Freshfields Bruckhaus Deringer LLP,
Sr. Yuri Mantilla, miembro de los Colegios de Abogados del Distrito de Columbia y Florida, Freshfields Bruckhaus Deringer LLP,
como Asesores;
Sra. María Alicia Rfos, Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Chile,
Sr. Juan Enrique Loyer, Segundo Secretario, Embajada de la República de Chile en el Reino de los Países Bajos,
Sr. Coalter G. Lathrop, Asesor Especial, Sovereign Geographic, miembro del Colegio de Abogados de Carolina del Norte,
Sr. José Hernández, Segundo Secretario, Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Chile,
Sr. Giovanni Cisternas, Tercer Secretario, Ministerio de Asuntos Exteriores de la República de Chile,
Sr. Robert Carter Paret, miembro del Colegio de Abogados del Estado de Nueva York,
como Asesores Adjuntos,
El TRIBUNAL,
compuesto como arriba se indica,
después de deliberar,
dicta la siguiente Sentencia :
1. El 24 de abril de 2013, el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia (en adelante “Bolivia”) presentó en la Secretaría de la Corte una Demanda de inicio de procedimiento contra la República de Chile (en adelante “Chile”) respecto de una controversia “relativa a la obligación de Chile de negociar de buena fe y efectivamente con Bolivia a fin de alcanzar un acuerdo que otorgue a Bolivia un acceso plenamente soberano al Océano Pacífico”.
En su Demanda, Bolivia pretende fundar la competencia de la Corte en el artículo XXXI del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas suscrito el 30 de abril de 1948, designado oficialmente, según su artículo LX, como “Pacto de Bogotá” (en adelante, “Pacto de Bogotá”).
2. De conformidad con el párrafo 2 del artículo 40 del Estatuto de la Corte, el Secretario comunicó inmediatamente la Demanda al Gobierno de Chile; y, en virtud del párrafo 3 de dicho artículo, se notificó la Demanda a todos los demás Estados con derecho a comparecer ante la Corte.
3. Dado que la Corte no contaba con ningún juez de la nacionalidad de ninguna de las Partes, cada Parte procedió a ejercer el derecho que le confiere el párrafo 3 del artículo 31 del Estatuto de elegir un juez ad hoc para conocer del caso. Bolivia eligió al Sr. Yves Daudet. Chile eligió primero a la Sra. Louise Arbour, quien renunció el 26 de mayo de 2017, y posteriormente al Sr. Donald M. McRae.
4. Mediante Providencia de 18 de junio de 2013, la Corte fijó el 17 de abril de 2014 como plazo para la presentación del Memorial de Bolivia y el 18 de febrero de 2015 para la presentación de la Contramemoria de Chile. Bolivia presentó su Memorial dentro del plazo así fijado.
5. Remitiéndose al artículo 53, párrafo 1, del Reglamento de la Corte, los Gobiernos de Perú y Colombia, respectivamente, solicitaron que se les entregaran copias de los escritos y documentos anexos al caso. Tras conocer la opinión de las Partes en virtud de esa misma disposición, el Presidente de la Corte decidió acceder a dichas solicitudes. El Secretario comunicó debidamente estas decisiones a dichos Gobiernos y a las Partes.
6. El 15 de julio de 2014, dentro del plazo fijado por el artículo 79, párrafo 1, del Reglamento de la Corte, Chile interpuso una excepción preliminar a la competencia de la Corte. En consecuencia, mediante Providencia de 15 de julio de 2014, el Presidente, señalando que en virtud del artículo 79, párrafo 5, del Reglamento de la Corte se suspendía el procedimiento sobre el fondo y teniendo en cuenta la Dirección de Práctica V, fijó el 14 de noviembre de 2014 como plazo para la presentación por Bolivia de un escrito de observaciones y alegatos sobre la excepción preliminar planteada por Chile. Bolivia presentó dicha declaración dentro del plazo así fijado.
7. De conformidad con las instrucciones impartidas por la Corte en virtud del artículo 43 del Reglamento de la Corte, el Secretario dirigió a los Estados partes en el Pacto de Bogotá las notificaciones previstas en el párrafo 1 del artículo 63 del Estatuto de la Corte. De conformidad con lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 69 del Reglamento de la Corte, el Secretario envió al mismo tiempo a la Organización de los Estados Americanos (en adelante, la “OEA”) la notificación prevista en el párrafo 3 del artículo 34 del Estatuto de la Corte. Conforme a lo dispuesto en el artículo 69, párrafo 3, del Reglamento de la Corte, el Secretario transmitió los escritos a la OEA y preguntó a dicha organización si tenía o no la intención de presentar observaciones por escrito en el sentido de dicho artículo. El Secretario indicó además en esta última notificación que, en vista de que el procedimiento versaba sobre la excepción preliminar de Chile a la competencia de la Corte, las eventuales observaciones escritas deberían limitarse a ese aspecto. El Secretario General de la OEA indicó que esa organización no tenía la intención de presentar ninguna observación de ese tipo.
8. Las audiencias públicas sobre la excepción preliminar planteada por Chile se celebraron del lunes 4 al viernes 8 de mayo de 2015. Mediante Sentencia de 24 de septiembre de 2015, la Corte rechazó la excepción preliminar planteada por Chile y se declaró competente, sobre la base del artículo XXXI del Pacto de Bogotá, para conocer de la Demanda presentada por Bolivia el 24 de abril de 2013.
9. Mediante Providencia de 24 de septiembre de 2015, el Tribunal fijó el 25 de julio de 2016 como plazo para la presentación de la Contramemoria de Chile. La Contramemoria fue presentada dentro del plazo así fijado.
10. Mediante Providencia de 21 de septiembre de 2016, la Corte autorizó la presentación de una Réplica por parte de Bolivia y una Dúplica por parte de Chile y fijó el 21 de marzo de 2017 y el 21 de septiembre de 2017 como plazos respectivos para la presentación de dichos escritos. La Réplica y la Dúplica fueron presentadas dentro de los plazos así fijados.
11. De conformidad con el artículo 53, párrafo 2, del Reglamento del Tribunal, el Tribunal, tras recabar la opinión de las Partes, decidió que las copias de los escritos y documentos anexos serían accesibles al público a la apertura del procedimiento oral.
12. Las audiencias públicas se celebraron del 19 de marzo al 28 de marzo de 2018, en las que la Corte escuchó los alegatos orales y las réplicas de:
Por Bolivia: Excmo. Sr. Eduardo Rodríguez Veltze,
Sr. Payam Akhavan,
Sra. Monique Chemillier-Gendreau,
Sr. Antonio Remiro Brotons,
Sr. Vaughan Lowe,
Sra. Amy Sander,
Sr. Mathias Forteau,
Excmo. Sr. D. Sacha Llorentty Soliz.
Por Chile: Sr. Claudio Grossman,
Sir Daniel Bethlehem,
Sr. Jean-Marc Thouvenin,
Sra. Kate Parlett,
Sr. Samuel Wordsworth,
Sra. Monica Pinto,
Sr. Ben Juratowitch,
Sr. Harold Hongju Koh.
*
13. En la Demanda, Bolivia formuló las siguientes pretensiones
“Por las razones expuestas Bolivia solicita respetuosamente a la Corte que adjudique y declare que :
(a) Chile tiene la obligación de negociar con Bolivia para llegar a un acuerdo que otorgue a Bolivia un acceso plenamente soberano al Océano Pacífico;
(b) Chile ha incumplido dicha obligación;
(c) Chile debe cumplir dicha obligación de buena fe, pronta, formal, dentro de un plazo razonable y efectivamente, para otorgar a Bolivia un acceso plenamente soberano al Océano Pacífico.”
14. En el procedimiento escrito, las Partes presentaron las siguientes alegaciones:
En nombre del Gobierno de Bolivia,
en el Memorial y en la Réplica :
“Por las razones expuestas [en el Memorial y en la Réplica de Bolivia], Bolivia solicita a la Corte que adjudique y declare que :
(a) Chile tiene la obligación de negociar con Bolivia para llegar a un acuerdo que otorgue a Bolivia un acceso plenamente soberano al Océano Pacífico;
(b) Chile ha incumplido dicha obligación; y
(c) Chile debe cumplir dicha obligación de buena fe, pronta, formal, dentro de un plazo razonable y efectivamente, para otorgar a Bolivia un acceso plenamente soberano al Océano Pacífico”.
En nombre del Gobierno de Chile,
en la Contramemoria y en la Dúplica :
“La República de Chile solicita respetuosamente a la Corte que desestime todas las pretensiones del Estado Plurinacional de Bolivia.”
15. En el procedimiento oral, las Partes presentaron las siguientes alegaciones:
En nombre del Gobierno de Bolivia,
“De conformidad con el artículo 60 del Reglamento de la Corte y las razones expuestas durante la fase escrita y oral de los alegatos en el caso Obligación de Negociar Acceso al Océano Pacífico (Bolivia c. Chile), el Estado Plurinacional de Bolivia solicita respetuosamente a la Corte que adjudique y declare que :
(a) Chile tiene la obligación de negociar con Bolivia a fin de alcanzar un acuerdo que otorgue a Bolivia un acceso plenamente soberano al Océano Pacífico;
(b) Chile ha incumplido dicha obligación; y
(c) Chile debe cumplir dicha obligación de buena fe, pronta, formal, dentro de un plazo razonable y efectivamente, para otorgar a Bolivia un acceso plenamente soberano al Océano Pacífico”.
En nombre del Gobierno de Chile,
“La República de Chile solicita respetuosamente a la Corte que desestime todas las demandas del Estado Plurinacional de Bolivia.”
*
I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y FÁCTICOS
16. Bolivia está situada en América del Sur, limita al suroeste con Chile, al oeste con Perú, al norte y al este con Brasil, al sureste con Paraguay y al sur con Argentina. Bolivia no tiene costa marítima. Chile, por su parte, comparte frontera terrestre con Perú al norte, con Bolivia al noreste y con Argentina al este. Su costa continental da al Océano Pacífico por el oeste.
17. Debido a la importancia del contexto histórico de esta controversia, la Corte examinará a continuación, en orden cronológico, algunos acontecimientos que han marcado la relación entre Bolivia y Chile.
18. Muchos de los documentos que recogen estos acontecimientos fueron redactados en español, y no siempre han sido traducidos por las Partes al idioma oficial de la Corte de manera idéntica. Cuando estas diferencias sean materiales, la Corte, en aras de la claridad, reproducirá el original en español de dichos documentos, e indicará la traducción de qué Parte se está citando, así como cualquier variación material en las traducciones proporcionadas por las Partes.
1. Hechos y Tratados anteriores a 1904, incluido el Tratado de Transferencia de 1895
19. Chile y Bolivia obtuvieron su independencia de España en 1818 y 1825, respectivamente. En el momento de su independencia, Bolivia tenía una costa de más de 400 km a lo largo del Océano Pacífico.
20. El 10 de agosto de 1866, Chile y Bolivia firmaron un Tratado de Límites Territoriales, que establecía una línea de demarcación entre los dos Estados, siguiendo el paralelo 24 de latitud sur, separando sus territorios de la costa del Pacífico. Los instrumentos de ratificación se intercambiaron el 9 de diciembre de 1866. La frontera fue confirmada por el Tratado de Límites de 6 de agosto de 1874, cuyos instrumentos de ratificación se canjearon el 28 de julio y el 22 de septiembre de 1875.
21. El 5 de abril de 1879, Chile declaró la guerra a Perú y Bolivia. En el curso de esta guerra, que se conoció como la Guerra del Pacífico, Chile ocupó el territorio costero de Bolivia. Bolivia y Chile pusieron fin a las hostilidades entre ellos con la firma del Pacto de Tregua del 4 de abril de 1884 en Valparaíso, Chile. Según los términos del Pacto de Tregua, Chile debía, entre otras cosas, seguir gobernando “los territorios comprendidos desde el paralelo 23 hasta la desembocadura del río Loa en el Pacífico”, es decir, la región costera de Bolivia.
22. El Tratado de Paz entre Chile y Perú firmado el 20 de octubre de 1883 (en adelante, el “Tratado de Ancón”) puso fin formalmente a las hostilidades entre Chile y Perú. En virtud del Artículo 2 del Tratado de Ancón, Perú cedió a Chile la provincia costera de Tarapacá. Además, en virtud del Artículo 3, Chile permanecería en posesión de los territorios de las provincias de Tacna y Arica por un período de diez años, tras el cual se celebraría un plebiscito para determinar definitivamente la soberanía sobre dichos territorios.
23. El 18 de mayo de 1895, Bolivia y Chile firmaron tres tratados: un Tratado de Paz y Amistad, un Tratado de Cesión de Territorio y un Tratado de Comercio. El Tratado de Paz y Amistad reafirmó la soberanía de Chile sobre el territorio costero que gobernaba de conformidad con el Pacto de Tregua del 4 de abril de 1884. En virtud del Tratado de Transferencia de Territorio, Bolivia y Chile acordaron, entre otras cosas, que los territorios de Tacna y Arica serían transferidos a Bolivia si Chile adquiría el “dominio y soberanía permanente” sobre ellos, ya fuera mediante negociaciones directas o mediante el plebiscito previsto en el Tratado de Ancón de 1883. En caso de que Chile no obtuviera los dos territorios mencionados, ni por negociaciones directas con Perú ni por plebiscito, el artículo IV del Tratado de Transferencia de Territorio establecía que Chile cedería a Bolivia el territorio “desde la ensenada de Vftor hasta la quebrada de Camarones, o un territorio equivalente”. A estos tres tratados siguieron cuatro protocolos.
24. El 9 de diciembre de 1895, Chile y Bolivia acordaron un Protocolo sobre el alcance de las obligaciones de los tratados del 18 de mayo de 1895 que aclaraba las obligaciones contraídas por las Partes. Por canje de Notas de 29 y 30 de abril de 1896, se acordó que estos tres tratados de 18 de mayo de 1895 entrarían en vigor con la condición de que los Congresos tanto de Chile como de Bolivia aprobaran este Protocolo. Como esta condición nunca se cumplió, los tres tratados de 18 de mayo de 1895 nunca entraron en vigor.
2. El Tratado de Paz de 1904
25. El Tratado de Paz y Amistad de 20 de octubre de 1904 (en adelante, el “Tratado de Paz de 1904”) puso fin oficialmente a la Guerra del Pacífico entre Bolivia y Chile. Este Tratado entró en vigor el 10 de marzo de 1905, tras el intercambio de los instrumentos de ratificación entre las Partes. En virtud de su artículo II, se reconocía que el territorio ocupado por Chile en aplicación del Pacto de Tregua de 1884 pertenecía “absolutamente y a perpetuidad” a Chile y se delimitaba toda la frontera entre ambos Estados. El Artículo III preveía la construcción de un ferrocarril entre el puerto de Arica y el altiplano de La Paz, a expensas de Chile, que se inauguró el 13 de mayo de 1913. En virtud del Artículo VI, Chile concedió a Bolivia “a perpetuidad el más amplio y libre derecho de tránsito comercial en su territorio y sus puertos del Pacífico”. En virtud del artículo VII del Tratado, Bolivia tenía “el derecho de establecer agencias de aduana en los puertos que designe para su comercio” y señaló para ello los puertos de Antofagasta y Arica.
3. Intercambios y declaraciones en la década de 1920
A. El “Acta Protocolizada” de 1920
26. Antes de los acontecimientos de 1920, en un memorándum del 22 de abril de 1910, Bolivia, refiriéndose a la disputa entre Chile y Perú sobre la soberanía de Tacna y Arica, ya había expresado la opinión de que :
“[no] puede vivir aislada del mar. Ahora y siempre, en la medida de sus posibilidades, hará todo lo posible por poseer al menos un puerto en el Pacífico, y jamás se resignará a la inacción cada vez que se plantee la cuestión de Tacna y Arica, poniendo en peligro el fundamento mismo de su existencia.”
27. En un memorándum del 9 de septiembre de 1919, presentado por el Ministro Plenipotenciario de Chile en La Paz, Bolivia, se señalaba, entre otras cosas, que Chile estaba dispuesto a iniciar negociaciones, independientemente de lo establecido por el Tratado de Paz de 1904, a fin de que Bolivia adquiriera una salida al mar sujeta al resultado del plebiscito previsto por el Tratado de Ancón de 1883.
28. El 10 de enero de 1920, el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia y el Ministro Plenipotenciario de Chile en La Paz se reunieron para tratar, entre otras, cuestiones relativas al acceso de Bolivia al mar y documentaron por escrito la serie de reuniones. Estas actas son denominadas por las Partes “Acta Protocolizada”.
29. El representante de Chile propuso los siguientes términos de acuerdo:
“I. El Tratado de Paz y Amistad celebrado entre Chile y Bolivia el 20 de octubre de 1904 define de manera definitiva las relaciones políticas de los dos países y pone fin a todas las cuestiones derivadas de la guerra de 1879.
II. Chile ha cumplido con las obligaciones que dicho Tratado le impuso, siendo la esencia de esa negociación vincular el territorio de Tacna y Arica al dominio de Chile, comprometiéndose Bolivia expresamente a cooperar a ese resultado.
III. La aspiración boliviana a un puerto propio fue sustituida por la construcción del ferrocarril que une el puerto de Arica con El Alto de la Paz y el resto de las obligaciones asumidas por Chile.
IV. La situación creada por el Tratado de 1904, los intereses situados en esa zona y la seguridad de su frontera norte, obligan a Chile a preservar la costa marítima que le es indispensable; sin embargo, con el propósito de fundar sobre bases sólidas la futura unión de los dos países, Chile está dispuesto a procurar que Bolivia adquiera su propio acceso al mar, cediéndole una parte importante de esa zona al norte de Arica y de la línea férrea que se encuentra dentro de los territorios sujetos al plebiscito estipulado en el Tratado de Ancón.
V. Independientemente de lo establecido en el Tratado de Paz de 1904, Chile acepta iniciar nuevas negociaciones tendientes a satisfacer la aspiración del país amigo, sujeto al triunfo de Chile en el plebiscito.
VI. Un acuerdo previo determinaría la línea que debe señalar el límite entre las zonas de Arica y Tacna que pasarían al dominio de Chile y Bolivia, respectivamente, así como todas las demás compensaciones comerciales o de otra naturaleza que sean la base del acuerdo.”
30. A continuación, el representante de Bolivia respondió lo siguiente:
“III. La aspiración de Bolivia de contar con un puerto propio en el Océano Pacífico no se ha reducido en ningún momento de la historia y actualmente ha alcanzado una mayor intensidad. El ferrocarril de Arica a El Alto de La Paz que ha facilitado el comercio boliviano, contribuye a promover la legítima aspiración de asegurar un puerto que pueda ser incorporado bajo soberanía boliviana. Esa aspiración, sin embargo, no llevará a Bolivia a cometer ningún acto contrario a la ley.
IV. La voluntad demostrada por Chile de obtener para Bolivia un acceso propio al mar, cediéndole una parte considerable de la zona al norte de Arica y de la línea férrea que se encuentran dentro de los territorios sujetos al plebiscito establecido por el Tratado de Ancón, abre el camino a relaciones más amistosas entre ambos países, necesarias para la futura unión de ambos pueblos, sentando bases sólidas acordes con sus objetivos comunes.”
31. La penúltima cláusula del acta especificaba que el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia consideraba que: “las presentes declaraciones no contienen disposiciones que creen derechos, ni obligaciones para los Estados cuyos representantes las formulan”.
B. Intercambios de seguimiento (1920-1925)
32. El 1 de noviembre de 1920, Bolivia escribió al Secretario General de la Sociedad de Naciones con el fin de obtener la revisión del Tratado de Paz de 1904 por parte de la Sociedad de Naciones, de conformidad con el artículo 19 del Tratado de Versalles, que disponía que la “Asamblea podrá… aconsejar a los Miembros de la Sociedad la reconsideración de los tratados que se hayan vuelto inaplicables”.
33. El 28 de septiembre de 1921, durante la Vigesimosegunda Reunión Plenaria de la Asamblea de la Sociedad de Naciones, Bolivia retiró su solicitud, después de que una comisión de juristas determinara que la solicitud boliviana era inadmisible. La razón aducida fue que la Asamblea de la Sociedad de Naciones no era competente para modificar tratados, ya que sólo los Estados contratantes podían hacerlo. No obstante, Bolivia se reservó el derecho de presentar de nuevo esta solicitud a la Asamblea.
34. Durante esta reunión, el delegado de Chile respondió, entre otras cosas, que:
“Bolivia puede buscar satisfacción por la vía de negociaciones directas de nuestro propio arreglo. Chile nunca ha cerrado esa puerta a Bolivia, y estoy en condiciones de afirmar que nada nos complacería más que sentarnos con ella y discutir los mejores medios para facilitar su desarrollo.”
El delegado chileno afirmó también que :
“[l]a delegación boliviana ha considerado necesario hacer una declaración en el sentido de que ‘se reserva sus derechos’. Confío en que estamos en lo cierto al pensar que esta declaración significa que, de conformidad con la opinión de los juristas, que declaran que ‘la modificación de los tratados es de la exclusiva competencia de los Estados contratantes’, Bolivia ha decidido finalmente ejercer el único derecho que puede hacer valer : a saber, el derecho de negociación con Chile, no con miras a la revisión del Tratado de 1904 . . . Nos resulta imposible creer que Bolivia pretenda, al hacer esta reserva de derecho, dejar definitivamente abierta, y renovar más tarde, aunque sea en forma diferente, una petición que carece de todo fundamento jurídico . . . Chile desea manifestar que siempre se opondrá, como se opone hoy, a la inclusión en el orden del día de la Asamblea de cualquier solicitud de Bolivia respecto de una cuestión sobre la cual ya se ha pronunciado un Comité de Juristas . .”
35. En una carta fechada el 8 de septiembre de 1922, el delegado boliviano informó al Secretario General de la Sociedad de Naciones que Bolivia reiteraba la reserva de su derecho a presentar una solicitud “para la revisión o el examen” del Tratado de Paz de 1904 y que las negociaciones con Chile habían sido “infructuosas”. El 19 de septiembre de 1922, el delegado chileno ante la Asamblea de la Sociedad de Naciones respondió lo siguiente:
“de conformidad con la declaración formulada por su delegación en la segunda Asamblea, el Gobierno de Chile ha manifestado la mayor disposición a entablar negociaciones directas, que llevaría a cabo con un espíritu de franca conciliación.
Deseo manifestar que la declaración del Sr. Gutiérrez, relativa a la misión del Ministro boliviano en Santiago, no se ajusta a los verdaderos hechos del caso.
El Presidente de la República de Chile . . informó al representante boliviano . . que no reconocía el derecho del Gobierno boliviano a reclamar un puerto en el Océano Pacífico, ya que Bolivia abandonó esa aspiración al firmar el Tratado de Paz de 1904, y obtuvo a cambio la asunción por Chile de pesados compromisos que han sido íntegramente cumplidos. El Presidente de la República añadió que las aspiraciones de Bolivia podrían satisfacerse por otros medios, y que su Gobierno estaba muy dispuesto a entablar negociaciones sobre esta materia con sincero espíritu de paz y conciliación.”
36. En 1922 y 1923, paralelamente a sus intentos de revisar el Tratado de Paz de 1904, Bolivia siguió negociando directamente con Chile para obtener un acceso soberano al Océano Pacífico.
37. El 6 de febrero de 1923, en respuesta a una Nota del 27 de enero de 1923 del Ministro de Relaciones Exteriores y Culto de Bolivia, en la que se proponía la revisión del Tratado de Paz de 1904, el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile declaró que el Gobierno chileno seguía abierto a las propuestas bolivianas encaminadas a concertar un nuevo Pacto que abordara “la situación de Bolivia, pero sin modificar el Tratado de Paz y sin interrumpir la continuidad del territorio chileno”. Agregó que Chile “dedicará grandes esfuerzos para consultar [a Bolivia], a la luz de las propuestas concretas que Bolivia presente y cuando corresponda, las bases de una negociación directa que conduzca, mediante compensaciones mutuas y sin menoscabo de derechos inalienables, al cumplimiento de este anhelo”.
38. En Nota de 12 de febrero de 1923 al Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, el Ministro Plenipotenciario de Bolivia en Chile solicitó la revisión del Tratado de Paz de 1904 y señaló que:
“Si la solicitud que me fuera formulada no recibiera la respuesta que mi país espera, y en su lugar me comunique que la Cancillería chilena está dispuesta a escuchar las proposiciones que mi Gobierno quiera presentarle, a fin de celebrar en su oportunidad y con mutua compensación un tratado que, sin modificar el Tratado de Paz y sin interrumpir la continuidad del territorio chileno, considere la situación y las aspiraciones de Bolivia y que su Gobierno pondría todo su empeño en realizar, no puedo más que decirle que mi Gobierno me ha dado instrucciones de poner término a estas negociaciones, ya que el motivo de ellas era buscar una base firme y segura sobre la cual pudieran conciliarse las aspiraciones de Bolivia con los intereses de Chile. “
39. En Nota de 22 de febrero de 1923 al Ministro Plenipotenciario de Bolivia en Chile, el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile señaló:
“[el Tratado de Paz de 1904] no contiene otra estipulación territorial que la que declara el dominio absoluto y perpetuo de Chile sobre la zona del antiguo Litoral comprendida en el desierto de Atacama, que había sido objeto de una larga disputa entre los dos países.
Chile nunca reconocerá la obligación de dar un puerto a Bolivia dentro de esa zona, porque nos fue cedida definitiva e incondicionalmente en 1904, y además, porque, como dije en mi nota del 6 de este mes, tal reconocimiento interrumpiría la continuidad de su propio territorio; sin embargo, sin modificar el Tratado y dejando sus disposiciones intactas y en plena vigencia, no hay razón para temer que los esfuerzos bien intencionados de los dos Gobiernos no encuentren la forma de satisfacer las aspiraciones de Bolivia, siempre que se limiten a buscar el libre acceso al mar y no tomen la forma de la reivindicación marítima que sugiere la nota de Vuestra Excelencia. Aprovecho esta oportunidad para manifestar, una vez más, la disposición de mi Gobierno a discutir las propuestas que el Gobierno boliviano desee presentar al respecto.”
40. En una entrevista de prensa del 4 de abril de 1923, el Presidente de Chile, Sr. Arturo Alessandri, hizo la siguiente declaración en la que, especialmente, se refirió a la decisión de 1922 de Perú y Chile de someter su disputa territorial sobre Tacna y Arica al arbitraje del Presidente de los Estados Unidos de América:
“[L]egalmente, no tenemos ningún compromiso con Bolivia. Nuestras relaciones han quedado completa y definitivamente resueltas por la fe solemne contraída al firmar ambos países el Tratado de Paz y Amistad el 20 de octubre de 1904.
Este Tratado, que fue altamente beneficioso para Bolivia y le dio libre y perpetuo acceso al Océano Pacífico, se estableció con la condición de que dicho país renunciara a su derecho a toda reclamación portuaria en el Pacífico y Chile, el país vencedor, pagara íntegramente el territorio cedido, ya que las obligaciones pecuniarias impuestas a Chile, que han sido religiosamente cumplidas, representan para Chile un costo aproximado de unos ocho millones de libras esterlinas.
No obstante lo anterior, reitero que, en caso de que el laudo arbitral de Washington lo permita, Chile, que insiste en su anhelo de contribuir con todos sus recursos a la tranquilidad de América, considerará generosamente las aspiraciones portuarias de Bolivia en la forma y términos clara y frecuentemente planteados en la Nota del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, dirigida al Ministro boliviano en Chile, el 6 de febrero.”
41. Por un laudo arbitral de 1925, el Presidente de los Estados Unidos, Sr. Calvin Coolidge, fijó los términos del plebiscito sobre Tacna y Arica previsto en el artículo 3 del Tratado de Ancón (Cuestión Tacna-Arica (Chile, Perú), 4 de marzo de 1925, Reports of International Arbitral Awards (RIAA), Vol. II, pp. 921-958).
C. La propuesta Kellogg de 1926 y el memorándum Matte de 1926
42. El 30 de noviembre de 1926, el Secretario de Estado de los Estados Unidos de América, Sr. Frank B. Kellogg, presentó una propuesta a Chile y Perú, relativa a la cuestión de la soberanía sobre las provincias de Tacna y Arica. Dice así :
“He decidido esbozar y presentar a los dos Gobiernos un plan que, a mi juicio, merece su más seria atención. . .
Este plan requiere la cooperación de una tercera potencia, Bolivia, que aún no ha aparecido en ninguna de las negociaciones, por lo menos en lo que concierne a mi Gobierno. Aunque no se ha determinado la actitud de Bolivia, salvo que su aspiración a asegurar el acceso al Pacífico es de conocimiento general, parece razonable suponer que Bolivia, en virtud de su situación geográfica, es la única potencia exterior que estaría principalmente interesada en adquirir, por compra o de otro modo, el objeto de la controversia pendiente.
Con este prefacio, permítanme ahora definir la sugerencia concreta que tengo en mente:
(a) Que las Repúblicas de Chile y del Perú, ya sea por instrumentos conjuntos o por varios instrumentos ejecutados libre y voluntariamente, cedan a la República de Bolivia, a perpetuidad, todo derecho, título e interés que cualquiera de ellas pueda tener en las Provincias de Tacna y Arica; la cesión se hará sujeta a las garantías apropiadas para la protección y preservación, sin discriminación, de los derechos personales y de propiedad de todos los habitantes de las provincias de cualquier nacionalidad.”
43. El 2 de diciembre de 1926, el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia escribió al Ministro Plenipotenciario de los Estados Unidos de América en La Paz expresando la plena aceptación por Bolivia de la propuesta Kellogg.
44. Por un memorándum del 4 de diciembre de 1926 (el “Memorándum Matte”) dirigido al Secretario de Estado de los Estados Unidos de América, el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile expresó su posición frente a la propuesta del Secretario de Estado de los Estados Unidos de América, en los siguientes términos:
“La [R]epública de Bolivia que 20 años después de terminada la guerra renunció espontáneamente a la totalidad de la costa marítima, solicitando, como más conveniente a sus intereses, compensaciones de carácter económico y medios de comunicación, ha expresado su deseo de ser considerada en las negociaciones que se llevan a cabo para determinar la nacionalidad de estos territorios. Ni en justicia ni en equidad puede encontrarse justificación a esta demanda que hoy formula como un derecho.
Sin embargo, el Gobierno de Chile no ha dejado de tomar en consideración, este nuevo interés del Gobierno de Bolivia y ha subordinado su discusión, como era lógico, al resultado de la controversia pendiente con el Gobierno del Perú. Además, en el curso de las negociaciones llevadas a cabo durante el presente año ante el Departamento de Estado y dentro de la fórmula de división territorial, el Gobierno de Chile no ha rechazado la idea de conceder una franja de territorio y un puerto a la nación boliviana.
La propuesta del Departamento de Estado va mucho más allá de las concesiones que generosamente ha podido hacer el Gobierno chileno. Implica la cesión definitiva a la República de Bolivia del territorio en litigio, y si bien, como dice el Secretario de Estado, esta solución no hiere la dignidad de los países contendientes y está en armonía con el deseo, reiteradamente manifestado por el Gobierno chileno, de contribuir a satisfacer las aspiraciones bolivianas, no es menos cierto que significa un sacrificio de nuestros derechos y la cesión de un territorio incorporado por 40 años a la [R]epública en virtud de un solemne [T]ratado, situación que no puede ser alterada jurídicamente, sino por un plebiscito, cuyo resultado no ofrece duda alguna en la opinión del pueblo chileno. “
45. Posteriormente, en Nota de 7 de diciembre de 1926 al Ministro Plenipotenciario de Chile en Bolivia, el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia señaló que, a juicio de su país, “Chile acog[ía] con beneplácito la propuesta emitida por el Secretario de Estado de los Estados Unidos”.
46. Por último, mediante memorándum de 12 de enero de 1927, el Ministro de Relaciones Exteriores del Perú informó al Secretario de Estado de los Estados Unidos de América que el Gobierno peruano no aceptaba la propuesta de los Estados Unidos relativa a Tacna y Arica.
4. Reacción de Bolivia al Tratado de Lima de 1929 y su Protocolo Complementario
47. Debido a las dificultades surgidas en la ejecución del laudo arbitral de 1925 entre Chile y Perú relativo a los términos del plebiscito sobre Tacna y Arica previsto en el artículo 3 del Tratado de Ancón, Chile y Perú acordaron resolver la cuestión de la soberanía sobre Tacna y Arica mediante un tratado en lugar de celebrar un plebiscito para determinar la soberanía.
48. El 3 de junio de 1929, Chile y Perú celebraron el Tratado de Lima, por el cual acordaron que la soberanía sobre el territorio de Tacna pertenecía a Perú, y la de Arica a Chile. En un Protocolo Complementario a este Tratado, Perú y Chile acordaron, entre otras cosas, lo siguiente:
“Los Gobiernos de Chile y Perú no cederán, sin previo acuerdo entre ellos, a ninguna tercera Potencia la totalidad o parte de los territorios que, de conformidad con el Tratado de esta fecha, queden bajo sus respectivas soberanías, ni construirán, a falta de tal acuerdo, a través de dichos territorios nuevas líneas ferroviarias internacionales.” (Art. I.)
49. En un memorándum dirigido al Secretario de Estado de los Estados Unidos de América con fecha 1 de agosto de 1929, al recibir este acuerdo, el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia afirmó que este nuevo acuerdo entre Chile y Perú no tendría como consecuencia que Bolivia renunciara a su “política de restauración de [su] soberanía marítima”.
5. El Canje de Notas de 1950
50. A finales de la década de 1940, Bolivia y Chile mantuvieron nuevas conversaciones sobre el acceso de Bolivia al mar. En particular, en una Nota fechada el 28 de junio de 1948, el Embajador de Bolivia en Chile informó al Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia sobre sus interacciones con el Presidente chileno, Sr. Gabriel González Videla, en relación con la apertura de estas negociaciones e incluyó un proyecto de protocolo que contenía la propuesta de Bolivia.
51. En Nota de fecha 1 de junio de 1950, el Embajador de Bolivia en Chile hizo la siguiente propuesta formal al Ministro de Relaciones Exteriores de Chile para entablar negociaciones (traducción de Bolivia):
“Con tan importantes antecedentes (traducido por Chile como “antecedentes”), que identifican una clara orientación política de la República de Chile, tengo el honor de proponer a Su Excelencia que los Gobiernos de Bolivia y Chile entablen formalmente negociaciones directas para satisfacer la necesidad fundamental de Bolivia de obtener su propio acceso soberano al Océano Pacífico, resolviendo el problema de la situación de Bolivia sin salida al mar en términos que tomen en cuenta el mutuo beneficio y los genuinos intereses de ambas naciones.”
(“Con tan importantes antecedentes, que al respecto senalan una clara orientacion de la polftica internacional seguida por la Republica chilena, tengo a honra proponer a Vuestra Excelencia que los gobier- nos de Bolivia y de Chile ingresen formalmente a una negociacion directa para satisfacer la fundamental necesidad boliviana de obtener una salida propia y soberana al Oceano Patifico, resolviendo as^ el problema de la mediterraneidad de Bolivia sobre bases que consulten las retiprocas conveniencias y los verdaderos intereses de ambos pueblos. “)
52. En Nota de 20 de junio de 1950, el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile respondió lo siguiente (traducción de Chile):
“De las citas contenidas en la nota que contesto, fluye que el Gobierno de Chile, junto con salvaguardar la situación de jure establecida en el Tratado de Paz de 1904, ha estado dispuesto a estudiar mediante gestiones directas (traducidas por Bolivia como “negociaciones directas”) con Bolivia la posibilidad de satisfacer las aspiraciones del Gobierno de Vuestra Excelencia y los intereses de Chile.
En la presente oportunidad, tengo el honor de expresar a Vuestra Excelencia que mi Gobierno será consecuente con esa posición y que, motivado por un fraternal espíritu de amistad hacia Bolivia, está abierto a entablar formalmente una negociación directa tendiente a buscar una fórmula (traducido por Bolivia como “está dispuesto a entablar formalmente negociaciones directas tendientes a encontrar una fórmula”) que permita dar a Bolivia un acceso propio y soberano al Océano Pacífico, y a Chile obtener una compensación de carácter no territorial que tome efectivamente en cuenta sus intereses.”
(“De la citas contenidas en la nota que contesto, fluye que el Gobierno de Chile, junto con resguard[ar] la situación de derecho establecida en el Tratado de Paz de 1904, ha estado dispuesto a estudiar, en gestiones directas con Bolivia, la posibilidad de satisfacer las aspiraciones del Gobierno de Vuestra Excelencia y los intereses de Chile. En la presente oportunidad, tengo el honor de expresar a Vuestra Excelencia que mi Gobierno sera con[se]cuente con esa posición y que, animado de un esprntu de eterna amistad hacia Bolivia, esta llano a entrar formalmente en una negociacion directa destinada a buscar la formula que pueda hacer posible dar a Bolivia una salida propia y soberana al Oceano Pacffico, y a Chile obtener las compensaciones que no tengan caracter territorial y que consulten efectivamente sus intereses. “)
53. Las negociaciones entre Chile y Bolivia no avanzaron más en los años siguientes. El 29 de marzo de 1951, el Presidente de Chile, Sr. Gabriel González Videla, declaró lo siguiente:
“[L]a política del Gobierno de Chile ha sido invariablemente una sola: manifestar su disposición a prestar oídos a toda propuesta boliviana tendiente a solucionar su condición de enclaustramiento, siempre que ella nos sea planteada directamente y que no implique renunciar a nuestra tradicional doctrina de respeto a los tratados internacionales, que estimamos esencial para una convivencia pacífica entre las Naciones.
Cada vez que Bolivia ha actualizado su deseo de una salida al mar, se ha considerado, naturalmente, lo que ese país podría ofrecernos como compensación en caso de llegar a un acuerdo sobre este particular con Chile y Perú.”
6. El Memorándum Trucco de 1961
54. De 1951 a 1957, los intercambios entre las Partes se centraron en mejorar la aplicación práctica del régimen de acceso de Bolivia al Océano Pacífico.
55. El 10 de julio de 1961, al enterarse de la intención de Bolivia de plantear el tema de su acceso al Océano Pacífico durante la Conferencia Interamericana que tendría lugar ese mismo año en Quito, Ecuador, el Embajador de Chile en Bolivia, Sr. Manuel Trucco, entregó al Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia un memorándum que había dirigido anteriormente al Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, conocido como el “Memorándum Trucco”. Dice lo siguiente (traducción de Chile):
“1. Chile siempre ha estado abierto (traducido por Bolivia como “ha estado dispuesto”), junto con salvaguardar la situación de jure establecida en el Tratado de Paz de 1904, a estudiar, en trato directo con Bolivia, la posibilidad de satisfacer sus aspiraciones y los intereses de Chile. Chile rechazará siempre el recurso, por parte de Bolivia, a organismos que no son competentes para resolver un asunto que ya está resuelto por Tratado y que sólo podría ser modificado por acuerdo directo (traducido por Bolivia como “negociaciones directas”) de las partes.
2. La nota número 9 de nuestro Ministerio de Relaciones Exteriores, fechada en Santiago el 20 de junio de 1950, es un claro testimonio (traducido por Bolivia como “clara evidencia”) de esos propósitos. A través de ella, Chile manifiesta que está ‘abierto formalmente a entablar una negociación directa destinada a buscar una fórmula que permita otorgar a Bolivia un acceso propio y soberano al Océano Pacífico (traducido por Bolivia como “expresa tener ‘pleno consentimiento para iniciar a la brevedad posible, negociaciones directas destinadas a satisfacer la necesidad nacional fundamental de un acceso propio y soberano al Océano Pacífico'”), y para que Chile obtenga una compensación de carácter no territorial que tome efectivamente en cuenta sus intereses’.
3. Dado que el Presidente Paz Estenssoro manifestó su voluntad de visitar al Presidente Alessandri, en respuesta a la invitación formulada por el Presidente de Chile, parecería particularmente inoportuno e inconveniente inquietar a la opinión pública de ambos países con el anuncio de recurrir a organismos internacionales para tratar un problema que el Gobierno de Bolivia no ha concretado (traducido por Bolivia como “no ha resuelto”) en sus relaciones directas con el Gobierno de Chile.”
(“1. Chile ha estado siempre llano, junto con resguardar la situ- ación de derecho establecida en el Tratado de Paz de 1904, a estudiar, en gestiones directas con Bolivia, la posibilidad de satisfacer las aspir- aciones de esta y los intereses de Chile. Chile rechazara siempre el recurso, por parte de Bolivia, a organismos que no son competentes para resolver un asunto zanjado por Tratado, y que solo podrfa mod- ificarse por acuerdo directo de las partes. 2. La nota No. 9 de nuestra Cancillerfa, fechada en Santiago el 20 de junio de 1950, es claro tes- timonio de esos propositos. Mediante ella, Chile manifiesta estar ‘llano a entrar formalmente en una negociacion directa destinada a buscar la formula que pueda hacer posible dar a Bolivia una salida propia y soberana al Oceano Pacffico, y a Chile obtener las compensaciones que no tengan caracter territorial y que consulten efectiva- mente sus intereses.’ 3. Habiendo significado el Presidente Paz Estenssoro su voluntad de visitar el Presidente Alessandri, en respuesta a la invitación que el Presidente de Chile le formulara, pareciera espe- cialmente extemporáneo e inconveniente agitar a la opinión pública de ambos pa^ses con el anuncio de recurrir a organismos internacion- ales para tratar de un problema que el Gobierno de Bolivia no ha concretado en sus relaciones directas con el Gobierno de Chile. “)
56. En respuesta a este memorándum, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia, el 9 de febrero de 1962, expresó
“su pleno consentimiento para iniciar, a la brevedad posible, negociaciones directas tendientes a satisfacer la fundamental necesidad nacional de un acceso propio y soberano al Océano Pacífico, a cambio de una compensación que, sin tener carácter territorial, tome en cuenta los beneficios recíprocos y los intereses efectivos de ambos países”.
57. El 15 de abril de 1962, Bolivia rompió relaciones diplomáticas con Chile como consecuencia del uso de las aguas del río Lauca por parte de este último.
58. El 27 de marzo de 1963, el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile indicó que Chile “no estaba dispuesto a entrar en discusiones que pudieran afectar la soberanía nacional o implicar una cesión de territorio de cualquier tipo” y negó que el Memorándum Trucco constituyera “una nota oficial”, subrayando que se trataba simplemente de un “Aide Memoire” que recordaba “una simple exposición de puntos de vista en un momento determinado”. También afirmaba que Chile tenía interés en mejorar “todos los medios de transporte entre los dos países” y había propuesto emprender una acción conjunta de desarrollo económico.
59. El 3 de abril de 1963, el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia sostuvo que el intercambio de Notas de 1950 era constitutivo de un “compromiso” de las Partes, argumento rechazado por Chile en carta de 17 de noviembre de 1963 dirigida al Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia. En una Nota enviada por el Presidente de Bolivia, Sr. René Barrientos Ortuno, al Presidente de Uruguay, Sr. Oscar Diego Gestido, relativa a la ausencia de Bolivia en la reunión de Jefes de Estado de las naciones americanas celebrada en Punta del Este en 1967 y en la posterior respuesta del Ministro de Relaciones Exteriores de Chile quedaron nuevamente en evidencia los puntos de vista opuestos de Bolivia y Chile sobre la naturaleza del canje de Notas de 1950.
7. El Proceso Charana
60. El 15 de marzo de 1974, los Presidentes de Bolivia y Chile, General Banzer y General Pinochet, respectivamente, firmaron un comunicado conjunto en el que expresaban su acuerdo de iniciar negociaciones sobre “temas pendientes y fundamentales para ambas naciones”.
61. El 9 de diciembre de 1974, varios Estados de América Latina, entre ellos Bolivia y Chile, suscribieron la Declaración de Ayacucho en la que se precisaba, respecto a la situación boliviana, que:
“Al reafirmar el compromiso histórico de fortalecer, una vez más, la unidad y la solidaridad entre nuestros pueblos, brindamos la mayor comprensión a la condición de país sin litoral que afecta a Bolivia, situación que demanda la más atenta consideración conducente a un entendimiento constructivo.”
62. El 8 de febrero de 1975, se firmó en Charana una Declaración Conjunta entre los Presidentes de Bolivia y Chile, conocida como la Declaración de Charana, que establecía, entre otras cosas, (traducción de Bolivia):
“3. Al respecto, los Presidentes reafirmaron su pleno apoyo a la Declaración de Ayacucho en la que se refleja fielmente el espíritu de solidaridad y apertura a los entendimientos de esta parte de América.
4. Ambos Jefes de Estado, dentro de un espíritu de comprensión mutua y de intención constructiva, han resuelto (traducido por Chile como “han resuelto”) continuar el diálogo, a distintos niveles, a fin de buscar fórmulas (traducido por Chile como “buscar fórmulas”) para solucionar los temas vitales que enfrentan ambos países, como es la situación de enclaustramiento que afecta a Bolivia, tomando en cuenta los intereses mutuos (traducido por Chile como “sus intereses recíprocos”) y aspiraciones de los pueblos boliviano y chileno.
5. Ambos Presidentes han decidido (traducido por Chile como “han resuelto”) continuar desarrollando una política de concordia y entendimiento para que, en un ambiente de cooperación, se encuentren las fórmulas para la paz y el progreso del continente.”
(“3. En este sentido, los Presidentes reafirmaron su plena adhesión a la Declaración de Ayacucho, en la que se refleja fielmente un espíritu solidario y abierto al entendimiento en esta parte de América. 4. Ambos mandatarios, con ese espiritu de mutua comprension y animo constructivo, han resuelto se continue el dialogo a diversos niveles, para buscar formulas de solucion a los asuntos vitales que ambos pa^ses confrontan, como el relativo a la situacion de mediter- raneidad que afecta a Bolivia, dentro de retiprocas conveniencias y atendiendo a las aspiraciones de los pueblos boliviano y chileno. 5. Los dos Presidentes han resuelto seguir desarrollando una polftica en favor de la armonia y el entendimiento, para que, en un clima de cooperacion se encuentre, en conjunto, una formula de paz y progreso en nuestro Continente.”)
63. En un discurso del 11 de septiembre de 1975, el Presidente de Chile, General Pinochet, declaró que:
“con profunda satisfacción puedo constatar… la reanudación de nuestros tradicionales vínculos con Bolivia, suspendidos desde hace más de 13 años. Desde la reunión charana con el Presidente de Bolivia, hemos reiterado nuestro invariable propósito de estudiar con ese hermano país, en el marco de una negociación franca y amistosa, los obstáculos que limitan el desarrollo de Bolivia por su condición de país sin salida al mar. Confiamos en que encontraremos una solución justa, oportuna y duradera.”
64. En cumplimiento del “diálogo” a que se refiere la Declaración Conjunta de Charana, Bolivia propuso pautas de negociación el 26 de agosto de 1975. En diciembre de ese año, Chile presentó su contrapropuesta de lineamientos, que incluía una condición de intercambio territorial. Su texto es el siguiente:
“b) Sobre esta base, la respuesta chilena se fundamenta en un arreglo mutuamente conveniente que tome en cuenta los intereses de ambos países y que no contenga innovación alguna a las disposiciones del Tratado de Paz, Amistad y Comercio suscrito entre Chile y Bolivia el 20 de octubre de 1904.
(c) Tal como lo manifestó el Excelentísimo Señor Presidente Banzer, se consideraría la cesión a Bolivia de un litoral marítimo soberano, vinculado al territorio boliviano a través de una franja territorial igualmente soberana.
(d) Chile estaría dispuesto a negociar con Bolivia la cesión de una franja de territorio al norte de Arica hasta la Línea de la Concordia sobre la base de las siguientes delimitaciones :
– Límite Norte : actual límite de Chile con Perú.
– Límite Sur : quebrada de Gallinazos y borde superior de la quebrada al norte del río Lluta, (por lo que la carretera A-15 de Arica a Tambo Quemado sería en su totalidad parte del territorio chileno) hasta un punto al sur de la Estación Puquios, y luego una línea aproximadamente recta que pase por la cota 5370 del Cerro Nasahuento y se extienda hasta el actual límite internacional entre Chile y Bolivia.
– Superficie : la cesión comprendería el territorio terrestre antes descrito y el territorio marítimo comprendido entre los paralelos de los puntos extremos de la costa que se cedería (mar territorial, zona económica y plataforma submarina).
(e) El Gobierno de Chile rechaza, por inaceptable, la cesión de territorio al sur del límite indicado, que pudiera afectar en cualquier forma la continuidad territorial del país.
(f) La cesión a Bolivia descrita en el inciso d) estaría sujeta a un intercambio simultáneo de territorios, es decir, Chile recibiría al mismo tiempo a cambio de lo que entrega una superficie compensatoria al menos igual a la superficie de tierra y mar cedida a Bolivia.
El territorio que Chile recibiría de Bolivia podría ser continuo o estar compuesto por distintas porciones de territorio fronterizo
(i) El Gobierno de Bolivia autorizaría a Chile el uso de la totalidad de las aguas del río Lauca.
(j) El territorio cedido por Chile sería declarado Zona Desmilitarizada y, de acuerdo a conversaciones previas, el Gobierno de Bolivia se comprometería a obtener la garantía expresa de la Organización de Estados Americanos respecto a la inviolabilidad de la franja cedida.
(m) Bolivia se comprometerá a respetar las servidumbres a favor del Perú establecidas en el Tratado Chileno-Peruano del 3 de junio de 1929.
(n) La vigencia del presente acuerdo estará condicionada a la previa conformidad del Perú, de conformidad con el artículo 1 del Protocolo Complementario del mencionado Tratado.”
65. La propuesta de Chile fue aceptada por Bolivia como base para las negociaciones. Sin embargo, en enero de 1976, Bolivia precisó que su aceptación de la condición del intercambio territorial estaba sujeta “a una clarificación del área marítima, en vista de que la extensión de aguas interiores, mar territorial y mar patrimonial aún no ha sido definida por la Comunidad Internacional” y se reservaba “el derecho de negociar las áreas que potencialmente podrían ser intercambiadas”. En marzo de 1976, el Ministro de Asuntos Exteriores de Bolivia recordó que Bolivia no había asumido compromisos definitivos sobre esta cuestión y declaró lo siguiente:
“Hemos declarado categóricamente que aceptamos bases globales de negociación que tomen en cuenta los intereses recíprocos de nuestros dos países, particularmente en lo que se refiere a aquellos asuntos en los que existe un terreno común entre nosotros. Todas las demás materias contenidas en los documentos que constituyen los antecedentes de las negociaciones, es decir, la propuesta de Bolivia y la respuesta del Gobierno de Chile, serán abordadas en una etapa posterior de las negociaciones. En consecuencia, queremos dejar en claro que nuestro Gobierno no ha aceptado la desmilitarización del área a ser entregada a Bolivia, por cuanto ello conduciría a una limitación de soberanía, al uso de las aguas del río Lauca en su conjunto, o a un intercambio territorial que se extendería sobre áreas marítimas.”
66. Por canje de Notas de 28 de julio y 11 de agosto de 1976, Chile y Bolivia acordaron establecer una comisión mixta permanente, que fue creada el 18 de noviembre de 1976, “para tratar cualquier tema de interés común para ambos países”. A lo largo de 1976, en varias coyunturas, Bolivia confirmó que estaba dispuesta a considerar la transferencia de ciertas áreas de su territorio por una porción equivalente de territorio chileno.
67. El 19 de diciembre de 1975, de conformidad con las directrices para las negociaciones y el Protocolo Suplementario al Tratado de Lima de 3 de junio de 1929, Chile preguntó al Perú si estaba de acuerdo con la cesión territorial prevista entre Bolivia y Chile. En noviembre de 1976, Perú respondió con una contrapropuesta para la creación de un área bajo soberanía tripartita, que no fue aceptada ni por Chile ni por Bolivia. Sin embargo, Perú se negó a cambiar su posición al respecto.
68. El 24 de diciembre de 1976, el Presidente de Bolivia, General Banzer, anunció públicamente que “propon[ía] al Gobierno de Chile modificar su propuesta para eliminar la condición relativa a un intercambio de territorio” si querían continuar las negociaciones. Sin embargo, a lo largo de 1977, las negociaciones continuaron sobre la base de los intercambios de 1975. El 10 de junio de 1977, los Ministros de Relaciones Exteriores de Bolivia y Chile emitieron una Declaración Conjunta en la que afirmaban que:
“[s]e destaca que el diálogo establecido a través de la Declaración de Charana refleja el empeño de ambos Gobiernos por profundizar y fortalecer las relaciones bilaterales entre Chile y Bolivia mediante la búsqueda de soluciones concretas a sus respectivos problemas, especialmente en lo que se refiere a la situación de Bolivia sin litoral. En esta línea, señalan que, consecuentemente con este espíritu, iniciaron negociaciones tendientes a encontrar una solución efectiva que permita a Bolivia contar con una salida libre y soberana al Océano Pacífico.
Tomando como base el análisis constructivo de ambos Ministros sobre el curso de las negociaciones relativas al problema vital de Bolivia, resuelven profundizar y activar su diálogo, comprometiéndose a poner de su parte para que [su] negociación llegue a feliz término a la brevedad posible.
En consecuencia, reafirmaron la necesidad de continuar las negociaciones desde su estado actual.”
69. En una carta del 21 de diciembre de 1977, el Presidente de Bolivia informó a su homólogo chileno que, para continuar las negociaciones, debían establecerse nuevas condiciones que permitieran alcanzar los objetivos fijados por la Declaración Conjunta de Charana, en particular que debían retirarse tanto la condición de intercambio territorial como la propuesta peruana de una zona de soberanía compartida entre los tres países. En enero de 1978, Chile informó a Bolivia que las directrices para las negociaciones acordadas en diciembre de 1975 seguían siendo la base de cualquier negociación de este tipo.
70. El 17 de marzo de 1978, Bolivia informó a Chile que suspendía las relaciones diplomáticas entre ellos, dada la falta de flexibilidad de Chile con respecto a las condiciones de las negociaciones y la falta de esfuerzo de Chile para obtener el consentimiento de Perú para el intercambio de territorio.
8. Declaraciones de Bolivia y Chile en la Organización de Estados Americanos y Resoluciones adoptadas por la Organización
71. El 6 de agosto de 1975, el Consejo Permanente de la OEA, del que Bolivia y Chile son Estados Miembros, adoptó por consenso la resolución CP/RES. 157 que declaraba que la situación de Bolivia sin litoral era motivo de “preocupación en todo el hemisferio”, y que todos los Estados americanos ofrecían su cooperación para “buscar soluciones” de conformidad con los principios del derecho internacional y la Carta de la OEA.
72. A esta resolución siguieron otras 11, reafirmando la importancia del diálogo y de la identificación de una solución al problema marítimo de Bolivia, adoptadas por la Asamblea General de la OEA entre 1979 y 1989. Chile no votó a favor de ninguna de las 11 resoluciones, pero no se opuso al consenso en tres ocasiones, a la vez que hizo declaraciones o explicaciones respecto del contenido y rango jurídico de las resoluciones adoptadas.
73. En particular, el 31 de octubre de 1979, la Asamblea General de la OEA adoptó la resolución AG/RES. 426, en la que se declaraba que era “de interés hemisférico permanente que se encuentre una solución equitativa mediante la cual Bolivia [obtenga] un acceso soberano apropiado al Océano Pacífico”. El representante de Chile protestó contra el proyecto de resolución, impugnando la competencia de la Asamblea General de la OEA en la materia, y añadió en una declaración de 31 de octubre de 1979 que:
“En consecuencia, Chile declara enfáticamente que, de acuerdo con las normas jurídicas señaladas, esta resolución no lo obstruye ni lo vincula u obliga en forma alguna.
En reiteradas oportunidades he señalado la voluntad de Chile de negociar con Bolivia una solución a su aspiración de tener un acceso libre y soberano al Océano Pacífico. El camino para alcanzar ese objetivo es la negociación directa, conducida con profesionalismo y respeto mutuo, sin interferencias, sugerencias o dictados de nadie.
Una vez más Bolivia ha rechazado este camino, y la vía que ha elegido a través de esta resolución, en un intento de condicionar y presionar a Chile, crea un obstáculo insalvable para abrir una negociación que satisfaga su aspiración y contemple debidamente la dignidad y soberanía de ambas partes.
Esta Asamblea ha cerrado ese camino. Ha hecho más remota la posibilidad de que Bolivia obtenga satisfacción a su aspiración marítima.
Mientras insista en el camino señalado por esta resolución, mientras rechace el camino propio y lógico de la negociación libre y sin condicionamientos entre ambos países, mientras intente presionar a Chile con injerencias extranjeras, Bolivia no tendrá salida al mar por territorio chileno. La responsabilidad no habrá sido de Chile”.
74. En 1983, la Asamblea General de la OEA adoptó la resolución AG/ RES. 686. Tanto Bolivia como Chile participaron en la redacción de esta resolución a través de los buenos oficios de Colombia, que recomendaba un proceso de
“acercamiento . . encaminado a normalizar las relaciones [entre Bolivia y Chile] y superar las dificultades que los separan -incluyendo, especialmente, una fórmula para dar a Bolivia una salida soberana al Océano Pacífico”.
Chile no se opuso al consenso, expresando su apoyo al proyecto de resolución, con algunas reservas.
75. En 1987 y 1988, la Asamblea General de la OEA emitió dos resoluciones – AG/RES. 873 y AG/RES. 930 (XVIII-0/88) – expresando
“lamentando . . que se hayan interrumpido las últimas conversaciones mantenidas entre Chile y Bolivia, e instar nuevamente a los [E]stados directamente involucrados en este problema a que reanuden las negociaciones en un esfuerzo por encontrar un medio que permita dar a Bolivia una salida al Océano Pacífico”.
9. El “nuevo enfoque” de 1986-1987
76. Tras las elecciones presidenciales en Bolivia en julio de 1985, se abrieron nuevas negociaciones entre Bolivia y Chile, en el marco de lo que se denominó el “fresh approach”. En noviembre de 1986, la reanudación de las negociaciones de Bolivia y Chile fue comunicada a la Asamblea General de la OEA, que tomó nota de ello con la adopción de la resolución AG/ RES. 816. El 13 de noviembre de 1986, los Ministros de Relaciones Exteriores de Bolivia y Chile emitieron sendos comunicados en los que afirmaban que iban a llevar a cabo las conversaciones, iniciadas ese año, en una reunión prevista para abril de 1987. En su comunicado, el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia precisó que debían considerar “los aspectos relacionados con la cuestión marítima de Bolivia”.
77. La reunión celebrada entre el 21 y el 23 de abril de 1987 en Montevideo, Uruguay, entre las Partes fue inaugurada por sendos discursos de los Ministros de Relaciones Exteriores de Chile y Bolivia. Durante esta reunión, Bolivia presentó dos propuestas alternativas para acceder al Océano Pacífico, implicando ambas la transferencia de una parte del territorio chileno. La primera propuesta implicaba la transferencia soberana a Bolivia de una franja de tierra vinculada a la costa marítima y la segunda proponía la transferencia de un “enclave territorial y marítimo en el norte de Chile”, con tres alternativas de ubicación diferentes que no “afectarían la continuidad territorial de Chile”. El 9 de junio de 1987, Chile rechazó ambas propuestas. El 17 de junio, ante la Asamblea General de la OEA, el representante de Bolivia anunció la suspensión de las negociaciones bilaterales entre ambos Estados como consecuencia de su incapacidad para alcanzar un acuerdo basado en sus propuestas de abril de 1987. Por resolución de 14 de noviembre de 1987, la Asamblea General de la OEA dejó constancia de la interrupción de las conversaciones entre Chile y Bolivia.
10. La Declaración del Algarve (2000) y la Agenda de 13 puntos (2006)
78. En 1995, las Partes reanudaron sus discusiones. Pusieron en marcha un “Mecanismo Boliviano-Chileno de Consulta Política” para tratar cuestiones bilaterales. El 22 de febrero de 2000, los Ministros de Relaciones Exteriores de ambos países emitieron un comunicado conjunto, la “Declaración de Algarve”, previendo una agenda de trabajo que incluyera “sin excepción alguna, los temas esenciales de la relación bilateral”.
79. Entre 2000 y 2003, las Partes mantuvieron conversaciones sobre una concesión chilena a Bolivia para la creación de una zona económica especial por un período inicial de 50 años, pero el proyecto fue finalmente rechazado por Bolivia. El 1 de septiembre de 2000, los Presidentes de Bolivia y Chile, General Banzer y Sr. Lagos, emitieron un comunicado conjunto en el que “reiteraron . . . la voluntad de sus Gobiernos de entablar un diálogo sobre todos los temas concernientes a sus relaciones bilaterales”.
80. Tras diferentes intercambios a lo largo de 2005 y 2006, el 17 de julio de 2006, los Viceministros de Relaciones Exteriores de Bolivia y Chile anunciaron públicamente una Agenda de 13 Puntos, que abarca “todos los temas relevantes para la relación bilateral” entre las Partes, incluyendo el “tema marítimo” (Punto 6). Los temas incluidos en la Agenda de 13 Puntos, en particular la cuestión del tema marítimo, fueron discutidos en las reuniones posteriores del mecanismo boliviano-chileno de Consulta Política hasta 2010.
81. En 2009 y 2010, se discutió entre las Partes la creación de un enclave boliviano en la costa chilena. En enero de 2011, las Partes acordaron continuar las discusiones con el establecimiento de una Comisión Binacional de Alto Nivel.
82. El 7 de febrero de 2011, los Ministros de Relaciones Exteriores de Bolivia y Chile emitieron una Declaración Conjunta en la que afirmaban que:
“La Comisión Binacional de Alto Nivel examinó los avances de la Agenda de los 13 Puntos, especialmente el tema marítimo. … Asimismo, los Cancilleres han planteado proyectos futuros que, tomando en cuenta la sensibilidad de ambos Gobiernos, apuntarán a alcanzar resultados a la brevedad posible, sobre la base de propuestas concretas, factibles y útiles para el conjunto de la agenda.”
83. El 17 de febrero de 2011, el Presidente de Bolivia, Sr. Morales, solicitó “una propuesta concreta a más tardar el 23 de marzo [de 2011] . . como base para un debate”. Durante una reunión celebrada el 28 de julio de 2011, el Presidente de Chile, Sr. Piñera, reiteró a su homólogo boliviano, Sr. Morales, los términos de su propuesta basada en las tres condiciones siguientes: el cumplimiento del Tratado de Paz de 1904, la ausencia de concesión de soberanía y la modificación de la disposición de la Constitución boliviana que hace referencia al derecho de Bolivia a un acceso al Océano Pacífico. Dadas las posiciones divergentes de las Partes, las negociaciones llegaron a su fin, como muestran las declaraciones del 7 de junio de 2011 de los Jefes de las Legaciones de Bolivia y Chile ante la Asamblea General de la OEA.
II. CONSIDERACIONES PRELIMINARES
84. Antes de examinar los fundamentos jurídicos invocados por Bolivia respecto de la supuesta obligación de Chile de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico, la Corte analizará el sentido y alcance de los alegatos bolivianos.
85. En sus alegatos, que no han sido modificados desde la Demanda, Bolivia ha solicitado a la Corte que adjudique y declare que “Chile tiene la obligación de negociar con Bolivia a fin de alcanzar un acuerdo que otorgue a Bolivia un acceso plenamente soberano al Océano Pacífico”.
86. Si bien los Estados son libres de recurrir a las negociaciones o de ponerles fin, pueden aceptar quedar vinculados por una obligación de negociar. En ese caso, los Estados están obligados, en virtud del Derecho internacional, a entablar negociaciones y a proseguirlas de buena fe. Como recordó el Tribunal en los asuntos de la Plataforma Continental del Mar del Norte, los Estados “tienen la obligación de conducirse de manera que las negociaciones tengan sentido, lo que no ocurrirá cuando uno de ellos insista en su propia posición sin contemplar modificación alguna” (Recueil 1969, p. 47, párr. 85). Cada una de ellas “debe tener razonablemente en cuenta los intereses de la otra” (Aplicación del Acuerdo Provisional de 13 de septiembre de 1995 (Antigua República Yugoslava de Macedonia contra Grecia), Sentencia, I.C.J. Recueil 2011 (II), p. 685, párr. 132).
87. Las negociaciones entre Estados pueden conducir a un acuerdo que resuelva su controversia, pero, en general, como observó el Tribunal de Justicia citando la Opinión Consultiva sobre el tráfico ferroviario entre Lituania y Polonia (P.C.I.J., Serie A/B, núm. 42, p. 116), “la obligación de negociar no implica la obligación de llegar a un acuerdo” (Fábricas de pasta de celulosa sobre el río Uruguay (Argentina c. Uruguay), Sentencia, I.C.J. Recueil 2010 (I), p. 68, párr. 150). Al establecer una obligación de negociar, las partes pueden, como hicieron por ejemplo en el artículo VI del Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares, establecer una “obligación de alcanzar un resultado preciso” (Legalidad de la amenaza o el empleo de las armas nucleares, Opinión Consultiva, I.C.J. Recueil 1996 (I), p. 264, párr. 99). Podría entenderse que las alegaciones de Bolivia se refieren a una obligación de carácter similar.
88. Como observó el Tribunal en su Sentencia sobre la excepción preliminar, “Bolivia no solicita al Tribunal que declare que tiene derecho a un acceso soberano al mar” (I.C.J. Reports 2015 (II), p. 605, párr. 33). Lo que Bolivia reclama en sus alegatos es que Chile tiene la obligación de negociar “a fin de llegar a un acuerdo que otorgue a Bolivia un acceso plenamente soberano” (ibíd., párr. 35).
89. En su Sentencia sobre la excepción preliminar de Chile, el Tribunal determinó “que el objeto de la controversia es si Chile está obligado a negociar de buena fe el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico” (ibid., párr. 34). Como observó el Tribunal, esta supuesta obligación no incluye el compromiso de llegar a un acuerdo sobre el objeto de la controversia.
90. El término “acceso soberano”, tal y como se utiliza en las alegaciones de Bolivia, podría dar lugar a diferentes interpretaciones. Al responder a una pregunta formulada por un Miembro de la Corte al final de las audiencias sobre la excepción preliminar de Chile, Bolivia definió el acceso soberano en el sentido de que “Chile debe otorgar a Bolivia su propio acceso al mar con soberanía de conformidad con el derecho internacional”. En su Réplica, Bolivia precisó además que un “acceso soberano existe cuando un Estado no depende de nada ni de nadie para gozar de este acceso” y que “el acceso soberano es un régimen que asegura la salida ininterrumpida de Bolivia al mar – cuyas condiciones de acceso son de la exclusiva administración y control, tanto jurídico como físico, de Bolivia”.
III. LOS SUPUESTOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA OBLIGACIÓN DE NEGOCIAR EL ACCESO SOBERANO DE BOLIVIA AL OCÉANO PACÍFICO
91. En derecho internacional, la existencia de una obligación de negociar debe determinarse de la misma manera que la de cualquier otra obligación jurídica. La negociación forma parte de la práctica habitual de los Estados en sus relaciones bilaterales y multilaterales. Sin embargo, el hecho de que una cuestión determinada se negocie en un momento dado no basta para que nazca una obligación de negociar. En particular, para que exista una obligación de negociar sobre la base de un acuerdo, los términos utilizados por las partes, el objeto y las condiciones de las negociaciones deben demostrar una intención de las partes de vincularse jurídicamente. Esta intención, a falta de términos expresos que indiquen la existencia de un compromiso jurídico, puede establecerse sobre la base de un examen objetivo de todas las pruebas.
92. Bolivia invoca una variedad de fundamentos jurídicos en los que supuestamente descansa la obligación de Chile de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. Los argumentos relativos a estos fundamentos serán examinados en los párrafos siguientes.
93. El Tribunal analizará en primer lugar si alguno de los instrumentos invocados por la Demandante, en particular acuerdos bilaterales, o declaraciones y otros actos unilaterales, genera una obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. A continuación, el Tribunal examinará, en su caso, los demás fundamentos jurídicos invocados por la Demandante, a saber, la aquiescencia, el estoppel y la confianza legítima. Por último, el Tribunal abordará, si procede, los argumentos basados en la Carta de las Naciones Unidas y en la Carta de la OEA.
1. Acuerdos bilaterales
94. El reclamo de Bolivia descansa principalmente en la supuesta existencia de uno o más acuerdos bilaterales que impondrían a Chile la obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. Según Bolivia, las Partes llegaron a algunos acuerdos que establecen o confirman la obligación de Chile de negociar. Estos supuestos acuerdos ocurrieron en diferentes períodos de tiempo y serán analizados separadamente en orden cronológico.
95. Bolivia argumenta que, al igual que los tratados en forma escrita, los acuerdos verbales y tácitos pueden producir efectos jurídicos y ser vinculantes entre las partes. Bolivia sostiene que, a pesar de que la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 (en adelante, la “Convención de Viena”) no se aplica a dichos acuerdos, su fuerza legal, según el artículo 3 de la Convención de Viena, no se ve afectada. Bolivia sostiene que, si un instrumento es capaz de establecer obligaciones vinculantes es una cuestión de fondo, no de forma. Bolivia sostiene que la intención de las Partes de crear derechos y obligaciones en un instrumento particular debe ser identificada de manera objetiva.
96. Chile reconoce que, para evaluar si existe un acuerdo internacional vinculante, la intención de las Partes debe establecerse de manera objetiva. Sin embargo, Chile argumenta que, tras un análisis del texto de los instrumentos invocados por Bolivia y de las circunstancias de su formación, ninguno de los dos Estados tuvo la intención de crear una obligación legal de negociar el acceso soberano de Bolivia al mar. Según Chile, una expresión de voluntad de negociar no puede crear una obligación de negociar para las Partes. Chile argumenta que, si las palabras utilizadas “no son sugestivas de obligaciones legales, entonces estarán caracterizando una postura puramente política”. Chile sostiene además que sólo en casos excepcionales el Tribunal ha considerado que ha existido un acuerdo tácito.
* *
97. La Corte observa que, según el derecho internacional consuetudinario, tal como se refleja en el artículo 3 de la Convención de Viena, “los acuerdos que no consten por escrito” también pueden tener “fuerza legal”. Independientemente de la forma que puedan adoptar, los acuerdos requieren la intención de las partes de vincularse mediante obligaciones jurídicas. Esto se aplica también a los acuerdos tácitos. A este respecto, la Corte recuerda que “[l]a prueba de un acuerdo jurídico tácito debe ser convincente” (Disputa territorial y marítima entre Nicaragua y Honduras en el Mar Caribe (Nicaragua c. Honduras), Sentencia, I.C.J. Reports 2007 (II), p. 735, párr. 253).
A. Los intercambios diplomáticos de la década de 1920
98. En opinión de Bolivia, el “Acta Protocolizada” de 1920 de una reunión entre el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia y el Ministro Plenipotenciario de Chile en La Paz (véanse los párrafos 26 a 31 supra) “claramente [constituye] un acuerdo para negociar un acceso soberano” al mar. A este respecto, Bolivia especifica que el compromiso en esta “Acta Proto- colizada” fue otorgado por representantes del Estado investidos de autoridad para obligar a su Estado. Bolivia sostiene también que los términos utilizados confirmaron la intención de Chile de obligarse jurídicamente por el instrumento. Bolivia reconoce que la penúltima cláusula del “Acta Protocolizada” excluye la formación de derechos y obligaciones para las Partes, pero sostiene que esta cláusula no debe leerse aisladamente. Bolivia sostiene que, a la luz del texto completo y del contexto del acta, “la reserva se refiere a la modalidad de acceso soberano y no al acuerdo de negociar dicho acceso”. En opinión de Bolivia, la declaración de Chile de que está dispuesto a buscar que Bolivia “adquiera un acceso propio al mar” indica que sólo las modalidades específicas del acceso soberano de Bolivia al mar no serían vinculantes hasta la conclusión de un acuerdo formal y que Chile había acordado emprender las negociaciones necesarias para tal fin.
99. Bolivia también argumenta que los términos específicos de la correspondencia que precedió al “Acta Protocolizada” confirman la intención de las Partes reflejada en el acta. En particular, según Bolivia, el Ministro Plenipotenciario de Chile en La Paz hizo el 9 de septiembre de 1919 una propuesta indicando el compromiso de Chile de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico (véase el párrafo 27 supra). Bolivia recuerda que en este instrumento Chile aceptaba “iniciar nuevas negociaciones tendientes a satisfacer las aspiraciones del país amigo, sujeto al triunfo de Chile en el plebiscito”. Bolivia observa que los términos de esta propuesta fueron reproducidos casi en su totalidad en el “Acta Protocolizada”.
100. Además, Bolivia sostiene que los intercambios posteriores al “Acta Protocolizada” confirman que Chile tenía la obligación de negociar con Bolivia. Por ejemplo, Bolivia recuerda la carta de 19 de septiembre de 1922 del delegado chileno ante la Asamblea de la Sociedad de Naciones, según la cual Chile “expresó la mayor disposición a entablar negociaciones directas, que conduciría con un espíritu de franca conciliación y con el ardiente deseo de que los intereses mutuos de las dos partes puedan ser satisfechos” (véase el párrafo 35 supra). Según Bolivia, en el año siguiente se dieron nuevas seguridades a través de diversas Notas del Gobierno chileno.
101. Chile se centra en la penúltima cláusula del “Acta Proto- colizada”, según la cual el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia declaró que no se podrían crear derechos u obligaciones para los Estados cuyos representantes hicieran las declaraciones, y sostiene que, contrariamente a la posición de Bolivia, esta declaración expresa es indicativa de la intención de las Partes de no establecer ninguna obligación jurídica. Según Chile, dado que las discusiones reflejadas en el acta no se limitan a las modalidades de acceso al mar, la explicación de Bolivia sobre la penúltima cláusula no puede sostenerse. Independientemente de esta cláusula, Chile sostiene que todo el texto del “Acta Protocolizada” deja en claro que con este instrumento no se creó ni confirmó ninguna obligación jurídica.
102. Chile precisa que la correspondencia que precede o sigue al “Acta Protocolizada” no respalda la posición de Bolivia en cuanto a su fuerza jurídicamente vinculante. Chile sostiene que no es posible detectar en el lenguaje de dicha correspondencia una intención de ambas Partes de establecer una obligación de negociar.
103. Con respecto a los intercambios posteriores, Bolivia recuerda que en un memorándum del 4 de diciembre de 1926 (véase el párrafo 44 supra) Chile indicó que “no ha[bía] rechazado la idea de conceder una franja de territorio y un puerto a la nación boliviana”. El Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Jorge Matte, había presentado este memorándum (el llamado “Memorándum Matte”) al Secretario de Estado de los Estados Unidos, Frank B. Kellogg, en respuesta a su propuesta, dirigida a Chile y Perú, de ceder Tacna y Arica a Bolivia. Una copia del memorándum había sido entregada a Bolivia, que sostiene que “aceptó la oferta chilena de proceder a la discusión y examen de los detalles de la transferencia de territorio y un puerto a que se refiere el Memorándum Matte de 1926”. En opinión de Bolivia, estos intercambios equivalían a “un nuevo acuerdo escrito que reafirmaba el compromiso de Chile de negociar con Bolivia la concesión de un acceso soberano al mar”. Considerando que el Memorándum Matte estaba en forma escrita, fue emitido por un representante del Estado, registró el compromiso previo de Chile y fue el resultado de comunicaciones formales interestatales, Bolivia opina que demuestra la intención de Chile de obligarse.
104. Chile responde que el Memorándum Matte estaba dirigido al Secretario de Estado de los Estados Unidos, y no a Bolivia. Aunque fue transmitido a Bolivia a través de canales diplomáticos, no equivalía a una oferta hecha por Chile a Bolivia. En cualquier caso, no reflejaba ninguna intención por parte de Chile de obligarse. El Memorándum Matte señalaba que la propuesta del Secretario de Estado “va mucho más allá de las concesiones que generosamente ha podido hacer el Gobierno de Chile”, más concretamente la parte de la propuesta relativa a “la cesión definitiva a la [R]epública de Bolivia del territorio en disputa” entre Chile y Perú. Chile precisa que la redacción que se utiliza en el memorándum no denota una obligación legal y sólo muestra la “voluntad” de Chile de considerar ciertas opciones. En opinión de Chile, el memorando no es capaz de generar ninguna obligación legal.
* *
105. El Tribunal observa que en 1920 las Partes entablaron negociaciones durante las cuales Chile expresó su voluntad de “procurar que Bolivia adquiera una salida propia al mar, cediéndole una parte importante de esa zona al norte de Arica y de la lmea del ferrocarril” (“Chile está dispuesto a procurar que Bolivia adquiera una salida propia al mar, cediéndole una parte importante de esa zona al norte de Arica y de la lmea del ferrocarril”). Chile también aceptó “iniciar nuevas negociaciones encaminadas a satisfacer la aspiración del país amigo, condicionadas al triunfo de Chile en el plebiscito” relativo a las provincias de Tacna y Arica. Aunque estas observaciones son políticamente significativas, no indican que Chile hubiera aceptado la obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. El “Acta Protocolizada” tampoco revela que tal aceptación se expresara durante las negociaciones.
106. El Tribunal recuerda que en el asunto relativo a la Delimitación Marítima y Cuestiones Territoriales entre Qatar y Bahrein (Qatar c. Bahrein), había considerado que las actas firmadas de una discusión podían constituir un acuerdo si “enumeraban los compromisos a los que las Partes habían consentido” y no “se limitaban a dar cuenta de las discusiones y a resumir los puntos de acuerdo y desacuerdo” (Jurisdicción y Admisibilidad, Sentencia, I.C.J. Recueil 1994, p. 121, párr. 25). El Tribunal observa que el “Acta Protocolizada” no enumera ningún compromiso y ni siquiera resume los puntos de acuerdo y desacuerdo. Más aún, en la penúltima cláusula de esta acta consta que el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia afirmó que “las presentes declaraciones no contienen disposiciones que creen derechos, ni obligaciones para los Estados cuyos representantes las formulan”. El Ministro Plenipotenciario chileno no impugnó este punto. Por lo tanto, aunque Chile hubiera hecho una declaración relativa a la obligación de recurrir a negociaciones, ésta no habría formado parte de un acuerdo entre las Partes.
107. El Tribunal observa que los intercambios que tuvieron lugar entre las Partes después del “Acta Protocolizada” tampoco indican que existiera un acuerdo en virtud del cual Chile se comprometiera a negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. En este contexto, el Memorándum Matte podría considerarse un paso políticamente significativo. Sin embargo, no estaba dirigido a Bolivia y no contenía ninguna redacción que pudiera mostrar la aceptación por parte de Chile de una obligación de negociar o la confirmación de una obligación previamente existente de hacerlo.
B. El canje de Notas de 1950
108. Bolivia recuerda que el 1 de junio de 1950 presentó una Nota a Chile en la que proponía que ambas Partes “inicien formalmente negociaciones directas para satisfacer la necesidad fundamental de Bolivia de obtener su propio acceso soberano al Océano Pacífico, solucionando el problema de la situación de Bolivia sin salida al mar” (véase el párrafo 51 supra). Bolivia también señala que el 20 de junio de 1950 Chile respondió mediante una Nota de la que las Partes proporcionan traducciones divergentes (véase el párrafo 52 supra). Según la traducción de Bolivia, la Nota indicaba que Chile estaba “dispuesto a entablar formalmente negociaciones directas tendientes a encontrar una fórmula que permita otorgar a Bolivia un acceso soberano y propio al Océano Pacífico, y que Chile reciba una compensación de carácter no territorial”. Esta Nota mencionaba además la voluntad de Chile de “estudiar, en negociaciones directas con Bolivia, la posibilidad de satisfacer las aspiraciones [de Bolivia]”.
109. En opinión de Bolivia, este intercambio de Notas constituye “un tratado de derecho internacional, como lo demuestran la naturaleza y el contenido de las Notas y las circunstancias que precedieron y siguieron a su adopción”. Bolivia sostiene además que los términos de las Notas son “claros y precisos” e indican la intención de Chile de obligarse a negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. En opinión de Bolivia, las diferencias textuales entre las Notas son leves y no demuestran que las Partes tuvieran un entendimiento diferente del objeto de las negociaciones: otorgar a Bolivia un acceso soberano al mar. Las Notas, sostiene Bolivia, fueron negociadas y redactadas por las más altas autoridades de cada Estado. También es revelador, en opinión de Bolivia, que Chile no cuestionara el contenido de la Nota de Bolivia en su propia Nota.
110. Bolivia argumenta que las dos Notas establecen un doble acuerdo: uno que confirma acuerdos pasados, a la luz de las referencias expresas a instrumentos anteriores, y otro que resulta de las Notas mismas. Bolivia sostiene que las Notas no pueden ser vistas como la combinación de una propuesta de Bolivia con una contrapropuesta de Chile. Según Bolivia, las Notas fueron preparadas y negociadas conjuntamente y deben ser vistas como “un intercambio de compromisos mutuos que demuestran una clara intención de obligarse”. Bolivia sostiene que su Nota, aunque fechada el 1 de junio de 1950, fue entregada a Chile el 20 de junio de 1950, el mismo día en que la Nota chilena fue entregada a Bolivia. Bolivia sostiene que las Notas constituyen un solo instrumento, cuyo contenido fue previamente acordado por las Partes.
111. Finalmente, Bolivia sostiene que la conducta anterior y posterior de las Partes confirma su entendimiento de que se estaban comprometiendo a una obligación jurídicamente vinculante de negociar. Bolivia recuerda el hecho de que registró las Notas en el Departamento de Tratados Internacionales de su Ministerio de Relaciones Exteriores y sostiene que ambas Partes se refirieron a ellas, en los años siguientes, como reflejo de un acuerdo entre ellas.
112. Chile argumenta que las Notas de junio de 1950 no demuestran la intención objetiva de las Partes de obligarse. En opinión de Chile, es “evidente” que las Partes no celebraron un acuerdo internacional. A través del intercambio de Notas, las Partes no crearon ni confirmaron ninguna obligación legal. Chile argumenta que en su Nota del 20 de junio de 1950 no aceptó la propuesta de la Nota de Bolivia del 1 de junio de 1950. En su Nota, Chile sólo manifestó, según su propia traducción, que estaba “abierto formalmente a entablar una negociación directa destinada a buscar una fórmula que permita dar a Bolivia un acceso propio y soberano al Océano Pacífico”. Según Chile, el lenguaje de su Nota sólo denota su voluntad política de entrar en negociaciones. Chile también señala que las Partes no iniciaron negociaciones tras el intercambio.
113. En opinión de Chile, las discusiones que tuvieron lugar antes del canje de Notas de junio de 1950 no sugieren en modo alguno que las Partes crearan o confirmaran una obligación legal de negociar. Lo mismo se argumenta sobre las discusiones que siguieron al canje de Notas.
114. Con respecto a los intercambios posteriores, Bolivia recuerda que un memorándum chileno de 10 de julio de 1961 (el llamado Memorándum Trucco) (véase el párrafo 55 supra) cita la parte de la Nota chilena de 20 de junio de 1950 que, en la traducción de Bolivia del memorándum, se refiere al “pleno consentimiento de Chile para iniciar a la brevedad posible, negociaciones directas tendientes a satisfacer la necesidad nacional fundamental [de Bolivia] de un acceso propio y soberano al Océano Pacífico”. En opinión de Bolivia, este memorándum proporciona una “clara evidencia” de la intención de Chile de negociar el acceso soberano de Bolivia al mar. Bolivia argumenta que la “denominación que se da a un documento no es determinante de sus efectos jurídicos” y que el Memorándum Trucco no es un simple documento interno o un “Aide Memoire”. Según Bolivia, este Memorándum es un “acto internacional” que refleja el acuerdo entre las Partes de entablar negociaciones directas con respecto al acceso soberano de Bolivia al mar.
115. Chile afirma que el Memorándum Trucco, si bien fue entregado a Bolivia, era un documento interno. No era una nota oficial, no estaba firmado y sólo exponía la política de Chile en ese momento. Chile sostiene que el lenguaje utilizado no reflejaba ningún sentido de obligación legal. El Memorándum Trucco, en opinión de Chile, no creó ni confirmó ninguna obligación legal.
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116. La Corte observa que, en virtud del Artículo 2, párrafo 1 (a), de la Convención de Viena, un tratado puede estar “incorporado . . . en dos o más instrumentos conexos”. Según el derecho internacional consuetudinario, tal como se refleja en el artículo 13 de la Convención de Viena, la existencia del consentimiento de los Estados en obligarse por un tratado constituido por instrumentos canjeados entre ellos requiere o bien que “[l]os instrumentos dispongan que su canje surtirá ese efecto” o bien que “[d]e otro modo conste que esos Estados estaban de acuerdo en que el canje de instrumentos surtiera ese efecto”. La primera condición no puede cumplirse, porque nada se ha especificado en el canje de Notas sobre su efecto. Además, Bolivia no ha proporcionado al Tribunal pruebas adecuadas de que se haya cumplido la condición alternativa.
117. La Corte observa además que el canje de Notas de 1 y 20 de junio de 1950 no sigue la práctica usualmente adoptada cuando se celebra un acuerdo internacional mediante un canje de instrumentos conexos. Según dicha práctica, un Estado propone en una nota a otro Estado que se celebre un acuerdo siguiendo un determinado texto y este último Estado responde con una nota que reproduce un texto idéntico e indica su aceptación de dicho texto. También pueden utilizarse otras formas de intercambio de instrumentos para celebrar un acuerdo internacional. Sin embargo, las Notas intercambiadas entre Bolivia y Chile en junio de 1950 no contienen la misma redacción ni reflejan una posición idéntica, en particular con respecto a la cuestión crucial de las negociaciones relativas al acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. Por lo tanto, el intercambio de Notas no puede ser considerado como un acuerdo internacional.
118. En todo caso, la Nota de Chile, cualquiera que sea la traducción dada por las Partes, transmite la voluntad de Chile de entablar negociaciones directas, pero no se puede inferir de ella la aceptación por Chile de una obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al mar.
119. El Tribunal observa que el Memorándum Trucco, que no estaba formalmente dirigido a Bolivia sino que fue entregado a sus autoridades, no puede ser considerado únicamente como un documento interno. Sin embargo, al repetir ciertas afirmaciones hechas en la Nota del 20 de junio de 1950, este Memorándum no crea ni reafirma ninguna obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico.
C. La Declaración de Charana de 1975
120. Bolivia sostiene que la Declaración Conjunta firmada en Charana el 8 de febrero de 1975 (véase el párrafo 62 supra) es también el fundamento jurídico de una obligación de Chile de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. En dicha Declaración, los Jefes de Estado de Bolivia y Chile se comprometieron a “continuar el diálogo, en diferentes niveles, a fin de buscar fórmulas para solucionar los problemas vitales que enfrentan ambos países, como la situación de enclave que afecta a Bolivia, tomando en cuenta los intereses y aspiraciones mutuas de los pueblos boliviano y chileno”. Bolivia sostiene que esta Declaración tiene la fuerza jurídica de un tratado. Considera que, a través de esta Declaración Conjunta, Bolivia y Chile reafirmaron, “en términos precisos e inequívocos”, su intención de negociar el acceso soberano de Bolivia al mar. Bolivia también señala que la Declaración Conjunta fue incluida en la Serie de Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, demostrando así, argumenta, el carácter jurídico vinculante del instrumento.
121. Bolivia argumenta además que el compromiso contenido en la Declaración de la Charana fue confirmado en diversas instancias posteriores a su adopción. Bolivia señala que las negociaciones llevadas a cabo con posterioridad a la Declaración de Charana tuvieron por objeto la “cesión a Bolivia de un litoral marítimo soberano”. Por otra parte, Bolivia admite que la compensación que debía concederse a Chile a cambio del acceso soberano de Bolivia al mar no fue objeto de un acuerdo definitivo. El 10 de junio de 1977, los Ministros de Relaciones Exteriores de las Partes adoptaron otra Declaración Conjunta (véase el párrafo 68 supra), que en opinión de Bolivia equivale a un compromiso adicional para negociar su acceso soberano al Océano Pacífico. Bolivia caracteriza esta segunda declaración como otro acuerdo bilateral entre las Partes. Bolivia argumenta que las dos declaraciones confirman la obligación establecida en el Canje de Notas de 1950.
122. Bolivia también menciona que la adopción de la Declaración Conjunta de 1975 permitió a las Partes “normalizar” sus vínculos diplomáticos. En opinión de Bolivia, el restablecimiento de las relaciones diplomáticas dependía de la aceptación de Chile de entablar negociaciones sobre el acceso soberano al mar, por lo que “[e]l hecho de que Chile aceptara restablecer relaciones diplomáticas implicaba necesariamente” dicha aceptación. Bolivia afirma que el fracaso del proceso de la Charana fue atribuible a Chile, pero no extinguió la obligación de Chile de negociar.
123. En opinión de Chile, los términos de la Declaración de Charana, así como los de otras declaraciones que siguieron a la adopción de ese instrumento, no crean ni confirman una obligación legal de negociar. Chile sostiene que un “registro de una decisión de continuar las discusiones no muestra ninguna intención de crear una obligación legal de negociar”. Asimismo, el hecho de que Bolivia aceptara reanudar relaciones diplomáticas con Chile no dependía de la creación de una obligación de negociar. Chile señala que la publicación de la declaración en su Serie de Tratados no es significativa porque esta serie contiene una variedad de documentos que no son tratados.
124. El 19 de diciembre de 1975, Chile adoptó directrices de negociación que contemplaban la cesión a Bolivia de un litoral marítimo soberano a cambio de territorio boliviano (véase el párrafo 64 supra). Sin embargo, según Chile, esas directrices no se referían a ninguna obligación previa de negociar ni daban lugar a ninguna nueva obligación en ese sentido. Chile también afirma que a lo largo de las negociaciones que siguieron a la adopción de la Declaración Conjunta de 1975, expresó su voluntad de negociar un intercambio de territorios, que consideraba una condición esencial. En cuanto a la Declaración Conjunta de 1977, Chile argumenta que este instrumento contiene “simplemente una expresión de voluntad política” para que las Partes negocien respecto de la situación de Bolivia sin litoral.
125. Chile sostiene que entre 1975 y 1978 mostró voluntad de negociar de buena fe con Bolivia, pero no tenía obligación de hacerlo. Chile opina que, incluso si tal obligación de negociar existiera, se habría extinguido tras las negociaciones significativas emprendidas por las Partes en ese período y que, en cualquier caso, no podría haber sobrevivido a la suspensión por Bolivia de las relaciones diplomáticas entre las Partes.
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126. El Tribunal observa que la Declaración de Charana es un documento que fue firmado por los Presidentes de Bolivia y Chile y que podría caracterizarse como un tratado si las Partes hubieran expresado la intención de obligarse por ese instrumento o si tal intención pudiera inferirse de otro modo. Sin embargo, el lenguaje general de la declaración indica más bien que tiene la naturaleza de un documento político que destaca el “ambiente de fraternidad y cordialidad” y “el espíritu de solidaridad” entre los dos Estados, que en la cláusula final deciden “normalizar” sus relaciones diplomáticas. La redacción de la declaración no transmite la existencia ni la confirmación de una obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al océano Pacífico. El compromiso de “continuar el diálogo, a distintos niveles, a fin de buscar fórmulas para resolver los temas vitales que enfrentan ambos países, como la situación de enclave que afecta a Bolivia”, no puede constituir un compromiso jurídico para negociar el acceso soberano de Bolivia al mar, que ni siquiera se menciona específicamente. Si bien los Ministros de Relaciones Exteriores de las Partes señalaron en su Declaración Conjunta del 10 de junio de 1977 que “se han entablado negociaciones tendientes a encontrar una solución efectiva que permita a Bolivia acceder libre y soberanamente al Océano Pacífico”, no fueron más allá de reafirmar “la necesidad de continuar con las negociaciones” y no se refirieron a ninguna obligación de negociar. Con base en esta evidencia, de la Declaración de Charana no se puede inferir una obligación de Chile de negociar.
127. 127. La Corte observa, sin embargo, que, posteriormente, las Partes entablaron negociaciones significativas, en el curso de las cuales Chile propuso ceder a Bolivia un litoral marítimo soberano y una franja de territorio al norte de Arica a cambio de territorio. Cuando se consultó a Perú, de conformidad con el artículo 1 del Protocolo Complementario del Tratado de Lima de 1929, Perú propuso colocar parte del territorio costero de Chile bajo la soberanía conjunta de los tres Estados, a lo que Bolivia y Chile se negaron (véase el párrafo 67 supra). En consecuencia, las negociaciones llegaron a su fin.
D. Los comunicados de 1986
128. Bolivia argumenta que un acuerdo resultó de dos comunicados emitidos por ambos Estados en noviembre de 1986 como parte del “nuevo enfoque” (véase el párrafo 76 supra). El 13 de noviembre de 1986, el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia emitió un comunicado en el que recordaba las conversaciones mantenidas entre las Partes durante ese año e indicaba que “el tema marítimo de Bolivia” sería considerado en una reunión entre las Partes en abril de 1987. El mismo día, el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile también emitió un comunicado en el que señaló lo siguiente :
“Hemos acordado con el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia que, sin perjuicio de las importantes y fructíferas conversaciones y tareas que continuará desarrollando la Comisión Binacional de Acercamiento, ambos Cancilleres se reunirán en Montevideo a fines del mes de abril, a fin de tratar asuntos de fondo que interesan a ambos Gobiernos.”
129. Bolivia argumenta que, si bien “[l]os comunicados fueron formulados en términos diferentes… no cabe duda de que en ambos se dejó constancia de la existencia de un acuerdo para iniciar negociaciones formales respecto de ‘asuntos de fondo'”, asuntos que son, a juicio de Bolivia, aquellos a los que se refiere la Declaración Conjunta de Charana de 1975. Además, Bolivia indica que este acuerdo fue confirmado por la declaración del Ministro de Relaciones Exteriores de Chile de 21 de abril de 1987 (véase el párrafo 77 supra) en la que expresó su esperanza de que un diálogo entre las Partes permitiera alcanzar “etapas más decisivas” que las alcanzadas en negociaciones anteriores y por un comunicado de prensa emitido el 23 de abril de 1987 tras la reunión de ambos Ministros de Relaciones Exteriores en Montevideo, Uruguay.
130. Chile sostiene que los comunicados de noviembre de 1986 no registran ningún acuerdo entre las Partes y no demuestran ninguna intención de obligarse. Chile señala que, en la reunión de abril de 1987 en Montevideo, Bolivia no mencionó ninguna obligación de negociar. Refiriéndose al comunicado de prensa del 23 de abril de 1987, Chile sostiene que el único objetivo de la reunión fue “conocer las posiciones de ambos países respecto de los temas básicos que preocupan a las dos naciones”.
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131. El Tribunal recuerda que en el asunto Plataforma Continental del Mar Egeo (Grecia c. Turquía), había observado que no existe “ninguna norma de derecho internacional que pueda impedir que un comunicado conjunto constituya un acuerdo internacional” y que el hecho de que dicho comunicado conjunto constituya un acuerdo “depende esencialmente de la naturaleza del acto o de la transacción a la que el comunicado da expresión” (Sentencia, I.C.J. Recueil 1978, p. 39, párr. 96).
132. El Tribunal observa que los dos Comunicados de 13 de noviembre de 1986 son instrumentos distintos, que la redacción utilizada en ellos no es la misma y que, además, ninguno de estos documentos incluye una referencia al acceso soberano de Bolivia al mar. En cualquier caso, el Tribunal no encuentra en los dos comunicados mencionados por Bolivia ni en la conducta posterior de las Partes indicio alguno de que Chile aceptara la obligación de negociar la cuestión del acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico.
E. La Declaración de Algarve (2000)
133. Bolivia recuerda que en una Declaración Conjunta de 22 de febrero de 2000 emitida por los Ministros de Relaciones Exteriores de Bolivia y Chile (también denominada “Declaración del Algarve”) (véase el párrafo 78 supra) las Partes “resolvieron definir una agenda de trabajo que se formalizará en las etapas posteriores de diálogo y que incluye, sin excepción alguna, los temas esenciales de la relación bilateral”. Esta declaración conjunta fue seguida de un comunicado conjunto de los Presidentes de ambos Estados de 1 de septiembre de 2000 (véase el párrafo 79 supra), en el que las Partes confirmaron su voluntad de entablar un diálogo “sin exclusiones”. En opinión de Bolivia, la Declaración del Algarve expresa un acuerdo entre las Partes. Bolivia argumenta que “[u]na vez más, ambas Partes indicaron su acuerdo de entablar negociaciones totalmente abiertas, ‘sin exclusiones'”.
134. Chile argumenta que la Declaración de Algarve no sugiere que las Partes acordaran una obligación de negociar. Según Chile, la declaración tampoco hace referencia a ninguna obligación previa de negociar o a un acceso soberano al mar. Chile sostiene que “[e]s imposible encontrar en este lenguaje evidencia alguna de la intención de crear alguna obligación legal”. Las Partes han utilizado un “lenguaje diplomático clásico” del que no se puede deducir ninguna obligación. Chile señala que Bolivia, en otra declaración de su Ministro de Relaciones Exteriores en 2002, indicó que la Declaración del Algarve era una confirmación de la decisión de Bolivia de “mantener esa opción de diálogo como política de Estado”. En opinión de Chile, esto demuestra que la declaración no creó ni confirmó una obligación de negociar un acceso soberano al mar.
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135. El Tribunal no puede encontrar en la Declaración del Algarve un acuerdo que imponga a Chile la obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. La Declaración del Algarve, al igual que el comunicado conjunto del 1 de septiembre de 2000, sólo indica la voluntad de las Partes de iniciar un diálogo “sin excepción alguna” sobre una agenda de trabajo aún por definir con el fin de establecer un “clima de confianza” entre las Partes. Además, ni la Declaración del Algarve ni el comunicado conjunto contienen referencia alguna a la cuestión del acceso soberano de Bolivia al mar. F. La Agenda de 13 Puntos (2006)
136. El 17 de julio de 2006, el Grupo de Trabajo sobre Asuntos Bilaterales Bolivia-Chile emitió un acta de una reunión que se conoció como la “Agenda de 13 Puntos” (véase el párrafo 80 supra). En dicha acta se enumeraban todos los temas que debían ser abordados por Bolivia y Chile en su relación bilateral. El punto 6 de la Agenda se refería al “tema marítimo” (“tema marftimo”). Bolivia caracteriza esta Agenda como un acuerdo de carácter vinculante. En opinión de Bolivia, no hay duda de que el “tema marítimo” abarca su acceso soberano al mar. Bolivia argumenta que “[s]e entendió por ambas Partes que el ‘tema marítimo’ era un término paraguas que incluía el tema pendiente del acceso soberano al mar”.
137. Chile reconoce que aceptó la inclusión del “tema marítimo” en la Agenda de 13 Puntos. Sin embargo, según Chile, nada en este instrumento apunta a una obligación preexistente de negociar sobre esa materia. Además, en opinión de Chile, la “cuestión marítima” es un tema amplio pero no incluye ninguna referencia al acceso soberano al mar. Además, la Agenda tiene un “carácter abiertamente diplomático” y utiliza un lenguaje amplio que no puede ser tomado como indicativo de una intención de crear o confirmar una obligación legal. Según Chile, sólo consiste en “una expresión de la voluntad política de ambos países”.
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138. El Tribunal observa que el punto “cuestión marítima” incluido en la Agenda de 13 Puntos es un tema lo suficientemente amplio como para abarcar la cuestión del acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. El breve texto que figura en el acta del Grupo de Trabajo sobre la cuestión marítima sólo indica que “ambas delegaciones informaron sucintamente sobre los debates que mantuvieron al respecto en los últimos días y acordaron dejar esta cuestión a la consideración de los Viceministros en su reunión”. Como señaló el Jefe de la delegación boliviana ante la Asamblea General de la OEA, “[l]a Agenda fue concebida como una expresión de la voluntad política de ambos países de incluir el tema marítimo”. En opinión de la Corte, la mera mención de la “cuestión marítima” no genera una obligación para las Partes de negociar en general y menos aún respecto de la cuestión específica del acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico.
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139. Sobre la base del examen de los argumentos de las Partes y de las pruebas aportadas por ellas, el Tribunal concluye, en relación con los instrumentos bilaterales invocados por Bolivia, que éstos no establecen una obligación para Chile de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico.
2. Declaraciones y otros actos unilaterales de Chile
140. Bolivia sostiene que la obligación de Chile de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico también se basa en una serie de declaraciones y otros actos unilaterales de Chile. En opinión de Bolivia, “[e]stá bien establecido en el derecho internacional que las declaraciones escritas y orales hechas por representantes de Estados que evidencian una clara intención de aceptar obligaciones frente a otro Estado pueden generar efectos jurídicos, sin requerir compromisos recíprocos de ese otro Estado”. Bolivia sostiene que en múltiples ocasiones en su jurisprudencia la Corte ha tenido en cuenta los actos unilaterales y ha reconocido su carácter autónomo. Según Bolivia, “no se requiere una aceptación o respuesta posterior del otro Estado” para que tales actos establezcan obligaciones jurídicas.
141. Para determinar los requisitos que debe cumplir una declaración unilateral para ser vinculante para un Estado, Bolivia se remite a la jurisprudencia de la Corte y a los Principios Rectores aplicables a las declaraciones unilaterales de los Estados capaces de crear obligaciones jurídicas, adoptados por la Comisión de Derecho Internacional. Según este último instrumento, se requiere que una declaración unilateral sea hecha por una autoridad investida del poder de obligar al Estado, con la intención de obligar a ese Estado, relativa a una cuestión específica y formulada de manera pública. Con respecto a estos criterios, Bolivia señala que en el presente caso varias declaraciones relevantes fueron realizadas por Presidentes, Ministros de Relaciones Exteriores y otros altos representantes de Chile. Bolivia sostiene además que el objetivo de las declaraciones era “claro y preciso”: negociar con Bolivia su acceso soberano al Océano Pacífico. En opinión de Bolivia, a través de sus declaraciones unilaterales, Chile no se limitó a prometer negociar, sino que se comprometió a alcanzar un objetivo preciso. Las declaraciones de Chile también fueron conocidas y aceptadas por Bolivia. Bolivia argumenta que “[l]a jurisprudencia del Tribunal no respalda la posibilidad de que los representantes del Estado que han hecho declaraciones jurídicamente vinculantes en nombre de su Gobierno puedan retractarse de sus declaraciones y alegar que fueron meras declaraciones políticas”.
142. Bolivia identifica una serie de declaraciones y otros actos unilaterales realizados por Chile que, considerados individualmente o en su conjunto, dan lugar, a juicio de Bolivia, a una obligación jurídica de Chile de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. Con respecto al período anterior a 1950, Bolivia recuerda en particular el memorándum del 9 de septiembre de 1919 (véase el párrafo 27 supra) en el que Chile afirmaba que estaba “dispuesto a procurar que Bolivia adquiera su propia salida al mar, cediéndole una parte importante de esa zona al norte de Arica y de la línea férrea dentro de los territorios sometidos al plebiscito estipulado en el Tratado de Ancón”. Bolivia se refiere a continuación a una declaración realizada por Chile en la Sociedad de Naciones el 28 de septiembre de 1921 con respecto a la situación de Bolivia sin salida al mar (véase el párrafo 34 supra). El delegado de Chile declaró que “Bolivia puede buscar satisfacción por medio de negociaciones directas de nuestro propio arreglo. Chile nunca le ha cerrado esa puerta a Bolivia”. Bolivia señala además que en una Nota de 6 de febrero de 1923 (véase el párrafo 37 supra), Chile indicó que estaba dispuesto a entablar negociaciones directas y declaró que estaba abierto a la celebración de “un nuevo Pacto respecto a la situación de Bolivia, pero sin modificar el Tratado de Paz y sin interrumpir la continuidad del territorio chileno”.
143. Con respecto al período posterior a 1950, Bolivia recuerda que el Presidente Videla de Chile, en una declaración de fecha 29 de marzo de 1951 (véase el párrafo 53 supra), declaró que:
“la política del Gobierno de Chile ha sido invariablemente una sola : manifestar su disposición a prestar oídos a cualquier propuesta boliviana tendiente a solucionar su condición de salida al mar, siempre que nos sea planteada directamente y que no implique renunciar a nuestra tradicional doctrina de respeto a los tratados internacionales, que estimamos esencial para una convivencia pacífica entre las Naciones”.
Bolivia también da peso a la siguiente declaración, hecha el 11 de septiembre de 1975 por el Presidente Pinochet de Chile (véase el párrafo 63 supra)
“Desde la reunión de Charana con el Presidente de Bolivia, hemos reiterado nuestro invariable propósito de estudiar con ese hermano país, en el marco de una negociación franca y amistosa, los obstáculos que limitan el desarrollo de Bolivia por su condición de país sin salida al mar.”
Bolivia recuerda también que, tras la adopción de la Declaración de Charana, Chile planteó en una Nota de fecha 19 de diciembre de 1975 sus lineamientos para negociar un posible intercambio de territorios (véase el párrafo 64 supra). Chile indicó que “estaría dispuesto a negociar con Bolivia la cesión de una franja de territorio al norte de Arica hasta la Línea de la Concordia” sobre la base de delimitaciones específicas y que “[l]a cesión… estaría sujeta a un intercambio simultáneo de territorios, es decir, Chile recibiría al mismo tiempo a cambio de lo que entrega una superficie compensatoria por lo menos igual a la superficie de tierra y mar cedida a Bolivia”. Además, Bolivia señala que en una declaración del 31 de octubre de 1979 ante la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (véase el párrafo 73 supra), Chile declaró que “siempre ha[bía] estado dispuesto a negociar con Bolivia”. El representante chileno añadió
“En reiteradas oportunidades he señalado la voluntad de Chile de negociar con Bolivia una solución a su aspiración de tener un acceso libre y soberano al Océano Pacífico. El camino para alcanzar ese objetivo es la negociación directa”.
Bolivia agrega que, como parte del “nuevo enfoque”, el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile reafirmó, en un discurso del 21 de abril de 1987 relacionado con la reunión en curso en Montevideo (véase el párrafo 77 supra), “la disposición y la mejor buena fe con que Chile acude a esta reunión, con el propósito de explorar posibles soluciones que puedan, a través de los tiempos, traer resultados positivos y satisfactorios para los intereses de los países”.
144. Chile coincide con Bolivia en que las declaraciones unilaterales son capaces de crear obligaciones jurídicas si evidencian una clara intención de su autor de hacerlo. Chile afirma que “[l]a intención del Estado que emite una declaración unilateral debe apreciarse en atención a los términos utilizados, objetivamente apreciados”. Sin embargo, según Chile, la carga del Estado que pretende probar la existencia de una obligación vinculante basada en una declaración unilateral es pesada; la declaración debe ser “clara y específica”, y deben tenerse en cuenta las circunstancias que rodearon el acto, así como las reacciones posteriores relacionadas con él. Chile opina que Bolivia no ha identificado cómo puede entenderse que el contenido de cualquiera de las declaraciones unilaterales que Bolivia invoca, y las circunstancias que las rodean, hayan creado una obligación legal.
145. Chile argumenta que “[u]na intención objetiva de estar obligado por el derecho internacional a negociar no puede establecerse mediante una declaración unilateral de voluntad de negociar” – en este caso, se requiere una declaración clara y específica que proporcione evidencia de una intención de estar obligado a negociar el acceso soberano de Bolivia al mar. Chile argumenta además que cuando lo que está en juego es lo más importante para un Estado – como sostiene que ocurre en las presentes circunstancias – la intención de obligarse debe ser manifiesta. En opinión de Chile, el lenguaje cuidadoso que se adoptó a lo largo de sus intercambios con Bolivia indica que Chile no tenía intención de obligarse. Para apoyar aún más su opinión de que no ha surgido ninguna obligación de negociar, Chile también señala que la obligación que Bolivia alega que existe en el presente caso no podría cumplirse unilateralmente. En palabras de Chile, “un compromiso de negociar conlleva obligaciones recíprocas por parte de ambas partes negociadoras putativas”.
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146. El Tribunal recuerda que ha enunciado en los siguientes términos los criterios que deben aplicarse para decidir si una declaración de un Estado entraña obligaciones jurídicas:
“Es bien sabido que las declaraciones hechas mediante actos unilaterales, relativos a situaciones de hecho o de derecho, pueden tener por efecto crear obligaciones jurídicas. Las declaraciones de este tipo pueden ser, y a menudo son, muy específicas. Cuando la intención del Estado que hace la declaración es quedar vinculado según sus términos, esta intención confiere a la declaración el carácter de un compromiso jurídico, ya que el Estado está obligado jurídicamente a seguir una conducta coherente con la declaración. Un compromiso de este tipo, si se hace públicamente y con la intención de obligarse, aunque no se haga en el contexto de negociaciones internacionales, es vinculante”. (Nuclear Tests (Australia v. France), Judgment, I.C.J. Reports 1974, p. 267, para. 43; Nuclear Tests (New Zealand v. France), Sentencia, I.C.J. Reports 1974, p. 472, párr. 46.)
El Tribunal también afirmó que, para determinar el efecto jurídico de una declaración de una persona que representa al Estado, hay que “examinar su contenido real, así como las circunstancias en las que se hizo” (Actividades armadas en el territorio del Congo (Nueva demanda: 2002) (República Democrática del Congo c. Ruanda), Competencia y admisibilidad, Sentencia, I.C.J. Recueil 2006, p. 28, párr. 49).
147. El Tribunal observa que las declaraciones de Chile y otros actos unilaterales en los que Bolivia se basa se expresan, no en términos de asumir una obligación jurídica, sino de voluntad de entablar negociaciones sobre la cuestión del acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. Por ejemplo, Chile declaró que estaba dispuesto a “buscar que Bolivia adquiera su propia salida al mar” y a “prestar oídos a cualquier propuesta boliviana tendiente a solucionar su condición de país sin salida al mar” (véanse párrafos 142 y 143 supra). En otra ocasión, Chile manifestó su “invariable propósito de estudiar con ese hermano país, en el marco de una negociación franca y amistosa, los obstáculos que limitan el desarrollo de Bolivia por su condición de país sin salida al mar” (ver párrafo 143 supra). La redacción de estos textos no sugiere que Chile haya contraído una obligación jurídica de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico.
148. Con respecto a las circunstancias de las declaraciones y manifestaciones de Chile, la Corte observa además que no hay pruebas de una intención por parte de Chile de asumir una obligación de negociar. Por lo tanto, la Corte concluye que la obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al mar no puede descansar en ninguno de los actos unilaterales de Chile mencionados por Bolivia.
3. La aquiescencia
149. Bolivia sostiene que la obligación de Chile de negociar el acceso soberano de Bolivia al mar también puede basarse en la aquiescencia de Chile. En este contexto, Bolivia se refiere a la jurisprudencia de la Corte como autoridad para la proposición de que la ausencia de reacción por una parte puede equivaler a aquiescencia cuando la conducta de la otra parte requería una respuesta (citando Soberanía sobre Pedra Branca/Pulau Batu Puteh, Middle Rocks y South Ledge (Malasia/Singapur), Sentencia, I.C.J. Reports 2008, pp. 50-51, para. 121).
150. Bolivia hace referencia a una declaración realizada el 26 de octubre de 1979 que enumeraba lo que consideraba los acuerdos vigentes sobre la negociación de su acceso soberano al mar. Bolivia también se refiere a la declaración realizada el 27 de noviembre de 1984 con motivo de la firma de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (“CONVEMAR”), en la que se mencionaban las negociaciones con miras a restablecer su acceso soberano al mar. Según Bolivia, estas declaraciones requerían una respuesta por parte de Chile. La aquiescencia a una obligación de negociar un acceso soberano al mar resulta del silencio de Chile y del hecho de que posteriormente entabló negociaciones con Bolivia.
151. Chile sostiene que Bolivia no ha demostrado cómo en el presente caso podría haberse creado una obligación de negociar por aquiescencia, ni ha señalado ningún silencio relevante por parte de Chile o explicado cómo el silencio de Chile puede ser tomado como consentimiento tácito a la creación de una obligación legal. En opinión de Chile, el silencio de un Estado debe considerarse a la luz de los hechos y circunstancias que lo rodean para que equivalga a consentimiento. En palabras de Chile, la carga sobre el Estado que alega aquiescencia es “pesada” ya que “implica inferir el consentimiento de un Estado a partir de su silencio. Esa inferencia debe ser ‘tan probable como para ser casi cierta’ o ‘manifestarse claramente y sin ninguna duda'”. Chile señala que en un contexto diplomático no puede exigirse a un Estado que responda a todas las declaraciones realizadas por sus contrapartes en un foro internacional. Con respecto a la declaración de Bolivia a su firma de la CNUDM, Chile argumenta que esta declaración no exigía ninguna respuesta por parte de Chile. Chile sostiene que en ninguna ocasión puede decirse que consintió en obligarse a negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico.
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152. La Corte observa que “la aquiescencia equivale a un reconocimiento tácito manifestado por una conducta unilateral que la otra parte puede interpretar como consentimiento” (Delimitación de la frontera marítima en la zona del Golfo de Maine (Canadá/Estados Unidos de América), Sentencia, I.C.J. Reports 1984, p. 305, párr. 130) y que “el silencio también puede constituir un reconocimiento tácito” (Sentencia, I.C.J. Reports 1984, p. 305, párr. 130). 130) y que “el silencio también puede hablar, pero sólo si la conducta del otro Estado exige una respuesta” (Soberanía sobre Pedra Branca/Pulau Batu Puteh, Middle Rocks y South Ledge (Malasia/Singapur), Sentencia, I.C.J. Reports 2008, p. 51, párr. 121). El Tribunal observa que Bolivia no ha identificado ninguna declaración que requiriera una respuesta o reacción por parte de Chile para evitar que surgiera una obligación. En particular, la declaración de Bolivia, al firmar la CNUDM, que se refería a “negociaciones sobre la restitución a Bolivia de su propia salida soberana al Océano Pacífico” no implicaba la alegación de la existencia de ninguna obligación para Chile en ese sentido. Por lo tanto, la aquiescencia no puede considerarse fundamento jurídico de una obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al mar.
4. Estoppel
153. Bolivia invoca el estoppel como otro fundamento jurídico sobre el que puede descansar la obligación de Chile de negociar con Bolivia. Para definir el estoppel, Bolivia se basa en la jurisprudencia de la Corte y en laudos arbitrales. Bolivia indica que para que se establezca el estoppel, debe haber “una declaración o representación hecha por una parte a otra” y la confianza de esa otra parte “en su detrimento o en beneficio de la parte que la hizo” (citando Land, Island and Maritime Frontier Dispute (El Salvador/Hondu- ras), Application for Permission to Intervene, I.C.J. Reports 1990, p. 118, para. 63). Citando el laudo en el arbitraje de Chagos, Bolivia señala que deben cumplirse cuatro condiciones para que surja el estoppel :
“(a) un Estado ha hecho representaciones claras y consistentes, de palabra, conducta o silencio; (b) tales representaciones fueron hechas a través de un agente autorizado para hablar en nombre del Estado con respecto al asunto en cuestión; (c) el Estado que invoca el estoppel fue inducido por tales representaciones a actuar en su detrimento, a sufrir un perjuicio, o a transmitir un beneficio al Estado representante; y (d) tal confianza era legítima, ya que la representación era una en la que ese Estado tenía derecho a confiar” (Área Marina Protegida de Chagos (República de Mauricio c. Reino Unido), Laudo de 18 de marzo de 1990, p. 118). Reino Unido), Laudo de 18 de marzo de 2015 (International Law Reports (ILR), Vol. 162, p. 249, párr. 438).
154. Bolivia argumenta que el estoppel no depende del consentimiento del Estado; su objetivo es “proporcionar una base para las obligaciones distinta de la intención de obligarse” (énfasis en el original).
155. Bolivia sostiene que Chile, durante más de un siglo, hizo una serie de declaraciones, manifestaciones y promesas consistentes e inequívocas con respecto al acceso soberano de Bolivia al mar y que Chile no puede negar ahora que aceptó negociar con Bolivia con miras a que ésta adquiriera un acceso soberano al mar. Según Bolivia, éstas “eran declaraciones en las que Bolivia tenía derecho a confiar y de hecho confió”.
156. Chile no impugna los requisitos del estoppel establecidos por la jurisprudencia referida por Bolivia. Sin embargo, según Chile
el estoppel sólo juega un papel en situaciones de incertidumbre. Chile argumenta que cuando es claro que un Estado no expresó su intención de obligarse, el estoppel no puede aplicarse.
157. En el presente caso, Chile sostiene que es “manifiesto” que Chile no tenía ninguna intención de crear una obligación legal de negociar. Además, Chile afirma que Bolivia no se basó en ninguna declaración hecha por Chile. Suponiendo que se cumplieran los requisitos del estoppel, Chile no actuó de manera inconsistente o negando la verdad de ninguna representación previa. En opinión de Chile, Bolivia no pudo demostrar que “existió una declaración o representación clara e inequívoca mantenida por Chile a lo largo de más de un siglo en el sentido de que, en todo momento y circunstancia, entablaría negociaciones con Bolivia sobre el tema de una potencial concesión a Bolivia de un acceso soberano al mar”. Además, Bolivia no demostró cómo su posición habría cambiado en su detrimento, o sufrido algún perjuicio debido a su confianza en las supuestas representaciones de Chile.
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158. El Tribunal recuerda que los “elementos esenciales requeridos por el estoppel” son “una declaración o representación hecha por una parte a otra y la confianza depositada en ella por esa otra parte en su detrimento o en beneficio de la parte que la hizo” (Land, Island and Maritime Frontier Dispute (El Salvador/Honduras), Application for Permission to Intervene, Judgment, I.C.J. Reports 1990, p. 118, para. 63). Al examinar si se daban las condiciones establecidas en la jurisprudencia del Tribunal para que existiera un estoppel en relación con la disputa fronteriza entre Camerún y Nigeria, el Tribunal declaró:
“El estoppel sólo se produciría si, mediante sus actos o declaraciones, Camerún hubiera dejado sistemáticamente claro que había aceptado resolver el litigio fronterizo sometido a la Corte únicamente por la vía bilateral. Además, sería necesario que, al basarse en tal actitud, Nigeria hubiera cambiado de posición en su propio detrimento o hubiera sufrido algún perjuicio”. (Frontera terrestre y marítima entre Camerún y Nigeria (Camerún c. Nigeria), Excepciones preliminares, Sentencia, I.C.J. Reports 1998, p. 303, párr. 57.)
159. El Tribunal considera que en el presente caso no se cumplen las condiciones esenciales requeridas para el estoppel. Aunque ha habido repetidas manifestaciones por parte de Chile de su voluntad de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico, tales manifestaciones no apuntan a una obligación de negociar. Bolivia no ha demostrado que haya cambiado su posición en detrimento propio o en beneficio de Chile, basándose en las declaraciones de Chile. Por lo tanto, el estoppel no puede proporcionar una base legal para la obligación de Chile de negociar el acceso soberano de Bolivia al mar.
5. Expectativas legítimas
160. 160. Bolivia alega que las representaciones de Chile a través de sus múltiples declaraciones y manifestaciones a lo largo de los años dieron lugar a “la expectativa de restablecer” el acceso soberano de Bolivia al mar. La negación por parte de Chile de su obligación de negociar y su negativa a entablar nuevas negociaciones con Bolivia “frustra las legítimas expectativas de Bolivia”. Bolivia argumenta que,
“[m]ientras que el estoppel se centra en la posición del Estado que asume una postura, y lo hace depender de sus compromisos, la doctrina de las expectativas legítimas se centra en la posición de los Estados que han confiado en las posturas asumidas por otro Estado, y los considera con derecho a confiar en los compromisos asumidos por el otro Estado”.
Bolivia también recuerda que este principio ha sido ampliamente aplicado en el arbitraje de inversiones.
161. Chile opina que Bolivia no ha demostrado que exista en el derecho internacional una doctrina de expectativas legítimas. Chile sostiene que “[n]o existe ninguna norma de derecho internacional que responsabilice jurídicamente a un Estado porque las expectativas de otro Estado no sean satisfechas”. Sostiene que Bolivia intenta “eludir el requisito de confianza perjudicial necesario para establecer el estoppel” porque no puede probar que ha confiado en la supuesta representación de Chile en su propio perjuicio.
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162. El Tribunal observa que pueden encontrarse referencias a las expectativas legítimas en laudos arbitrales relativos a controversias entre un inversor extranjero y el Estado receptor que aplican cláusulas de tratados que prevén un trato justo y equitativo. De tales referencias no se desprende que exista en el derecho internacional general un principio que dé lugar a una obligación sobre la base de lo que podría considerarse una expectativa legítima. Por tanto, el argumento de Bolivia basado en la confianza legítima no puede sostenerse.
6. Párrafo 3 del artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas y artículo 3 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos
163. Bolivia también argumenta que existe una obligación general de negociar en el derecho internacional y que se refleja en el artículo 2, párrafo 3, así como en el artículo 33 de la Carta de las Naciones Unidas. Sostiene que esta obligación general se aplica a cualquier cuestión pendiente que involucre a dos o más países. Según esta disposición, las controversias internacionales deben resolverse por medios pacíficos “de tal manera que no se pongan en peligro ni la paz y la seguridad ni la justicia” (énfasis en el original). En sus alegatos orales, Bolivia desarrolló este argumento y sostuvo que el artículo 2, párrafo 3, de la Carta refleja “un principio básico del derecho internacional” e impone una obligación positiva. En opinión de Bolivia, este deber de negociar es aplicable a todos los Estados. También es aplicable a todas las controversias internacionales, y no sólo a las “jurídicas” o a las que ponen en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Bolivia desarrolla un argumento similar en relación con el artículo 3 de la Carta de la OEA. Argumenta que “[a]l igual que con el artículo 2 (3) de la Carta de las Naciones Unidas… la obligación es positiva : los Estados Miembros ‘someterán’ las controversias a los procedimientos pacíficos señalados”.
164. Chile reconoce que la Carta de las Naciones Unidas impone la obligación de resolver las controversias por “medios pacíficos”. Sin embargo, si bien las negociaciones son uno de los métodos de solución pacífica de controversias, no tienen por qué ser preferidas a otros medios de solución pacífica. Chile señala que el término “negociar” no aparece en ninguna parte del Artículo 2, párrafo 3, de la Carta. Si bien las Partes son libres de negociar con sus vecinos, la Carta no les impone la obligación de hacerlo. Con respecto al argumento de Bolivia relativo al Artículo 3 de la Carta de la OEA, Chile responde que esta disposición no puede constituir la base jurídica de una obligación para Chile de negociar con Bolivia sobre la cuestión del acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico.
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165. La Corte recuerda que, según el párrafo 3 del Artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas, “[t]odos los Miembros arreglarán sus controversias internacionales por medios pacíficos de tal manera que no se pongan en peligro ni la paz y la seguridad internacionales ni la justicia”. Este párrafo establece la obligación general de resolver las controversias de manera que se preserven la paz y la seguridad internacionales y la justicia, pero no hay ninguna indicación en esta disposición de que las partes en una controversia estén obligadas a recurrir a un método específico de solución, como la negociación. La negociación se menciona en el artículo 33 de la Carta, junto con “la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales” y “otros medios pacíficos” a elección de las partes. Sin embargo, esta última disposición también deja la elección de los medios pacíficos de solución a las partes interesadas y no destaca ningún método específico, incluida la negociación. Así, las partes en litigio recurrirán a menudo a la negociación, pero no tienen obligación de hacerlo.
166. El mismo enfoque se adoptó en la resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General (“Declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”). La resolución 37/10 (“Declaración de Manila sobre el arreglo pacífico de controversias internacionales”) también siguió el mismo planteamiento y proclamó el “principio de libre elección de medios” para el arreglo de controversias (párrafo 3). Todo ello lleva al Tribunal a la conclusión de que no surge para Chile ninguna obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico en virtud de las disposiciones de la Carta sobre el arreglo pacífico de controversias.
167. El artículo 3 (i) de la Carta de la OEA establece que “[l]as controversias de carácter internacional que surjan entre dos o más Estados americanos serán resueltas por procedimientos pacíficos”. El artículo 24 establece que las controversias internacionales entre Estados miembros “se someterán a los procedimientos pacíficos previstos” en la Carta, mientras que el artículo 25 enumera estos “procedimientos pacíficos” de la siguiente manera: “la negociación directa, los buenos oficios, la mediación, la investigación y la conciliación, el arreglo judicial, el arbitraje y los que las partes en la controversia acuerden especialmente en cualquier momento”. El recurso a un procedimiento específico como la “negociación directa” no es una obligación en virtud de la Carta, que por lo tanto no puede ser la base jurídica de una obligación de negociar un acceso soberano al Océano Pacífico entre Bolivia y Chile.
7. Las Resoluciones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos
168. Bolivia se refiere a 11 resoluciones de la Asamblea General de la OEA que trataron el tema del acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico, argumentando que confirmaron el compromiso de Chile de negociar dicho tema (ver párrafos 71-75 supra). Bolivia no discute que las resoluciones adoptadas por la Asamblea General de dicha Organización no son vinculantes “como tales”, pero sostiene que producen ciertos efectos jurídicos conforme a la Carta de la OEA. Siguiendo el precepto de la buena fe, las Partes deben dar la debida consideración a estas resoluciones y a su contenido.
169. Bolivia también sostiene que la conducta de las Partes en relación con la redacción y adopción de resoluciones de la Asamblea General “puede reflejar, cristalizar o generar un acuerdo” entre ellas. Bolivia subraya la participación de Chile en la redacción de algunas de estas resoluciones. Se refiere en particular a la resolución No. 686, que instaba a Bolivia y Chile a recurrir a negociaciones y que fue adoptada por consenso.
170. En opinión de Chile, las resoluciones de la Asamblea General de la OEA mencionadas por Bolivia “no confirmaron ninguna obligación existente ni crearon ninguna nueva, y como todas las resoluciones de la OEA, habrían sido incapaces de hacerlo”. Chile argumenta que las resoluciones de la Asamblea General no son en principio vinculantes y que la Asamblea General carece de competencia para imponer obligaciones legales a las Partes. En cualquier caso, Chile señala que ninguna de las resoluciones en cuestión menciona una obligación preexistente para Chile de entablar negociaciones con Bolivia. Observa que votó en contra de la adopción de la mayoría de las resoluciones en cuestión o no participó en la votación; sólo en tres ocasiones no se opuso al consenso para adoptar las resoluciones, sino que se sumó a declaraciones o explicaciones relacionadas con su contenido.
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171. El Tribunal observa que ninguna de las resoluciones pertinentes de la Asamblea General de la OEA indica que Chile tenga la obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. Estas resoluciones se limitan a recomendar a Bolivia y Chile que entablen negociaciones sobre el tema. También la resolución AG/RES. 686, a la que Bolivia llama especialmente la atención, sólo insta a las Partes a
“a iniciar un proceso de acercamiento y fortalecimiento de la amistad de los pueblos boliviano y chileno, orientado a normalizar sus relaciones y superar las dificultades que los separan – incluyendo, especialmente, una fórmula para dar a Bolivia una salida soberana al Océano Pacífico, sobre bases que tomen en cuenta las mutuas conveniencias, derechos e intereses de todas las partes involucradas”.
Además, como ambas Partes reconocen, las resoluciones de la Asamblea General de la OEA no son per se vinculantes y no pueden ser fuente de una obligación internacional. Por lo tanto, la participación de Chile en el consenso para la adopción de algunas resoluciones no implica que Chile haya aceptado quedar vinculado en virtud del derecho internacional por el contenido de dichas resoluciones. Por lo tanto, el Tribunal no puede inferir del contenido de estas resoluciones ni de la posición de Chile con respecto a su adopción que Chile haya aceptado una obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico.
8. La significación jurídica de los instrumentos, actos y conductas tomados acumulativamente
172. En opinión de Bolivia, aun cuando no exista un instrumento, acto o conducta del cual, tomado individualmente, surja una obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico, todos estos elementos pueden acumulativamente tener un “efecto decisivo” para la existencia de tal obligación. La continuidad histórica y el efecto acumulativo de estos elementos deben ser tenidos en cuenta. Asimismo, Bolivia afirma que las diferentes rondas de negociaciones no fueron independientes entre sí; “cada compromiso o promesa de negociar se dio como una continuación continua de compromisos anteriores”.
173. Contrariamente a la opinión de Bolivia, Chile sostiene que una “acumulación de interacciones, ninguna de las cuales creó o confirmó una obligación jurídica, no crea tal obligación por acumulación”. Una intención de quedar vinculado por el derecho internacional no puede surgir de la repetición de una declaración que no denota ninguna intención de crear una obligación. En palabras de Chile, “[c]uando se trata de fundar una obligación jurídica, el todo no es mayor que la suma de las partes”; si una serie de actos tomados individualmente son incapaces de crear una obligación, lo mismo ocurre si esos actos se toman acumulativamente. En opinión de Chile, las interacciones entre las Partes fueron “fragmentadas”, “discontinuas” y estuvieron marcadas por períodos de inactividad y por prioridades políticas cambiantes.
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174. El Tribunal observa que el argumento de Bolivia de un efecto acumulativo de actos sucesivos de Chile se basa en la suposición de que una obligación puede surgir por el efecto acumulativo de una serie de actos aunque no descanse sobre una base jurídica específica. Sin embargo, dado que el análisis precedente muestra que no ha surgido para Chile ninguna obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico de ninguno de los fundamentos jurídicos invocados tomados individualmente, una consideración acumulativa de los diversos fundamentos no puede añadir nada al resultado global. No es necesario que el Tribunal considere si existió continuidad en los intercambios entre las Partes ya que ese hecho, de ser probado, no establecería en ningún caso la existencia de una obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico.
IV. CONCLUSIÓN GENERAL SOBRE LA EXISTENCIA DE UNA OBLIGACIÓN DE NEGOCIAR UN ACCESO SOBERANO AL OCÉANO PACÍFICO
175. A la luz de los antecedentes históricos y fácticos expuestos (véanse los párrafos 26 a 83), la Corte observa que Bolivia y Chile tienen una larga historia de diálogo, intercambios y negociaciones encaminadas a identificar una solución adecuada a la situación de Bolivia sin litoral después de la Guerra del Pacífico y el Tratado de Paz de 1904. Sin embargo, la Corte no puede concluir, sobre la base del material que se le ha presentado, que Chile tenga “la obligación de negociar con Bolivia a fin de llegar a un acuerdo que otorgue a Bolivia un acceso plenamente soberano al Océano Pacífico” (alegaciones de Bolivia, véanse los párrafos 13, 14 y 15 supra). En consecuencia, el Tribunal no puede aceptar los otros alegatos finales presentados por Bolivia, que se basan en la existencia de tal obligación (alegatos de Bolivia, ver párrafos 13, 14 y 15 supra).
176. 176. No obstante, la conclusión del Tribunal no debe ser entendida como un impedimento para que las Partes continúen dialogando e intercambiando, en un espíritu de buena vecindad, para abordar las cuestiones relativas a la situación de Bolivia sin litoral, cuya solución ambas han reconocido como un asunto de interés mutuo. Con la voluntad de las Partes, se pueden emprender negociaciones significativas.
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177. Por las razones expuestas,
EL TRIBUNAL
(1) Por doce votos contra tres,
Declara que la República de Chile no asumió la obligación legal de negociar un acceso soberano al Océano Pacífico para el Estado Plurinacional de Bolivia;
A FAVOR : Presidente Yusuf; Vicepresidente Xue; Jueces Tomka, Abraham, Bennouna, Canfado Trindade, Donoghue, Gaja, Sebutinde, Bhandari, Gevorgian; Juez ad hoc McRae;
EN CONTRA : Jueces Robinson, Salam; Juez ad hoc Daudet;
(2) Por doce votos contra tres,
Rechaza en consecuencia las demás alegaciones finales presentadas por el Estado Plurinacional de Bolivia.
EN FAVOR : Presidente Yusuf; Vicepresidente Xue; Jueces Tomka, Abraham, Bennouna, Canfado Trindade, Donoghue, Gaja, Sebutinde, Bhandari, Gevorgian; Juez ad hoc McRae;
EN CONTRA : Jueces Robinson, Salam; Juez ad hoc Daudet.
Hecho en francés y en inglés, siendo el texto inglés el que da fe, en el Palacio de la Paz, La Haya, el día primero de octubre de dos mil dieciocho, en tres ejemplares, uno de los cuales será depositado en los archivos de la Corte y los otros transmitidos al Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia y al Gobierno de la República de Chile, respectivamente.
(Firmado) Abdulqawi Ahmed YuSuf,
Presidente.
(Firmado) Philippe COuvrEur,
Registrador.
El Presidente YUSUF adjunta una declaración a la Sentencia de la Corte; los Jueces ROBINSON y SALAM adjuntan opiniones disidentes a la Sentencia de la Corte; el Juez ad hoc DAUDET adjunta una opinión disidente a la Sentencia de la Corte.
(Rubricado) A.A.Y.
(Iniciales) Ph.C.
