LEGALIDAD DEL USO POR LOS ESTADOS DE ARMAS NUCLEARES EN CONFLICTOS ARMADOS
Opinión Consultiva
8 de julio de 1996
Presidente: Bedjaoui;
Vicepresidente: Schwebel;
Jueces: Oda, Guillaume, Shahabuddeen, Weeramantry, Ranjeva, Herczegh, Shi, Fleischhauer, Koroma, Vereshchetin, Ferrari Bravo, Higgins
[p.66] 1. Por carta de fecha 27 de agosto de 1993, presentada en la Secretaría el 3 de septiembre de 1993, el Director General de la Organización Mundial de la Salud (en adelante denominada “la OMS”) comunicó oficialmente al Secretario la decisión adoptada por la Asamblea Mundial de la Salud de someter una cuestión a la Corte para que emitiera una opinión consultiva. La cuestión se expone en la resolución WHA46.40 adoptada por la Asamblea el 14 de mayo de 1993. Dicha resolución, de la que se adjuntan copias certificadas de los textos inglés y francés, dice lo siguiente “La 46ª Asamblea Mundial de la Salud,
Teniendo presentes los principios establecidos en la Constitución de la OMS;
Tomando nota del informe del Director General sobre los efectos de las armas nucleares en la salud y el medio ambiente FN1;
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FN1 Documento A46/30.
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Recordando las resoluciones WHA34.38, WHA36.28 y WHA40.24 sobre los efectos de la guerra nuclear en la salud y los servicios sanitarios;
Reconociendo que se ha establecido que ningún servicio de salud en el mundo puede aliviar de manera significativa una situación resultante del uso de una sola arma nuclearFN2;
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FN2 Véase Efectos de la guerra nuclear en la salud y los servicios sanitarios (2ª ed.), Ginebra, OMS, 1987.
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Recordando las resoluciones WHA42.26 sobre la contribución de la OMS a los esfuerzos internacionales en pro del desarrollo sostenible y WHA45.31 que llama la atención sobre los efectos en la salud de la degradación medioambiental y reconociendo las consecuencias medioambientales a corto y largo plazo del uso de armas nucleares que afectarían a la salud humana durante generaciones;
Recordando que la prevención primaria es el único medio adecuado para hacer frente a los efectos sobre la salud y el medio ambiente del uso de armas nuclearesFN2;
Tomando nota de la preocupación de la comunidad sanitaria mundial por la continua amenaza que suponen las armas nucleares para la salud y el medio ambiente;
Consciente del papel de la OMS, definido en su Constitución, de actuar como autoridad directiva y coordinadora de los trabajos sanitarios internacionales (Artículo 2 (a)); de proponer convenios, acuerdos y reglamentos (Artículo 2 (k)); de informar sobre las técnicas administrativas y sociales que afecten a la salud pública desde el punto de vista preventivo y curativo (Artículo 2 (p)); y de tomar todas las medidas necesarias para alcanzar los objetivos de la Organización (Artículo 2 (v));
Consciente de que la prevención primaria de los peligros para la salud de las armas nucleares exige que se aclare la situación de su empleo en el derecho internacional, y de que en los últimos 48 años los Estados Miembros han expresado marcadas diferencias de opinión acerca de la licitud del empleo de las armas nucleares;
1. Decide, de conformidad con el párrafo 2 del Artículo 96 de la Carta de las Naciones Unidas, el Artículo 76 de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud y el Artículo X del Acuerdo entre las Naciones Unidas y la Organización Mundial de la Salud aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de noviembre de 1947 en su resolución 124 (II), solicitar [p 68] a la Corte Internacional de Justicia que emita una opinión consultiva sobre la siguiente cuestión:
En vista de los efectos sobre la salud y el medio ambiente, ¿sería el uso de armas nucleares por un Estado en guerra u otro conflicto armado una violación de sus obligaciones en virtud del derecho internacional, incluida la Constitución de la OMS?
2. Pide al Director General que transmita la presente resolución a la Corte Internacional de Justicia, acompañada de todos los documentos que puedan arrojar luz sobre la cuestión, de conformidad con el artículo 65 del Estatuto de la Corte.”
2. De conformidad con el párrafo 2 del artículo 65 del Estatuto, el Director General de la OMS comunicó a la Corte un expediente de documentos susceptibles de arrojar luz sobre la cuestión; el expediente llegó a la Secretaría en varios fascículos.
3. Mediante cartas de 14 y 20 de septiembre de 1993, el Secretario Adjunto, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 66 del Estatuto de la Corte, notificó la solicitud de opinión consultiva a todos los Estados facultados para comparecer ante la Corte.
4. Mediante Providencia de 13 de septiembre de 1993, la Corte decidió que la OMS y los Estados miembros de dicha Organización facultados para comparecer ante la Corte podían proporcionar información sobre la cuestión, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 66 del Estatuto; y, mediante la misma Providencia, la Corte fijó el 10 de junio de 1994 como fecha límite para que se le presentaran escritos sobre la cuestión. La comunicación especial y directa prevista en el párrafo 2 del artículo 66 del Estatuto se incluyó en las mencionadas cartas de 14 y 20 de septiembre de 1993 dirigidas a los Estados interesados. Una comunicación similar fue transmitida a la OMS por el Secretario Adjunto el 14 de septiembre de 1993.
5.
Mediante Providencia de 20 de junio de 1994, el Presidente del Tribunal, a petición de varios Estados, prorrogó hasta el 20 de septiembre de 1994 el plazo para la presentación de escritos. Mediante la misma Providencia, el Presidente fijó el 20 de junio de 1995 como plazo dentro del cual los Estados y las organizaciones que hubieran presentado exposiciones escritas podrían presentar observaciones escritas sobre las demás exposiciones escritas, de conformidad con el párrafo 4 del artículo 66 del Estatuto.
6. Presentaron exposiciones escritas los siguientes Estados Alemania, Arabia Saudita, Australia, Azerbaiyán, Colombia, Costa Rica, Estados Unidos de América, Federación de Rusia, Filipinas, Finlandia, Francia, India, Irlanda, Islas Salomón, Italia, Japón, Kazajstán, Lituania, Malasia, México, Nauru, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Papua Nueva Guinea, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, República de Moldova, República Islámica del Irán, República Popular Democrática de Corea, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Rwanda, Samoa, Sri Lanka, Suecia, Ucrania y Uganda. Además, presentaron comentarios por escrito sobre dichas declaraciones escritas los siguientes Estados: Costa Rica, Estados Unidos de América, Federación Rusa, Francia, India, Malasia, Nauru, Islas Salomón y Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte. Tras la recepción de dichas declaraciones y comentarios, el Secretario comunicó el texto a todos los Estados que habían participado en los procedimientos escritos.
participado en el procedimiento escrito.
7. El Tribunal decidió celebrar audiencias públicas, que se iniciaron el 30 de octubre de 1995, en las que cualquier Estado u organización que se hubiera considerado que podía proporcionar información sobre la cuestión sometida al Tribunal podía presentar a éste declaraciones orales. Mediante cartas de 23 de junio de 1995, el Secretario [p 69] solicitó a la OMS y a sus Estados miembros con derecho a comparecer ante el Tribunal que le comunicaran si tenían la intención de participar en el procedimiento oral; se indicaba, en dichas cartas, que la Corte había decidido oír, durante las mismas sesiones públicas, las declaraciones orales relativas a la solicitud de opinión consultiva de la OMS, así como las declaraciones orales relativas a la solicitud de opinión consultiva presentada entretanto a la Corte por la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la cuestión de la Legalidad de la amenaza o el empleo de las armas nucleares, en el entendimiento de que la OMS sólo tendría derecho a intervenir en relación con la solicitud que ella misma había presentado; y se especificaba además en el mismo que los participantes en el procedimiento oral que no hubieran tomado parte en el procedimiento escrito recibirían el texto de las declaraciones y comentarios producidos en el curso de este último.
8. En aplicación del artículo 106 del Reglamento del Tribunal de Justicia, el Tribunal decidió hacer accesibles al público las declaraciones y observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, con efectos a partir de la apertura de la fase oral del procedimiento.
9.
En el curso de las audiencias públicas celebradas del 30 de octubre de 1995 al 15 de noviembre de 1995, el Tribunal de Justicia oyó las declaraciones orales en el orden siguiente de: Por la OMS: Sr. Claude-Henri Vignes, Consejero Jurídico;
Por la Commonwealth de Australia: Sr. Gavan Griffith, Q.C., Procurador General de Australia, Letrado;
The Honourable Gareth Evans, Q.C., Senator, Minister for Foreign Affairs, Counsel;
Por la República Árabe de Egipto:
Sr. Georges Abi-Saab, Profesor de Derecho Internacional, Instituto Universitario de Altos Estudios Internacionales, Ginebra, Miembro del Instituto de Derecho Internacional;
Por la República Francesa
Sr. Marc Perrin de Brichambaut, Director de Asuntos Jurídicos, Ministerio de Asuntos Exteriores;
Sr. Alain Pellet, Profesor de Derecho Internacional, Universidad de París X e Instituto de Estudios Políticos, París;
Por la República Federal de Alemania Sr. Hartmut Hillgenberg, Director General de Asuntos Jurídicos, Ministerio de Asuntos Exteriores;
Por Indonesia: Excmo. Sr. Johannes Berchmans Soedarmanto Kadarisman, Embajador de Indonesia en los Países Bajos;
Por México: Excmo. Sr. D. Sergio González Gálvez, Embajador, Subsecretario de Relaciones Exteriores; Por la República Islámica de Irán:
Excmo. Sr. Mohammad J. Zarif, Viceministro de Asuntos Jurídicos e Internacionales del Ministerio de Asuntos Exteriores;
Por Italia: D. Umberto Leanza, Profesor de Derecho Internacional en la Facultad de Derecho de la Universidad de Roma “Tor Vergata”, Jefe del Servicio Jurídico Diplomático del Ministerio de Asuntos Exteriores;
Por Japón: Excmo. Sr. D. Takekazu Kawamura, Embajador, Director General de Control de Armamentos y Asuntos Científicos, Ministerio de Asuntos Exteriores;
Sr. Takashi Hiraoka, Alcalde de Hiroshima;
Sr. Iccho Itoh, Alcalde de Nagasaki;
Por Malasia: Excmo. Sr. Tan Sri Razali Ismail, Embajador, Representante Permanente de Malasia ante las Naciones Unidas;
Dato’ Mohtar Abdullah, Fiscal General;
Por Nueva Zelanda: The Honourable Paul East, Q.C., Attorney-General of New Zealand;
Sr. Allan Bracegirdle, Director Adjunto de la División Jurídica del Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio de Nueva Zelanda;
Por Filipinas: Excmo. Sr. Rodolfo S. Sánchez, Embajador de Filipinas en los Países Bajos;
Profesor Merlin M. Magallona, Decano, Facultad de Derecho, Universidad de Filipinas;
Por la Federación Rusa Sr. A. G. Khodakov, Director, Departamento Jurídico, Ministerio de Asuntos Exteriores;
Por Samoa: Excmo. Sr. Neroni Slade, Embajador y Representante Permanente de Samoa ante las Naciones Unidas;
Sra. Laurence Boisson de Chazournes, Profesora Adjunta, Instituto Universitario de Altos Estudios Internacionales, Ginebra;
Sr. Roger S. Clark, Profesor Distinguido de Derecho, Facultad de Derecho de la Universidad Rutgers, Camden, Nueva Jersey;
Por las Islas Marshall: Honorable Theodore G. Kronmiller, Consejero Jurídico, Embajada de las Islas Marshall ante los Estados Unidos de América;
Sra. Lijon Eknilang, Miembro del Consejo, Gobierno Local del Atolón de Rongelap;
Por las Islas Salomón: El Honorable Victor Ngele, Ministro de Policía y Seguridad Nacional;
Sr. Jean Salmon, Profesor de Derecho, Universidad Libre de Bruselas;
Sr. Eric David, Profesor de Derecho, Universidad Libre de Bruselas;
Sr. Philippe Sands, Profesor de Derecho, Escuela de Estudios Orientales y Africanos, Universidad de Londres, y Director Jurídico, Fundación para el Derecho Ambiental Internacional y el Desarrollo; [p 71]
Sr. James Crawford, Profesor Whewell de Derecho Internacional, Universidad de Cambridge;
por Costa Rica: Sr. Carlos Vargas-Pizarro, Asesor Jurídico y Enviado Especial del Gobierno de Costa Rica;
Por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte:
The Rt. Honourable Sir Nicholas Lyell, Q.C., M.P., Fiscal General de Su Majestad;
Por los Estados Unidos de América: Mr. Conrad K. Harper, Legal Adviser, US Department of State;
Mr. Michael J. Matheson, Principal Deputy Legal Adviser, US Department of State;
John H. McNeill, Senior Deputy General Counsel, US Department of Defense; Por Zimbabue: Sr. Jonathan Wutawunashe, Encargado de Negocios a.i., Embajada de la República de Zimbabue en los Países Bajos.
Los miembros del Tribunal formularon preguntas a determinados participantes en la fase oral, que respondieron por escrito, como se les había solicitado, dentro de los plazos señalados; habiendo decidido el Tribunal que los demás participantes también podían responder a dichas preguntas en los mismos términos, varios de ellos así lo hicieron. Otras preguntas formuladas por los miembros del Tribunal de Justicia se dirigieron, de manera más general, a todos los participantes en la fase oral; varios de ellos respondieron por escrito, tal como se les había solicitado, dentro de los plazos señalados.
*** 10. El Tribunal está facultado para emitir opiniones consultivas en virtud del artículo 65 de su Estatuto, cuyo apartado 1 reza como sigue:
“La Corte podrá emitir una opinión consultiva sobre cualquier cuestión jurídica a petición de cualquier órgano que esté autorizado por la Carta de las Naciones Unidas o de conformidad con ella para formular tal petición.”
También se establece, en el párrafo 2 del Artículo 96 de la Carta que los “los organismos especializados que en cualquier momento puedan ser autorizados para ello por la Asamblea General, podrán también solicitar a la Corte opiniones consultivas sobre las cuestiones jurídicas que se planteen en el ámbito de sus actividades”. En consecuencia, deben cumplirse tres requisitos para fundar la competencia de la Corte cuando un organismo especializado le presenta una solicitud de opinión consultiva: el organismo que solicita la opinión debe estar debidamente autorizado, en virtud de la Carta, para solicitar opiniones a la [p 72] Corte; la opinión solicitada debe versar sobre una cuestión jurídica; y esta cuestión debe plantearse en el ámbito de las actividades del organismo solicitante (cf. Solicitud de revisión de la sentencia núm. 273 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, Opinión Consultiva, Recueil 1982, pp. 333-334).
11. Por lo que respecta a la OMS, los textos mencionados se reflejan en otras dos disposiciones, a las que se refiere expresamente la Resolución WHA46.40 de la Asamblea Mundial de la Salud en el apartado 1 de su parte dispositiva. Se trata, por una parte, del artículo 76 de la Constitución de dicha Organización, en virtud del cual:
“Previa autorización de la Asamblea General de las Naciones Unidas o previa autorización de conformidad con cualquier acuerdo entre la Organización y las Naciones Unidas, la Organización podrá solicitar a la Corte Internacional de Justicia una opinión consultiva sobre cualquier cuestión jurídica que se plantee dentro de la competencia de la Organización.”
Y por otro lado, el párrafo 2 del artículo X del Acuerdo de 10 de julio de 1948 entre las Naciones Unidas y la OMS, en virtud del cual:
“La Asamblea General autoriza a la Organización Mundial de la Salud a solicitar opiniones consultivas de la Corte Internacional de Justicia sobre las cuestiones jurídicas que se planteen en el ámbito de su competencia, que no sean cuestiones relativas a las relaciones mutuas de la Organización y las Naciones Unidas u otros organismos especializados.”
Este acuerdo fue aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de noviembre de 1947 (resolución 124 (II)) y por la Asamblea Mundial de la Salud el 10 de julio de 1948 (resolución [WHA1.102]). 12. Así pues, no cabe duda de que la OMS ha sido debidamente autorizada, de conformidad con el párrafo 2 del Artículo 96 de la Carta, a solicitar opiniones consultivas del Tribunal.
Se cumple así la primera condición que debe cumplirse para fundar la competencia de la Corte en este caso. Además, este punto no ha sido discutido; y el Tribunal ha aceptado en el pasado tramitar una solicitud de opinión consultiva presentada por la OMS (véase Interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la OMS y Egipto, Opinión Consultiva, Recueil 1980, pp. 73 y ss).
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13. Sin embargo, tanto en el procedimiento escrito como en el oral, algunos Estados han discutido si en el presente caso se cumplen las demás condiciones necesarias para la competencia del Tribunal. Se ha sostenido que la cuestión sometida a la Corte es esencialmente política, [p 73] y también que excede el ámbito de las actividades propias de la OMS, lo que habría privado in limine a la propia Organización de toda competencia para someterla a la Corte.
14. Además, se han esgrimido diversos argumentos con el fin de persuadir a la Corte de que haga uso de la facultad discrecional que le confiere el artículo 65, párrafo 1, del Estatuto, para negarse a emitir el dictamen solicitado. Sin embargo, la Corte sólo puede ejercer esta facultad discrecional si previamente se ha declarado competente en el asunto de que se trate; si la Corte carece de competencia, no se plantea la cuestión de ejercer su facultad discrecional.
15. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia debe cerciorarse previamente de que la Opinión Consultiva solicitada se refiere efectivamente a una “cuestión de Derecho” en el sentido de su Estatuto y de la Carta de las Naciones Unidas.
El Tribunal ya ha tenido ocasión de indicar que las cuestiones
“formuladas en términos de derecho y que plantean problemas de derecho internacional […] son, por su propia naturaleza, susceptibles de una respuesta basada en el derecho […]
[y] parecen . . . ser cuestiones de carácter jurídico” (Sáhara Occidental, Opinión Consultiva, Recueil 1975, p. 18, párr. 15). 16.
La cuestión planteada a la Corte por la Asamblea Mundial de la Salud constituye de hecho una cuestión jurídica, ya que se solicita a la Corte que se pronuncie sobre si, “en vista de los efectos sobre la salud y el medio ambiente, … el uso de armas nucleares por un Estado en guerra u otro conflicto armado [constituiría] una violación de sus obligaciones en virtud del derecho internacional, incluida la Constitución de la OMS”.
Para ello, el Tribunal debe identificar las obligaciones de los Estados en virtud de las normas de derecho invocadas y evaluar si el comportamiento en cuestión se ajusta a dichas obligaciones, dando así una respuesta a la cuestión planteada basada en el derecho.
El hecho de que esta cuestión presente también aspectos políticos, como ocurre, por su propia naturaleza, con tantas cuestiones que se plantean en la vida internacional, no basta para privarla de su carácter de “cuestión de derecho” y para “privar a la Corte de una competencia que le confiere expresamente su Estatuto” (Recurso de revisión de la sentencia núm. 158 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, Opinión Consultiva, Recueil 1973, p. 172, apdo. 14). 14). Cualesquiera que sean sus aspectos políticos, el Tribunal de Justicia no puede negarse a admitir el carácter jurídico de una cuestión que le invita a cumplir una misión esencialmente jurisdiccional, a saber, la apreciación de la legalidad del comportamiento eventual de los Estados en relación con las obligaciones que les impone [p 74] el Derecho internacional (Cf.
Condiciones de admisión de un Estado como miembro de las Naciones Unidas (artículo 4 de la Carta), Opinión Consultiva, C.I.J. Recueil 1948, pp. 61-62; Competencia de la Asamblea General para la admisión de un Estado en las Naciones Unidas, Opinión Consultiva, C.I.J. Recueil 1950, pp. 6-7; Ciertos gastos de las Naciones Unidas (artículo 17, párrafo 2, de la Carta), Opinión Consultiva, C.I.J. Recueil 1962, p. 155). Además, como dijo el Tribunal en el Dictamen que emitió en 1980 sobre la Interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la OMS y Egipto
“En efecto, en situaciones en las que las consideraciones políticas ocupan un lugar destacado, puede resultar particularmente necesario que una organización internacional obtenga una Opinión Consultiva del Tribunal en cuanto a los principios jurídicos aplicables con respecto a la cuestión debatida, especialmente cuando éstos pueden incluir la interpretación de su constitución.”
(Recueil 1980, p. 87, párr. 33).
17. El Tribunal de Justicia declara asimismo que el carácter político de los motivos que pueden inspirar la solicitud y las implicaciones políticas que pueda tener el dictamen emitido carecen de pertinencia a la hora de determinar su competencia para pronunciarse sobre las cuestiones de fondo.
relevancia en el establecimiento de su competencia para emitir dicho dictamen.
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18. El Tribunal tratará ahora de determinar si la Opinión Consultiva solicitada por la OMS se refiere a una cuestión que se plantea “en el ámbito de [las] actividades” de dicha Organización, de conformidad con el artículo 96, párrafo 2, de la Carta.
El Tribunal observa que esta tercera condición a la que está sujeta su función consultiva se expresa en términos ligeramente diferentes en el artículo X, párrafo 2, del Acuerdo de 10 de julio de 1948 <que se refiere a las cuestiones que se plantean en el ámbito de la “competencia” de la OMS> y en el artículo 76 de la Constitución de la OMS <que se refiere a las cuestiones que se plantean “dentro de la competencia” de la Organización>. Sin embargo, considera que, a los efectos del presente asunto, ningún punto de importancia gira en torno a las diferentes formulaciones.
19. Para delimitar el campo de actividad o el ámbito de competencia de una organización internacional, hay que remitirse a las reglas pertinentes de la organización y, en primer lugar, a su Constitución. Desde un punto de vista formal, los instrumentos constitutivos de las organizaciones internacionales son tratados multilaterales, a los que se aplican las reglas bien establecidas de interpretación de los tratados. Como ha dicho el Tribunal con respecto a la Carta:
“En las ocasiones anteriores en que el Tribunal ha tenido que interpretar la Carta de las Naciones Unidas, ha seguido los principios y normas aplicables en general a la interpretación de los tratados, ya que [p 75] ha reconocido que la Carta es un tratado multilateral, si bien un tratado que presenta ciertas características especiales.” (Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Opinión Consultiva, I.C.J. Reports 1962, p. 157.)
Pero los instrumentos constitutivos de las organizaciones internacionales son también tratados de un tipo particular; su objeto es crear nuevos sujetos de derecho dotados de cierta autonomía, a los que las partes confían la tarea de realizar objetivos comunes. Tales tratados pueden plantear problemas específicos de interpretación debido, entre otras cosas, a su carácter convencional y al mismo tiempo institucional; la propia naturaleza de la organización creada, los objetivos que le han sido asignados por sus fundadores, los imperativos asociados al ejercicio efectivo de sus funciones, así como su propia práctica, son elementos que pueden merecer una atención especial a la hora de interpretar estos tratados constitutivos.
Según la norma consuetudinaria de interpretación, expresada en el artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, los términos de un tratado deben interpretarse “en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin” y habrá que
“tenerse en cuenta, junto con el contexto:
. . . .
(b) toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado que establezca el acuerdo de las partes acerca de su interpretación”. toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado que establezca el acuerdo de las partes acerca de su interpretación”.
El Tribunal ha tenido ocasión de aplicar esta regla de interpretación en varias ocasiones (véase Laudo arbitral de 31 de julio de 1989 (Guinea Bissau c. Senegal), Sentencia de 31 de julio de 1991, Recueil 1991, pp. 69-70, párr.
48; Land, Island and Maritime Frontier Dispute (El Salvador/Honduras: Nicaragua intervening), sentencia de 11 de septiembre de 1992, I.C.J. Reports 1992, págs. 582-583, párr. 373 y p. 586, párr. 380; Territorial Dispute (Libyan Arab Jamahiriya/Chad), I.C.J. Reports 1994, pp. 21-22, para. 41; Delimitación marítima y cuestiones territoriales entre Qatar y Bahrein (Qatar c. Bahrein), Competencia y admisibilidad, Sentencia, I.C.J. Recueil 1995, p. 18, párr. 33); también la aplicará en este caso a efectos de determinar si, según la Constitución de la OMS, la cuestión a la que se le ha pedido que responda se plantea “en el ámbito de [las] actividades” de dicha Organización.
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20. La Constitución de la OMS fue adoptada y abierta a la firma el 22 de julio de 1946; entró en vigor el 7 de abril de 1948 y fue modificada en 1960, 1975, 1977, 1984 y 1994.
Las funciones atribuidas a la Organización se enumeran en 22 apartados (apartados a) a v)) en el artículo 2 de su Constitución.
Ninguno de estos apartados se refiere expresamente a la legalidad de ninguna actividad [p 76] peligrosa para la salud; y ninguna de las funciones de la OMS depende de la legalidad de las situaciones sobre las que debe actuar. Además, en la frase introductoria del artículo 2 se afirma que la Organización ejerce sus funciones “para alcanzar su objetivo”. El objetivo de la Organización se define en el artículo 1 como “la consecución por todos los pueblos del grado más alto posible de salud”. En cuanto al Preámbulo de la Constitución, enuncia varios principios que los Estados partes “declaran, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, … [son] básicos para la felicidad, las relaciones armoniosas y la seguridad de todos los pueblos”: así, se afirma en él, entre otras cosas, que “el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano” y que “la salud de todos los pueblos es fundamental para el logro de la paz y la seguridad”; se indica además, al final del Preámbulo que,
“con el fin de cooperar entre sí y con otros para promover y proteger la salud de todos los pueblos, las Partes Contratantes… establecen… la…. Organización . . . como organismo especializado en los términos del artículo 57 de la Carta de las Naciones Unidas”.
21. Interpretadas según su sentido corriente, en su contexto y a la luz del objeto y fin de la Constitución de la OMS, así como de la práctica seguida por la Organización, las disposiciones de su artículo 2 pueden leerse en el sentido de que autorizan a la Organización a ocuparse de los efectos sobre la salud del empleo de armas nucleares, o de cualquier otra actividad peligrosa, y a
adoptar medidas preventivas destinadas a proteger la salud de las poblaciones en caso de empleo de tales armas o de realización de tales actividades.
Sin embargo, la cuestión planteada al Tribunal de Justicia en el presente asunto no se refiere a los efectos del empleo de armas nucleares sobre la salud, sino a la legalidad del empleo de tales armas habida cuenta de sus efectos sobre la salud y el medio ambiente.
Cualesquiera que sean esos efectos, la competencia de la OMS para hacerles frente no depende de la legalidad de los actos que los causaron. Por consiguiente, no parece al Tribunal de Justicia que pueda entenderse que las disposiciones del artículo 2 de la Constitución de la OMS, interpretadas conforme a los criterios antes mencionados, confieran a la Organización una competencia para abordar la legalidad del empleo de armas nucleares y, por tanto, a su vez, una competencia para preguntar al Tribunal de Justicia sobre ello.
22. La resolución WHA46.40 de la Asamblea Mundial de la Salud, por la que se ha sometido a la Corte la presente solicitud de dictamen, se refiere expresamente, en su Preámbulo, a las funciones indicadas en los apartados a), k), p) y v) del artículo 2 que nos ocupa. Estas funciones se definen como
“a) actuar como autoridad de dirección y coordinación de la acción sanitaria internacional;
. . . .
[p 77]
(k) proponer convenios, acuerdos y reglamentos, y hacer recomendaciones con respecto a los asuntos sanitarios internacionales; (l) proponer convenios, acuerdos y reglamentos, y hacer recomendaciones con respecto a los asuntos sanitarios internacionales;
. . . .
(p) estudiar e informar, en cooperación con otros organismos especializados cuando sea necesario, las técnicas administrativas y sociales que afecten a la salud pública y a la asistencia médica desde los puntos de vista preventivo y curativo, incluidos los servicios hospitalarios y la seguridad social; estudiar e informar, en cooperación con otros organismos especializados cuando sea necesario, las técnicas administrativas y sociales que afecten a la salud pública y a la asistencia médica desde los puntos de vista preventivo y curativo, incluidos los servicios hospitalarios y la seguridad social;
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. . . [y]
(v) en general, tomar todas las medidas necesarias para alcanzar el objetivo de la Organización”. en general, tomar todas las medidas necesarias para alcanzar el objetivo de la Organización”.
En opinión del Tribunal de Justicia, ninguna de estas funciones guarda una relación suficiente con la cuestión que se le plantea para que pueda considerarse que ésta se plantea “en el ámbito de [las] actividades” de la OMS. Las causas del deterioro de la salud humana son numerosas y variadas; y el carácter legal o ilegal de estas causas es esencialmente irrelevante para las medidas que la OMS debe adoptar en cualquier caso para intentar remediar sus efectos. En particular, la legalidad o ilegalidad del uso de armas nucleares no determina en modo alguno las medidas concretas, sanitarias o de otro tipo (estudios, planes, procedimientos, etc.), que podrían ser necesarias para tratar de prevenir o curar algunos de sus efectos. Tanto si las armas nucleares se utilizan legal como ilegalmente, sus efectos sobre la salud serían los mismos. Del mismo modo, aunque es probable que el uso de armas nucleares pudiera perjudicar gravemente la capacidad material de la OMS para prestar todos los servicios necesarios en tal eventualidad, por ejemplo, haciendo inaccesibles las zonas afectadas, ello no plantea una cuestión que entre en el ámbito de actividades de la Organización en el sentido del párrafo 2 del Artículo 96 de la Carta.
La referencia en la cuestión planteada al Tribunal a los efectos sobre la salud y el medio ambiente, que según la OMS el uso de un arma nuclear ocasionará siempre, no hace que la cuestión entre dentro de las funciones de la OMS. 23. Sin embargo, en su Preámbulo, la resolución WHA46.40 se refiere a la “prevención primaria” en los siguientes términos: “Recordando que la prevención primaria es el único medio apropiado para hacer frente a los efectos sobre la salud y el medio ambiente del empleo de armas nucleares FN2;
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FN2 Véase Efectos de la guerra nuclear en la salud y los servicios sanitarios (2ª ed.), Ginebra, OMS, 1987.
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[p 78]
Consciente de que la prevención primaria de los peligros para la salud de las armas nucleares requiere claridad sobre el estatus en el derecho internacional de su uso, y de que en los últimos 48 años los Estados miembros han expresado marcadas diferencias de opinión sobre la legalidad del uso de armas nucleares;
. . . ;
El documento titulado Efectos de la guerra nuclear sobre la salud y los servicios sanitarios, al que se refiere el Preámbulo, es un informe elaborado en 1987 por el Grupo de Gestión creado por el Director General de la OMS en cumplimiento de la resolución WHA36.28 de la Asamblea Mundial de la Salud; este informe actualiza otro sobre el mismo tema, que había sido elaborado en 1983 por un comité internacional de expertos en ciencias médicas y salud pública, y cuyas conclusiones habían sido aprobadas por la Asamblea en su resolución antes mencionada.
Como han observado varios Estados durante el presente procedimiento, el Grupo de Gestión subraya efectivamente en su informe de 1987 que “el único enfoque para el tratamiento de los efectos de la guerra nuclear sobre la salud es la prevención primaria, es decir, la prevención de la guerra nuclear” (Resumen, p. 5, párr. 7). Sin embargo, el Grupo afirma que “no [le] corresponde esbozar los pasos políticos mediante los cuales puede eliminarse esta amenaza ni las medidas preventivas que deben aplicarse” (ibíd., párr. 8); y el Grupo concluye:
“Sin embargo, la OMS puede hacer importantes contribuciones a este proceso distribuyendo sistemáticamente información sobre las consecuencias sanitarias de la guerra nuclear y ampliando e intensificando la cooperación internacional en el ámbito de la salud.” (Ibid., punto 9.)
24. La OMS sólo podría ser competente para adoptar las medidas de “prevención primaria” que corresponden a las funciones de la Organización definidas en el artículo 2 de su Constitución. En consecuencia, las referencias a este tipo de prevención que se hacen en el Preámbulo de la resolución WHA46.40 y el vínculo que allí se sugiere con la cuestión de la legalidad del uso de armas nucleares no afectan a las conclusiones a las que llegó el Tribunal en el párrafo 22 supra.
25. La Corte no necesita señalar que las organizaciones internacionales son sujetos de derecho internacional que no poseen, a diferencia de los Estados, una competencia general. Las organizaciones internacionales se rigen por el “principio de especialidad”, es decir, están investidas por los Estados que las crean de competencias cuyos límites están en función de los intereses comunes cuya promoción dichos Estados les confían.
El Tribunal Permanente de Justicia Internacional se refirió a este principio básico en los siguientes términos:
“Como la Comisión Europea no es un Estado, sino una institución internacional con una finalidad especial, sólo tiene las funciones que le confiere [p 79] el Estatuto Definitivo con vistas al cumplimiento de esa finalidad, pero está facultada para ejercer esas funciones en toda su extensión, en la medida en que el Estatuto no le imponga restricciones”. (Competencia de la Comisión Europea del Danubio, Opinión Consultiva, P.C.I.J., Serie B, nº 14, p. 64.)
Las competencias atribuidas a las organizaciones internacionales son normalmente objeto de una declaración expresa en sus instrumentos constitutivos. No obstante, las necesidades de la vida internacional pueden hacer necesario que las organizaciones, para alcanzar sus objetivos, dispongan de facultades subsidiarias que no estén expresamente previstas en los instrumentos básicos que rigen sus actividades. Está generalmente aceptado que las organizaciones internacionales pueden ejercer tales poderes, conocidos como poderes “implícitos”. En lo que respecta a las Naciones Unidas, el Tribunal se ha expresado en los siguientes términos a este respecto:
“Según el derecho internacional, debe considerarse que la Organización tiene aquellos poderes que, aunque no estén expresamente previstos en la Carta, le son conferidos por implicación necesaria por ser esenciales para el cumplimiento de sus deberes”. Este principio de derecho fue aplicado por la Corte Permanente de Justicia Internacional a la Organización Internacional del Trabajo en su Opinión Consultiva No. 13 del 23 de julio de 1926 (Serie B, No. 13, p. 18), y debe ser aplicado a las Naciones Unidas.” (Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Opinión Consultiva, I.C.J. Reports 1949, pp. 182-183; cf. Effect of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal, I.C.J. Reports 1954, p. 57.)
En opinión del Tribunal, atribuir a la OMS la competencia para abordar la legalidad del uso de armas nucleares <incluso teniendo en cuenta sus efectos sobre la salud y el medio ambiente> equivaldría a desconocer el principio de especialidad; pues tal competencia no podría considerarse una implicación necesaria de la Constitución de la Organización a la luz de los fines que le han asignado sus Estados miembros.
26. Por otra parte, la Organización Mundial de la Salud es una organización internacional de un tipo particular. Como se indica en el Preámbulo y se confirma en el artículo 69 de su Constitución, “la Organización se relacionará con las Naciones Unidas como uno de los organismos especializados a que se refiere el artículo 57 de la Carta de las Naciones Unidas”.
El artículo 57 de la Carta define los “organismos especializados” de la siguiente manera:
“1. Los diversos organismos especializados, creados por acuerdos intergubernamentales y que tienen amplias atribuciones internacionales, definidas en sus instrumentos fundamentales, en las esferas económica, social, cultural, educativa, sanitaria y otras conexas, serán puestos en relación con las Naciones Unidas conforme a las disposiciones del Artículo 63.” [p 80]. [p 80]
2. Los organismos así vinculados a las Naciones Unidas se denominarán en lo sucesivo “organismos especializados””.
El artículo 58 de la Carta reza así:
“La Organización hará recomendaciones para la coordinación de las políticas y actividades de los organismos especializados.”
A continuación, el artículo 63 de la Carta dispone:
“1. El Consejo Económico y Social podrá celebrar acuerdos con cualquiera de los organismos a que se refiere el artículo 57, en los que se definan las condiciones en que el organismo de que se trate se relacionará con las Naciones Unidas.
Tales acuerdos estarán sujetos a la aprobación de la Asamblea General. 2. Podrá coordinar las actividades de los organismos especializados mediante consultas con dichos organismos y recomendaciones a los mismos, así como mediante recomendaciones a la Asamblea General y a los Miembros de las Naciones Unidas.”
Como demuestran estas disposiciones, la Carta de las Naciones Unidas sentó las bases de un “sistema” destinado a organizar de forma coherente la cooperación internacional, poniendo en relación a las Naciones Unidas, investidas de poderes de alcance general, con diversas organizaciones autónomas y complementarias, investidas de poderes sectoriales. El ejercicio de estas competencias por parte de las organizaciones pertenecientes al “sistema de las Naciones Unidas” se coordina, en particular, mediante los acuerdos de relación celebrados entre las Naciones Unidas y cada uno de los organismos especializados. En el caso de la OMS, el acuerdo de 10 de julio de 1948 entre las Naciones Unidas y esta Organización se refiere de hecho a la Constitución de la OMS en los siguientes términos en su artículo I:
“Las Naciones Unidas reconocen a la Organización Mundial de la Salud como el organismo especializado encargado de adoptar, de conformidad con su Constitución, las medidas apropiadas para la realización de los objetivos en ella fijados.”
De los diversos instrumentos mencionados se desprende que la Constitución de la OMS sólo puede interpretarse, en lo que se refiere a las atribuciones conferidas a dicha Organización, teniendo debidamente en cuenta no sólo el principio general de especialidad, sino también la lógica del sistema global contemplado por la Carta. Si, según las normas en las que se basa dicho sistema, la OMS tiene, en virtud del artículo 57 de la Carta, “amplias responsabilidades internacionales”, éstas se limitan necesariamente al ámbito de la “salud” pública y no pueden invadir las responsabilidades de otras partes del sistema de las Naciones Unidas.
Y no cabe duda de que las cuestiones relativas al uso de la fuerza, la regulación de los armamentos y el desarme son competencia de las Naciones Unidas y quedan fuera de la de los organismos especializados. Además, cualquier otra conclusión privaría prácticamente de sentido a la noción de organismo especializado; es difícil imaginar qué otro significado podría tener esa [p 81] noción si tal organización sólo necesita demostrar que el uso de determinadas armas podría afectar a sus objetivos para estar facultada para ocuparse de la legalidad de dicho uso. Por tanto, es difícil sostener que, al autorizar a diversos organismos especializados a solicitar dictámenes a la Corte en virtud del párrafo 2 del Artículo 96 de la Carta, la Asamblea General pretendiera permitirles que se ocuparan ante la Corte de cuestiones que son competencia de las Naciones Unidas.
Por todas estas razones, la Corte considera que la cuestión planteada en la solicitud de opinión consultiva que le ha sido sometida por la OMS no se plantea “en el ámbito de [las] actividades” de esta Organización, tal como las define su Constitución.
* 27. El examen de la práctica de la OMS confirma estas conclusiones. Ninguno de los informes y resoluciones mencionados en el Preámbulo de la resolución WHA46.40 de la Asamblea Mundial de la Salud tiene el carácter de una práctica de la OMS en relación con la legalidad de la amenaza o el empleo de armas nucleares. El Informe del Director General (doc. A46/30), al que se hace referencia en el tercer párrafo del Preámbulo, las resoluciones WHA34.38 y WHA36.28 antes mencionadas, así como la resolución WHA40. 44, a las que se hace referencia en el cuarto párrafo, así como el mencionado informe del Grupo de Gestión de 1987 al que se hace referencia en los párrafos quinto y séptimo, tratan exclusivamente, en el caso de la primera, de los efectos de las armas nucleares sobre la salud y el medio ambiente, y en el caso de las restantes, de los efectos de las armas nucleares sobre la salud y los servicios sanitarios. En cuanto a las resoluciones WHA42.26 y WHA45.31, mencionadas en el sexto párrafo del preámbulo de la resolución WHA46.40, la primera se refiere a la contribución de la OMS a los esfuerzos internacionales en pro del desarrollo sostenible y la segunda trata de los efectos sobre la salud de la degradación del medio ambiente. Ninguno de estos informes y resoluciones aborda la legalidad del uso de las armas nucleares. La propia resolución WHA46.40, adoptada, no sin oposición, en cuanto se planteó en la OMS la cuestión de la legalidad del uso de las armas nucleares, no puede considerarse que exprese o equivalga por sí sola a una práctica que establezca un acuerdo entre los miembros de la Organización para interpretar que su Constitución la faculta para abordar la cuestión de la legalidad del uso de las armas nucleares.
En ningún otro lugar encuentra el Tribunal de Justicia una práctica de este tipo. En particular, tal práctica no puede deducirse de pasajes aislados de ciertas resoluciones de la Asamblea Mundial de la Salud citadas durante el presente procedimiento, como la resolución WHA15.51 sobre el papel del médico en la preservación y el desarrollo de la paz, la resolución WHA22.58 relativa a la cooperación entre la OMS y las Naciones Unidas en materia de armas químicas y bacteriológicas y los efectos de su [p 82] posible uso, y la resolución WHA42.24 relativa al embargo impuesto a los suministros médicos por razones políticas y las restricciones a su circulación. El Tribunal de Justicia también ha observado que la OMS tiene en cuenta regularmente diversas normas de Derecho internacional en el ejercicio de sus funciones; que participa en determinadas actividades emprendidas en el ámbito jurídico a nivel internacional <por ejemplo, con el fin de elaborar un código internacional de prácticas sobre los movimientos transfronterizos de residuos radiactivos>; y que participa en determinadas conferencias internacionales para el desarrollo progresivo y la codificación del Derecho internacional.
Que la OMS, como sujeto de derecho internacional, se vea abocada a aplicar las normas del derecho internacional o a ocuparse de su desarrollo no es en absoluto sorprendente; pero de ello no se deduce que haya recibido un mandato, más allá de los términos de su Constitución, para ocuparse ella misma de la legalidad o ilegalidad del uso de armamento en las hostilidades.
*
28. Queda por examinar si la inserción de las palabras “incluida la Constitución de la OMS” en la pregunta formulada al Tribunal (que esencialmente solicita una opinión sobre la legalidad del uso de armas nucleares en general) podría permitirle ofrecer una opinión sobre la legalidad del uso de armas nucleares por referencia al pasaje de la pregunta relativo a la Constitución de la OMS.
El Tribunal de Justicia debe responder negativamente. En efecto, la OMS no está facultada para solicitar un dictamen sobre la interpretación de su Constitución en relación con cuestiones ajenas al ámbito de sus funciones.
** 29. No obstante, en el procedimiento se han esgrimido otros argumentos para fundamentar la competencia del Tribunal de Justicia en el presente asunto.
Así, se ha alegado que la resolución WHA46.40 de la Asamblea Mundial de la Salud, al haber sido adoptada por la mayoría requerida, “debe presumirse que ha sido válidamente adoptada” (cf. Consecuencias jurídicas para los Estados de la presencia continuada de Sudáfrica en Namibia (África Sudoccidental) a pesar de la Resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad, Opinión Consultiva, Recueil 1971, p. 22, párr. 20). El Tribunal observa a este respecto que la cuestión de si una resolución ha sido debidamente adoptada desde el punto de vista del procedimiento y la cuestión de si esa resolución ha sido adoptada intra vires son dos cuestiones distintas. El mero hecho de que una mayoría de Estados, al votar una resolución, haya respetado todas las reglas de forma pertinentes no puede bastar por sí mismo para subsanar los vicios de fondo, como el de actuar ultra vires, de que pudiera adolecer la resolución.
Como ha declarado el Tribunal, “cada órgano debe, al menos en primer lugar, determinar su propia competencia” (Certain Expenses of the United Nations [p 83] (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Opinión Consultiva, I.C.J. Reports 1962, p. 168). Por consiguiente, correspondía ciertamente a la Asamblea Mundial de la Salud pronunciarse sobre su competencia <y, por ende, la de la OMS> para presentar al Tribunal una solicitud de Opinión Consultiva sobre la cuestión examinada, habida cuenta de los términos de la Constitución de la Organización y de los del Acuerdo de 10 de julio de 1948 que la vincula a las Naciones Unidas.
Pero también incumbe al Tribunal cerciorarse de que se reúnen las condiciones de su propia competencia para emitir el dictamen solicitado; mediante la referencia hecha, respectivamente, por el artículo 96, párrafo 2, de la Carta al “ámbito de [las] actividades” de la Organización y por el artículo X, párrafo 2, del Acuerdo de 10 de julio de 1948 a su “competencia”, el Tribunal también se ve obligado, en el presente caso, a interpretar la Constitución de la OMS.
El ejercicio de las funciones encomendadas a la Corte en virtud del artículo 65, párrafo 1, de su Estatuto le obliga a proporcionar tal interpretación, independientemente de cualquier operación del mecanismo de recurso específico que el artículo 75 de la Constitución de la OMS reserva para los casos en que se plantee una cuestión o controversia entre Estados acerca de la interpretación o aplicación de dicho instrumento; y al hacerlo, la Corte llega a conclusiones diferentes de las alcanzadas por la Asamblea Mundial de la Salud cuando adoptó la resolución WHA46.40.
* 30. El Tribunal de Justicia tampoco puede aceptar el argumento de que la Asamblea General de las Naciones Unidas, como fuente de la que la OMS deriva su facultad de solicitar opiniones consultivas, ha confirmado, en su resolución 49/75 K, la competencia de dicha organización para solicitar una opinión sobre la cuestión sometida al Tribunal de Justicia. En el último párrafo del preámbulo de dicha resolución, la Asamblea General
“[acogió con beneplácito] la resolución 46/40, de 14 de mayo de 1993, de la Asamblea de la Organización Mundial de la Salud, en la que la organización pidió a la Corte Internacional de Justicia que emitiera una opinión consultiva sobre si el empleo de armas nucleares por un Estado en una guerra u otro conflicto armado constituiría una violación de las obligaciones que le incumben en virtud del derecho internacional, incluida la Constitución de la Organización Mundial de la Salud”.
Al expresar esta opinión, la Asamblea General reflejó claramente el deseo de una mayoría de Estados de que la Asamblea prestara su apoyo político a la acción emprendida por la OMS, que acogió con satisfacción. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no considera que, al hacerlo, la Asamblea General pretendiera pasar por alto la competencia de la OMS para solicitar un dictamen sobre la cuestión planteada.
Además, es evidente que la Asamblea General no podía [p 84] tener la intención de ignorar los límites dentro de los cuales el párrafo 2 del artículo 96 de la Carta le permite autorizar a los organismos especializados a solicitar dictámenes a la Corte, límites que fueron reafirmados en el artículo X del acuerdo de relación de 10 de julio de 1948. **
31. Habiendo llegado a la conclusión de que la solicitud de opinión consultiva presentada por la OMS no se refiere a una cuestión que se plantee “en el ámbito de [las] actividades” de dicha Organización, de conformidad con el artículo 96, párrafo 2, de la Carta, el Tribunal estima que falta una condición esencial para fundar su competencia en el presente asunto y que, por consiguiente, no puede emitir la opinión solicitada. En consecuencia, el Tribunal no está llamado a examinar las alegaciones que le fueron presentadas en relación con el ejercicio de su facultad discrecional de emitir un dictamen.
***
32. Por las razones expuestas,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA Por once votos a favor y tres en contra,
Declara que no está en condiciones de emitir la Opinión Consultiva que le fue solicitada en virtud de la Resolución WHA46.40 de la Asamblea Mundial de la Salud, de 14 de mayo de 1993.
A FAVOR: Presidente Bedjaoui; Vicepresidente Schwebel; Jueces Oda, Guillaume, Ranjeva, Herczegh, Shi, Fleischhauer, Vereshchetin, Ferrari Bravo, Higgins.
EN CONTRA: Jueces Shahabuddeen, Weeramantry, Koroma.
Hecho en francés y en inglés, dando fe el texto francés, en el Palacio de la Paz, La Haya, el ocho de julio de mil novecientos noventa y seis, en tres ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos de la Corte y los otros se remitirán al Secretario General de las Naciones Unidas y al Director General de la Organización Mundial de la Salud, respectivamente.
(Firmado) Mohammed BEDJAOUI,
Presidente. (Firmado) Eduardo VALENCIA-OSPINA,
Secretario.
[p 85]
Los Jueces RANJEVA y FERRARI BRAVO adjuntan sendas declaraciones a la Opinión Consultiva del Tribunal.
El Juez ODA adjunta un voto particular a la Opinión Consultiva del Tribunal.
Los Jueces SHAHABUDDEEN, WEERAMANTRY y KOROMA adjuntan votos particulares a la Opinión Consultiva del Tribunal.
(Iniciado) M. B.
(Iniciales) E. V. O. [p 86]
Declaración del juez Ranjeva
[Traducción]
He votado a favor de la decisión del Tribunal por considerarla conforme a derecho.
No obstante, hubiera preferido que el Tribunal hubiera sido más explícito respecto al problema de su competencia consultiva, haciendo hincapié en el hecho de que la estructura de la cuestión planteada por la Asamblea Mundial de la Salud no le permitía ejercer la competencia que tenía, en cualquier caso.
(Firmado) Raymond Ranjeva. [p 87]
Declaración del juez Ferrari Bravo
[Traducción] He votado a favor de la Opinión Consultiva sobre la legalidad de las armas nucleares emitida este mismo día (Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, I.C.J. Reports 1996, p. 226) porque creo que incumbe a la Corte Internacional de Justicia no escatimar esfuerzos para responder, en la medida de sus posibilidades, a las cuestiones que le plantean los principales órganos de las Naciones Unidas que tienen derecho a recurrir a la Corte, en particular cuando esa respuesta puede aumentar la probabilidad de resolver un punto muerto que, en el presente caso, se ha perpetuado durante más de 50 años, proyectando una sombra sombría y amenazadora sobre toda la humanidad.
El Tribunal, que funciona como el principal órgano judicial de las Naciones Unidas (artículo 92 de la Carta), fue creado para hacer precisamente eso Ч entre otras cosas Ч y no tiene que preguntarse si su respuesta, dada de la mejor manera posible, puede contribuir al desarrollo de la situación. Tampoco tiene que justificarse si esa respuesta es menos que exhaustiva.
En consecuencia, suscribo plenamente las razones aducidas en apoyo de la decisión del Tribunal de Justicia de admitir a trámite la cuestión planteada por la Asamblea General. A este respecto, es necesario señalar, sin embargo, que la cuestión se presenta bajo una luz muy diferente cuando el Tribunal es requerido por un organismo especializado de las Naciones Unidas, cuya competencia para recurrir al Tribunal está, por razones de principio, claramente definida. En consecuencia, también voté a favor del presente dictamen por el que el Tribunal decidió no responder a la pregunta que le había formulado la Organización Mundial de la Salud, y considero que mi conducta ha sido coherente. La Corte es el principal órgano judicial de las Naciones Unidas, pero no es el órgano judicial de otros organismos internacionales cuyo derecho a recurrir a la Corte debe ser cuidadosamente restringido si lo que se pretende es mantener un correcto reparto de competencias Ч y por tanto de eficacia Ч entre las organizaciones internacionales, en un intento de evitar que aquellas funciones políticas que la lógica del sistema ha encomendado únicamente a las Naciones Unidas sean usurpadas por otras organizaciones que, cuando menos, no tienen ni la competencia ni la estructura para asumirlas.
(Firmado) L. Ferrari Bravo.
[p 88]
Voto particular del juez Oda
1. Estoy en general de acuerdo con la decisión del Tribunal de que la solicitud de opinión consultiva formulada por la OMS debe ser desestimada, así como con el razonamiento que conduce a esa decisión.
2.
No obstante, me gustaría hacer una puntualización en relación con la pregunta formulada al Tribunal por la Asamblea Mundial de la Salud. Aunque esa pregunta era si “el uso de armas nucleares por un Estado… [constituiría un incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del derecho internacional, incluida la Constitución de la OMS” (el subrayado es nuestro), la cuestión de si “el empleo de armas nucleares por un Estado…
[sería una violación de sus obligaciones en virtud del derecho internacional” es muy distinta de la cuestión separada de si “[ese uso] [sería] … una violación de sus obligaciones en virtud de … la Constitución de la OMS”. Ciertamente, la propia pregunta es muy ambigua por el uso de la palabra “incluido”. Mi interpretación es, sin embargo, que se pide al Tribunal que se pronuncie sobre la cuestión de si tal uso constituiría una violación de las obligaciones de los Estados no sólo en virtud del derecho internacional, sino también de la Constitución de la OMS. Las palabras “incluida la Constitución de la OMS” parecen haber sido añadidas a la pregunta formulada al Tribunal con la esperanza de que si la cuestión relativa al uso de armas nucleares en virtud del derecho internacional fuera rechazada por el Tribunal por no entrar en el ámbito de las actividades de la Organización, entonces la cuestión de si tal uso constituiría una violación de las obligaciones de los Estados en virtud de la Constitución de la OMS podría posiblemente suscitar una respuesta diferente.
Cuando el Tribunal, en su razonamiento, utiliza los términos “el carácter legal o ilegal de [las] causas”, “la legalidad o ilegalidad del uso de armas nucleares” o “armas nucleares .
. utilizadas legal o ilegalmente”, puede considerarse que se refiere únicamente a la primera cuestión y, sobre esa base, llega a la conclusión de que la cuestión planteada por la Asamblea Mundial de la Salud no se plantea en “el ámbito de actividades de la Organización” (Opinión Consultiva, párr. 22). Sin embargo, considero que la cuestión planteada al Tribunal se refiere a la interpretación de la Constitución de la OMS y puede decirse que se ha planteado “en el ámbito de [sus] actividades”.
No parece adecuado que el Tribunal resuelva la cuestión planteada en la demanda únicamente desde el punto de vista de la “legalidad o ilegalidad [con arreglo al Derecho internacional] del uso de armas nucleares”, prestando escasa atención a la cuestión de si el uso de armas nucleares constituiría un incumplimiento de las obligaciones de un Estado miembro en virtud de la Constitución de la OMS.
En su análisis final, el Tribunal afirmó que “la OMS no está facultada para recabar una opinión sobre la interpretación de su Constitución en relación con [p 89] asuntos ajenos al ámbito de sus funciones” (Opinión Consultiva, párr. 28), pero vacilo en comentar la Opinión del Tribunal y no pretendo entrar en detalle en este aspecto debido a mi opinión de que el Tribunal debería, en cualquier caso, haberse abstenido de emitir una opinión sobre esta cuestión. 3. Mi razón particular para escribir esta opinión es que personalmente temo mucho que si se alienta o se hacen invitaciones para un mayor uso de la función consultiva de la Corte Ч como se ha propugnado recientemente en más de una ocasión por algunas autoridades Ч bien puede ser objeto de más solicitudes de opiniones consultivas que en esencia pueden ser innecesarias y excesivamente simplistas. Creo firmemente que la Corte Internacional de Justicia debe funcionar principalmente como una institución judicial para dar solución a las controversias interestatales de carácter contencioso y no debe esperarse que actúe como legislador (aunque los nuevos desarrollos en el derecho internacional bien pueden cristalizarse a través de la jurisprudencia de la Corte) ni que funcione como un órgano que da asesoramiento jurídico (excepto que la Corte puede dar opiniones sobre cuestiones jurídicas que surgen en el ámbito de las actividades de las organizaciones internacionales autorizadas) en circunstancias en las que no hay conflicto o controversia relativa a cuestiones jurídicas entre los Estados o entre los Estados y las organizaciones internacionales. Las solicitudes de opinión consultiva deberían, antes de ser presentadas a la Corte, ser examinadas con mayor prudencia por las organizaciones internacionales autorizadas en virtud del artículo 96 de la Carta a presentar tales solicitudes a la Corte, y ésta debería, en general, considerar con la mayor atención la forma en que ejerce su función consultiva.
4. Durante los 50 años de historia de la Corte Internacional de Justicia, la opinión de la Corte sólo ha sido solicitada en tres ocasiones por organismos especializados, a saber en los casos relativos a: a) Sentencias del Tribunal Administrativo de la OIT sobre reclamaciones presentadas contra la UNESCO (C.I.J. Recueil 1956, p. 77), b) Constitución del Comité de Seguridad Marítima de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental (C.I.J. Recueil 1960, p. 150), y c) Interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la OMS y Egipto (C.I.J. Recueil 1980, p. 73).
En el asunto UNESCO, se pidió al Tribunal que se pronunciara sobre la competencia del Tribunal Administrativo de la OIT para conocer de las reclamaciones presentadas contra la UNESCO por determinados funcionarios de la organización cuyos nombramientos no habían sido renovados;
el caso IMCO se refería a la interpretación del Convenio Constitutivo de la IMCO y a la cuestión de si el Comité de Seguridad Marítima se había constituido de conformidad con el Convenio, y el caso OMS se refería a la aplicación del Acuerdo sobre la Sede Regional de 1951 en un litigio concreto entre la OMS y Egipto (donde se encontraba la sede regional de la OMS), y relacionado con la propuesta de traslado de la sede fuera de Egipto en contra de los deseos de este país.
En cada uno de estos tres casos, cada organismo especializado, es decir, la UNESCO, [p 90] el IMCO y la OMS, necesitaba el dictamen del Tribunal para resolver una o varias cuestiones jurídicas que se planteaban en el ámbito de sus actividades. Estos casos planteados por solicitudes de organismos especializados en la historia pasada de la Corte Internacional de Justicia no pueden considerarse precedentes para la presente solicitud de la OMS, que no se refiere a una cuestión “surgida en el ámbito de sus actividades”.
***
5. El hecho de que la OMS haya formulado su solicitud entendiendo que era competente para ello sobre la base de la resolución válidamente aprobada por la Asamblea Mundial de la Salud no impide que la Corte adopte otra posición, como se explica adecuadamente en el Dictamen de la Corte (cf. párr. 29).
Quisiera simplemente señalar en esta opinión que la función limitada de la OMS, como uno de los organismos especializados, era obviamente bien conocida por la Organización y puede verse en las actas de la Asamblea Mundial de la Salud que la competencia de la OMS para plantear la cuestión a la Corte, tal como se establece en la resolución WHA46.40, fue vigorosamente impugnada no sólo por varios Estados sino también cuestionada por la Secretaría de la propia Organización.
*
6. Sólo a partir de 1992 algunos Estados miembros de la OMS se interesaron por el aspecto jurídico de las armas nucleares Ч esas mismas armas nucleares que existen desde hace casi 50 años, desde la creación de la Organización. En la Comisión General de la 45ª Asamblea (3ª sesión), celebrada el 12 de mayo de 1992, el Presidente de la Comisión llamó la atención sobre un proyecto de resolución propuesto por las delegaciones de Bielorrusia, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Kenia, Namibia, Nicaragua, Nigeria, Panamá, Senegal, Suazilandia, Tonga y Zimbabue,
“[r]equerir al Director General:
(1) que remita el asunto al Consejo Ejecutivo para que estudie y formule una solicitud de opinión consultiva a la Corte Internacional de Justicia sobre el estatus en el derecho internacional del uso de armas nucleares en vista de sus graves efectos sobre la salud y el medio ambiente;
(2) que presente un informe a la 46ª Asamblea Mundial de la Salud” (A45/A/Conf. Paper No. 2; 9 de mayo de 1992).
Sin embargo, la Mesa decidió no incluir “este punto” en el orden del día (WHA45/1992/REC/3: 45ª Asamblea Mundial de la Salud, 1992, Actas resumidas e informes de las comisiones, págs. 4-5). La [p 91] razón de ello fue explicada claramente por el Sr. Piel, Asesor Jurídico, en una declaración realizada en la 12ª sesión plenaria del día siguiente, 13 de mayo de 1992, que quedó redactada de la siguiente manera:
“El razonamiento […] tenía que ver con una serie de factores, entre ellos algunas serias preocupaciones sobre el mandato de la OMS […]. Si el uso de armas nucleares es legal o ilegal es una cuestión que no se ajusta tan fácilmente a las 22 funciones constitucionales de la OMS en virtud del artículo 2 ni a las 13 funciones de la Asamblea de la Salud en virtud del artículo 18.”.
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
[Para obtener una Providencia consultiva, el problema debe ser real, es decir, relacionado con una controversia potencial genuina y no una mera especulación o interés intelectual.
Como Consejero Jurídico…
tengo que compartir con ustedes mis graves preocupaciones sobre esta cuestión del mandato y la competencia de la OMS. Mi opinión ponderada es que la cuestión es demasiado complicada, y entraña el riesgo de graves situaciones embarazosas y solapamientos dentro del sistema de las Naciones Unidas, como para que la Asamblea de la Salud decida sobre el asunto este año. Por consiguiente, le sugiero que considere la posibilidad de no añadir este punto suplementario al orden del día de su Asamblea de la Salud en este momento.” (WHA45/1992/REC/2: 45ª Asamblea Mundial de la Salud, 1992, Actas Literales de las Sesiones Plenarias, p. 223).
*
7. La inclusión del punto 32 sobre “Efectos de las armas nucleares sobre la salud y el medio ambiente” en el orden del día de la siguiente 46ª Asamblea Mundial de la Salud de 1993, a propuesta de Nicaragua, Panamá y Vanuatu (EB91/36), suscitó una objeción en la reunión del Consejo Ejecutivo de 29 de enero de 1993. El Asesor Jurídico declaró que
“había recibido una carta el 22 de diciembre de 1992 de la Oficina del Secretario General Adjunto encargado de Asuntos Jurídicos de las Naciones Unidas, en la que se convenía en que las propias Naciones Unidas eran más adecuadas para tratar la cuestión de la ilegalidad de las armas nucleares”,
y repitió su consejo de que “el aspecto de la ilegalidad debería remitirse a las Naciones Unidas” (EB91/1993/REC/2: Consejo Ejecutivo, Nonagésima primera sesión, Actas resumidas, p. 247). El Consejo Ejecutivo parece no haber prestado suficiente atención a las opiniones del Asesor Jurídico.
8. En la 46ª Asamblea, celebrada en mayo de 1993, la Mesa (1ª sesión), a propuesta del Consejo Ejecutivo, aprobó la inclusión de “Efectos de las armas nucleares sobre la salud y el medio ambiente” como punto 33 del orden del día (WHA46/1993/REC/3: 46ª Asamblea Mundial de la Salud, 1993, Actas resumidas e informes de las comisiones, p. xiii y p. 2).
La Comisión B tuvo ante sí, en relación con este punto del orden del día y junto con el informe del Director General sobre “Efectos de las armas nucleares sobre la salud y el medio ambiente” (A46/30: 26 de abril de 1993), un proyecto de resolución patrocinado por las delegaciones de 21 Estados, a saber,
Bahrein, Bielorrusia, Bolivia, Colombia, Comoras, Islas Cook, Cuba, Kazajstán, Kenia, Kiribati, Lituania, México, Namibia, Papúa Nueva Guinea, República de Moldavia, Suazilandia, Tonga, Uganda, Vanuatu, Zambia y Zimbabwe (WHA46/1993/REC/3: 46ª Asamblea Mundial de la Salud, 1993, Actas resumidas e informes de las comisiones, pág. 257) Ч un texto redactado exactamente igual que el eventual WHA46.40.
Al dirigirse al Comité en su octava sesión, celebrada el 11 de mayo de 1993, el Asesor Jurídico presentó una opinión negativa, al igual que había hecho el año anterior. Sugirió que “la tarea de decidir si era necesaria una opinión consultiva sobre la cuestión de la ‘ilegalidad’ [debería] corresponder a la Asamblea General de las Naciones Unidas, y no a la Asamblea de la Salud”. En su opinión,
“[m]ás urgentes eran nuevas negociaciones de desarme, que culminaran en una convención verdaderamente internacional que abarcara todas las armas nucleares, lo que, por supuesto, iría más allá del mandato sanitario de la OMS” (ibid, p. 258).
Los delegados de Zambia, México, Tonga, Vanuatu, Suazilandia, Colombia, Zimbabue y Namibia Ч que a su vez habían patrocinado el proyecto de resolución Ч junto con el delegado de Barbados, se pronunciaron a favor del mismo (ibid., pp. 259-261).
Por otra parte, Estados Unidos propuso que se determinara que el proyecto de resolución no era competencia de la OMS (ibid., p. 260) y esta propuesta de Estados Unidos fue apoyada a continuación por Dinamarca, que habló en nombre de los Estados miembros de la Comunidad Europea (ibid., p. 260), y por Austria y Senegal (ibid., p. 261).
9. Los delegados de algunas organizaciones no gubernamentales que participaron en la Asamblea en calidad de observadores se hicieron eco del apoyo dado al proyecto de resolución.
La Internacional de Médicos para la Prevención de la Guerra Nuclear estimó que “la OMS haría bien en solicitar un dictamen sobre la cuestión a la Corte Internacional de Justicia y que [la OMS] tenía competencia para hacerlo”. En su opinión, “[la petición de la OMS] a la Corte podría ser la única oportunidad que tendría la comunidad sanitaria mundial para buscar una solución a su mayor problema de salud” (ibíd., p. 262). La Federación Mundial de Asociaciones de Salud Pública informó a la Asamblea Mundial de la Salud en la 9ª reunión de que
“había [ella misma] adoptado por unanimidad una resolución sobre las armas nucleares y la salud pública que, entre otras cosas, instaba a la. . . Asamblea Mundial de la Salud [p 93] a solicitar una opinión consultiva a la Corte Internacional de Justicia sobre el estatuto jurídico de la utilización de las armas nucleares, a fin de disipar la nube de duda jurídica bajo la cual las potencias nucleares proseguían su actividad con tales armas, así como de sentar las bases jurídicas para la creación progresiva de un mundo desnuclearizado” (WHA46/1993/REC/3: 46ª Asamblea Mundial de la Salud, 1993, Actas resumidas e informes de las comisiones, p. 263).
10. La moción de Estados Unidos de proponer que “se determine que el proyecto de resolución no es competencia de la OMS” fue rechazada, como resultado de una votación secreta, por 62 votos a favor, 38 en contra y 3 abstenciones (ibíd., p. 264).
En la 10ª sesión, el Consejero Jurídico volvió a manifestar una actitud negativa hacia el proyecto de resolución al afirmar que
“[p]uesto que la cuestión de la ilegalidad de las armas nucleares entraba de lleno en el mandato de las Naciones Unidas… entraba claramente en el mandato de la Asamblea General remitir la cuestión de la ilegalidad a la Corte Internacional para que emitiera una opinión consultiva”.
Subrayó que “[d]esde un punto de vista estrictamente jurídico … no entraba en el mandato normal de la OMS remitir la cuestión de la ‘ilegalidad’ a la Corte” (ibíd., p. 265). El propio Director General declaró también que “el contenido del proyecto de resolución planteaba algunos problemas difíciles” y reconoció que “la OMS debía seguir estudiando lo que sin duda era una cuestión importante, pero [que] la colaboración era esencial dentro del sistema de las Naciones Unidas a ese respecto” (ibíd., pág. 266). 11.
La enmienda adicional sugerida por Estados Unidos “para mantener el compromiso de la OMS de seguir estudiando la cuestión, evitando al mismo tiempo las dificultades a las que inevitablemente daría lugar la remisión a la Corte Internacional” (ibid., p. 266) suscitó las objeciones del delegado de Vanuatu, que intervino como patrocinador del proyecto de resolución, y de los delegados de México, Zambia, Papua Nueva Guinea, Tonga, Libia y Uganda, pero fue apoyada por Finlandia (ibid., pp. 266-268). Senegal mantuvo una posición algo reservada sobre el proyecto de resolución (ibid., p. 267).
Se observa con especial interés que, en relación con el coste financiero que podría suponer presentar una solicitud a la Corte, el delegado de una ONG, Médicos Internacionales para la Prevención de la Guerra Nuclear, afirmó que
“[la propia organización], así como varias otras organizaciones con miembros en todo el mundo, ayudarían a la OMS en su iniciativa recaudando fondos extrapresupuestarios, en caso de que el Comité adoptara la resolución que tiene ante sí” (ibid., p. 268).
La enmienda de Estados Unidos fue rechazada por 60 votos a favor, 33 en contra y 5 abstenciones[p 94]. El llamamiento adicional de Estados Unidos para que la decisión sobre la enmienda se tomara por mayoría de dos tercios también fue rechazado por 64 votos a favor, 31 en contra y 2 abstenciones (WHA46/1993/REC/3: 46ª Asamblea Mundial de la Salud, 1993, Actas resumidas e informes de las comisiones, p. 268).
El texto original del proyecto de resolución presentado ante la Comisión B fue aprobado por 73 votos a favor, 31 en contra y 6 abstenciones (54 Estados estaban ausentes) (ibíd., p. 268). Australia, Nueva Zelanda y Suecia indicaron que se habían abstenido en la votación debido a la falta de competencia de la OMS para adoptar tal medida (ibid., p. 269).
12. Es sumamente importante señalar que, en el Comité, los debates entre los Estados patrocinadores y los Estados oponentes se centraron exclusivamente en la cuestión de si la propuesta de solicitar el dictamen del Tribunal debía adoptarse, por ser competencia de la OMS. Sin embargo, las cuestiones de fondo que debían someterse al Tribunal, y que naturalmente tenían implicaciones jurídicas o políticas, no fueron objeto de debate por parte de los delegados y no se profundizó en ellas.
*
13. En la decimotercera sesión plenaria, celebrada el día siguiente y de clausura del cuadragésimo sexto periodo de sesiones de la Asamblea, es decir, el 14 de mayo de 1993, y retomando el informe de la Comisión B, el pleno trató la resolución titulada “Efectos de las armas nucleares sobre la salud y el medio ambiente”. El delegado de Estados Unidos expresó su consternación por el hecho de que muchos oradores hubieran optado por hacer caso omiso del dictamen del Asesor Jurídico de la OMS y pidió que el pleno anulara la decisión de la Comisión B (WHA46/1993/REC/2: 46ª Asamblea Mundial de la Salud, 1993, Actas literales de las sesiones plenarias, p. 273).
El Reino Unido dio su apoyo a Estados Unidos, afirmando que
compartimos la opinión del propio Asesor Jurídico de la OMS… de que este asunto no es competencia de la OMS…”. Una referencia a la Corte Internacional de Justicia es, en cualquier caso, un ejercicio inútil, caro y perturbador”. (Ibid., p. 273.)
Francia expresó su intención de votar en contra del proyecto de resolución y declaró:
“el Gobierno francés considera que la Asamblea Mundial de la Salud no es el foro apropiado para tratar un tema como éste, que tiene connotaciones puramente políticas. Mi delegación lamenta profundamente que los trabajos de la Asamblea, que tienen implicaciones tan importantes para la salud de los pueblos del mundo, se hayan visto perturbados y retrasados por consideraciones políticas totalmente fuera de lugar.” (Ibid., p. 277.) [Traducción del Registro][p 95].
Por otra parte, los delegados de México, Vanuatu, Zambia, Tonga y Colombia, que fueron los patrocinadores originales del proyecto de resolución, adoptaron una posición contraria (WHA46/1993/REC/2: 46ª Asamblea Mundial de la Salud, 1993, Actas Literales de las Sesiones Plenarias, pp. 274277).
A continuación, el Consejero Jurídico volvió a intervenir, afirmando que “no entra dentro de la competencia normal ni del mandato de la OMS ocuparse de la legalidad o ilegalidad del uso de armas nucleares” (ibíd., pág. 278). Afirmó que “la cuestión fundamental en última instancia es una cuestión de mandato y competencia” y consideró que “no es el mandato legal de la OMS tratar la cuestión de la legalidad o remitirla a la Corte Internacional de Justicia” (ibid.). El Director General expresó implícitamente su reticencia al declarar:
“Seguiremos actuando dentro de nuestro mandato como organismo técnico y cooperativo de los Estados miembros, con el mandato de actuar como autoridad directiva y coordinadora de la labor sanitaria internacional.” (Ibid., p. 279.)
14. Se sometió a votación la cuestión de si debía celebrarse una votación secreta y el resultado fue de 75 votos a favor, 33 en contra y 5 abstenciones.
El resultado de la votación sobre el proyecto de resolución fue de 73 votos a favor, 40 en contra y 10 abstenciones (41 Estados estuvieron ausentes) (ibíd., p. 282). Así pues, el proyecto de resolución se adoptó el 14 de mayo de 1993, obteniendo sólo 73 votos de entre 164 Estados miembros. Como la votación había sido secreta, el Presidente no permitió a ningún Estado expresar previamente su posición sobre la votación; sin embargo, Australia, Nueva Zelanda, Canadá y los Países Bajos repitieron después de la votación que la cuestión de la legalidad del uso de armas nucleares y la remisión de esta cuestión a la Corte Internacional de Justicia quedaba claramente fuera del mandato de la OMS (ibid., pp. 282-283).
*
15. La adopción en la Cuadragésima Sexta Asamblea Mundial de la Salud en 1993 de la resolución por la que se pedía a la Corte que emitiera un dictamen fue explicada en las recientes audiencias orales (30 de octubre de 1995) ante la Corte por el Sr. Vignes, que fue nombrado de nuevo para el cargo de Consejero Jurídico después de la Cuadragésima Sexta Asamblea (después de haber ejercido anteriormente como Consejero Jurídico en el momento del anterior caso consultivo de la OMS en 1980), y que hizo las siguientes declaraciones:
“[E]sta cuestión no tiene precedentes.
No tiene precedentes al abordar por primera vez un aspecto nunca antes considerado por la Organización Mundial de la Salud y no tratado en ninguno de los informes presentados por el Director General. Ya no se trata simplemente de los “efectos del uso de las armas nucleares”, sino [p 96] a partir de ahora de la “licitud del uso de las armas nucleares”.
¿Por qué y cómo se ha planteado este nuevo aspecto? Es difícil saberlo. Sin embargo, de la lectura de los debates se desprende que, además de los gobiernos que solicitaron la inclusión de este punto en el orden del día y de los coautores del proyecto de resolución, al menos dos organizaciones no gubernamentales participaron en su elaboración. Además, parece que el fracaso en aquel momento Ч pero obviamente ya no es el caso Ч de los intentos de que la . … Asamblea General solicitara una opinión consultiva también desempeñó algún papel”.
[Traducción de la Secretaría].
No podemos cerrar los ojos a las interpretaciones dadas por los funcionarios competentes de la Organización.
***
16.
No sólo la OMS carece de competencia para presentar una solicitud de opinión consultiva al Tribunal sobre la cuestión mencionada, que no parece surgir “en el ámbito de [sus] actividades”, como el Tribunal consideró en su Opinión, sino que también parece desprenderse claramente de las actas de las 45ª y 46ª Asambleas Mundiales de la Salud de 1992 y 1993, respectivamente, que la resolución WHA46.40 fue iniciada por algunas ONG que, al parecer, habían fracasado en un intento anterior de conseguir que la Asamblea General de las Naciones Unidas solicitara una opinión consultiva sobre el tema.
El Tribunal debería haber tomado buena nota del hecho de que, si bien la resolución WHA46.40 fue ciertamente adoptada por la mayoría de la Asamblea Mundial de la Salud, ello fue así a pesar de las fuertes objeciones no sólo de varios Estados, sino también del Asesor Jurídico de la Organización, que era plenamente consciente de la falta de competencia de la Organización para solicitar una opinión consultiva del Tribunal, y de hecho así lo afirmó.
(Firmado) Shigeru Oda. [p 97]
Opinión disidente del juez Shahabuddeen
El motivo de mi disentimiento es que, en mi respetuosa opinión, la decisión del Tribunal parte de una apreciación errónea de la cuestión planteada por la Organización Mundial de la Salud (OMS). En consecuencia, no se ha dado el debido efecto a la distinción entre las cuestiones preliminares y el fondo, ya que la distinción se aplica en relación con la cuestión que se ha planteado: el motivo de la conclusión preliminar del Tribunal que condujo a su decisión de no emitir la opinión consultiva solicitada pertenece al fondo. Este motivo no es tanto una razón para no responder a la pregunta como una respuesta a la misma; no es necesario realizar ninguna otra constatación para dar una respuesta.
**
En primer lugar, en cuanto al sentido de la pregunta de la OMS. Contrariamente a la impresión que podría dar el título del asunto, no se ha alegado que esté “en el ámbito de [sus] actividades”, en el sentido del párrafo 2 del artículo 96 de la Carta, que la Organización aborde la cuestión de la legalidad del uso de armas nucleares como asunto autónomo o, como dice el Tribunal, que solicite “una opinión sobre la legalidad del uso de armas nucleares en general” (Opinión Consultiva, párr. 28). La referencia en la pregunta al “derecho internacional” no basta para sugerir la intención de plantear una cuestión ajena a las responsabilidades de la OMS.
El Tribunal podría, en mi opinión, dar una interpretación más razonable a la pregunta. Como indica la referencia inicial a “los efectos sobre la salud y el medio ambiente”, la OMS no está preguntando si el uso por un Estado de armas nucleares en una guerra u otro conflicto armado constituiría un incumplimiento de sus obligaciones en virtud de alguna rama del derecho internacional no relacionada con el ámbito de actividades de la Organización, sino únicamente si dicho uso constituiría un incumplimiento de las obligaciones del Estado en virtud del derecho internacional en la medida en que también constituiría un incumplimiento de sus obligaciones en virtud de la Constitución de la Organización. En mi opinión, el Tribunal ha desestimado con demasiada ligereza las referencias de la pregunta a “los efectos sobre la salud y el medio ambiente” y a “la Constitución de la OMS”.
En esencia, la pregunta de la OMS se basa en la cuestión concreta de si el uso de armas nucleares por un Estado miembro daría lugar a un incumplimiento de sus obligaciones tanto en virtud del Derecho internacional como de la Constitución de la OMS, y no, como considera el Tribunal, en la cuestión más general de la legalidad del uso de armas nucleares considerada [p 98] al margen de la cuestión de si dicho uso constituiría también un incumplimiento de las obligaciones del Estado en virtud de la Constitución de la OMS.
* En segundo lugar, en cuanto a la competencia de la OMS para solicitar una opinión consultiva acerca de si una determinada conducta de un Estado miembro (en este caso, el uso de armas nucleares) infringiría las obligaciones que le incumben en virtud de la Constitución de la OMS.
El Tribunal de Justicia sostiene acertadamente que las obligaciones de la OMS en relación con cualquier situación no dependen de la legalidad de las causas que producen dicha situación. Así pues, para determinar cuáles son sus funciones en relación con una situación determinada, no está justificado que la OMS solicite una opinión consultiva sobre el tema de la legalidad de las causas que produjeron la situación. La OMS tendría que ocuparse de la situación resultante con independencia de si el Estado que la produjo incumplió o no las obligaciones que le incumben en virtud de la Constitución de la Organización. Otra cuestión distinta es si, para determinar cuáles son los derechos y obligaciones entre ella y un Estado miembro, la OMS tiene competencia para solicitar una opinión consultiva sobre si, al producir una situación que exige la actuación de la OMS, ese Estado miembro puede haber incumplido sus obligaciones en virtud de la Constitución de la OMS.
¿Es competente la OMS para solicitar una opinión consultiva sobre si existe tal incumplimiento?
En el desempeño de sus actividades, la OMS puede verse confrontada a los efectos coercitivos de la conducta de un Estado miembro.
Si ese comportamiento constituye un incumplimiento por parte de ese Estado de las obligaciones que le incumben en virtud de la Constitución de la OMS, ésta podría adoptar o iniciar las medidas correctivas apropiadas para eliminar cualquier impedimento resultante para la realización de sus actividades. Por lo tanto, puede plantearse una cuestión jurídica sobre si ha habido tal incumplimiento “en el ámbito de las actividades [de la OMS]”.
En consecuencia, la OMS puede plantear una cuestión al Tribunal, como está haciendo, sobre si alguna conducta específica de un Estado (en este caso, el uso de armas nucleares) constituiría un incumplimiento de sus obligaciones en virtud de la Constitución de la Organización.
*
En tercer lugar, en cuanto a la proposición de que la sentencia del Tribunal se refiere al fondo.
La cuestión de si una conducta específica de un Estado constituiría un incumplimiento de sus obligaciones en virtud de la Constitución de la OMS plantea dos cuestiones: (i) ¿Existe la obligación? (ii) Si la obligación existe, ¿constituye la conducta especificada una violación de la misma?
[p 99]
Si la obligación existe, la respuesta a la pregunta será afirmativa o negativa dependiendo de si la conducta especificada constituye o no un incumplimiento de la obligación.
Sin embargo, si el Tribunal considera que la obligación en sí no existe, entonces ex hypothesi la conducta especificada no podría constituir una violación de ninguna obligación en virtud de la Constitución de la OMS. Esto por sí solo basta para dar una respuesta a la pregunta, una respuesta negativa, pero una respuesta al fin y al cabo.
Del análisis de la Constitución de la OMS, el Tribunal de Justicia concluye que la Organización no es competente para abordar la cuestión de la legalidad del uso de armas nucleares. Ello implica la conclusión de que, en virtud de la Constitución de la OMS, un Estado miembro no tiene obligación de no utilizar armas, como las nucleares, que puedan tener efectos sobre la salud y el medio ambiente, ya que, si un Estado miembro tuviera tal obligación, la OMS habría tenido alguna competencia para abordar la cuestión de la legalidad de un uso de armas que pudiera haberse producido incumpliendo dicha obligación constitucional.
Si un Estado miembro no tiene ninguna obligación en virtud de la Constitución de la OMS de no utilizar armas (como las armas nucleares) que puedan tener efectos sobre la salud y el medio ambiente, se deduce que, al utilizar tales armas, no incumple ninguna obligación en virtud de dicha Constitución.
Se trata de una respuesta a la pregunta de la OMS. La sentencia del Tribunal de Justicia se refiere, por tanto, al fondo de la cuestión realmente planteada.
*
Evidentemente, este planteamiento se basa en una determinada visión de la distinción entre el fondo y las cuestiones prejudiciales. ¿Cuál podría ser un criterio general para identificar el fondo?
Tomando prestado del ámbito de los litigios contenciosos,
“el fondo de un litigio consiste en las cuestiones de hecho y de derecho que dan lugar a una causa de acción, y que un Estado demandante debe establecer para tener derecho a la reparación reclamada” (Anglo-Iranian Oil Co., Excepción Preliminar, Sentencia, I.C.J. Reports 1952, p. 148, Juez Read, disidente).
El caso que nos ocupa es, por supuesto, un caso dentro de la jurisdicción consultiva del Tribunal, y la cautela es apropiada; pero ese enfoque básico parece transponible.
Está implícito en el párrafo 16 de la decisión del Tribunal. Esto, en mi opinión, reconoce que para dar una respuesta afirmativa a la pregunta en este caso, el Tribunal tendría que estar convencido de que, como cuestión de derecho, los Estados miembros tienen la obligación, en virtud de la Constitución de la OMS, de no crear efectos sobre la salud y el medio ambiente mediante el uso de armas en la guerra u otros conflictos armados, y que, como cuestión de hecho, el uso de armas nucleares crearía tales efectos. Por consiguiente, la cuestión de si un Estado tiene tal obligación formaría parte del fondo del asunto (véase el razonamiento general en Electricity Company of Sofia and Bulgaria, Judgment, 1939, P.C.I.J.,
Series A/B, No. 77, pp. 82-83; Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, Excepciones preliminares, Sentencia, I.C.J. Reports 1964, pp. 44-46, y Juez Morelli, disidente, en pp. 110-112; Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, Segunda fase, Sentencia, I.C.J. Reports 1970, pp. 226 y ss, Juez Morelli, concurring; y South West Africa, Second Phase, Judgment, I.C.J. Reports 1966, p. 19, para. 7).
**
La conclusión a la que se ha llegado anteriormente es que la OMS puede plantear una cuestión al Tribunal, como está haciendo, sobre si una conducta específica de un Estado constituiría un incumplimiento de sus obligaciones en virtud de la Constitución de la Organización. Las obligaciones sugeridas pueden no existir y, por lo tanto, puede no haber incumplimiento de ninguna obligación.
Esto significaría que, en cuanto al fondo, la respuesta a la pregunta es “No”; pero esto no afectaría a la competencia de la OMS para formular la pregunta. La decisión del Tribunal implica que los Estados miembros no tienen la obligación, en virtud de la Constitución de la OMS, de no utilizar armas nucleares. De ello se deduce que el uso de tales armas por parte de un Estado miembro no “constituiría un incumplimiento de sus obligaciones en virtud del derecho internacional, incluida la Constitución de la OMS”, por utilizar los términos de la pregunta tal y como se han interpretado anteriormente.
Esto significa que el Tribunal está dando una respuesta a la pregunta formulada por la OMS; en realidad no se está negando a responder a la pregunta. El lector de la decisión del Tribunal no pensaría que el Tribunal necesita hacer algo más para dar una respuesta. Tanto si el Tribunal responde negativa como afirmativamente, expresa o implícitamente, correcta o incorrectamente, sólo puede responder presuponiendo que la OMS tiene competencia para formular la pregunta. Esto es lo que niega el Tribunal.
Respetuosamente, soy de otra opinión. (Firmado) Mohamed Shahabuddeen. [p 101]
Opinión disidente del juez Weeramantry
Índice
Páginas
I. Preliminares
104
1.
La génesis de la solicitud de la OMS
105
2. 106 3. La competencia consultiva del Tribunal
107
3. Los requisitos que deben cumplirse
109
4. La cuestión planteada por la OMS, comparada con la planteada por la Asamblea General
110
5. 110 5. Presentación de la solicitud de la OMS ante el Tribunal
112
6. 112 6. Dos niveles de implicación de la OMS
113
7.
113 7. Responsabilidades constitucionales de la OMS en materia de salud pública en general
114
II. Efectos de las armas nucleares en la salud x
115
1. Visión general de los efectos de las armas nucleares sobre la salud
115
2. Problemas de salud a corto plazo
117
3. Efectos sobre la salud a medio y largo plazo
121
4. La aparición de epidemias devastadoras
123
5. La pertinencia del material médico presentado ante el Tribunal
124
6. La experiencia de Hiroshima y Nagasaki
126
III. Cuestiones relativas a las competencias de la OMS
127
1.
Las objeciones a la competencia de la OMS
127
2. La importancia de la investigación relativa a la Constitución de la OMS
128
3. Las funciones constitucionales de la OMS
129
(i) Coordinación de la labor sanitaria internacional (Art. 2 (a))
129
(ii) Colaboración con las Naciones Unidas, organismos especializados, etc. (Art. 2 (b))
130
(iii) Emergencias (Art. 2 (d))
131
(iv) Prestación, a petición de las Naciones Unidas, de servicios e instalaciones sanitarias a grupos especiales (Art. 2 (e))
131
(v) Proponer convenios, acuerdos y reglamentos (Art. 2 (k))
131 (vi) Investigación (Art. 2 (n))
132
(vii) Mejora de los niveles de enseñanza y formación (Art. 2 (o))
132
(viii) Educación pública (Art. 2 (q) y 2 (r))
132
4. 4. El trabajo y las preocupaciones de la OMS
133
5. La analogía con las armas químicas y biológicas
134 6. 134 6. La importancia de la prevención
135
7. El argumento relativo al abuso de las funciones consultivas del Tribunal de Justicia
138
[p 102]
IV. Obligaciones del Estado
139
1.
Obligaciones del Estado en materia de medio ambiente
139
(a) El progreso del Derecho medioambiental
140
(b) El crecimiento de la noción de obligaciones del Estado
141
(c) Obligaciones activas y pasivas del Estado
141
(d) La naturaleza jurídica de las obligaciones del Estado
142 (e) Obligaciones derivadas de tratados multilaterales
143
2. 2. Obligaciones del Estado en materia de salud
143
(a) El derecho humano a la salud
143
(b) Obligaciones del Estado en relación con la salud
144
(c) Medidas globales de aplicación relativas a las obligaciones de los Estados en materia de salud
144
(d) El choque entre las obligaciones de los Estados y los efectos de las armas nucleares en la salud
145
3.
Los deberes de los Estados en virtud de la Constitución de la OMS
146
V. Principios de interpretación relativos a la Constitución de la OMS
147
1. Principios de interpretación aplicables a la Constitución de la OMS
147
2. El principio de especialidad
149
VI. Esfuerzos previos de la OMS
151
1. Esfuerzos de la OMS en el ámbito nuclear
151 2.
Práctica anterior de la OMS en asuntos relacionados con la paz
152
3. 153 3. Falta de objeción a acciones anteriores de la OMS
153
VII. Admisibilidad y jurisdicción
153
1. La discrecionalidad del Tribunal
153
2. El deber de apreciación del Tribunal de Justicia
154
3. Las objeciones
155
(a) El dictamen solicitado entraría en la esfera política
156
(b) Las armas nucleares se abordan en otros contextos en las Naciones Unidas
157
(c) El dictamen carecería de objeto o finalidad
158 (d) Un dictamen no tendría ningún efecto sobre la conducta de los Estados
159
(e) Una opinión podría afectar negativamente a negociaciones importantes de desarme
160 (f) La cuestión planteada es puramente abstracta y teórica
161
(g) La pregunta es demasiado general
163
(h) Una opinión emitida en este asunto sería perjudicial para el prestigio del Tribunal de Justicia
164
(i) El Tribunal de Justicia participaría en un ejercicio legislativo si emitiera una opinión
164 (j) El asunto no pertenece a las categorías de asuntos en los que debe emitirse una opinión
165
[p 103]
(k) Un dictamen invadiría ámbitos de política de Estado
165
4. 4. Responsabilidades del Tribunal
167
(a) Como institución judicial
167
(b) Como órgano principal de las Naciones Unidas
167
5. La denegación por falta de competencia
168
VIII. Conclusión
169
[p 104]
I.
Preliminar Se ha argumentado que la pregunta formulada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) se sale de sus legítimos intereses.
El Tribunal ha aceptado ese argumento. Disiento respetuosamente.
La pregunta sobre la que la OMS solicita la opinión del Tribunal es la siguiente:
“En vista de los efectos sobre la salud y el medio ambiente, ¿el uso de armas nucleares por un Estado en guerra u otro conflicto armado constituiría un incumplimiento de sus obligaciones en virtud del derecho internacional, incluida la Constitución de la OMS?”.
Entiendo que esta pregunta contiene una indagación en relación con las obligaciones del Estado en tres ámbitos concretos:
(a) Obligaciones del Estado en materia de salud;
(b) obligaciones del Estado en relación con el medio ambiente; y
(c) obligaciones del Estado en virtud de la Constitución de la OMS.
En el presente dictamen se intentará demostrar que la cuestión planteada entra directamente dentro del ámbito de competencia legítimo y encomendado a la OMS. Se refiere a una cuestión fundamental para la salud mundial. Se refiere a la integridad del medio ambiente humano, que es fundamental para la salud mundial. Se relaciona con el objetivo constitucional fundamental de la OMS, que es el logro por todos los pueblos del más alto nivel posible de salud.
La salud mundial ocupa un lugar central en la cuestión, al igual que la salud mundial ocupa un lugar central en las preocupaciones de la OMS. Las cuestiones de salud pueden tener connotaciones políticas o jurídicas, como ocurre a menudo, pero esas connotaciones no las sacan de la categoría de cuestiones de salud; y las cuestiones de salud son las preocupaciones centrales de la OMS.
Además, la sentencia del Tribunal tiene importancia también para otros organismos especializados, que en el futuro pueden desear invocar la jurisdicción consultiva del Tribunal sobre asuntos de importancia para ellos en el desempeño de sus funciones.
Cabe señalar que, hasta la fecha, la Corte Internacional de Justicia no se ha negado a emitir una opinión consultiva que le haya sido solicitada por ningún órgano u organismo de las Naciones Unidas que haya sido facultado para solicitar una opinión de la Corte. Por lo tanto, es importante que cuando se rechace una solicitud de este tipo por primera vez en la jurisprudencia de la Corte, las razones para ello sean convincentes. La jurisprudencia constante de este Tribunal en este sentido se refleja en una serie de decisionesFN1, que el Tribunal cita con aprobación en su Dictamen en respuesta a la solicitud de la Asamblea General relativa a la legalidad de las armas nucleares.
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FN1 Judgments of the Administrative Tribunal of the ILO upon Complaints Made against UNESCO, Opinión Consultiva, I.C.J. Reports 1956, pág. 86; Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Opinión Consultiva, I.C.J. Reports 1962, pág. 155; Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Opinión Consultiva, I. C.J. Reports 1971, p. 27; Application for Review of Judgement No. 158 of the United Nations Administrative Tribunal, Opinión Consultiva, I.C.J. Reports 1973, p. 183; Western Sahara, Opinión Consultiva, I.C.J. Reports 1975, p. 21; Applicability of Article VI, Section 22, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, Opinión Consultiva, I.C.J. Reports 1989, p. 191.
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[p 105]
1. 1. La génesis de la solicitud de la OMS
Del informe del Director General de la Organización Mundial de la Salud (doc. A46/30 de 25 de abril de 1993) titulado “Efectos de las armas nucleares sobre la salud y el medio ambiente”, que se ha facilitado a la Corte, se desprende que la referencia a la Corte fue propuesta por Vanuatu, Ecuador, Panamá y México para el orden del día de la 46ª Asamblea Mundial de la Salud. Vanuatu explicó su copatrocinio de la resolución en términos de su compromiso con la salud de la comunidad internacional, en el contexto de sus propias experiencias sanitarias relacionadas con las armas nucleares. Como una de los muchos miles de pequeñas islas dispersas en el Pacífico, afirmó que había sufrido como resultado de la actividad nuclear en el Pacífico a partir de la década de 1950, en el sentido de que su pueblo se enfrentaba a muchos problemas de salud complicados que no tenían la experiencia para diagnosticar, o los recursos para tratar. Según su representante, el aumento de la leucemia, el cáncer, el envenenamiento por pescado y las enfermedades de la piel eran frecuentes; la cadena alimentaria, el agua y el ecosistema se habían contaminado; los abortos eran frecuentes y nacían bebés grotescamente deformesFN2.
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FN2 Acta de la 13ª Sesión Plenaria de la Asamblea Mundial de la Salud. 14 de mayo de 1993, doc. A46/VR/13, p. 11.
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Tonga, otro miembro de apoyo, se refirió al artículo 1 de la Constitución de la OMS y relacionó la consulta con las funciones constitucionales de la OMS enumeradas en diversas partes del artículo 2 de su ConstituciónFN3. Otros miembros también se dirigieron a la Asamblea. El asunto se había debatido anteriormente en el Comité B de la Asamblea, donde se discutió a fondo, con la participación de más de un centenar de delegados.
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FN3 Ibídem, p. 12.
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En la Asamblea, plantearon fuertes objeciones a la referencia, entre otros, el Reino Unido, cuyo representante afirmó que esta acción no era competencia de la OMS, y la calificó de “inútil y costosa, y un ejercicio perturbador” FN4; los Estados Unidos, cuyo representante subrayó que “Esta resolución inyectaría [p 106] a la Organización Mundial de la Salud en debates sobre el control de armamentos y el desarme que son responsabilidad de otras organizaciones del sistema de las Naciones Unidas…” FN5; Francia, cuyo representante subrayó que “Esta resolución inyectaría [p 106] a la Organización Mundial de la Salud en debates sobre el control de armamentos y el desarme que son responsabilidad de otras organizaciones del sistema de las Naciones Unidas…”. … “FN5; por Francia, cuyo representante consideró que la Asamblea no era el foro apropiado para tratar un tema con connotaciones puramente políticasFN6; y por Rusia, cuyo representante afirmó que la resolución iba más allá de las competencias de la OMS, y llevaría a la politización e implicación de la organización en el problema del desarme, sin que ésta tuviera una perspectiva adecuada sobre el asuntoFN7.
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FN4 Ibid, p. 9.
FN5 Acta de la 13ª Sesión Plenaria de la Asamblea Mundial de la Salud, 14 de mayo de 1993, doc. A46/VR/13, p. 1. A46/VR/13, p. 9.
FN6 Ibid, p. 12. .
FN7 Ibid, p. 15.
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El asesor jurídico de la OMS tomó la palabra para aconsejar a la Asamblea. Su consejo fue el siguiente:
“La cuestión de los efectos de las armas nucleares en la salud y en el medio ambiente entra de lleno en el mandato de la OMS como organismo técnico. La cuestión de si el uso de armas nucleares por parte de un Estado sería contrario al espíritu y al objetivo de la OMS y, como tal, una violación de la Constitución de la OMS, también entra dentro del mandato y la competencia de esta Asamblea Mundial de la Salud. No es competencia ni mandato normal de la OMS ocuparse de la legalidad o ilegalidad del uso de armas nucleares. En consecuencia, tampoco es competencia o mandato normal de la OMS remitir la cuestión de la legalidad o ilegalidad a la Corte Internacional de Justicia”.
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FN8 Ibid, p. 13.
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Como ya se ha observado, la cuestión de la OMS no se planteó en términos de legalidad o ilegalidad en general, sino en términos de obligaciones del Estado en relación con la salud, el medio ambiente y la Constitución de la OMS.
El asunto resultó ser tan delicado que se propuso que la votación fuera secreta. Se recibieron 75 votos a favor de la votación secreta, 33 en contra y hubo 5 abstenciones.
A continuación, se procede a la votación secreta con el siguiente resultado: “Miembros con derecho a voto, 164; ausentes, 41; abstenciones, 10; papeletas nulas, 0; número de miembros presentes y votantes, 113; número necesario para la mayoría simple, 57; número de votos a favor, 73; número de votos en contra, 40. “FN9
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FN9 Ibid, p. 17.
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Posteriormente, la Asamblea General, en su resolución 49/75 K de 15 de diciembre de 1994 (por la que la propia Asamblea solicitaba un dictamen sobre la cuestión de la legalidad de las armas nucleares), acogió favorablemente la resolución de la Asamblea de la Organización Mundial de la Salud de solicitar una Opinión Consultiva a la Corte[p 107].
Esta breve exposición de los hechos muestra una clara división de opiniones en el seno de la OMS, a pesar de lo cual se adoptó por una mayoría sustancial la decisión de someter la cuestión al Tribunal.
2.
La competencia consultiva del Tribunal
La facultad de los organismos especializados, que han sido admitidos a este privilegio, de solicitar una opinión consultiva del Tribunal en relación con asuntos que surjan en el ámbito de sus actividades, es un importante derecho constitucional del que gozan.
La jurisdicción consultiva fue una innovación en la adjudicación internacional, adoptada no sin dificultadFN10 después de la Primera Guerra Mundial. El derecho a solicitar una opinión se concedió inicialmente sólo al Consejo y a la Asamblea de la Sociedad de Naciones. Después de la Segunda Guerra Mundial, la Conferencia de San Francisco aprobó las pautas de la práctica consultiva tal como habían evolucionado, pero se amplió el círculo de quienes tenían derecho a solicitarla.
Hoy en día, la familia de organizaciones de las Naciones Unidas está ampliamente ampliada, estrechamente unida y trabaja conjuntamente, en el desarrollo de áreas de actividad internacional, dentro del marco del Estado de Derecho internacional. Aunque cada una de estas organizaciones tiene sus funciones específicas, todas se entrelazan al servicio común de los ideales de las Naciones Unidas y todas operan bajo la égida común del derecho internacional. Aunque cada una de ellas tiene asignado un ámbito de actividad concreto, no funcionan necesariamente en compartimentos estancos, ya que la compleja naturaleza de las actividades de las Naciones Unidas puede dar lugar a menudo a la superposición de ámbitos de interés. El trabajo de una organización puede entrelazarse con el de otras y, por tanto, repercutir en el trabajo de otros miembros de la familia de las Naciones Unidas.
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FN10 Véase Shabtai Rosenne, The World Court: What It Is and How It Works, 5ª ed., 1995, p. 107.
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Un papel importante asignado a la Corte en esta red de actividad interrelacionada, bajo la égida del derecho internacional, es la concesión de opiniones consultivas sobre cuestiones de derecho para ayudar a las organizaciones autorizadas del sistema de las Naciones Unidas que lo necesiten. Esto representa una parte importante de la contribución que la Corte puede hacer como miembro de la familia de organizaciones de las Naciones Unidas, todas ellas persiguiendo los objetivos comunes de las Naciones Unidas, cada una a su manera. Es, entre otras cosas, un medio de garantizar una comprensión más clara de los principios del derecho internacional relacionados con su trabajo.
El derecho de estas organizaciones a solicitar un dictamen de la Corte es un derecho que se ha ganado con mucho esfuerzo y es valioso, tanto para cada organización en particular, como para el sistema de las Naciones Unidas en general. Por lo tanto, este derecho debe conservarse cuidadosamente desde el punto de vista de ayudar a estas organizaciones en el cumplimiento de sus obligaciones, desde el punto de vista del desarrollo del derecho internacional y desde el punto de vista de asegurar la interrelación fluida de estas organizaciones dentro de la familia de organizaciones de las Naciones Unidas.
La conciencia del Tribunal de su papel en la asistencia a las Naciones Unidas a este respecto a través de la jurisdicción consultiva del Tribunal se ha manifestado en su jurisprudencia anterior. Por ejemplo, en el asunto relativo a la Interpretación de los Tratados de Paz, el Tribunal observó que:
“la respuesta de la Corte, ella misma un ‘órgano de las Naciones Unidas’, representa su participación en las actividades de la Organización, y, en principio, no debe ser rechazada” (I.C.J. Reports 1950, p. 71).
La negativa del Tribunal a emitir un dictamen a petición de un organismo especializado autorizado a solicitarlo tiene, por tanto, implicaciones de gran alcance. La primera negativa de este tipo en la historia de este Tribunal bien podría afectar a la disposición de otros organismos especializados a dirigirse al Tribunal, incluso sobre un asunto relacionado con sus propias Constituciones.
Esto adquiere especial importancia cuando se trata de decisiones que pueden tener connotaciones políticas, o bien las distintas organizaciones pueden, en caso de duda, tender a seguir caminos diferentes sobre la base de las influencias políticas dominantes que actúan sobre ellas en lugar de basarse en el derecho internacional. Como observó este Tribunal en una Opinión Consultiva anterior solicitada por la OMS:
“De hecho, en situaciones en las que las consideraciones políticas son prominentes puede ser particularmente necesario para una organización internacional obtener una Opinión Consultiva del Tribunal en cuanto a los principios jurídicos aplicables con respecto al asunto en debate, especialmente cuando éstos pueden incluir la interpretación de su constitución.” (Interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la OMS y Egipto, Recueil 1980, p. 87; el subrayado es nuestro).
La referencia ya hecha a la historia de esta petición indica las profundas divisiones de opinión que operaban en el seno de la OMS, sobre una cuestión políticamente sensible. Es precisamente en este tipo de asuntos donde se concede un gran valor al derecho a buscar una opinión independiente basada en el derecho internacional, en lugar de en las diferentes percepciones políticas de las partes.
Por supuesto, el Tribunal tiene derecho a rechazar una solicitud de Opinión Consultiva por razones convincentes Ч y, de hecho, debe hacerlo si existen razones convincentes. Sin embargo, en su ausencia, se crea un clima de incertidumbre en el ámbito pertinente, que puede dar lugar a una diversidad de interpretaciones sobre la misma cuestión jurídica. Esto no augura nada bueno para el concepto de que todos funcionen armoniosamente bajo un manto común de derecho internacional. [p 109] La OMS solicita este dictamen para que le ayude a desempeñar una de sus responsabilidades más importantes.
Es el órgano responsable de la planificación de los servicios médicos mundiales que pueden ofrecerse a la población del mundo en relación con los diversos peligros para la salud a los que se enfrentará de vez en cuando. Un ataque nuclear es uno de esos peligros para la salud y quizás el más terrible de todos ellos; y la OMS tendrá que asumir la mayor parte de la responsabilidad internacional de organizar la asistencia médica a las poblaciones afectadas tras un ataque nuclear, no sólo en los países beligerantes, sino también en los países neutrales (todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas) que sufrirían graves consecuencias en una guerra en la que no son partes. En vista de los efectos de las armas nucleares sobre la salud y el medio ambiente, la OMS solicita información al Tribunal sobre las obligaciones de los Estados en virtud del derecho internacional en relación con la salud, en relación con el medio ambiente y en relación con la Constitución de la OMS.
Creo que la negativa del Tribunal a emitir un dictamen se basa en principios restringidos de interpretación de los tratados. La presente demanda requiere, más bien, una interpretación del estatuto de la OMS a la luz de su objeto y fin. Su objetivo general es “promover y proteger la salud de todos los pueblos” Ч un objetivo que todas las naciones que suscriben la Carta de la OMS han reconocido en las palabras iniciales de dicha Constitución como básico para la seguridad de todos los pueblos.
Una interpretación literal de la Constitución de la OMS, de modo que la prive de una opinión consultiva sobre la legalidad de una grave amenaza para la salud mundial, no es conforme con el espíritu de la Constitución de la OMS, ni con los fines de la jurisdicción consultiva del Tribunal. 3. Los requisitos que deben cumplirse
Comienzo manifestando mi acuerdo con el Tribunal en lo que respecta a los tres requisitos que deben cumplirse para que un organismo especializado pueda presentar una solicitud de opinión consultiva. Se trata de que el organismo esté autorizado a solicitar opiniones consultivas, de que la solicitud se refiera a una cuestión jurídica y de que esta cuestión se plantee en el marco de sus actividades.
Creo que en el presente caso se cumplen los tres requisitos.
Estoy de acuerdo, en principio, con el tratamiento que el Tribunal de Justicia da a los requisitos primero y segundo, que, por tanto, no es necesario examinar en la presente opinión. Estoy de acuerdo, en particular, con sus observaciones de que la presencia de aspectos políticos en la cuestión sometida al Tribunal no puede bastar para privarla de su carácter de cuestión jurídica (Opinión Consultiva, párrafo 16), y que las implicaciones políticas carecen de relevancia a este respecto (ibid., párrafo 17). Discrepo respetuosamente, sin embargo, de la conclusión del Tribunal respecto al tercer requisito y esta opinión se centrará principalmente en el examen de este aspecto[p 110].
4.
La cuestión planteada por la OMS, comparada con la cuestión planteada por la Asamblea General Existe una diferencia sustancial entre la cuestión planteada por la OMS y la planteada por la Asamblea General. Ambas organizaciones plantean cuestiones de vital importancia y ambas exigen igualmente la consideración más cuidadosa, pero no sería correcto tratar las cuestiones planteadas por los dos organismos como si plantearan cuestiones idénticas.
La pregunta de la OMS, como ya se ha señalado, es la siguiente:
“A la vista de los efectos sobre la salud y el medio ambiente, ¿sería el uso de armas nucleares por un Estado en guerra u otro conflicto armado una violación de sus obligaciones en virtud del derecho internacional, incluida la Constitución de la OMS?”.
La pregunta de la Asamblea General reza así
“¿Está permitida por el derecho internacional la amenaza o el uso de armas nucleares en cualquier circunstancia?”.
Las siguientes diferencias aparecen de inmediato en la fraseología de las dos preguntas: (a) la petición de la OMS se refiere únicamente al uso;
(b) la solicitud de la OMS se formula en términos de responsabilidad de los Estados;
(c) la solicitud de la OMS se centra en los efectos sobre la salud y el medio ambiente;
(d) la solicitud de la OMS se limita al uso en guerra u otros conflictos armados;
(e) la cuestión de la OMS se plantea también en términos de obligaciones en virtud de la Constitución de la OMS;
(f) la pregunta de la OMS plantea la cuestión de las obligaciones específicas de los Estados en relación con la salud y el medio ambiente, y de cualquier conflicto entre éstas y el uso de armas nucleares.
Se verá que la pregunta de la OMS está cuidadosamente redactada, de conformidad con las preocupaciones sanitarias de la OMS en contraste con las preocupaciones más amplias de la Asamblea General. La pregunta se refiere al uso real (y no a la amenaza de uso), a la responsabilidad del Estado (y no a la cuestión más amplia de la ilegalidad en virtud del derecho internacional), a los efectos sobre la salud y el medio ambiente (que son el ámbito de preocupación propio de la OMS), al uso en la guerra u otros conflictos armados (y no, de nuevo, a la situación de las armas nucleares en general) y a las obligaciones en virtud de la Constitución de la OMS (que es manifiestamente una cuestión de interés para la OMS).
La pregunta de la OMS demuestra ser consciente de la necesidad de limitar su atención a las cuestiones que surjan dentro del ámbito de sus actividades, tal y como exige el artículo 96 (2) de la Carta de las Naciones Unidas, y a las cuestiones “que sean de la competencia de la Organización”, tal y como se especifica en el artículo 76 de [p 111] la Constitución de la OMS. De conformidad con estas disposiciones, no examinó la totalidad del motivo de ilegalidad, sino que realizó una investigación muy específica. La cuestión se situaba en el marco del uso real, que produce consecuencias médicas, y no entraba en el ámbito teórico de las amenazas. Se centró en los efectos sobre la salud y el medio ambiente, que son sin duda sus ámbitos de preocupación. Solicitó un dictamen jurídico sobre la interpretación de su propia Constitución que, en mi opinión, no se le puede negar en ningún caso. A menos que existan razones de peso para adoptar una opinión contraria, una investigación de la OMS, enmarcada en los ámbitos de la salud y el medio ambiente y de su propia Constitución, parece directamente relacionada con su mandato y sus funciones y parece eminentemente una cuestión sobre la que, en caso de incertidumbre, la OMS tiene derecho a solicitar un dictamen del Tribunal de Justicia.
Como ya se ha observado, hay tres segmentos específicos de la investigación de la OMS que requieren especial atención: las obligaciones del Estado en materia de salud, en materia de medio ambiente y en términos de la Constitución de la OMS.
Éstas exigen que el Tribunal investigue con cierto grado de particularidad los efectos de las armas nucleares sobre la salud y el medio ambiente. La conciencia general de que las armas nucleares dañan tanto la salud como el medio ambiente es insuficiente para este propósito. Se requiere un examen más preciso de los hechos.
La siguiente etapa de la investigación consiste en examinar el derecho internacional vigente en relación con cada una de las tres categorías de obligaciones expuestas anteriormente.
Con el material fáctico y jurídico así puesto en yuxtaposición, se obtendrá una imagen clara de si existen conflictos entre las obligaciones del Estado y los resultados producidos por el uso del arma. El debate posterior se desarrollará sobre esta base.
El dictamen del Tribunal no examina en ninguna parte la naturaleza de las obligaciones del Estado en materia de salud y medio ambiente en virtud del derecho internacional en general, ni tampoco examina dichas obligaciones en términos de la Constitución de la OMS. En mi opinión, era necesario que el Tribunal realizara este examen para decidir si esta investigación entraba o no dentro de los ámbitos legítimos de preocupación de la OMS.
Además, el Tribunal no centra su atención precisamente en los términos de la pregunta de la OMS, sino que aborda, más bien, la cuestión de la legalidad o ilegalidad general del uso de armas nucleares.
Esto aleja el debate de las preocupaciones inmediatas de la OMS, reflejadas en su pregunta cuidadosamente redactada, y casi lo equipara a la cuestión de ilegalidad general planteada por la Asamblea General. Si el Tribunal hubiera procedido sobre la base de un examen de las obligaciones de los Estados en materia de salud y medio ambiente en virtud del derecho internacional y de la Constitución de la OMS, habría sido más evidente la estrecha relación que guardan con la labor de la OMS. [p 112]
5. Presentación de la solicitud de la OMS ante el Tribunal
Debo confesar cierto malestar por la forma en que la OMS presentó sus alegaciones ante el Tribunal.
La presentación de la OMS fue extremadamente distante y objetiva. Este enfoque reflejaba la división de opiniones dentro de la OMS. De hecho, la presentación de la OMS suscitó dos preguntas de un miembro del Tribunal que preguntó si la resolución WHA46/40 había sido “adoptada válidamente” y “En caso afirmativo, ¿puede ahora cualquier Estado que fuera entonces miembro de la Organización Mundial de la Salud impugnar la competencia de la Organización Mundial de la Salud para solicitar al Tribunal que emita una opinión consultiva en relación con la cuestión planteada en dicha resolución?”.
(CR 95/23, p. 51.)
La respuesta a la primera pregunta fue afirmativa, y la respuesta a la segunda reflejaba esta actitud dividida en el seno de la OMSFN11.
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FN11 En ella se afirmaba que
“la naturaleza jurídica de este tipo de resoluciones, así como la ausencia de una disposición específica en la Constitución al respecto, sugieren que nada impide a un Estado miembro impugnar ante el Tribunal la competencia de la OMS para solicitar una opinión consultiva en relación con la cuestión planteada en dicha resolución”.
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En la actualidad no se exige, como en la época de la Sociedad de Naciones, que una solicitud de opinión consultiva se base en una votación unánime. Ese requisito se dejó atrás después de la Segunda Guerra Mundial y, como observa Rosenne, “En las Naciones Unidas, la regla de la unanimidad se ha abandonado por completo… “FN12.
Lo que tenemos aquí es una decisión deliberada tomada democráticamente por una gran mayoría en la OMS para solicitar un dictamen. Esa debe ser la decisión de la OMS y actuada como tal. La opinión diferente mantenida por una minoría, quienquiera que sea, no hace que la petición al Tribunal sea menos que una petición de la OMS, considerada en su conjunto.
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FN12 Op. cit., p. 109.
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Hablando por mí mismo, habría agradecido una presentación más completa y amplia, basada en el rico material que la OMS presentó formalmente ante el Tribunal. El representante de la OMS observó que la actitud de la OMS en su presentación:
“nunca le ha impedido Ч y nunca le impedirá Ч estar profundamente preocupada por los sufrimientos de las personas, ni hacer todo lo que esté a su alcance para mejorar su ‘nivel de salud'” (CR 95/22, p. 32).
Afirmó además que: “Neutralidad no significa indiferencia. La neutralidad es aquí la neutralidad de Henri Dunant la tarde de la batalla de Solferino, [p 113] quien, independientemente del fondo de la disputa de los beligerantes, se sintió abrumado por el sufrimiento y la devastación que habían causado los combates”. (CR 95/22, p. 22.)
Por consiguiente, la neutralidad de la Organización no significaba que no se interesara por los efectos del uso de las armas en la salud. La comparación con Dunant apenas se ajusta a la situación de la OMS.
La neutralidad de Dunant era una neutralidad entre dos Estados en guerra. A ese gran humanitario sólo le preocupaban los sufrimientos de las víctimas y no el fondo de la controversia.
No hay partes hostiles involucradas en esta solicitud de opinión Ч sólo Estados miembros de la OMS, todos ellos igualmente comprometidos con la búsqueda de la salud mundial Ч una causa a la que todos sin distinción se han comprometido al ser partes de la Constitución de la OMS. A diferencia de las naciones enfrentadas en Solferino, los Estados miembros de la OMS están en paz unos con otros, persiguiendo genuinamente a través de su organización común su objetivo común de la salud mundial.
Esas naciones, por amplia mayoría, han decidido solicitar una Opinión Consultiva a este Tribunal. En mi opinión, esa decisión debía aplicarse tanto en el espíritu como en la letra, y no con un espíritu de neutralidad.
6. Dos niveles de implicación de la OMS
Pueden adoptarse dos posturas generales en relación con el interés de la OMS en los asuntos sobre los que se solicita la opinión del Tribunal.
Una postura es que las armas nucleares son tan devastadoras que a partir de entonces todo tratamiento médico carece de sentido. Entonces entra en juego la ética preventiva, que forma parte de la empresa médica, y hay que examinar el interés de la OMS en la prevención.
Los que defienden una guerra nuclear limitada tienden, sin embargo, a negar la tesis de la devastación total, ya que pretenden equiparar, en la medida de lo posible, el uso de armas nucleares al de armas convencionales. En ese caso, hay que ir más allá y preguntarse qué servicios puede prepararse la OMS para prestar tras un ataque nuclear.
Por lo tanto, la utilidad para la OMS de un dictamen del Tribunal debe examinarse a ambos niveles, si se quiere tener debidamente en cuenta ambos puntos de vista: (a) la inutilidad de los servicios médicos tras un ataque nuclear, en cuyo caso debe hacerse hincapié en la prevención; y
(b) la preparación para prestar servicios médicos tras un ataque nuclear, en cuyo caso la OMS debe dirigir su atención a cuestiones como la planificación, el equipamiento médico y la investigación y formación en lesiones por radiación.
Otro factor a tener en cuenta a este respecto es que, incluso en el supuesto de que ambas partes del intercambio nuclear queden completamente destruidas, seguirá planteándose la cuestión de los daños a los Estados no combatientes [p 114]. Se necesitarán servicios médicos urgentes en la periferia de la devastación nuclear, quizá en países situados a cientos o miles de kilómetros de los beligerantes. La OMS tiene una responsabilidad constitucional hacia ellos no menor que hacia los beligerantes y debe estar preparada para prestar la ayuda que pueda.
7. Responsabilidades constitucionales de la OMS en relación con la salud pública en general
Es bien sabido que la salud pública no sólo se ocupa de curar, sino también de prevenir y planificar, así como de prestar asistencia técnica y ayuda en situaciones de emergencia (vide Art. 2 (d) de la Constitución de la OMS). 2 (d) de la Constitución de la OMS). Nadie negaría que la OMS debe advertir de los peligros médicos de las emergencias previsibles (Art. 2 (r)), o que debe ocuparse de la reglamentación (Art. 2 (k)) de las actividades que propagan la enfermedad, como los viajes desde la zona infectada o el transporte de alimentos infectados. Cuando se produzca una epidemia, debe coordinar las medidas necesarias en materia de nutrición y saneamiento (Art. 2 (i)). Debe evaluar las probabilidades de que se produzca un brote epidémico y planificarlo (Art. 2 (p)).
Estas obligaciones de planificación y prevención (véase el Art. 2 (p)) se hacen aún más apremiantes cuando la enfermedad es incurable.
Estas obligaciones generales se aplican a las actividades de la OMS, cualquiera que sea la fuente de peligro para la salud, ya sea de origen sanitario, nutricional, epidemiológico o militar.
Cabe señalar a este respecto que el propio Tribunal observa, en el párrafo 21 de su Dictamen, que:
“las disposiciones de su artículo 2 pueden interpretarse en el sentido de que autorizan a la Organización a ocuparse de los efectos sobre la salud del empleo de armas nucleares, o de cualquier otra actividad peligrosa, y a adoptar medidas preventivas destinadas a proteger la salud de las poblaciones en caso de que se empleen tales armas o se realicen tales actividades”.
Respetuosamente, estoy de acuerdo con este punto de vista, y muchas de las áreas de relevancia para la Constitución de la OMS esbozadas en este dictamen parten de esta base. Sin embargo, la función preventiva de la OMS no se limita a prestar asistencia a posteriori.
Cada uno de los detalles expuestos en la siguiente parte del presente dictamen, sobre los problemas sanitarios causados por el arma nuclear, guarda relación con las responsabilidades constitucionales de la OMS en ámbitos como la salud maternoinfantil (Art. 2 (I)); la mejora de los niveles de enseñanza y formación (Art. 2 (o)); el estudio de la salud pública y la elaboración de informes al respecto desde los puntos de vista preventivo y curativo (Art. 2 (p)); proporcionar información (Art. 2 (q)); desarrollar una opinión pública informada (Art. 2 (r)); promover la cooperación entre grupos científicos y profesionales (Art. 2 (j)); hacer recomendaciones sobre asuntos sanitarios internacionales (Art. 2 (k)); [p 115] y proporcionar asistencia práctica en situaciones de emergencia (Art. 2 (d)).
Esta lista no es en absoluto completa. Los servicios sanitarios sólo cumplen la mitad de su función si se limitan a los procedimientos curativos tras la aparición de la enfermedad.
También deben explorar otras dos áreas: la prevención antes de que la enfermedad aparezca y la planificación anticipada ante la eventualidad de un brote repentino y quizás masivo. Sobre todo cuando el daño que amenaza a la salud es de naturaleza incurable o irreversible.
1. La prevención.
No se puede discutir la sabiduría milenaria de que más vale prevenir que curar. Esto ha sido así desde los inicios de la ciencia médica y debe ser así sea cual sea el agente que dañe la salud, ya sea un microbio que puede matar a decenas de miles de personas o un arma nuclear que puede matar a decenas de millones.
El tema de la prevención se trata con más detalle en el apartado III.6 más adelante. 2. 2. Planificación. Si la prevención no es posible, debe haber una planificación previa para hacer frente a la emergencia médica.
La OMS puede convocar recursos médicos mundiales como ninguna otra organización. ¿Cuántas enfermeras y médicos deben estar disponibles, qué reservas de fármacos analgésicos y limitadores del daño deben tenerse preparadas, cuántas camas de hospital y qué equipamiento? ¿Cómo se debe informar y educar a la población sobre las medidas de precaución inmediatas que pueden reducir las posibilidades de sufrimiento agonizante, de formación de cánceres y queloides, e incluso ayudar a prolongar la vida? Un servicio médico nacional que no ofrezca prevención y planificación fracasaría estrepitosamente en el cumplimiento de sus responsabilidades.
Un servicio médico internacional que centre su atención únicamente en la curación a posteriori y descuide la prevención y la preparación, sería un fracaso no menos estrepitoso. De hecho, la responsabilidad de la prevención y la planificación sería aún mayor, ya que un servicio con responsabilidad mundial sería un servicio de último recurso, por así decirlo, porque el mundo no tiene un servicio médico superior al que recurrir cuando fallan los sistemas nacionales. El abundante material médico presentado ante el Tribunal proporciona los antecedentes de la solicitud de la OMS.
II. Efectos de las armas nucleares sobre la salud
1. Visión general de los efectos de las armas nucleares sobre la salud
Este estudio comienza con una breve visión general y sigue con un examen más detallado del material presentado al Tribunal por la OMS.
El asesor jurídico de la OMS ha presentado al Tribunal una visión general de los efectos del uso de armas nucleares sobre la salud.
En una presentación no [p 116] discutida por ningún Estado que haya comparecido ante el Tribunal, llamó la atención sobre los tres efectos inmediatos de las explosiones nucleares: mecánicos, térmicos y radiactivos. Mientras que los dos primeros difieren cuantitativamente de los resultantes de la explosión de bombas convencionales, el tercero es propio de las armas nucleares. Además de la radiación instantánea, también hay lluvia radioactiva. Además, la explosión genera un pulso electromagnético que perturba los dispositivos electrónicos, incluidos los necesarios para los servicios sanitarios. Además, hay efectos a largo plazo causados por la radiación ionizante que actúa sobre los seres humanos y el medio ambiente.
La OMS ha recopilado una gran cantidad de datos de los bombardeos de 1945 y también de un análisis de pruebas y modelos matemáticos. También ha tenido en cuenta la información obtenida tras accidentes nucleares, como los de Kyshtym, Rocky Flats y Chernóbil.
Esta información revela, entre otras cosas, que la sobreexposición a las radiaciones suprime los sistemas inmunitarios del organismo y aumenta la vulnerabilidad de las víctimas a las infecciones y los cánceres (CR 95/22, pp. 23-24). Otros efectos sobre la salud a los que se refirió el representante de la OMS son el aumento de los defectos genéticos, los traumas psicológicos que se siguen observando entre los supervivientes de Hiroshima y Nagasaki y los efectos de las radiaciones ionizantes sobre los cultivos, la cadena alimentaria, la ganadería y el ecosistema marino.
Como observó el representante de la OMS
“Evidentemente, un organismo especializado cuya finalidad, tal como se establece en el artículo 1 de su Constitución, es la “consecución para todos los pueblos del grado más alto posible de salud” no podía ignorar un tema como éste, y así era mucho antes de que se transmitiera al Tribunal la solicitud de una Opinión Consultiva en 1993.” (CR 95/22, p. 24.)
Se creó un grupo internacional de expertos para investigar el efecto de la guerra nuclear sobre la salud y los servicios sanitarios. Tras la recepción de su informe, el Director General creó un grupo de gestión para estudiar las implicaciones del informe. Cuando se presentó el informe del grupo de gestión, el Presidente del grupo observó que, si bien los efectos a largo plazo eran preocupantes, “los efectos inmediatos eran totalmente asombrosos” (CR95/22, p. 28).
También hay que hacer referencia al testimonio del alcalde de Hiroshima en el sentido de que el tratamiento médico después de Hiroshima fue una cuestión de ir a tientas en la oscuridad, con los hospitales en ruinas, el personal médico muerto y la falta de fármacos y medicinas, todo lo cual provocó que un número increíble de víctimas murieran sin recibir tratamiento suficiente. La OMS ha analizado los efectos de las armas nucleares sobre la salud en su Informe Efectos de la guerra nuclear sobre la salud y los servicios sanitariosFN13, bajo [p 117] dos epígrafes Ч “Problemas de salud a corto plazo” (Arm. 6) y “Efectos intermedios y a largo plazo sobre la salud” (An. 7). La lectura de estos anexos demuestra muy claramente las graves preocupaciones y los intereses legítimos de la OMS en los aspectos de prevención y planificación.
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FN13 Organización Mundial de la Salud, Ginebra, 2ª ed., 1987.
——————————————————————————————————————— Es necesario esbozar brevemente estos hechos y conclusiones, ya que ese es el marco en el que se ha presentado la solicitud de la OMS ante este Tribunal. Considerar las funciones de la OMS en abstracto, sobre la base de disposiciones constitucionales formales leídas al margen de su contexto médico y fáctico, sería un ejercicio académico no suficientemente relacionado con las terribles realidades médicas a las que debe hacer frente la OMS, como única organización que tiene el deber de coordinar la asistencia médica mundial en esta temible eventualidad. Como observó este Tribunal en Barcelona Traction, es importante no “perder el contacto con la realidad” al examinar una cuestión jurídica (Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, Second Phase, I.C.J. Reports 1970, p. 37).
A continuación se ofrece un breve resumen del material médico presentado ante el Tribunal. 2.
Problemas de salud a corto plazo
(i) Calor. La enorme energía térmica liberada por las explosiones termonucleares, más que la explosión, será la principal causa de víctimas.
El pulso térmico directo o la onda térmica causarían la carbonización inmediata de las partes del cuerpo expuestas en la línea directa de los rayos térmicos. Las quemaduras repentinas se producirían en fracciones de segundo y alcanzarían su máximo en pocos segundos. Las quemaduras indirectas provocarían muchas más víctimas. El peligro de quemaduras inmediatas se hace evidente cuando se considera que una sola explosión de aire de un megatón podría inflamar material combustible en un radio de 5 a 15 km, dependiendo de la claridad de la atmósfera.
En condiciones meteorológicas normales, este radio sería de unos 12 km. Los incendios simultáneos que se produjeran dentro de esta zona probablemente se fusionarían en un superincendio en un área de unos 450 kilómetros cuadrados.
La temperatura del aire en la zona del incendio superará la del agua hirviendo. El efecto de tal calor en el cuerpo humano sería devastador.
(ii) La explosión provocará ondas de choque, el derrumbamiento de edificios y escombros voladores y las personas serán lanzadas al aire como proyectiles. Al entrar en contacto con objetos inmóviles, se producirían traumatismos craneales, fracturas, aplastamientos y heridas penetrantes abdominales y torácicas.
Una explosión aérea de un megatón es capaz de matar a todo el mundo en un radio de 7 km desde el hipocentro.
(iii) Los efectos de la radiación, como la irradiación de todo el cuerpo, proceden de dos fuentes [p 118] Ч el estallido inmediato de radiaciones gamma y neutrónicas o la radiación procedente de la caída de partículas radiactivas. Las lesiones resultantes serían:
(a) efectos gastrointestinales, incluyendo anorexia, náuseas, vómitos, diarrea, calambres intestinales, deshidratación;
(b) efectos neuromusculares que producen fatiga, fiebre, dolor de cabeza, hipertensión y shock hipotensivo.
En condiciones de paz, algunos de estos casos podrían sobrevivir, con un tratamiento que incluiría antibióticos, transfusiones de glóbulos blancos o de sangre entera y de 8 a 12 semanas de hospitalización. El informe de la OMSFN14 afirma que, tras una guerra nuclear, no se dispondría de tales condiciones de atención médica.
Incluso en los casos en que los síntomas sean escasos o nulos, se producirá un aumento tardío de los cánceres, en particular de las leucemias. ———————————————————————————————————————
FN14 Op. at., Ann. 6, p. 157.
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Como declaró un profesor de radiología en el VI Congreso Mundial de Médicos Internacionales para la Prevención de la Guerra Nuclear, las lesiones por radiación incluyen anorexia, cese de la producción de nuevas células sanguíneas, diarrea, hemorragias, daños en la médula ósea, convulsiones, daños vasculares y colapso cardiovascularFN15.
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FN15 Herbert Abrams, “Chernobyl and the Short-Term Medical Effects of Nuclear War”, en Proceedings of Sixth World Congress of International Physicians for the Prevention of Nuclear War (IPPNW), Colonia, 1986, publicado bajo el título Maintain Life on Earth!, 1987 pp.
122-125.
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(iv) La inhalación de polvo radiactivo podría causar efectos agudos que conducen a la muerte y efectos a largo plazo como fibrosis y cáncer, permeabilidad de las membranas de los alvéolos (sacos aéreos) con síntomas de tos, dificultad para respirar y sensación de ahogo Ч que conducen a la muerte por hipoxia, neumonía y sepsis. No existe ningún medio para prevenir esta fuente de infección, salvo la reubicación masiva de las poblaciones.
(v) Ingestión. Entre los radionucleidos presentes en la lluvia radiactiva, el yodo 131 presenta un riesgo especial, sobre todo para el cáncer de tiroides.
Los efectos del estroncio y el cesio radiactivos sólo se pondrán de manifiesto más adelante. Estos efectos se tratan en el apartado de efectos a largo plazo.
El informe de la OMSFN16 señala que “las víctimas causadas incluso en un intercambio nuclear denominado “limitado” serían realmente abrumadoras”. ———————————————————————————————————————
FN16 Op. cit. 6, p. 158.
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Afirma que los tipos de lesiones citados son los que más exigen de los recursos médicos. Las quemaduras de segundo o tercer grado que afectan al 20% de la [p 119] superficie corporal se consideran generalmente mortales a menos que se les administre una terapia intensiva con reposición masiva de líquidos, tratamiento estéril, antibióticos, cuidados quirúrgicos y cuidados generales de enfermería, dietéticos y de apoyo durante periodos de semanas en el hospital, seguidos de una larga rehabilitación. Incluso con los sofisticados cuidados médicos actuales, la mortalidad sería considerableFN17.
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FN17 Op. cit. 6, pp. 159-160.
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En estas circunstancias, la OMS, como organismo de expertos, no tiene otra alternativa que dirigir sus pensamientos hacia la prevención y la planificación para minimizar las lesiones y el sufrimiento cuando la curación es imposible.
Se señala además que hasta el 80% de los médicos bien podrían ser víctimas. En relación con una explosión aérea de un solo megatón sobre un área metropolitana como Boston, con una población de 2.844.000 habitantes, se hace referencia a una estimación de la Agencia de Control de Armamento y Desarme de Estados Unidos de 1979 de 695.000 víctimas mortales directas y 735.000 heridos supervivientes. De las 12.816 camas de hospital que había en Boston en la fecha de esa investigación, se preveía que alrededor del 83% serían destruidas, lo que dejaría 2.135 camas y una plantilla de médicos y enfermeras muy mermada para atender a los 735.000 heridos graves supervivientesFN18.
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FN18 Ibid.
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Según otro estudio, las lesiones por quemaduras, que son especialmente dolorosas, presentan problemas médicos especiales y requieren un tratamiento cuidadoso y especializadoFN19. Montreal, una ciudad de 2 millones de habitantes, tenía instalaciones (en 1983) para seis casos de quemaduras graves.
En toda Norteamérica, se estimaba que sólo había 2.500 camas para casos de quemaduras graves. Sin embargo, la explosión de una bomba de un megatón sobre Montreal provocaría la necesidad de 10.000 personas. Además, las instalaciones existentes tienden a concentrarse en las ciudades, y ellas mismas serán destruidas.
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FN19 Don G. Bates, “Medical and Ecological Effects of Nuclear War”, McGill Law Journal, 1983, Vol. 28, pp. 722-724.
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De hecho, en todas las ramas de la medicina, la mayor parte de los médicos en ejercicio tienden a estar a pocos kilómetros de la ciudad, como en Quebec, donde el 50% de todos los médicos en ejercicio se encuentran a menos de 8 kilómetros. ———————————————————————————————————————
FN20 Ibídem, p. 724.
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La total inadecuación de las instalaciones médicas para hacer frente a una guerra nuclear se indica gráficamente en un estudio ya mencionadoFN21. Revela que tras un ataque nuclear de gran envergadura, aunque los recursos médicos permanezcan sustancialmente intactos:
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FN21 Herbert Abrams, “Chernobyl and the Short-Term Medical Effects of Nuclear War”, op. cit., p. 127.
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[p 120]
“Las disparidades son grandes: 273.000 camas de hospital disponibles frente a los 17,6 millones necesarios; pocas camas para quemados, con 5,3 millones necesarios; 15.000 camas de cuidados intensivos, con 6,7 millones necesarios.
Entre el personal esencial, 48.000 médicos pueden enfrentarse al trabajo de 1,3 millones; o 150.000 enfermeras diplomadas al de 6,7 millones; o 17.000 tecnólogos médicos al de 450.000. Si hay 14.000 unidades de sangre disponibles, por ejemplo, y se necesitan 64 millones de unidades, el problema de desarrollar una respuesta médica creíble para los millones de heridos supervivientes puede comprenderse fácilmente”.FN22 ————————————————————————————————————
FN22 Herbert Abrams, “Chernobyl and the Short-Term Medical Effects of Nuclear War”, op. cit., p. 127, citando a Abrams, “Medical Resources after Nuclear War: Availability v. Need”, Journal of the American Medical Association, 1984, pp. 252, 653-658.
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Incluso años antes del Informe de la OMS, se habían realizado muchos estudios detallados sobre los efectos de la guerra nuclear en la salud. Por ejemplo, la Asociación Japonesa de Médicos contra las Bombas A y H nombró una comisión internacional de especialistas médicos para examinar los efectos biológicos de la lluvia radioactiva producida por las pruebas nucleares de Estados Unidos en el Pacífico en 1954. El pesquero japonés Fukuryu Maru resultó contaminado cuando se encontraba a 80 millas de la zona de peligro estimada.
Los 23 miembros de la tripulación mostraron síntomas de enfermedad por radiación y se descubrió que tenían material fisionable en sus órganos. Uno de los tripulantes murió.
El buque quedó radiactivo, y el polvo que desprendió produjo enfermedades por radiación en los animales y efectos genéticos en las plantas. El pescado capturado en varias partes del Pacífico, incluso ocho meses después de la explosión, estaba contaminado y no era apto para el consumo humano. Los expertos médicos que llegaron unánimemente a estas conclusiones procedían, entre otros lugares, de París, África Oriental, Berlín, Santiago, Checoslovaquia, Moscú y MukdenFN23.
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FN23 Singh y McWhinney, Nuclear Weapons and Contemporary International Law, 1989, p. 124.
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No es de extrañar que la OMS busque información sobre una cuestión fundamental para la prevención y la planificación Ч la cuestión de las obligaciones de los Estados en virtud del derecho internacional. ¿Se trata de un arma de guerra lícita? ¿Es el uso de tal arma por un Estado una violación de las obligaciones del Estado en virtud del derecho internacional o de la Constitución de la OMS?
Como autoridad coordinadora mundial de la labor sanitaria, debe planificar la contingencia nuclear como parte de sus obligaciones estatutarias. Tiene derecho a conocer la respuesta a esta pregunta. Si ha de cumplir sus obligaciones en virtud de su Constitución, debe conocer las obligaciones recíprocas de los Estados en virtud de esa misma Constitución.
No puedo estar de acuerdo en que se les pueda negar esta información básica y, más aún, su propio derecho a solicitarla. Es difícil llegar a la conclusión de que no es asunto suyo.
Más bien, consideraría que la OMS hace dejación de sus responsabilidades si no abordara esta cuestión.
De hecho, como era de esperar, durante años ha estado prestando atención a este problema, y la remisión a este Tribunal de un dictamen sobre los aspectos jurídicos es sólo una parte, y una parte necesaria, de la investigación mucho más amplia que ha emprendido con el fin de cumplir con este aspecto de sus responsabilidades. No existe ningún material ante este Tribunal que demuestre que se haya hecho alguna excepción a tales investigaciones relativas a las armas nucleares, que la OMS lleva realizando desde 1966.
Por analogía, en el campo de las armas químicas y bacteriológicas, la OMS ha estado presionando a favor de la prohibición “como medida necesaria en la lucha por la salud humana” (resolución 23.53 de la AMS de 1970). No se planteó ninguna objeción en relación con una supuesta “intrusión” en la esfera de la reglamentación real. La investigación actual no se refiere a un intento de regulación, sino sólo a una solicitud de información. Si no se consideró que la OMS se entrometía fuera de su ámbito cuando pidió la prohibición real de las armas químicas y bacteriológicas, es difícil ver cómo podría considerarse que se entromete cuando se limita a pedir información relativa a las armas nucleares.
3. Efectos intermedios y a largo plazo sobre la salud
Estas conclusiones, a las que se llega tras analizar los efectos a corto plazo, se refuerzan aún más al examinar los efectos a medio y largo plazoFN24.
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FN24 Véase el informe de la OMS, op. cit., Ann. 7.
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El yodo 131 constituye el mayor peligro potencial a largo plazo.
El yodo-131 entra en el cuerpo principalmente por la ingestión de leche. La ruta de la bomba a la atmósfera, a la hierba, a la vaca, a la leche y al hombre se describe como sorprendentemente rápida, y se ha detectado leche con altas concentraciones de yodo-131 a miles de kilómetros de los lugares de explosión de las pruebas. El yodo radiactivo se concentra en la glándula tiroides, destruyendo el tejido tiroideo y produciendo cáncer de tiroides tardíoFN25.
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FN25 Ibídem, p. 165.
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Mientras que el yodo-131 tiene una vida media de sólo 8 días, el estroncio-90 y el cesio-137 son nucleidos con vidas medias de 29 y 30 años respectivamente. Por tanto, el largo retraso en el descenso de la lluvia radiactiva global no reduce eficazmente su potencia. Cuando descienden, quedan atrapados en las [p 122] capas superficiales del suelo.
Las plantas las absorben y los animales se las comen. A través de los vegetales y las carnes, son ingeridos por los seres humanos, elementos ambos que aumentan la incidencia de los cánceres. Una vez ingeridos, no existe ningún medio rápido para librar al organismo de estos elementos cancerígenosFN26.
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FN26 Informe de la OMS, op. cit., pp. 165-166.
——————————————————————————————————————— El estroncio imita al calcio en el cuerpo y se deposita en huesos y dientes, situando así su radiación cerca de la médula ósea, altamente sensible. El cesio se acumula en las células en estrecha yuxtaposición con el ADN nuclearFN27.
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FN27 Ibídem, p. 165.
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La radiación ionizante deteriora la función del sistema inmunitario, y prácticamente todos los elementos del sistema inmunitario se ven afectados por la irradiación.
La radiación ultravioleta dura también tiene un efecto inmunosupresor. Los efectos a largo plazo aumentan la presión sobre la OMS para que dirija su atención a la prevención y la planificación con el fin de minimizar el sufrimiento humanoFN28, incluso si no hay cura posible.
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FN28 Sobre los efectos a largo plazo, véase también Z. Dienstbier, “Long-Term Medical Effects of Nuclear War”, en IPPNW Congress Proceedings, op. cit., pp. 130 y ss.
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Los efectos a largo plazo van desde las secuelas de las heridas sufridas hasta los efectos a largo plazo de la exposición a la radiación, pasando por los problemas de salud derivados de la perturbación y destrucción de los servicios sanitarios. Se resumen convenientemente en el Informe del Director General de la OMS a la 46ª Asamblea Mundial de la Salud (doc. A46/30 de 26 de abril de 1993). Los supervivientes de explosiones nucleares se enfrentarán a heridas prolongadas que no cicatrizan, quemaduras extensas supurantes, infestaciones cutáneas, infecciones gastrointestinales y traumas psíquicos (ibid., párr. 20).
Una consecuencia reconocida de la sobreexposición a la radiación es la supresión del sistema inmunológico del organismo. La radiación ionizante, según este Informe, reduce los linfocitos T ayudantes y aumenta los linfocitos T supresores, aumentando así la vulnerabilidad de las víctimas a las infecciones y los cánceres (ibid., párr. 21). Los supervivientes de la explosión nuclear y las poblaciones de las zonas contaminadas correrán el riesgo de sufrir cáncer y daños genéticos, riesgo que varía en función de la dosis recibida (ibíd., párr. 23)FN29.
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FN29 Con una exposición de 1 Gray de irradiación de todo el cuerpo, habrá un riesgo estimado de mortalidad de por vida por todas las formas de cáncer en el rango del 4% al 11% de los supervivientes. Un Gray es la “unidad del Sistema Internacional de dosis absorbida, igual a la energía impartida por la radiación ionizante a una masa de materia correspondiente a 1 julio por kilogramo” (Diccionario McGraw-Hill de Términos Científicos y Técnicos, 2ª ed., p. 696).
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[p 123]
La exposición a partículas alfa de plutonio produce una inestabilidad cromosómica que puede transmitirse a la progenie, provocando así cáncer en las generaciones futuras (doc. A46/30 de 26 de abril de 1993, párrafo 24). Asimismo, los efectos de la exposición interna por inhalación o ingestión de materiales radiactivos es mucho mayor de lo que se pensaba en un principio (ibíd.).
Además, con especial referencia a las instalaciones sanitarias y de salud pública, se señaló que una explosión nuclear las destruiría, abriendo así el camino a la propagación de enfermedades. El suministro de agua se vería contaminado no sólo por la radiactividad, sino también por bacterias y virus patógenos. Las instalaciones de tratamiento de aguas residuales y de eliminación de residuos habrían desaparecido casi por completo (ibíd., párr. 29).
Además:
“Un gran número de cuerpos humanos en putrefacción y cadáveres de animales, así como residuos y aguas residuales sin tratar, constituirían un fácil caldo de cultivo para moscas y otros insectos. Enfermedades como la salmonelosis, la shigelosis, la hepatitis infecciosa, la disentería amebiana, la malaria, el tifus, las infecciones estreptocócicas y estafilocócicas, las infecciones respiratorias y la tuberculosis aparecerían en forma epidémica en vastas zonas”.
(Ibid., párrafo 30.) Estas son áreas por excelencia de la preocupación constitucional y la experiencia médica de la OMS.
Los efectos a largo plazo sobre la salud a través de la interrupción del suministro de alimentos a escala regional o mundial, como consecuencia de los daños medioambientales, es otro factor importante, que perjudica la salud y disminuye la resistencia a las enfermedades.
Un intercambio nuclear múltiple podría dar lugar a un invierno nuclear, provocando situaciones de hambruna a escala mundial. 4. La aparición de epidemias devastadoras
Las diversas glándulas y órganos del cuerpo que proporcionan inmunidad natural contra las infecciones son, según los escritos sobre este tema, especialmente sensibles a la radiación. “Cuando se combina con la desintegración social, esto invitaría a la rápida propagación de enfermedades transmisibles en formas inusualmente graves”.FN30
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FN30 Abrams y Von Kaenel, “Medical Problems of Survivors of Nuclear War: Infection and the Spread of Communicable Disease”, New England Journal of Medicine, 1981, Vol. 305, p. 1226, citado en Bates, “The Medical and Ecological Effects of Nuclear War”, op. cit., p. 726.
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Reaparecerían enfermedades como la peste, la viruela, el cólera y la fiebre tifoidea, ahora relegadas en gran medida a los libros de historia, que se han mantenido a raya gracias a los programas de nutrición, saneamiento e inmunización. [p 124] La guerra nuclear comprometería gravemente esas defensasFN31, y además disminuiría la resistencia orgánica y glandular del organismo a ellas.
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FN31 Bates, op. cit.
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El Informe sobre la salud en el mundo 1996, publicado por la OMS el 20 de mayo de 1996, advierte de que actualmente se está produciendo un devastador recrudecimiento de las enfermedades infecciosas causado, entre otras cosas, por el debilitamiento del sistema inmunitario de las personasFN32. El informe advierte que “estamos al borde de una crisis mundial de las enfermedades infecciosas”, con 17 millones de muertes al año. Hasta la mitad de los 5.720 millones de habitantes de la Tierra corren el riesgo de contraer muchas enfermedades endémicas: viejas enfermedades como la tuberculosis y la malaria, que están resurgiendo, y nuevas enfermedades mortales como el ébola, para la que no se conoce cura. Enfermedades diarreicas como el cólera, la fiebre tifoidea y la disentería, causadas por agua o alimentos contaminados, matan a millones de personas cada año. Si esto es así en las sociedades relativamente organizadas de hoy en día, el peligro de epidemias incontrolables tras la desintegración social, el colapso de los sistemas de saneamiento, especialmente en las ciudades, y el debilitamiento del sistema inmunológico causado por la guerra nuclear debe ser evidente, y sin duda debe ser una importante preocupación constitucional de la OMS.
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FN32 Reportado en International Herald Tribune, 21 de mayo de 1996, p. 10, y The Guardian Weekly, 26 de mayo de 1996. Según el Informe, “En la pugna por la supremacía, los microbios corren a la cabeza”.
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5. 5. Relevancia del material médico presentado ante el Tribunal
Este breve resumen del material presentado ante el Tribunal demuestra:
(a) la inutilidad de esperar a una catástrofe nuclear para pasar a la acción en relación con los servicios médicos;
(b) la incurabilidad de la mayoría de las afecciones médicas derivadas de la bomba; (c) la perspectiva de una hambruna mundial en caso de guerra nuclear, con el consiguiente efecto desastroso para la salud humana;
(d) la necesidad de planificar con antelación servicios y suministros de emergencia rápidos en tal eventualidad;
(e) la necesidad de planificar con antelación la educación pública, la investigación médica, la enseñanza de la medicina;
(f) la necesidad de comprender cuáles son exactamente las obligaciones de los Estados en virtud del derecho internacional en relación con los efectos sobre la salud del uso de armas nucleares; [p 125] (g) la necesidad de comprender cuáles son precisamente las obligaciones de los Estados en virtud del derecho internacional en relación con los efectos medioambientales del uso de armas nucleares;
(h) la necesidad de comprender cuáles son precisamente las obligaciones de los Estados en virtud de la Constitución de la OMS en relación con el uso de armas nucleares;
(i) la profunda preocupación constitucional de la OMS por las consecuencias médicas de la guerra nuclear.
La relevancia del material médico presentado ante el Tribunal puede ilustrarse de forma más clara tomando sólo un efecto: las cualidades cancerígenas de la bomba, ya que el arma nuclear bien puede describirse como el mayor instrumento cancerígeno jamás concebido. La legalidad de los organismos inductores de cáncer, cualquiera que sea su escala, ya son preocupaciones de la OMS. Así, la legalidad de la venta de un fármaco que aumente el riesgo de cáncer, por ejemplo el cáncer de cuello de útero o de matriz, es claramente un asunto que concierne a la OMS, ya que tendría que adoptar diferentes estrategias para tratar el problema dependiendo de si el fármaco es legal (y por tanto de libre acceso) o ilegal (y por tanto con menos probabilidades de ser de libre acceso).
Se puede argumentar que la legalidad del arma nuclear es diferente de la legalidad de una droga, en el sentido de que el arma será utilizada en cualquier caso por aquellos que deseen utilizarla, independientemente de la legalidad. Sin embargo, esta es una diferencia que no puede preocupar a este Tribunal, ya que el Tribunal opera sobre el supuesto de una comunidad regida por la ley, y sólo puede actuar sobre el supuesto de que los Estados miembros de esa comunidad acatarán esa ley. Si un arma concreta es un arma de guerra legal, se encuentra en una posición muy diferente a la de un arma cuyo uso está prohibido por la ley, y la OMS tiene derecho a saber en qué categoría se encuentra el arma.
Por lo tanto, es difícil ver una distinción lógica entre la preocupación de la OMS por la legalidad de un medicamento que induce el cáncer y la legalidad de un arma que induce el cáncer.
Si la primera preocupación es legítima Ч cosa que nadie dudaría Ч es difícil ver cómo la otra no lo es. La preocupación de otros órganos de las Naciones Unidas por los aspectos políticos del problema no puede negar o anular la preocupación de la OMS por los aspectos médicos del mismo problema.
Estos antecedentes de información médica revelan numerosas áreas de evidente interés para la OMS en el desempeño de sus responsabilidades constitucionales. También proporciona el trasfondo fáctico esencial para los diversos principios aplicables del derecho internacional Ч en particular del derecho internacional humanitario. Si las preocupaciones humanitarias son el criterio que desencadena la acción de los principios del derecho humanitario, debe ser evidente que el resumen precedente de los efectos médicos de la guerra nuclear debe activar esos principios y ponerlos en juego. [p 126]
6. La experiencia de Hiroshima y Nagasaki
Como es bien sabido, incluso una catástrofe comparativamente menor como la de Chernóbil impone a los servicios sanitarios nacionales una carga superior a la que pueden soportar. No habría ninguna otra entidad a la que pudiera recurrir una nación azotada por un ataque nuclear, ya que sus servicios médicos, por muy rico que fuera el país, serían prácticamente inexistentes.
Incluso un ataque nuclear comparativamente “pequeño” como el ocurrido en Hiroshima y Nagasaki paralizó y destruyó los servicios sanitarios de una nación bien organizada. Como observó el Dr. Henry Kissinger en su obra Armas nucleares y política exterior:
“En condiciones normales, un hospital necesita cinco personas para atender a un paciente. Se ha calculado que en Nagasaki, en las condiciones médicas más primitivas, cada superviviente necesitó dos personas para atenderle. Por lo tanto, toda la población superviviente de una zona afectada estaría herida o se dedicaría a atender a los heridos.
Incluso entonces, la asistencia médica adecuada para los heridos será imposible, ya que la mayoría de los hospitales y la mayor parte del personal médico se encuentran dentro de la zona objetivo”.
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FN33 1 95 7, p. 70
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No hay más que echar un vistazo a los relatos médicos de las secuelas de Hiroshima y Nagasaki para comprender lo inútiles que pueden ser los servicios médicos tras un acontecimiento nuclear, especialmente si no están preparados.
Diario de Hiroshima: The Journal of a Japanese Physician August 6-September 30, 1945, de Michihiko Hachiya, M.D.FN34, es uno de ellos. ———————————————————————————————————————
FN34 University of North Carolina Press, 1955.
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La multitud de descripciones disponibles sobre la posición de una sociedad que ha sido víctima de un ataque nuclear subrayan fuertemente este aspecto del colapso de todos los servicios sanitarios, en el que tenemos la grotesca situación de seres humanos con jirones de carne colgando sobre ellos, sus globos oculares derretidos y sus sentidos aturdidos por la explosión y la radiación, vagando por miles en busca de ayuda, y desamparados en medio de una desesperación reinanteFN35. Tales escenas, las tristes realidades de las secuelas de un “pequeño” ataque nuclear, están ampliamente documentadas como ocurridas en Hiroshima y Nagasaki.
Volverán a ocurrir siempre y dondequiera que se utilicen armas nucleares. Son la peor pesadilla del administrador sanitario, y cualquier institución preocupada por la salud mundial necesita saber si la única agencia capaz de causar tal [p 127] escenario se encuentra dentro o fuera del sistema legal internacional, y si por lo tanto está permitida o prohibida.
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FN35 He aquí una cita del Diario de Hiroshima:
“¡Y no tenían caras! Les habían quemado los ojos, la nariz y la boca, y parecía que les habían fundido las orejas. Era difícil distinguir la parte delantera de la trasera.
Un soldado, al que le habían destrozado las facciones y le quedaban los dientes blancos, me pidió agua y yo no tenía. Junté las manos y recé por él. No dijo nada más. Su súplica de agua debieron de ser sus últimas palabras”. (P. 15.)
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III.
Cuestiones relativas a la competencia de la OMS 1. Las objeciones a la competencia de la OMS
De los 189 Estados miembros de la OMS a 19 de mayo de 1994, sólo nueve han presentado objeciones ante este Tribunal alegando que la OMS no tiene competencia para formular esta petición, a saber, Alemania, Australia, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Italia, Países Bajos, Reino Unido y Rusia. Cabe señalar que una potencia nuclear, China, no se encuentra entre las que han objetado la competencia de la OMS.
Las objeciones a la competencia de la OMS se centran en dos grandes proposiciones:
(a) que la legalidad del uso de armas nucleares no es asunto de la OMS, cuya competencia se limita al efecto de las armas nucleares sobre la salud humana y el medio ambiente; y (b) que la OMS no tiene ningún interés especial en la materia y que un reconocimiento de su competencia ampliaría, de hecho, el ámbito de sus actividades.
Así, Francia ha alegado ante el Tribunal que:
“La OMS no tiene más competencia para plantear esta cuestión que la que tendría, ella misma, para declarar ilícito el uso de un determinado tipo de armas o para pronunciarse sobre la legalidad internacional de un conflicto concreto; no tiene la más mínima competencia en este ámbito”. (CR 95/23, p. 56.) Francia ha afirmado además que la actuación de la OMS “parece nada menos que un abuso de las funciones consultivas de la Corte y, por decir lo menos, una tendencia un tanto alarmante” (ibid., pp. 56-57).
Con sus profundas implicaciones, tanto para la jurisdicción consultiva de la Corte como para el alcance de las actividades legítimas de los organismos especializados, tales presentaciones necesitan una cuidadosa consideración.
La OMS no dispone de medios para prevenir la guerra nuclear y su investigación no constituye en modo alguno un acto de injerencia en las causas de la guerra nuclear. Sólo busca información y esa información bien podría ser relevante para llamar la atención sobre la necesidad de prevenir la guerra nuclear.
Alternativamente, en el supuesto de que haya margen para la acción médica tras un ataque nuclear, es relevante para su estado de preparación. Como ya se ha señalado, incluso si una nación entera fuera destruida, los servicios médicos serían requeridos urgentemente por los Estados vecinos. En relación con sus obligaciones en esta situación, los apartados d) y e) del artículo 2 de la Constitución de la OMS le asignan expresamente el deber de prestar ayuda en situaciones de emergencia y proporcionar servicios e instalaciones sanitarias a grupos especiales. [p 128]
Por lo tanto, es un error leer en la investigación de la OMS un intento de inmiscuirse en la cuestión política de la prevención de la guerra nuclear. Se mantiene dentro de su mandato al buscar la información que considera necesaria para cumplir con su obligación constitucional de estar preparada para prestar asistencia en caso de guerra nuclear.
También en este caso viene a la mente la analogía de la guerra bacteriológica o química. Si se trata de armas de guerra legítimas, el estado de preparación de la OMS para hacer frente a los problemas médicos que plantean debe ser sin duda diferente de la situación en la que el derecho de gentes acepta que son ilegales y no deben utilizarse en ninguna circunstancia.
2. La importancia de la investigación relativa a la Constitución de la OMS
En otras partes de su jurisprudencia, este Tribunal ha subrayado la importancia de emitir un dictamen a un organismo especializado cuando se refiere a la Constitución de dicho organismo y, de hecho, ha hecho esta observación en relación con la constitución de la propia OMS (Interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la OMS y Egipto, I.C.J. Reports 1980, p. 87.).
Véase p. 108, supra).
Como ha observado el Tribunal en su respuesta a la solicitud de dictamen de la Asamblea General sobre la legalidad de las armas nucleares:
“Cualesquiera que sean sus aspectos políticos, la Corte no puede negarse a admitir el carácter jurídico de una cuestión que la invita a cumplir una tarea esencialmente judicial, a saber, la apreciación de la legalidad del comportamiento eventual de los Estados respecto de las obligaciones que les impone el derecho internacional”. (Recueil 1996, p. 234, párr. 13).
Este principio adquiere especial importancia en relación con una solicitud de interpretación de la Constitución de un órgano, ya que no sólo se trata manifiestamente de una cuestión de derecho, sino que es una de las formas más prácticas de asistencia que el Tribunal puede prestar a los miembros de la familia de organizaciones de las Naciones Unidas. Es una cuestión anclada en la ley y, al mismo tiempo, se encuentra en el corazón del trabajo de una organización. En resumen, es el tipo de cuestión que, en mi opinión, el Tribunal tendría una obligación especial de abordar.
Por lo tanto, con mucho respeto, debo discrepar de la conclusión del Tribunal de que “la OMS no está facultada para recabar una opinión sobre la interpretación de su Constitución en relación con cuestiones ajenas al ámbito de sus funciones” (Opinión Consultiva, párr. 28). La conclusión de que el asunto está “fuera del ámbito de sus funciones” es en sí misma una interpretación de la Constitución de la OMS y, al llegar a esta conclusión, el Tribunal está en efecto interpretando la Constitución de la OMS en respuesta a la solicitud de la OMS. También me resulta difícil aceptar que un órgano de las Naciones Unidas, facultado para [p 129] solicitar una opinión consultiva sobre una cuestión de derecho, no tenga competencia para solicitar una interpretación de su propia Constitución.
3. Las funciones constitucionales de la OMS
Hay una serie de funciones constitucionales de la OMS que tienen relación con la cuestión planteada al Tribunal. Algunas de ellas se han mencionado anteriormente en este dictamen.
Entre esas funciones, que se especifican en el artículo 2 de su Constitución, se encuentran las siguientes, que figuran en las respectivas subsecciones del artículo 2 (1) actuar como autoridad directiva y coordinadora de la labor sanitaria internacional (Art. 2 (a));
(2) establecer y mantener una colaboración eficaz con las Naciones Unidas, los organismos especializados, las administraciones sanitarias gubernamentales, los grupos profesionales y las demás organizaciones que se consideren apropiadas (Art. 2 (b))
(3) proporcionar la asistencia técnica apropiada y, en casos de emergencia, la ayuda necesaria, previa solicitud o aceptación de los gobiernos (Art. 2 (d)); (4) proporcionar o ayudar a proporcionar, a petición de las Naciones Unidas, servicios e instalaciones sanitarios a grupos especiales (Art. 2 (e));
(5) proponer convenios, acuerdos y reglamentos, y hacer recomendaciones con respecto a cuestiones sanitarias internacionales y desempeñar las funciones que puedan ser asignadas a la Organización y sean compatibles con su objetivo (Art. 2 (k));
(6) promover y realizar investigaciones en el campo de la salud (Art. 2 (n))
(7) promover la mejora de los niveles de enseñanza y formación en las profesiones sanitarias, médicas y afines (Art. 2 (o))
(8) proporcionar información, asesoramiento y asistencia en el campo de la salud (Art. 2 (q));
(9) ayudar a desarrollar una opinión pública informada entre todos los pueblos en materia de salud (Art. 2 (r));
(10) en general, tomar todas las medidas necesarias para alcanzar el objetivo de la Organización (Art. 2 (v)). Se hará referencia a ellos en el transcurso del debate posterior.
En la fase actual, bastará con llamar la atención sobre los siguientes ámbitos relacionados con las armas nucleares en los que resultan pertinentes estas disposiciones constitucionales: (i) Coordinación del trabajo sanitario internacional (Art. 2 (a);
Las obligaciones de la OMS en virtud del artículo 2 pueden resumirse en los siguientes términos: “La primera función constitucional de la OMS es actuar como autoridad directiva y coordinadora de la labor sanitaria internacional”. Parte de esta tarea consiste en “elaborar estrategias, principios y programas para poner en práctica estas políticas”.
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FN36 A compendium of United Nations Action in the Field of Human Rights, 1988, p. 29, párr. 234.
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La OMS no puede actuar como autoridad directiva y coordinadora de la labor sanitaria internacional si tiene que actuar tras un velo de ignorancia respecto a la legalidad o no de la mayor de las amenazas de origen humano para la salud humana.
Además, esta disposición pone de relieve el hecho de que la OMS se ocupa del “trabajo sanitario”. La expresión “trabajo sanitario” se refiere claramente, como ya se ha observado, no sólo a los aspectos curativos, sino también a los preventivos y de planificación de los servicios sanitarios, que son parte integrante de los servicios médicos modernos.
La consideración, ya mencionada, de que la planificación para cualquier contingencia requiere un conocimiento de la estructura jurídica en la que se produce un peligro concreto adquiere una importancia aún mayor en un mundo en el que muchos conflictos violentos hacen estragos simultáneamente. Siempre existe la posibilidad de una escalada de cualquiera de estos conflictos y, si el arma nuclear es un arma de guerra legal, cualquiera de ellos podría estallar “legalmente” en una guerra nuclear.
(ii) Colaboración con las Naciones Unidas, organismos especializados, etc. (Art. 2 (b))
La OMS forma parte del sistema de las Naciones Unidas, dedicado a los fines y objetivos de las Naciones Unidas. Es el agente por excelencia para la coordinación con otras agencias especializadas y organismos profesionales en relación con los riesgos médicos de las armas nucleares.
Por ejemplo, los efectos sobre los cultivos y la situación de hambruna en el mundo como consecuencia de las armas nucleares constituyen un ámbito obvio de colaboración con organizaciones como la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. Es necesario alertar a los grupos profesionales de médicos de todo el mundo sobre los efectos médicos de las armas nucleares. La OMS debe actuar de enlace con las organizaciones médicas de todo el mundo y compartir información con ellas, alertarlas de los peligros médicos y promover la preparación para hacer frente a los riesgos médicos. Actualmente debe hacerlo en la oscuridad, sin saber si estas armas son legales o no.
[p 131] (iii) Emergencias (Art. 2 (d))
La insuficiencia de los servicios sanitarios nacionales para hacer frente a las secuelas de un ataque nuclear ya se ha debatido en profundidad. También se ha descrito la situación práctica que existía en Hiroshima y Nagasaki. Estas realidades, que no se discuten en el dictamen del Tribunal, convierten a la OMS en la autoridad a la que los gobiernos nacionales deben dirigirse para solicitar asistencia en la emergencia creada por un ataque nuclear. Si el arma nuclear es un arma de guerra legal, la responsabilidad de planificarla recae aún más en la OMS. Sería claramente la única autoridad internacional a la que la nación afectada podría acudir en busca de ayuda.
Todo ello es coherente con las responsabilidades de la OMS de promover “la racionalización y movilización de recursos para la salud “FN37. ———————————————————————————————————————
FN37 Op. cit. nota 36, supra.
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El mandato constitucional de la OMS es estar preparada con los servicios médicos necesarios para emergencias.
(iv) Suministro, a petición de las Naciones Unidas, de servicios e instalaciones sanitarios a grupos especiales (Art. 2 (e)) Las víctimas de la radiación de un ataque nuclear serían un grupo especial en el sentido de esta cláusula. Las personas alejadas de la fuente de la explosión Ч a cientos o miles de kilómetros Ч se verán afectadas.
Los Estados no beligerantes, alejados del lugar de los hechos, necesitarán ayuda. La OMS es la única organización a la que podrían recurrir.
El terrible acontecimiento de un ataque nuclear, cualquiera que sea la nación golpeada, plantearía problemas sanitarios de tales proporciones que la OMS sería la única entidad a la que las propias Naciones Unidas podrían recurrir en busca de servicios especiales. La OMS no puede no estar preparada para tal eventualidad, especialmente si está permitida por la ley. (v) Proponer convenciones, acuerdos y reglamentos (Art. 2 (k))
Si el uso de armas nucleares es una forma legal de guerra, la OMS tendrá que tomar la iniciativa en relación con convenciones, acuerdos y reglamentos relativos a cuestiones como el intercambio de conocimientos e instalaciones relacionadas con el tratamiento de las víctimas de la radiación. Dada la imposibilidad de que un país pueda tratar por sí solo a todas las víctimas de la radiación, habrá que considerar la asistencia médica mutua en caso de catástrofe.
En este caso entran en juego las funciones constitucionales de la OMS en materia de convenios, acuerdos y reglamentos. Si una convención médica internacional es el mejor medio para organizar los servicios médicos de urgencia a un país afectado por un ataque nuclear, ¿quién sino la Organización Mundial de la Salud podría tomar la iniciativa en este sentido?[p 132].
(vi) Investigación (Art 2 (n)) En palabras del estudio de las Naciones Unidas ya citado:
“La Organización reúne a los expertos mundiales en cuestiones de salud y sirve de terreno neutral para absorber, destilar, sintetizar y difundir ampliamente la información que tiene un valor práctico para los países en la solución de sus problemas de salud. “FN38 ————————————————————————————————————
FN38 Op. cit. nota 36, supra.
———————————————————————————————————— Los conocimientos médicos sobre las lesiones por radiación y su tratamiento siguen siendo objeto de investigación. Es necesaria la cooperación en este campo. Esta tarea recae en gran medida sobre los hombros de la OMS. Especialmente si el arma nuclear es un arma de guerra legal, la OMS tendría pocas excusas para no planificar la coordinación y difusión de estos conocimientos científicos.
Los relatos contemporáneos de Hiroshima o Nagasaki muestran lo mal equipados que estaban los médicos para tratar las lesiones causadas por la radiaciónFN39.
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FN39 Véase Diario de Hiroshima: The Journal of a Japanese Physician August 6-September 30, 1945, op. cit. nota 34, supra.
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(vii) Mejora de los niveles de enseñanza y formación (Art. 2 (o))
La promoción de la mejora de los niveles de enseñanza y formación también son actividades que entran dentro de este ámbito. La respuesta médica a una guerra nuclear, especialmente si el arma nuclear es legal, exige una enseñanza y una formación especiales.
(viii) Educación pública (Art. 2 (q) y 2 (r)J
Estas funciones, contempladas en los apartados q) y r) del artículo 2 de la Constitución de la OMS, se examinan en otra parte del presente dictamen.
Basta con señalar en este punto que el Informe de la OMS hace hincapié en el papel de la OMS en la “distribución sistemática de información sobre las consecuencias sanitarias de la guerra nuclear “FN40. A medida que las lesiones por radiación derivadas del accidente de Chernóbil siguen manifestándose, incluso diez años después del suceso, se ofrece al mundo la confirmación repetida de la importancia del conocimiento público previo sobre la mejor manera de reaccionar ante la exposición a la radiación. La mayoría de los habitantes de Chernóbil, desconocedores de los peligros de la radiación, fueron, según todos los informes médicos que ahora salen a la luz, incapaces de reaccionar de una manera que minimizara los daños para la salud que se les causaron. En términos de salud humana, se está pagando un precio enorme por esta falta de conocimiento. Difundir ese conocimiento entra claramente dentro de las funciones constitucionales de la OMS.
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FN40 Op. cit. nota 13, supra, p. 5, párr. 9.
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[p 133] 4. El trabajo y las preocupaciones de la OMS
Se ha argumentado que las armas nucleares son asuntos que pertenecen exclusivamente al ámbito de la paz y la seguridad Ч asuntos que son competencia exclusiva de otros organismos como el Consejo de Seguridad Ч y que, por lo tanto, la OMS no puede ocuparse de ellos. La función de la OMS se limita a la salud, pura y dura, y se desvía hacia campos no autorizados cuando entra en el ámbito de la paz y la seguridad. El zapatero a lo suyo.
No puede decirse que la labor de la OMS no esté relacionada con la paz y la seguridad. De hecho, la propia Constitución de la OMS llama la atención en el propio preámbulo sobre la interrelación de la salud y la seguridad cuando afirma que la salud de todos los pueblos es fundamental para el logro de la paz y la seguridad y depende de la más plena cooperación de los individuos y los Estados. La OMS también está facultada, en virtud del artículo 2 (v) de su Constitución, “a tomar en general todas las medidas necesarias para alcanzar el objetivo de la Organización”. En el artículo 1 se establece que el objetivo de la Organización es “alcanzar para todos los pueblos el grado más alto posible de salud”.
Obviamente, el más alto nivel posible de salud debe alcanzarse tanto mediante procesos curativos como preventivos, sin que exista restricción alguna para los primeros. Es evidente que hay algunos ámbitos en los que la preocupación de la OMS por la salud se solapa con las preocupaciones por la paz y la seguridad. Uno de los peligros de la guerra nuclear, como se señaló en la sección II.4, es la aparición de epidemias devastadoras. La diezma de las poblaciones causada por epidemias graves puede reducir a sociedades prósperas a la indefensión total.
Es evidente que un acontecimiento de este tipo afectaría a la paz y la seguridad mundiales, ya que la ley y el orden, tanto nacional como internacional, tenderían a quebrarse en esas circunstancias. La vinculación en su propia Constitución (a la que se han adherido todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas) entre la salud, por un lado, y la paz y la seguridad, por otro, hace inasequible el argumento de que ambas preocupaciones son incompatibles entre sí. De hecho, cuanto mayor sea la amenaza para la salud mundial, mayor será el solapamiento con la paz y la seguridad.
El argumento de que la preocupación por la paz y la seguridad sustrae un asunto de las preocupaciones de la OMS es análogo al argumento de que, aunque un asunto implique claramente una cuestión jurídica, este Tribunal no debe entrar en él si el asunto es también político. Tal argumento, como se ha sostenido reiteradamente en la jurisprudencia del Tribunal, es insostenible. El Tribunal es la autoridad preeminente en cuestiones de derecho y debe ocuparse de los asuntos que son propiamente de su competencia, independientemente de que también impliquen consideraciones políticas.
Del mismo modo, la OMS es la autoridad preeminente en cuestiones de salud y se le debe permitir que se ocupe de los asuntos propios de su esfera, independientemente de si también están dentro de la esfera de la paz y la seguridad. Este caso no se refiere a una amenaza natural, sino a una amenaza para la salud humana provocada por el hombre, tan grande que eclipsa cualquier otra amenaza, ya sea natural o provocada por el hombre.
La causa del daño está totalmente bajo el control humano. La OMS desea saber cuál es la legislación relativa a esta actividad potencialmente perjudicial, que no se produce accidentalmente, sino como consecuencia de una acción deliberada del Estado.
Es difícil suscribir la opinión de que se puede decir a la OMS que esto no le concierne, que su actividad legítima es curar a los enfermos después de que se produzca el desastre y que no tiene derecho a saber cómo se ha causado. Esa es la implicación de la opinión del Tribunal y no puedo estar de acuerdo con ella. El estado de la ley, en relación con cualquier forma de actividad peligrosa para la salud humana, es una preocupación legítima de la OMS, y aunque la OMS puede no tener el poder de alterar la ley, tiene al menos el derecho a saber cuál es la ley. Cuanto mayor es el peligro, mayor es el derecho de la OMS a la información. Si el peligro puede crearse legalmente, el deber de estar preparados para esa eventualidad es tanto mayor.
La legalidad de la conducta deliberada del Estado que daña la salud pública a escala mundial no puede, en mi opinión, excluirse del ámbito de las preocupaciones de la OMS sin dañar gravemente la autoridad y la misión de la OMS en relación con la salud de la población mundial, y sin un efecto restrictivo también sobre otros organismos de las Naciones Unidas que pueden guiarse por esta visión estrecha del ámbito de sus preocupaciones legítimas.
Las causas de los daños a la salud mundial no tienen por qué ser causas médicas en el sentido en que comúnmente se entienden. Las causas pueden ser desastres naturales, como incendios forestales o terremotos, o desastres provocados por el hombre, como los que se producen en las guerras.
Sean cuales sean las fuentes de peligro para la salud humana, la OMS debe estudiarlas, comprender sus causas, anticiparse a ellas y planificar para hacer frente a estas emergencias. Tiene un mandato mundial para hacerlo y todos los órganos del sistema de las Naciones Unidas deben cooperar con ella en el cumplimiento de ese mandato mundial.
5. La analogía con las armas químicas y biológicas
Si las armas químicas y biológicas se aceptaran como armas de guerra legales, la OMS sin duda habría tenido que tener en cuenta este factor en su planificación global.
El conocimiento de que estas armas están proscritas es un factor relevante para que la OMS considere este problema. Sin duda fue por tales razones que la OMS, antes de la Convención relativa a estas armas, hizo hincapié en la necesidad de su prohibición, mediante la resolución 23.53 de 1970.
El mismo razonamiento debe aplicarse a las armas nucleares. La legalidad o la ilegalidad suponen una gran diferencia para la autoridad encargada de la salud mundial, sobre todo cuando los peligros para la salud son tan lejanos y duraderos como los causados por el arma nuclear.
Si la OMS, antes del tratado sobre armas químicas y biológicas, hubiera hecho una investigación sobre si el uso de esas armas constituía una violación de [p 135] las obligaciones de los Estados en virtud de la Constitución de la OMS, es difícil imaginar que se hubieran puesto objeciones a esa investigación. La íntima preocupación de las armas nucleares con la geopolítica y la estrategia militar no altera el principio en cuestión.
La OMS necesita saber, no menos que en el caso de las armas químicas y bacteriológicas, si las armas nucleares, al igual que las químicas y bacteriológicas, están prohibidas por el derecho internacional.
Este Tribunal no puede decir de qué manera precisa la información solicitada por la OMS le ayudará en su planificación. Lo que sí sabe es que la OMS ha considerado que dicho conocimiento le es útil y, en este asunto, el Tribunal se guiará naturalmente por el juicio profesional de la OMS en cuanto a su utilidad.
Cabe señalar que la OMS no está presionando a favor de un punto de vista u otro en relación con las obligaciones de los Estados.
Sólo busca información. 6.
La importancia de la prevención
Ya se ha subrayado que los servicios médicos no se limitan, evidentemente, a la curación. La prevención ocupa un lugar preponderante, incluso mayor que la curación, en la planificación de la medicina moderna.
Un libro de texto moderno sobre medicina de salud pública señala en su capítulo sobre la “Promoción de la salud”:
“Basándose en el gran éxito de la medicina preventiva en el pasado, el Cirujano General de los Estados Unidos, en su informe Healthy People de 1979, contextualizó la necesidad de un impulso moderno para la promoción de la salud y la prevención de las enfermedades:
‘No encontrar y emplear esas estrategias [preventivas] sería irresponsable Ч tan irresponsable como lo habría sido para nuestros predecesores limitarse a paliar los estragos de la viruela y la poliomielitis y el cólera, sin intentar erradicarlos.’
Los servicios sanitarios deben tener como principales objetivos reducir la cantidad de enfermedades, dolencias, discapacidades y muertes prematuras en la población …. Los servicios de salud no tienen un control directo sobre todos los factores que pueden influir en estos aspectos de la salud de la población, pero el diseño y la aplicación de estrategias de promoción de la salud es una de sus principales funciones”.FN41
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FN41 R. J. y L. J. Donaldson, Essential Public Medicine, 1993, p. 107.
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En las alegaciones presentadas ante el Tribunal se ha utilizado con frecuencia el término “prevención primaria”. El significado de este término se desprende del siguiente pasaje de la misma obra: [p 136]
“Tradicionalmente, la prevención se ha clasificado en tres tipos:
(a) Prevención primaria
Este enfoque trata de evitar activamente la aparición de una enfermedad. El objetivo último de la medicina preventiva es alterar algún factor del entorno, … o cambiar el comportamiento para evitar que se desarrolle la enfermedad…”.
(b) Prevención secundaria
Este nivel de prevención pretende detener la progresión de una enfermedad una vez establecida.
El quid de la cuestión es la detección precoz o el diagnóstico temprano, seguidos de un tratamiento rápido y eficaz. . .
(c) Prevención terciaria Este nivel se ocupa de la rehabilitación de las personas con una enfermedad establecida para minimizar las discapacidades residuales y las complicaciones”.
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FN42 R. J. y L. J. Donaldson, Essential Public Medicine, 1993, pp. 120-121.
———————————————————————————————————— No es de extrañar que la organización sanitaria más importante del mundo se ocupe de todos los aspectos de la prevención. Si no lo hiciera, no sería fiel a los primeros principios de su vocación.
Con la prevención viene la planificación anticipada. Así pues, tanto la prevención como la planificación anticipada, que permiten a la OMS hacer frente a una posible situación médica previsible, forman parte de los deberes esenciales de la OMS. Por lo tanto, no es sorprendente observar la práctica de la OMS a este respecto, que indica claramente su preocupación por el aspecto jurídico y reglamentario de las cuestiones de las que se ocupa.
El informe de la OMS expone muy sucintamente sus preocupaciones y sus intereses legítimos en este ámbito cuando observa que:
“Cuando el tratamiento es ineficaz, la única solución de que disponen las profesiones sanitarias es la prevención.
La prevención es obviamente la única posibilidad en caso de guerra nuclear”.
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FN43 Op. cit. nota 13, supra, p. 33, párr. 84.
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La principal autoridad judicial del mundo mostraría poco reconocimiento de esta verdad innegable si dijera a la principal autoridad sanitaria del mundo, sobre un asunto que concierne íntimamente a la salud del mundo: “Vuestra función es la asistencia después de que se produzca el desastre. La prevención es asunto exclusivo de otras autoridades debidamente investidas de jurisdicción al respecto.” Semejante postura no sólo parece muy legalista y abstrusa, sino también irreconciliable con los hechos conocidos. Las responsabilidades médicas al más alto nivel posible y que afectan a la salud de toda la población mundial deben considerarse en el contexto de los hechos básicos que rodean esas responsabilidades y no como si de alguna manera existiera una división legal estanca de responsabilidades que debe preservarse cueste lo que cueste.
[p 137]
Lamento no poder suscribir la conclusión de que un organismo encargado de las más altas responsabilidades en materia de salud de la comunidad mundial deba permanecer pasivo hasta que se produzca la catástrofe en la que se requieran sus servicios, por la razón técnica de que estaría invadiendo el coto exclusivo del Consejo de Seguridad, que es el único custodio de la paz y la seguridad. La Constitución de la OMS, un organismo concebido para el servicio humanitario, no puede estar tan encorsetada en la rigidez como para exigirle que no entre en acción en relación con las armas nucleares excepto en un mundo de pesadilla de sufrimiento espantoso que es totalmente incapaz de manejar. Sin duda, el punto de vista más razonable es que la OMS debe, por la propia naturaleza de sus funciones y responsabilidades, estar facultada para advertir de los peligros médicos, buscar la aclaración de las cuestiones jurídicas y prepararse lo mejor que pueda a la luz de la legislación aplicable. En este caso, la OMS no pretende en modo alguno establecer un marco reglamentario en relación con el uso de armas nucleares, lo que por supuesto estaría fuera de su competencia, sino que se limita a realizar una investigación para aclarar una cuestión que es crucial para el correcto desempeño de sus responsabilidades.
Como concluye el Informe del Comité de Expertos de la OMS:
“Como médicos y científicos, los miembros del Comité consideran que tienen tanto el derecho como el deber de llamar la atención en los términos más enérgicos posibles sobre los resultados catastróficos que se derivarían de cualquier uso de armas nucleares. La pérdida inmediata y diferida de vidas humanas y animales sería enorme, y el efecto sobre el tejido de la civilización impediría su recuperación o la haría imposible. La situación de los supervivientes sería física y psicológicamente atroz. La interrupción parcial o total de los servicios sanitarios privaría a los supervivientes de una ayuda eficaz.
El Comité está convencido de que existe una base profesional sólida para llegar a la conclusión de que las armas nucleares constituyen la mayor amenaza inmediata para la salud y el bienestar de la humanidad”.FN44
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FN44 Efectos de la guerra nuclear sobre la salud y los servicios sanitarios, OMS, Ginebra, 1984, p. 6; énfasis añadido.
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Según un resumen del Informe de 1986 sobre las implicaciones médicas de la guerra nuclear, publicado por el Instituto de Medicina de la Academia Nacional de Ciencias de Estados Unidos:
“Cada estudio sucesivo sobre la posible destrucción humana que provocaría una guerra nuclear llega a una conclusión más sombría sobre cuál sería el coste humano. En lugar de especular con que las víctimas podrían ascender sólo a unas decenas de millones, estudios recientes [p 44] han indicado que es más probable que las víctimas asciendan a mil millones o más, e incluso se ha cuestionado la supervivencia de los seres humanos en la Tierra.” (CR 95/27, p. 77.)
La pertinencia de la preocupación de la OMS se desprende además de la siguiente afirmación del Informe de la OMS que se ha presentado al Tribunal:
“Históricamente, la medicina ha desempeñado un papel importante en las campañas militares. Este ha sido particularmente el caso en guerras recientes en las que la eficacia de una respuesta médica rápida contribuyó en gran medida a mantener la moral entre las tropas de combate. Sin embargo, tras una guerra nuclear, todo indica que la medicina no tendrá nada que ofrecer a los heridos supervivientes; el número de víctimas será demasiado elevado y los recursos médicos restantes muy insuficientes”.
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FN45 Op. cit. nota 13, supra, Ann.
6, p. 158
———————————————————————————————————— En una guerra nuclear, un gran número de médicos y profesionales de la salud morirán y los supervivientes tendrán que enfrentarse a una situación en la que los propios hospitales quedarán destruidos. Así pues, los estudios de la OMS demuestran que el tratamiento a posteriori es, en el mejor de los casos, una esperanza vana.
La opinión de que el papel de la OMS se limita a la asistencia que pueda prestar tras la devastación de un ataque nuclear fue bien contestada en términos caseros por las Islas Marshall Ч que no es “una mera charlady, una femme de menage llamada para limpiar después de que el evento haya terminado y todos los participantes se hayan ido a casa” (CR 95/32, p. 86, Profesor Crawford).
7. El argumento relativo al abuso de las funciones consultivas del Tribunal de Justicia Por las diversas razones expuestas anteriormente, es insostenible el argumento de que la OMS no tiene ningún interés especial en este asunto.
El mandato constitucional de la OMS relativo a la salud mundial se refiere a todos los aspectos de la salud Ч preventivos, curativos, educativos, cautelares, de investigación, reglamentarios, de planificación, de ayuda de emergencia, de cooperación internacional. El arma nuclear afecta a todos ellos y la medida en que lo haga variará en función de si es o no un arma de guerra legal.
El acto deliberado de propagar una enfermedad letal, ya sea mediante productos químicos, gérmenes, venenos o gases nocivos, se ha considerado, incluso en la antigüedad, contrario a las leyes de la guerra. En mi opinión discrepante en la petición de la Asamblea General traté las diversas tradiciones culturales sobre este asunto, y no necesito cubrir el mismo terreno aquí (véase la Sección III.2). En ninguna parte de la historia milenaria de las leyes de la guerra Ч antigua o moderna Ч se encuentra un principio que permita el envenenamiento de las fuerzas enemigas, por no hablar del envenenamiento de la población enemiga en masa. Esto es lo que hacen las armas nucleares (véase mi disenso en la petición de la Asamblea General, Sección II), aparte de envenenar a las poblaciones de los países no combatientes.
Para variar el factor que perjudica la salud, tomo la siguiente ilustración hipotética. Antes de que se hubiera firmado ninguna convención sobre armas bacteriológicas, un país tiene cohetes en sus plataformas de lanzamiento, equipados, no con una ojiva nuclear, sino con una ojiva que contiene un virus mortal como el ébola, para el que no se conoce cura. Dado que la propagación de este virus no ha sido prohibida específicamente por ningún tratado, la OMS plantea a este Tribunal la legalidad de infectar deliberadamente a poblaciones enemigas con un virus tan incurable. En tal situación, parece inconcebible que se haya podido alegar que se trataba de un abuso de las funciones consultivas del Tribunal. Cualquier objeción en el sentido de que, por tratarse de un asunto de paz y seguridad, no correspondía a la OMS, suscitaría incredulidad e incredulidad.
De hecho, cabría preguntarse qué necesidad había de que la OMS formulara una pregunta cuya respuesta era tan obvia según los principios del derecho humanitario. La ojiva nuclear no causa menos peligro para la salud mundial que la ojiva de la hipotética ilustración anterior, con la diferencia de que no está repleta de gérmenes, sino de un organismo que provoca cánceres, queloides y deformidades con igual irreversibilidad, pero a una escala infinitamente mayor que esa hipotética ojiva.
El arma nuclear no es tan poderosa como para navegar por encima de la ley. Además, el argumento de que la OMS no tiene más competencia para plantear esta cuestión que la que tendría, ella misma, para declarar ilegal el uso de un arma concreta, es un argumento que, con todos mis respetos, me cuesta un poco seguir. Precisamente por la razón de que la OMS carece manifiestamente de competencias para hacer declaraciones sobre el Derecho, se ha dirigido a este Tribunal, que manifiestamente sí las tiene.
Por último, los argumentos de que la Organización Mundial de la Salud ha sido incitada o influenciada para emprender esta acción por partes interesadas no se tienen en cuenta en este dictamen. La OMS es una agencia de las Naciones Unidas de gran prestigio y reputación y el argumento sugiere que este alto organismo se está permitiendo ser utilizado de alguna manera para satisfacer los motivos ulteriores de otros. No creo que este argumento merezca la atención de este Tribunal.
IV. Obligaciones del Estado
1.
Obligaciones del Estado en relación con el medio ambiente
Se pregunta al Tribunal si el uso de armas nucleares constituye un incumplimiento de las obligaciones del Estado en relación con el medio ambiente. El Tribunal no ha examinado esta cuestión.
El dictamen del Tribunal (párrafo 16) afirma que [p 140] “el Tribunal debe identificar las obligaciones de los Estados en virtud de las normas de Derecho invocadas, y apreciar si el comportamiento en cuestión se ajusta a dichas obligaciones, dando así una respuesta a la cuestión planteada basada en el Derecho”,
pero no procede a identificar y examinar dichas obligaciones para responder a la cuestión.
Considero que requiere más atención. Además, se trata de un ámbito que entra de lleno en las legítimas preocupaciones de la OMS.
La pregunta formulada por la OMS brinda al Tribunal la oportunidad de contribuir a un aspecto importante de esta evolución, ya que centra la atención en la cuestión vital de los deberes de los Estados en relación con el medio ambiente. Lamento que el Tribunal no haya aprovechado esta oportunidad.
(a) El progreso del Derecho medioambiental
Desde unos comienzos más bien vacilantes y tentativos, el derecho medioambiental ha progresado rápidamente bajo el estímulo combinado de unos medios cada vez más poderosos para infligir daños medioambientales irreversibles y una conciencia cada vez mayor de la fragilidad del medio ambiente mundial. Todo ello ha dado lugar a una preocupación universal por las actividades que pueden dañar el medio ambiente mundial, que es el patrimonio común de todas las naciones, grandes y pequeñas. Utilizando las palabras de un conocido texto sobre derecho medioambiental internacional
“El medio ambiente mundial constituye una red enorme, intrincada, delicada e interconectada en la que un toque aquí o una palpitación allá hace temblar todo el sistema. Las obligaciones erga omnes, las normas jus cogens y los delitos internacionales responden a este estado de cosas permitiendo que todas las naciones se protejan de los daños medioambientales”. ————————————————————————————————————
FN46 Derecho ambiental internacional y Providencia mundial, Guruswamy, Palmer y Wes-ton, 1994, p. 344.
———————————————————————————————————— Hechos tan apremiantes no admiten excepciones, por poderoso que sea el actor o apremiante el propósito, pues cada vez está más claro que lo que está en juego bien puede ser la supervivencia misma de la humanidad.
Las armas nucleares nos llevan a esa situación límite y, por tanto, atraen los principios del derecho medioambiental. Como se observó en el preámbulo del Tratado de Tlatelolco:
“las armas nucleares, cuyos terribles efectos sufren, indiscriminada e inexorablemente, tanto las fuerzas militares como la población civil, constituyen, por la persistencia de la radiactividad que liberan, un atentado contra la integridad de la especie humana y, en última instancia, pueden llegar a hacer inhabitable toda la tierra”.
[p 141] (b) El desarrollo de la noción de obligaciones de los Estados
La Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo), adoptada el 16 de junio de 1972, tenía por objeto “inspirar y guiar a los pueblos del mundo en la preservación y el mejoramiento del medio humano”. El principio 1 de dicha Declaración establece que:
“El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, a la igualdad y a condiciones de vida adecuadas, en un medio ambiente de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne responsabilidad de proteger y mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras .
. .”
El Principio 21 tiene una relevancia directa para la investigación de la OMS, ya que trata específicamente de la obligación de los Estados de no dañar ni poner en peligro de manera significativa el medio ambiente fuera de su jurisdicción. El Principio 2 de la Declaración de Río expresa el mismo principio. Puede decirse que ambos son articulaciones, en el contexto del medio ambiente, de principios generales del derecho consuetudinario. En palabras del Canal de Corfú, existe un principio “general y bien reconocido” según el cual todo Estado tiene la “obligación de no permitir a sabiendas que su territorio sea utilizado para actos contrarios a los derechos de otros Estados” (I.C.J. Reports 1949, p. 22).
El principio 24 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), por el que se insta a los Estados a “respetar el derecho internacional que prevé la protección del medio ambiente en tiempo de conflicto armado y a cooperar en su ulterior desarrollo, según sea necesario”, es una expresión más de este principio general. Por lo tanto, no se puede negar que el concepto de responsabilidad del Estado en relación con el medio ambiente forma parte hoy en día del derecho internacional.
(c) Obligaciones activas y pasivas del Estado
Cada Estado miembro de la comunidad de naciones tiene la obligación de proteger el medio ambiente, no sólo en el sentido negativo de abstenerse de causar daños, sino en el sentido positivo de contribuir afirmativamente a la mejora del medio ambiente. El amplio reconocimiento de este principio quedó patente cuando, en 1971, la Asamblea General afirmó “la responsabilidad de la comunidad internacional de adoptar medidas para preservar y mejorar el medio ambiente” (resolución 2849 (XXVI) de la Asamblea General; el subrayado es nuestro).
A los efectos del presente caso, sin embargo, no es necesario entrar en el ámbito de la responsabilidad activa del Estado de conservar el medio ambiente Ч un aspecto que actualmente recibe cada vez más atención. La responsabilidad pasiva de no dañar el medio ambiente es suficiente a los efectos del presente [p 142] caso, ya que es evidente que cualquier acción del Estado que dañe el medio ambiente de la forma en que lo hacen las armas nucleares es una violación de la obligación de protección del medio ambiente que el derecho internacional moderno impone a los Estados. Una opinión contraria negaría la lógica básica del derecho ambiental y haría temblar los cimientos de esta subdisciplina vital del derecho internacional moderno.
(d) La naturaleza jurídica de las obligaciones de los Estados
En relación con las obligaciones medioambientales, está evolucionando la noción de deberes erga omnes y de derechos erga omnes exigibles, con independencia de la compartimentación de la población planetaria en Estados nación.
El concepto de derecho erga omnes no es nuevo. En 1915, el eminente jurista estadounidense Elihu Root, que más tarde fue miembro del Comité que redactó el Estatuto del Tribunal Permanente, declaró, en un documento sobre “Las perspectivas del Derecho Internacional”:
“Dondequiera que en el mundo se violen las leyes que deben proteger la independencia de las naciones, la inviolabilidad de su territorio, la vida y la propiedad de sus ciudadanos, todas las demás naciones tienen derecho a protestar contra el quebrantamiento de la ley. “FN47
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FN47 Actas de la Sociedad Americana de Derecho Internacional, 1915, Vol. 2, pp. 7-9, citadas en Guruswamy, Palmer y Weston, op. cit., p. 345.
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Este pensamiento es el telón de fondo en el que deben considerarse los daños causados al medio ambiente, con el fin de determinar si el uso de un arma nuclear por parte de un Estado entra en conflicto con las obligaciones estatales en virtud del derecho internacional.
El concepto de obligaciones erga omnes ha recibido, por supuesto, reconocimiento en la jurisprudencia del Tribunal, aunque en un contexto diferente, en Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, Second Phase (I.C.J. Reports 1970, p. 3).
De hecho, en algunos ámbitos, los debates modernos sobre la responsabilidad del Estado llevan la cuestión aún más lejos, para elevar la violación grave del deber del Estado en relación con el medio ambiente al nivel de un crimen internacional cuando afirman que:
“una violación grave de una obligación internacional de importancia esencial para la salvaguardia y la preservación del medio ambiente humano, como las que prohíben la contaminación masiva de la atmósfera o de los mares”
puede dar lugar a un delito internacionalFN48. ———————————————————————————————————————
FN48 Comisión de Derecho Internacional, Proyecto de artículo 19 (3) (d) sobre la responsabilidad del Estado, Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1976, Vol. II, Parte II, p. 96.
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No es necesario, a los efectos actuales, examinar los distintos niveles de obligaciones de los Estados con respecto al medio ambiente, que pueden ir desde [p 143] obligaciones erga omnes, pasando por obligaciones que tienen carácter de jus cogens, hasta llegar al nivel de crimen internacional. (e) Obligaciones derivadas de tratados multilaterales
Desde la Declaración de Estocolmo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (1972), están en vigor más de cien instrumentos multilaterales relativos al medio ambiente. Está en vigor el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, se han firmado importantes instrumentos relativos al derecho del mar, la contaminación transfronteriza, los residuos peligrosos, los accidentes nucleares, la capa de ozono, las especies amenazadas Ч por citar sólo algunos. El registro de tratados multilaterales que afectan al medio ambiente del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente reveló la existencia de 152 tratados en mayo de 1991FN49.
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FN49 Véase Geoffrey Palmer, “New Ways to Make International Environmental Law”, American Journal of International Law, 1992, Vol. 86, p. 262.
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Los múltiples instrumentos internacionales relativos al medio ambiente, a los que se ha hecho referencia, acumulan la creciente marea de aceptación internacional que crea en su totalidad una aceptación universal de la obligación del Estado que, a su vez, se traduce en derecho.
Todas las zonas de las que se ocupan son zonas afectadas por el arma nuclear en una medida que es inadmisible en virtud de estos instrumentos, si el daño hubiera sido causado por cualquier otro organismo. Las áreas nombradas son una pequeña muestra de los ámbitos de las obligaciones de los Estados en virtud del derecho internacional que se ven afectados por el arma nuclear. Lo que la OMS quiere saber, en vista de la estrecha vinculación de un medio ambiente puro con la salud humana, es si se produce un incumplimiento de tales obligaciones estatales cuando un Estado utiliza un arma nuclear. En mi opinión, no se le puede negar esta información, que se encuentra en el centro mismo de su mandato constitucional de salvaguardar la salud mundial.
2. Obligaciones del Estado en materia de salud
La siguiente cuestión que debe abordarse es si existen obligaciones del Estado en materia de salud y si éstas se ven vulneradas por el uso del arma nuclear.
(a) El derecho humano a la salud
El examen de los diversos acontecimientos internacionales en materia de salud demuestra que las obligaciones de los Estados en este ámbito han superado ya el ámbito de las buenas intenciones para entrar en el del derecho internacional vinculante.
[p 144] Incluso antes de la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Constitución de la OMS (1946) reconocía el disfrute del más alto nivel posible de salud como uno de los derechos fundamentales de todo ser humano. Este tema se tratará con más detalle en la sección dedicada a la Constitución de la OMS.
El artículo 25 (1) de la Declaración Universal reconoce el derecho de toda persona a la salud y al bienestar, haciendo hincapié en el derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y el bienestar.
(b) Obligaciones del Estado en relación con la salud Un reconocimiento más específico del derecho a la salud figura en el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966. El artículo 12 establece que los “Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”. Cabe señalar aquí que el reconocimiento por los Estados del derecho a la salud se hace en términos generales, es decir, que reconocen el derecho de “toda persona” y no sólo de sus propios súbditos. Por consiguiente, cada Estado tiene la obligación de respetar el derecho a la salud de todos los miembros de la comunidad internacional.
Hay que señalar también que la formulación contenida en el Pacto no se limita al mero reconocimiento o a declaraciones de buena intención. El artículo 2 (1) establece que:
“Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.” (Énfasis añadido.) Además, el Artículo 2 (2) contiene una garantía por parte de los Estados de que “los derechos enunciados en el presente Pacto se ejercerán sin discriminación alguna por motivos de raza, … origen nacional o social, … o cualquier otra condición social”. Claramente, esto es un refuerzo de la obligación erga omnes hacia toda la población mundial que se recoge en el Artículo 12 y una obligación más de tomar medidas activas para garantizar este derecho a la salud de la población mundial.
(c) Medidas de aplicación mundial que implican obligaciones de los Estados en materia de salud
El 22 de mayo de 1981, la Asamblea Mundial de la Salud, mediante la resolución WHA34.36, adoptó por unanimidad una “Estrategia mundial de salud para todos en el año [p 145] 2000”, de la que tomó nota con aprobación la Asamblea General. En esa resolución, la Asamblea instó a todos los Estados miembros a que velaran por su aplicación y pidió a todas las organizaciones y órganos competentes del sistema de las Naciones Unidas que colaboraran con la Organización Mundial de la Salud en su ejecución.
En particular, se ha actuado mucho en la regulación de los productos nocivos para la salud y el medio ambiente. Se ha publicado una lista consolidada de productos prohibidos, retirados, rigurosamente restringidos o no aprobados.
En su trigésimo noveno periodo de sesiones, la Asamblea General recibió un informe del Secretario General sobre los productos nocivos para la salud y el medio ambiente, y decidió que debía publicarse anualmente una lista consolidada actualizada, e instó a los Estados miembros a hacer uso de esta información y a completar los datos de la lista consolidada.
De este modo, no sólo se ha reconocido el derecho a la salud como un derecho humano, sino que se ha instado a todos los Estados a que adopten medidas específicas de aplicación, medidas que han sido aceptadas universalmente por los Estados, sin ninguna objeción basada en que la salud no es un ámbito de responsabilidad estatal. Se han elaborado programas de acción especiales en relación con los organismos susceptibles de dañar la salud y el medio ambiente.
(d) El choque entre las obligaciones de los Estados y los efectos de las armas nucleares sobre la salud
¿Cómo concuerda el uso del arma nuclear con esta obligación que los Estados, en virtud de un tratado vinculante, y por acuerdo general, han reconocido como vinculante, y de hecho han acordado por tratado aplicar? El arma nuclear produce los diversos efectos sobre la salud que se han descrito en el presente dictamen. Incluyen la inducción de enfermedades por radiación, leucemia, cáncer, queloides, deformidades genéticas y similares.
Lo hacen a escala masiva, sin limitar sus efectos a la población objetivo de los países en guerra. Incluso dentro de los países en guerra, promueven estas fuentes de destrucción de la salud humana entre civiles y combatientes por igual.
Parece evidente que existe aquí una clara contradicción entre las obligaciones de los Estados en virtud del derecho internacional en relación con la salud y el uso del arma nuclear. No cabe duda de que si un Estado, mediante una acción deliberada de cualquier otro tipo, fomentara este tipo de peligro para la salud humana, se vería claramente una contradicción entre ese acto y las obligaciones del Estado en materia de salud.
Incluso si ese acto se hubiera realizado en condiciones de guerra, seguiría existiendo un incumplimiento de las obligaciones del Estado en virtud del derecho humanitario en relación con la salud humana, como es evidente en el caso de las armas químicas, bacteriológicas o asfixiantes. ¿Por qué título de exención queda el arma nuclear al margen de este principio? No conozco ninguno. [p 146]
3. Los deberes de los Estados en virtud de la Constitución de la OMS
La OMS se pregunta si, a la vista de sus efectos sobre la salud y el medio ambiente, el uso de un arma nuclear por parte de un Estado supondría un incumplimiento de sus obligaciones en virtud de la Constitución de la OMS. El conocimiento del alcance jurídico de su Constitución es vital para el buen funcionamiento de cualquier organismo. El Tribunal es la autoridad preeminente en el sistema de las Naciones Unidas para asesorar a un organismo de las Naciones Unidas sobre una cuestión que es incuestionablemente una cuestión de derecho, y que es incuestionablemente una cuestión de interés legítimo para el organismo. La OMS se dirige naturalmente al Tribunal para que le asesore precisamente sobre esta cuestión. El Tribunal deniega este asesoramiento por lo que me parece un tecnicismo.
Aparte de sus responsabilidades en virtud del derecho internacional consuetudinario y de cualquier otro convenio del que sean parte, los Estados que son parte de la Constitución de la OMS, que es en sí misma un tratado internacional, aceptaron ciertos principios y obligaciones. La Constitución fue firmada por 61 Estados el 22 de julio de 1946 y entró en vigor el 7 de abril de 1948. El Apéndice I del volumen de Documentos Básicos de la OMS muestra que, a 31 de octubre de 1992, 182 Estados habían pasado a ser parte en la Constitución.
¿Cuáles son las obligaciones de los Estados en virtud de la Constitución de la OMS?
En primer lugar, los Estados Partes en la Constitución declaran, entre otras cosas, que “El goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano…”; que “La salud de todos los pueblos es fundamental para el logro de la paz y la seguridad y depende de la más amplia cooperación de los individuos y de los Estados”; y que “Los gobiernos tienen la responsabilidad de la salud de sus pueblos…”. . .”.
Proceden a aceptar estos principios y crean la Organización Mundial de la Salud “con el fin de cooperar entre sí y con los demás para promover y proteger la salud de todos los pueblos…”. . .”.
El objetivo de esta Organización, tal como se establece en el artículo 1, es “alcanzar para todos los pueblos el grado más alto posible de salud”.
Existe, por tanto, un compromiso para que todas las personas alcancen el nivel más alto posible de salud, para considerar la consecución del nivel más alto posible de salud como un derecho fundamental de todas las personas del planeta, un reconocimiento de la salud como fundamental para la paz y del deber de cooperación de los Estados para alcanzar este ideal. El examen de otros artículos de la Constitución pondría de manifiesto más compromisos de este tipo, pero lo anterior es suficiente a efectos del presente debate.
La Constitución es un tratado multilateral, y cada Estado participante manifiesta a todos los demás su adhesión a estos principios, sobre cuya base todos los demás asumen un compromiso similar. Todos los Estados participantes [p 147] se han comprometido, en la medida de sus respectivas capacidades, a perseguir este objetivo, de forma coherente con el supuesto subyacente de que la salud de todos los pueblos es fundamental para el logro de la paz y la seguridad.
Como se indica en la sección siguiente, la Constitución de la OMS y su objeto y fin deben interpretarse de conformidad con el principio de interpretación amplia aprobado por el Tribunal en su Dictamen en el presente asunto.
Es en este sentido que deben interpretarse los compromisos de las naciones participantes en virtud de la Constitución de la OMS. Parece claramente incoherente con este objetivo que cualquiera de estas naciones, incluso con fines bélicos, difunda conscientemente un medio que menoscabe la salud mundial. De hecho, es un contrasentido comprometerse a que todos los pueblos alcancen los niveles más altos posibles de salud y, al mismo tiempo, lanzar en medio de la población mundial un instrumento letal para propagar la mala salud a una escala sin precedentes.
El uso de armas convencionales en la guerra no propaga enfermedades. No causa deformidades genéticas. No pone en peligro los cultivos. No causa efectos climáticos intergeneracionales que pongan en peligro el suministro mundial de alimentos.
El uso de armas nucleares sí lo hace. El usuario del arma sabe ahora, en el estado actual de los conocimientos científicos, que se causarán todos estos peligros para la salud. Por lo tanto, existe un claro incumplimiento de las obligaciones contraídas por los Estados en el tratado que constituye la Constitución de la OMS, cuando los Estados recurren al uso de armas nucleares. Este es el quid de la cuestión de la OMS en relación con la interpretación de su Constitución.
Este resultado se alcanzaría incluso sin la aplicación de los principios generales de interpretación, que se examinan en la sección siguiente, ya que se desprende naturalmente de la consideración de estas declaraciones y compromisos en su conjunto. La Constitución también acepta la promoción de la salud y el bienestar de la infancia como una de las funciones obligatorias de la Organización (Art. 2 (I)). Este principio ha sido aceptado por todos los Estados participantes. Sin duda, las armas nucleares violan este principio, aunque sólo sea por el daño genético que causan. La situación no es diferente en lo que respecta a la salud y el bienestar maternos, de los que trata el mismo artículo (2 (l)).
V. Principios de interpretación relativos a la Constitución de la OMS
1. 1. Principios de interpretación aplicables a la Constitución de la OMS
Un aspecto importante de la cuestión planteada al Tribunal es la interpretación jurídica de las obligaciones del Estado en virtud de la Constitución de la OMS, que es [p 148] un tratado multilateral.
Como ha observado el Tribunal en su Opinión Consultiva (apartado 19), entran en juego los principios de interpretación de los tratados y el artículo 31 de la Convención de Viena “permite tener en cuenta de manera bastante amplia las particularidades de los instrumentos constitucionales de las organizaciones internacionales”, ya que los términos de un tratado deben interpretarse “en su contexto y a la luz de su objeto y fin”. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha hecho efectivo este principio en numerosas ocasiones, como ha señalado el TribunalFN50.
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FN50 Véanse las referencias a los asuntos pertinentes en el apartado 19 de la Opinión Consultiva del Tribunal.
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En la interpretación de un convenio multilateral de este tipo, en particular de uno que se fija determinados objetivos sociológicos o humanitarios, la tarea de interpretación debe guiarse por el objeto y la finalidad que el Convenio se fija. Una interpretación literal, que utilice métodos estrictos de anclaje de la interpretación a la letra y no al espíritu del convenio, sería inadecuada.
Fitzmaurice observa sobre la interpretación por referencia a objetos, principios y fines (el método teleológico) que: “Se trata de un método de interpretación más especialmente relacionado con la convención multilateral general de tipo ‘normativo’ y, en particular, de tipo sociológico o humanitario.
También pueden incluirse en esta categoría los caracteres o instrumentos constitutivos de las organizaciones internacionales. “FN51 ————————————————————————————————————
FN51 Sir Gerald Fitzmaurice, The Law and Procedure of the International Court of Jus-tice, 1986, Vol. I, p. 341.
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No puede permitirse que la interpretación de un tratado multilateral, sociológico o humanitario, como la Constitución de la OMS, se aparte de sus objetos, propósitos y principios. Soy de la opinión de que el enfoque del Tribunal lo ha alejado de hecho de estos objetos, propósitos y principios, a través de una interpretación estrecha y literal, que considera que la Organización está impedida de indagar, entre otras cosas, sobre la conformidad de una determinada conducta del Estado con los términos de su propia Constitución.
El Tratado contiene numerosas disposiciones específicas, algunas de las cuales ya se han mencionado. Éstas deben interpretarse de conformidad con el objeto y la finalidad generales del Tratado, tal como se enuncian en su preámbulo. Con ello no se pretende afirmar que en el tratado en cuestión exista conflicto alguno entre el significado natural de las palabras empleadas y su finalidad general, sino simplemente afirmar que sus diversas disposiciones específicas no deben interpretarse de forma restrictiva, sino siempre teniendo en cuenta el fin que el tratado pretende alcanzar Ч la consecución de los más altos niveles de salud a escala mundial.
El objeto y fin de la Constitución Ч la consecución por todos los pueblos del más alto nivel posible de salud Ч se ve claramente frustrado por la [p 149] imposición a la población mundial de múltiples peligros para la salud a escala masiva, como se deriva del uso de un arma nuclear.
No hay ambigüedad en la expresión “el más alto nivel posible de salud”. Los Estados declaran que cooperarán para lograrlo, otros hacen declaraciones similares sobre esta base, y ha surgido un compromiso para alcanzar este objetivo. El principio rector en cuanto a si el arma nuclear viola las obligaciones del Estado en virtud de la Constitución se encuentra en el objeto y fin de la Constitución de la OMS. Cuando se considera así, la respuesta emerge más allá de cualquier posibilidad de duda u oscuridad.
Las acciones del Estado que van en contra de las declaraciones y compromisos estatales en materia de salud esbozados anteriormente constituyen claramente una violación del Estatuto de la OMS. Interpretar las disposiciones estatutarias esbozadas anteriormente para permitir que un Estado inflija daños a la salud de las generaciones presentes y futuras sin violar sus deberes constitucionales atenta contra este principio de interpretación y contra el propio Estatuto.
La máxima ut res magis valeat quam pereat también puede invocarse a este respectoFN52.
El objetivo central del Estatuto es la salud. El Estatuto debe interpretarse de modo que promueva ese propósito, en lugar de ponerlo en peligro. Una interpretación de la Constitución de la OMS que considere que el uso del arma nuclear por parte del Estado no está en conflicto con las obligaciones del Estado en virtud de la misma es una interpretación que pone en peligro el objetivo central del Estatuto en lugar de promoverlo.
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FN52 Véase Fitzmaurice, op. cit., pp. 345 y ss. Véase, en general, C. F. Amerasinghe, “Interpretation of Texts in Open International Organizations”, British Year Book of International Law, 1994, Vol. 65, págs. 189 y ss.; H. W. A. Thirlway, “The Law and Procedure of the International Court of Justice, 1960-1989”, British Year Book of International Law, 1991, Vol. 62, págs. 20 y ss.
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En vista de la clara e incontrovertible contradicción entre las obligaciones asumidas por los Estados en virtud de la Constitución y el uso de armas nucleares, apenas es necesario examinar otros elementos de la Constitución que confirman estas conclusiones. Por ejemplo, las disposiciones según las cuales “el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano”, o que la organización se establece “con el fin de cooperar… para promover y proteger la salud de todos los pueblos” son sólo algunas de las muchas disposiciones dispersas por el Estatuto que confirman su propósito dominante e incontrovertible, que todas las naciones participantes han suscrito sin reservas.
2. El principio de especialidad
La Corte ha concedido mucha importancia al principio de especialidad al tratar la cuestión de si la presente solicitud entra dentro de la [p 150] esfera propia de actividades de la OMS. Por supuesto, el Tribunal desea garantizar que no se produzca una confusión innecesaria o un solapamiento de funciones entre los distintos órganos y organismos de las Naciones Unidas.
Sin embargo, el principio de especialidad no significa que no pueda haber solapamiento. Está en la naturaleza de una organización compleja como las Naciones Unidas que haya, debido a la multiplicidad y complejidad de sus funciones, algunas áreas de superposición entre las esferas legítimas de autoridad de sus entidades constituyentes.
Como se ha observado anteriormente, en los niveles más altos de la Organización de las Naciones Unidas, este Tribunal tiene un área de solapamiento con el Consejo de Seguridad. Aunque el Consejo de Seguridad tiene la responsabilidad básica de los asuntos pertinentes para la paz y la seguridad, los mismos asuntos pueden también presentar problemas jurídicos que pertenecen propiamente a la esfera de la adjudicación, que es la responsabilidad particular de la Corte. Nunca se ha considerado que la inextricable interrelación entre los aspectos jurídicos de un asunto y sus implicaciones políticas prive a la Corte de su derecho y su deber de actuar en la esfera jurídica que le es propia.
Como muy bien observó el Tribunal en sus conclusiones en el presente asunto (apartado 16), el hecho de que un asunto tenga implicaciones políticas no priva a una cuestión jurídica de su calidad de tal. Las mismas consideraciones deben aplicarse a las cuestiones médicas. En Actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra Nicaragua, el Tribunal plasmó lo que puede describirse como el principio de complementariedad en los niveles más altos de la Organización de las Naciones Unidas en los términos más claros cuando observó:
“El Consejo [de Seguridad] tiene asignadas funciones de naturaleza política, mientras que la Corte ejerce funciones puramente judiciales. Por lo tanto, ambos órganos pueden desempeñar sus funciones separadas pero complementarias con respecto a los mismos hechos.”
(Recueil 1984, p. 435, párr. 95). Del mismo modo, una cuestión médica puede implicar también otras ramificaciones que la conviertan en un asunto apropiado para otro organismo especializado.
Por ejemplo, los requisitos de ventilación de las aeronaves pueden ser igualmente competencia de la Organización Mundial de la Salud y de la Organización de Aviación Civil Internacional; las normas de seguridad relativas al transporte de residuos nocivos pueden ser igualmente competencia de la OMS y de la Organización Marítima Internacional; las cuestiones relativas a los derechos de patente de los productos farmacéuticos pueden ser igualmente competencia de la OMS y de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual; las cuestiones relativas a la eliminación de residuos nucleares pueden ser igualmente competencia de la OMS y del Organismo Internacional de Energía Atómica; las cuestiones relativas a los herbicidas pueden ser igualmente competencia de la OMS y de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación; las condiciones de trabajo insalubres en la industria química y de pinturas pueden ser igualmente competencia de la OMS y de la Organización Internacional del Trabajo. La familia de las organizaciones de las Naciones Unidas no se creó siguiendo un patrón de calado de componentes [p 151] perfectamente encajados, cada uno con un contorno propio tallado con precisión. Estas organizaciones se ocupan de actividades e interrelaciones humanas y, por su propia naturaleza, deben tener áreas de interés que se solapen. Por supuesto, sus contornos generales están definidos, pero diferentes aspectos de la misma cuestión pueden entrar en el ámbito de dos o más organizaciones. Las particularidades de las distintas organizaciones internacionales nunca pretendieron excluir áreas de solapamiento, siempre y cuando éstas se encontraran dentro de la esfera legítima de interés de los respectivos organismos implicados. Los organismos especializados con intereses especializados pueden centrarse en implicaciones especializadas de alguna actividad, que de otro modo podrían pasar desapercibidas en otras reacciones a otros aspectos del mismo problema.
Los problemas complejos tienen ramificaciones en muchas direcciones especializadas sobre las que los especialistas son los únicos competentes para llamar la atención. Esta visión contribuye a la riqueza del sistema de las Naciones Unidas.
Esperar otra cosa sería contrario a la esencia y la razón de ser de una organización compleja que abarca todas las facetas de la actividad humana.
VI. Esfuerzos previos de la OMS
1. Esfuerzos de la OMS en el ámbito nuclear
El representante de la OMS ha esbozado tres fases de actividad de la OMS en el campo de la radiación nuclear que se remontan a la década de 1950. En esa fase, la OMS se preocupaba por los efectos nocivos de las radiaciones ionizantes de todo tipo. En 1960 dirigió su atención, entre otras cosas, a los efectos de la lluvia radiactiva procedente de explosiones nucleares experimentales en la atmósfera. En 1966 adoptó una resolución especialmente referida a las armas nucleares. En 1979 se ocupó específicamente de la guerra nuclear, mencionada en la resolución 32.24 de la AMS.
En esta fase, la Asamblea empezó a ocuparse de los “efectos de la guerra nuclear en la salud y los servicios sanitarios”. Elaboró un informe detallado sobre el tema que tardó dos años en prepararse. Ha sido depositado ante el Tribunal y ya ha sido citado.
Dicho informe abordaba la explosión de una sola bomba, una guerra limitada y una guerra total. El número de muertos en cada uno de estos escenarios oscilaba entre un millón y mil millones, con un número similar de heridos.
La siguiente fase de la actividad de la OMS a este respecto se inició en 1992, cuando se abordó una posible solicitud de opinión consultiva a este Tribunal, aunque no sin la oposición de algunos miembros, como se ha señalado anteriormente en este dictamen. [p 152]
2. Práctica anterior de la OMS en asuntos relacionados con la paz
La OMS ha afirmado en el pasado su “interés en la consolidación de la paz como requisito previo inalienable para la preservación y el mejoramiento de la salud de todas las naciones” (resolución 20.54 de la AMS, en referencia a las resoluciones 11.31 y 15.51), y ha instado a todos los Estados miembros de la OMS a aplicar la resolución 2162 (XXI) de la Asamblea General de las Naciones Unidas. En 1969, la OMS, en su resolución 22.58, se refirió a “la necesidad de lograr rápidamente un acuerdo internacional para la prohibición completa y la eliminación de todos los tipos de armas químicas y bacteriológicas (biológicas)”.
Así pues, la OMS ha manifestado muy claramente en su práctica su preocupación por el estatuto jurídico de las armas que pueden tener efectos perjudiciales para la salud y el medio ambiente.
La salud y la pureza del medio ambiente, sin las cuales no puede fomentarse la salud, son indudablemente de su competencia y, de hecho, constituyen la razón misma de su existencia. La sugerencia de que la OMS se ocupe de los aspectos prácticos de la atención a las cuestiones de salud y medio ambiente sin preocuparse por el marco jurídico en el que la salud y el medio ambiente se ven afectados no ha sido la base sobre la que la OMS ha llevado a cabo sus actividades hasta ahora. Ha considerado que la preocupación por la salud y el medio ambiente incluye la preocupación por el marco jurídico dentro del cual pueden producirse daños a la salud y al medio ambiente. De hecho, la OMS no prestaría la debida atención a sus obligaciones a este respecto si no llamara la atención, en la medida de lo posible, sobre la necesidad de aclarar o corregir el marco jurídico en el que pueden producirse tales daños.
Si la legalidad de las armas químicas y bacteriológicas es un tema que debe preocupar a la OMS, habida cuenta de sus efectos sobre la salud y el medio ambiente, con mayor razón lo serán las armas nucleares.
Si la OMS no se ocupara de la legislación internacional en asuntos como la prevención de la peste, la inoculación de la viruela o la eliminación de residuos nocivos, se consideraría universalmente como una grave omisión. Del mismo modo, podría ocuparse de la legislación relativa al nivel de una sustancia tóxica o cancerígena que puede contener un producto ofrecido para el consumo público, o de la necesidad de legislación relativa a la publicidad en las etiquetas de los productos sobre los efectos cancerígenos o de otro tipo del producto. Una división de la OMS, el Centro Internacional de Investigaciones sobre el Cáncer, publica de vez en cuando informes sobre estas cuestiones. Los recientes brotes del mortífero virus del ébola han puesto de relieve la imperiosa necesidad de una normativa estricta, ya sea a escala mundial, para contener el virus. Las cuestiones de legalidad Ч ya sea en relación con el transporte, la certificación de alimentos, la cuarentena y, de hecho, cualquier medio de propagación de la enfermedad Ч conciernen en gran medida a la OMS, sea cual sea el organismo que la difunda entre la población mundial. El arma nuclear puede afectar a asuntos de alta política nacional, pero también es un peligro sanitario mundial de [p 153] primer orden, con lo que su legalidad entra claramente dentro de la esfera de interés legítimo de la OMS, no menos que cualquiera de las otras cuestiones jurídicas expuestas anteriormente.
3. Falta de Objeción a Acciones Previas de la OMS
Además, al tomar medidas como las que ha tomado en el pasado, no ha habido, hasta donde puede deducirse del material presentado ante el Tribunal, ninguna oposición a la acción de la OMS, sobre la base de una transgresión más allá de los límites de su mandato. No se ha sugerido que la OMS deba limitarse exclusivamente al nivel médico/epidemiológico de la prevención, y no entrar en los ámbitos jurídico y político de la prevención de actividades perjudiciales para la salud. Si, de hecho, estuviera fuera de la competencia de la OMS incursionar en estas cuestiones de la ilegalidad de las armas y, si tal acción fuera vista por la comunidad internacional como tal, uno habría esperado que se tomara alguna excepción a que la OMS se aventurara en esta área.
Basta con remitirse a la resolución WHA23.53 de 1970, en la que la OMS subraya:
“la necesidad de prohibir rápidamente el desarrollo, la producción y el almacenamiento de armas químicas y bacteriológicas (biológicas) y de destruir las existencias de tales armas como medida necesaria en la lucha por la salud humana” (el subrayado es nuestro).
Una ilustración de las acciones de la OMS para proteger sus áreas de preocupación, incluso en relación con la legalidad del uso de la fuerza, es su llamamiento en la resolución WHA42.24 de 1989 a todos los Estados miembros:
“abstenerse de toda agresión y del uso de amenazas en sus relaciones internacionales, incluidas las amenazas contra centros médicos y plantas de producción médica”.
Otro factor que influye en este aspecto es la propia interpretación de la Asamblea General sobre la práctica relativa a este asunto, reflejada en su resolución 49/75 K, en la que acoge con satisfacción la resolución de la OMS de solicitar este dictamen a la Corte. Sin ser autoritativo en sí mismo sobre la cuestión jurídica de que se trata, se trata de un reconocimiento por parte de la propia Asamblea General de que las cuestiones planteadas en la solicitud no se consideraban que sacaran a la OMS de su esfera de competencia propia.
VII. Admisibilidad y jurisdicción
1. 1. La discreción del Tribunal
Las implicaciones precedentes de la primera denegación por parte de este Tribunal de la solicitud de opinión consultiva de un organismo especializado me impulsan a exponer spe-[p 154]cíficamente algunas razones por las que considero que las objeciones a la admisibilidad y a la jurisdicción deben fracasar.
La denegación de la Corte Permanente en Status of Eastern Carelia Ч el único caso en la jurisprudencia del predecesor de esta Corte en el que se denegó una opinión Ч se distingue del presente, ya que en ese caso la denegación se basó en el principio de que una disputa existente en la que un Estado era parte no podía presentarse indirectamente a la Corte en forma de opinión consultiva.
No existe tal situación en relación con la solicitud de la OMS.
Quienes se oponen a la concesión de este dictamen han formulado numerosas objeciones, basadas principalmente en consideraciones políticas. Varias de esas objeciones políticas se plantearon también en relación con el dictamen solicitado por la Asamblea General, y el Tribunal, en su Opinión Consultiva sobre dicha solicitud, las desestimó. Estoy de acuerdo con el razonamiento del Tribunal al desestimar dichas objeciones.
Sin embargo, es necesario hacer algunas observaciones sobre esas objeciones, en el contexto de la solicitud de la OMS, ya que esas objeciones también deben ser superadas en lo que respecta a esta solicitud. En gran medida, las objeciones eran comunes. Por ejemplo, el Reino Unido observó:
“El Reino Unido sostiene que el Tribunal debería ejercer su discreción para no responder a la solicitud de la Asamblea General. Del mismo modo, si, contrariamente a lo que he expuesto anteriormente, el Tribunal considerara que la OMS es competente para plantear su pregunta al Tribunal, el Reino Unido afirma que el Tribunal debería, no obstante, negarse a responder también a esa pregunta. La razón es que ambas cuestiones son demasiado abstractas y especulativas para una respuesta significativa. Una respuesta no serviría para nada y, de hecho, podría perjudicar”.
(CR95/34, p. 28, Sir Nicholas Lyell; el subrayado es nuestro).
En mi opinión, estas objeciones no constituyen ningún impedimento para la concesión de la Opinión Consultiva solicitada por la OMS, y en esta sección expongo mis razones para llegar a tal conclusión. 2.
El deber del Tribunal de actuar judicialmente La facultad del Tribunal para conceder una Opinión Consultiva es discrecional, en términos del lenguaje permisivo y no obligatorio (Estatuto, Art. 65 (1)) que establece que el Tribunal:
“podrá emitir una opinión consultiva sobre cualquier cuestión jurídica a petición de cualquier órgano que pueda estar autorizado por la Carta de las Naciones Unidas o de conformidad con ella a formular tal petición” (énfasis añadido).
[p 155] Sin embargo, es válido el principio de que esa discreción no es una discreción absoluta y primordial, sino que está circunscrita por el principio primordial del deber de la Corte, ya sea en jurisdicciones contenciosas o consultivas, de actuar siempre judicialmente.
Como observó la Corte Permanente en Status of Eastern Carelia
“El Tribunal, siendo un Tribunal de Justicia, no puede, ni siquiera al emitir opiniones consultivas, apartarse de las reglas esenciales que guían su actividad como Tribunal.” (P.C.I.J., Serie B, No. 5, p. 29.)
En Camerún del Norte este Tribunal subrayó la correspondencia entre los principios que rigen su jurisdicción contenciosa y consultiva cuando observó:
“Ambos Tribunales han tenido ocasión de pronunciarse sobre solicitudes de opiniones consultivas, que son igualmente aplicables a la función propia del Tribunal en la resolución de asuntos contenciosos; en ambas situaciones, el Tribunal está ejerciendo una función jurisdiccional.”
(I.C.J. Reports 1963, p. 30.) Así, también, en Ciertos gastos de las Naciones Unidas, el Tribunal subrayó que su tarea al emitir opiniones consultivas es “una tarea esencialmente judicial” (Recueil 1962, p. 155).
Las normas esenciales que rigen la actividad del Tribunal como tal no se han detallado exhaustivamente en ninguna decisión. Sin embargo, en la jurisprudencia del Tribunal se ha establecido una directriz importante, a saber, que el Tribunal emitirá un dictamen en los casos en que así lo solicite un órgano competente, en ausencia de “razones imperiosas en contrario “FN53.
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FN53 Para numerosas decisiones sobre este asunto, véase la nota 1, supra.
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2. ¿Existen tales razones imperiosas?
3. Las objeciones
Entre las razones aducidas por quienes se oponen a la solicitud de una Opinión Consultiva sobre armas nucleares se encuentran las siguientes:
(a) la opinión solicitada entraría en la esfera de la política, la política de Estado y la seguridad de Estado; (b) las armas nucleares se están tratando en otros contextos en las Naciones Unidas;
(c) una opinión consultiva carecería de objeto o finalidad;
(d) la opinión no tendría ningún efecto sobre la conducta de los Estados;
(e) una opinión consultiva sobre esta cuestión podría afectar negativamente a importantes negociaciones de desarme
(f) la cuestión planteada es puramente abstracta y teórica;[p 156] (g) la cuestión es demasiado general
(h) una opinión emitida en este asunto sería perjudicial para el prestigio del Tribunal; (i) el Tribunal de Justicia se vería implicado en un ejercicio de legislar, si emitiera una opinión;
(j) el presente asunto no corresponde a la categoría de asuntos en los que debe emitirse un dictamen
k) el dictamen invadiría ámbitos de política de Estado.
(a) El dictamen solicitado entraría en la esfera política Las alegaciones a este respecto adoptan diversas formas.
En primer lugar, se argumentó que la solicitud no es más que una búsqueda de medios para apoyar un objetivo político y que, a pesar del “camuflaje jurídico” (Francia, Escrito, p. 7), la cuestión no es jurídica. En efecto, Francia alegó que “las cuestiones son de naturaleza puramente política” y que “evidentemente se han planteado con fines exclusivamente políticos” (CR 95/23, p. 66).
Además, se alegó que la resolución que se solicita a este Tribunal va más allá de la voluntad de los Estados afectados y se adentra en ámbitos en los que éstos se han abstenido cuidadosamente de entrar. Para desarrollar este punto, se argumentó que el tema de la legalidad o ilegalidad es un tema que los Estados han elegido deliberadamente no abordar directa o indirectamente. El método elegido deliberadamente por los Estados en esta materia es, según se nos dice, “elaborar y desarrollar un corpus de derecho internacional convencional muy complejo y muy técnico” (CR 95/24, p. 41, Alemania).
A pesar de ello, la solicitud pretende, según algunas alegaciones, involucrar al Tribunal en un debate puramente político en un ámbito que no pertenece a su función judicial. Por tales razones, se dice que la solicitud no es susceptible de investigación judicial.
El Tribunal ha respondido eficazmente a estas objeciones en lo que respecta a la solicitud de la Asamblea General. El mismo razonamiento se aplicaría a la solicitud de la OMS. Se han formulado objeciones más contundentes a la solicitud de la OMS que a la de la Asamblea General; pero el mismo razonamiento por el que el Tribunal ha desestimado las objeciones a la solicitud de la Asamblea General se aplicaría igualmente a la solicitud de la OMS. El hecho de que la cuestión legal esté inextricablemente entrelazada con consideraciones políticas, que se aleguen motivos políticos detrás de la solicitud, que se deriven consecuencias políticas de una decisión del Tribunal, son cuestiones ajenas a la consideración de si un asunto dado es legal.
De hecho, en el mundo internacional hay pocas cuestiones que no tengan connotaciones políticas en diversos grados. Cuanto más importante sea la cuestión, más probables serán sus connotaciones políticas.
Cuanto mayores sean las connotaciones políticas, más necesario será solicitar un dictamen jurídico. Ya sea que la cuestión sea planteada por la Asamblea General [p 157] o por la OMS, si se trata de una cuestión jurídica es un asunto propio del Tribunal, y ahí termina esta objeción particular. Como ha observado este Tribunal
“en situaciones en las que las consideraciones políticas son prominentes puede ser particularmente necesario que una organización internacional obtenga una opinión consultiva de la Corte en cuanto a los principios jurídicos aplicables con respecto al asunto en debate” (Interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la OMS y Egipto, I.C.J. Reports 1980, p. 87, para. 33). Los delicados matices de la actividad diplomática sobre el tema de las armas nucleares son asuntos que deben tratar las autoridades políticas competentes. Este Tribunal no puede por ello verse disuadido de abordar su función propia Ч emitir su opinión ponderada sobre la cuestión puramente jurídica que se le ha sometido, con independencia de las implicaciones políticas del tema.
Sir Gerald Fitzmaurice, al referirse a la jurisprudencia anterior del TribunalFN54, observó que, “si la cuestión planteada [al Tribunal] es en sí misma una cuestión jurídica, … el hecho de que tenga un elemento político es irrelevante “FN55.
——————————————————————————————————————— FN54 Conditions of Admission of a State to Membership in the United Nations (Article 4 of Charter), Opinión Consultiva, 1948, I.C.J. Reports 1947-1948, p. 57, Competence of the General Assembly for the Admission of a State to the United Nations, Opinión Consultiva, I.C.J. Reports 1950, p. 4, e Interpretation of Peace Treaties with Bulgaria, Hungary and Romania, First Phase, Opinión Consultiva, I.C.J. Reports 1950, p. 65.
FN55 El Derecho y el Procedimiento de la Corte Internacional de Justicia, op. cit. p. 116.
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La opinión disidente conjunta de los jueces Onyeama, Dillard, de Arechaga y Waldock es también digna de mención a este respecto:
“‘Pocos serían, en efecto, los casos justiciables ante el Tribunal si se considerara que un litigio jurídico está privado de su carácter jurídico por el hecho de que una o ambas partes estén también influidas por consideraciones políticas. Ni en los casos contenciosos ni en las solicitudes de opiniones consultivas el Tribunal Permanente o este Tribunal han admitido nunca la idea de que una cuestión intrínsecamente jurídica pueda perder su carácter jurídico por razón de consideraciones políticas que la rodeen’ (Nuclear Tests (New Zealand v. France), I.C.J. Reports 1974, p. 518.)”. (CR95/27, p. 61.)
La afirmación antes mencionada de que las preguntas son “de naturaleza puramente política” no resiste la prueba de estas consideraciones. Además, es evidente que la motivación de las preguntas no es objeto de especulación por parte del Tribunal.
(b) Las armas nucleares están siendo tratadas en otros contextos en las Naciones Unidas
El argumento de que las cuestiones relativas a las armas nucleares son competencia de otros órganos de las Naciones Unidas se ha utilizado con dos fines en la presente demanda: [p 158]
(a) en lo que concierne a la capacidad de la OMS para presentar esta demanda; y (b) en lo que concierne a la capacidad de este Tribunal para examinar la demanda.
La primera ha sido tratada en la sección de este dictamen que trata del Principio de Especialidad (Sec. V.2).
El segundo ha sido tratado por el Tribunal al responder a la solicitud de la Asamblea General. Me adhiero a la respuesta del Tribunal a dicha objeción, tal como figura en su Opinión relativa a la solicitud de la Asamblea General.
La mera circunstancia de que un asunto esté pendiente en otros foros no puede privar a una cuestión jurídica de la cualidad de ser jurídica, ni puede privar al Tribunal de Justicia de una competencia que le confiere expresamente la Carta. La circunstancia de que se refiera a la paz y la seguridad internacionales tampoco puede preservar dicha cuestión de la competencia exclusiva del Consejo de Seguridad y excluirla de la competencia de la Corte.
Sería del todo imposible que la Corte funcionara como el principal órgano judicial de las Naciones Unidas si éste fuera el caso, y la Corte está obligada a abdicar de su competencia por el mero hecho de que un asunto se refiera a la paz y la seguridad. Toda la jurisprudencia de la Corte milita en contra de esta proposición.
Casos como el del Genocidio, relativo a Bosnia, y el de Lockerbie, a pesar de las graves implicaciones que conllevan en relación con la paz y la seguridad, fueron sin embargo considerados y tratados por el Tribunal. Del mismo modo, en materia de competencia consultiva, el hecho de que el estatuto internacional de África del Suroeste fuera una cuestión que amenazaba la paz y la seguridad no impidió al Tribunal emitir el dictamen solicitado.
Del mismo modo que la presencia de un elemento político no resta competencia al Tribunal, la presencia de un elemento relativo a la paz y la seguridad no resta a la OMS su indudable competencia en materia médica.
(c) Un dictamen carecería de objeto o finalidad El procedimiento consultivo tiene por objeto permitir al órgano que lo invoca recabar un dictamen jurídico que le sea útil en el desempeño de sus funciones.
La OMS, por las razones que mejor conoce, ha decidido solicitar el dictamen del Tribunal. Se trata de un organismo experto con responsabilidades a nivel mundial en relación con la salud de la población mundial.
Como ya se ha dicho, tiene la obligación no sólo de prestar asistencia tras una catástrofe sanitaria, sino de planificar sus servicios antes de que se produzca la catástrofe. De lo contrario, se estaría negando a sí misma la posibilidad de ser de la máxima utilidad para la comunidad mundial.
Solicita información en relación con la catástrofe nuclear, la peor catástrofe sanitaria que puede acaecer a la humanidad. Siempre que la solicitud esté dentro del ámbito de sus actividades, como se intenta demostrar en la parte anterior de este dictamen, el Tribunal debe respetar el criterio técnico de la OMS cuando decida que necesita ese dictamen. En palabras de Egipto, sería “impropio” que el Tribunal se entregara a especulaciones [p 159] sobre las consecuencias de un dictamen que el órgano solicitante, en su sabiduría colectiva, ha remitido al Tribunal. (d) Un dictamen no tendría ningún efecto sobre el comportamiento de los Estados
La aclaración del derecho por un órgano autorizado nunca puede describirse como sin efecto sobre la comunidad vinculada por ese derecho. La proposición es incontrovertible de que una ley clara es una guía para la conducta de la sociedad.
Dicha claridad redunda en interés de la comunidad a la que se aplica la ley, ya sea una comunidad nacional o mundial. No corresponde al Tribunal especular sobre si esa aclaración de la ley se cumplirá o no. Como Egipto tan acertadamente señaló, la primera Opinión Consultiva emitida por este Tribunal sobre el estatus de África del Suroeste fue una declaración de la ley que no fue aplicada por aquellos que deberían haberla aplicado. El Tribunal, al emitir la opinión, probablemente era consciente de la probabilidad de que no se siguiera. Sin embargo, no cabe duda de que la clarificación de la ley resultante de esa opinión fue un factor que ayudó, a largo plazo, al eventual desmantelamiento de una estructura que era anatema para el Estado de Derecho.
Lo mismo ocurre con las armas nucleares. Cualquiera que sea la opinión del Tribunal, y tanto si la Opinión Consultiva que aclara la ley se aplica como si no, debe constituir un valioso elemento en la realización de un mundo regido por el derecho que, en última instancia, es lo que desean todos los miembros de la comunidad mundial. Es axiomático que cada individuo de cualquier comunidad que viva bajo el imperio de la ley tenga derecho a conocer las normas que se refieren a su protección, y las normas básicas relativas a los derechos o deberes de cada miembro de esa comunidad. No en vano, las XII Tablas se publicaron en el foro romano. Sería extraño que se dijera que el Estado de Derecho prevalece en una sociedad cuyos miembros individuales no saben si, en las disputas entre vecinos que no les conciernen, sus vecinos tienen derecho a permitirse conductas que podrían destruir la vida y la propiedad de los primeros. Sería aún más extraño que no tuvieran este derecho de información en asuntos que suponen la diferencia entre la supervivencia y la extinción de toda su familia.
No puede ser diferente en el sistema jurídico internacional. Por tanto, la afirmación de que el dictamen no tendría ningún efecto sobre la conducta de los Estados no se ajusta a la realidad.
El Tribunal defiende el Estado de Derecho, sirve a una comunidad obligada a obedecer el Estado de Derecho y sólo puede funcionar en el supuesto de que una comunidad sujeta al Estado de Derecho se regirá a sí misma por el Derecho. Se recuerda la declaración de este Tribunal en el caso del Sáhara Occidental, en el que el Tribunal se vio muy influido, a la hora de decidir responder positivamente a la solicitud de un dictamen, por la circunstancia de que su respuesta [p 160] cumplía “una finalidad práctica y contemporánea” (Recueil 1975, p. 20). Es difícil pensar en un “propósito más práctico y contemporáneo” que la clarificación de la ley relativa al uso o amenaza de uso de armas nucleares.
También hay otro ángulo desde el que se puede ver esta objeción.
El sentimiento unánime de la comunidad internacional, tal y como se pone de manifiesto en el Tratado de No Proliferación Nuclear (cuyo artículo VI compromete a todos los Estados a un desarme nuclear general y completo) y en otros muchos documentos internacionales, es que se debe luchar por alcanzar el objetivo del desarme nuclear total. El camino hacia este objetivo es difícil. La opinión del Tribunal en un sentido u otro sobre la legalidad de las armas nucleares aclararía los pasos que la comunidad internacional debe dar para eliminar los obstáculos en el camino hacia la consecución de ese objetivo.
Corresponde al Tribunal pronunciarse sobre lo que es el derecho. Otros asuntos, ajenos a la cuestión de la legalidad, no son factores que deban disuadir al Tribunal de cumplir con su deber. (e) Un dictamen podría afectar negativamente a importantes negociaciones de desarme
Se ha dicho en la argumentación que una respuesta del Tribunal afectaría negativamente al curso de las actuales negociaciones de desarme.
En términos igualmente aplicables a la solicitud de la OMS, Francia observó sobre la solicitud de la Asamblea General: “una respuesta de la Corte, lejos de representar una contribución positiva al funcionamiento de la Asamblea General, y de las Naciones Unidas en su conjunto, no podría sino afectar negativamente a las negociaciones en curso para lograr un mundo más seguro” (Francia, Declaración escrita, p. 16).
Esto es particularmente cierto en un momento en el que, con el final de la Guerra Fría, las conversaciones sobre desarme han cobrado un nuevo impulso.
No corresponde al Tribunal hacer conjeturas sobre el efecto que podría tener en las futuras negociaciones una decisión del Tribunal en uno u otro sentido.
El Tribunal tampoco es competente para evaluar los sutiles matices diplomáticos de situaciones complejas en un ámbito ajeno al suyo. Es difícil ver cómo la especulación sobre si una opinión consultiva podría afectar negativamente a importantes negociaciones de desarme puede afectar a la cuestión de la competencia del Tribunal para considerar una cuestión jurídica.
Lo que el Tribunal debe considerar es si posee la competencia necesaria para tratar el asunto concreto sobre el que se solicita una opinión. Si tiene esta competencia, debe proceder.
[p 161]
Es difícil ver cómo, si el Tribunal tiene la autoridad para dar esta opinión, debe ser invitado a desistir de usar esta autoridad simplemente porque algunos miembros de la comunidad de naciones prefieren proceder sobre la base de la incertidumbre en lugar de la claridad de la ley aplicable y por lo tanto proceder sobre premisas que pueden eventualmente resultar falsas, de una manera u otra. Independientemente de que el uso del arma constituya o no una violación de la responsabilidad del Estado, cuanto antes se conozca la posición correcta, más firme será la base sobre la que se desarrollarán las negociaciones.
(f) La cuestión planteada es puramente abstracta y teórica Se dice que la cuestión es abstracta y teórica, ya que no está relacionada con ninguna amenaza concreta ni con el uso inminente de un arma nuclear. Por lo tanto, se afirma que la opinión que pueda emitir el Tribunal de Justicia tiene poco en cuenta los aspectos prácticos. Se afirma que la pregunta es general, vaga e imprecisa, mientras que el artículo 65.2 del Estatuto exige que la solicitud escrita contenga “una exposición exacta de la cuestión sobre la que se solicita un dictamen”.
A este respecto, se hace referencia a la Opinión Consultiva sobre Namibia, en la que este Tribunal observó que:
“para que un tribunal pueda pronunciarse sobre cuestiones jurídicas, debe también conocer, tener en cuenta y, en su caso, hacer constataciones sobre las cuestiones de hecho pertinentes” (Consecuencias jurídicas para los Estados de la presencia continuada de Sudáfrica en Namibia (África Sudoccidental) a pesar de la Resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad, I.C.J. Reports 1971, p. 27).
Francia argumentó de forma similar que la respuesta del Tribunal no debería implicar una especulación que, en el presente caso, se afirma que es inevitable en ausencia de hechos concretos con los que se relacione la cuestión jurídica (Francia, Exposición escrita, p. 15).
Francia argumentó que es “imposible examinar la cuestión de las armas nucleares con independencia de su finalidad real, que es evitar la guerra. Tampoco puede ignorarse el hecho de que, durante décadas, la política de disuasión ha contribuido a alejar el riesgo de un nuevo conflicto mundial”. (Ibid., p. 20.)
Finlandia alegó que la legalidad del uso de armas nucleares sólo puede determinarse con respecto a circunstancias específicas, ya que puede haber un gran número de situaciones potenciales Ч por ejemplo, primer uso, contrauso, diferentes prácticas de selección de objetivos, diferentes tipos de armas nucleares Ч y el Tribunal no puede formular hipótesis sobre todas estas posibilidades (Declaración escrita de Finlandia, p. 4). Este aspecto fue expresado de forma bastante contundente por Francia [p. 162] cuando afirmó que, en ausencia de cuestiones de hecho, el Tribunal tendría que descubrirlas e inventarlas y que la “función del Tribunal es declarar la ley, no escribir hipótesis” (CR 95/23, p. 62).
Hay varias razones por las que esta argumentación no puede prosperar.
En primer lugar, la cuestión planteada al Tribunal es una cuestión muy específica relacionada con la responsabilidad del Estado en materia de salud, la responsabilidad del Estado en relación con el medio ambiente y la responsabilidad del Estado en virtud de la Constitución de la OMS. Los efectos de las armas nucleares están ampliamente documentados y son bien conocidos. No hay ningún elemento de abstracción en esos hechos concretos. La cuestión planteada por la OMS relaciona esas cuestiones de responsabilidad del Estado con esos hechos concretos.
En segundo lugar, hay que distinguir entre una pregunta que es abstracta en el sentido de no estar relacionada con la realidad, y una que es abstracta en el sentido de ser teórica, aunque relacionada con la realidad. Una cuestión basada en hechos inventados, sin relación con la realidad o en problemas derivados de esos hechos inventados, es claramente el tipo de cuestión abstracta que el Tribunal de Justicia no puede examinar.
Es evidente que la competencia consultiva del Tribunal de Justicia no se creó para permitirle organizar tribunales ficticios, sino para aclarar problemas jurídicos sobre cuestiones vivas en el mundo real. Pocas cuestiones en el mundo real pueden ser tan vivas y causar tanta preocupación universal como la cuestión de si el uso de armas nucleares es compatible o no con los principios básicos de la responsabilidad del Estado. En tercer lugar, una solicitud de dictamen sobre una cuestión puramente jurídica que pueda tener claramente una gran importancia práctica para la comunidad de naciones no puede descartarse por ser abstracta o hipotética. La respuesta a una pregunta de este tipo puede ser una fuente inestimable de orientación para la comunidad internacional.
El propósito de una aclaración de la ley es ayudar a los individuos y entidades sujetos a la ley a guiar y controlar su comportamiento social. Una sentencia de este tipo, dictada en previsión de un hecho real, serviría a un propósito social útil, como se ha señalado anteriormente.
Una sentencia de este tipo, dictada con posterioridad a un suceso o amenaza real, podría tener un sabor ridículo, especialmente en el contexto de una cuestión como el uso de armas nucleares.
En cuarto lugar, me parece que esta objeción no guarda relación con la naturaleza básica de la función consultiva del Tribunal. La función consultiva se diseñó específicamente para tratar cuestiones de derecho que tienen una connotación práctica.
Por ejemplo, podrían plantearse cuestiones en previsión, a fin de despejar dudas que pudieran impedir a una organización decidir sobre su curso adecuado de acción legal en una eventualidad prevista. Intentar restringir la Opinión Consultiva a una situación concreta que se ha [p 163] planteado realmente es confundir la función consultiva con la función judicial en los asuntos contenciosos. Esta última se remonta a una situación de hecho que ya se ha producido.
Opera necesariamente post factum. La función consultiva, en cambio, puede remontarse a un acontecimiento pasado o puede mirar hacia el futuro, buscando orientación para la resolución de un problema práctico previsto. Tiene el sabor de la labor del jurisconsulto romano, cuyas opiniones, al orientar hacia el futuro, en relación con situaciones que tal vez aún no se hayan producido, constituyeron uno de los principales factores en el desarrollo de aquel monumental sistema de Derecho.
Esta función consultiva se otorgó al Tribunal Permanente y a su sucesor tras un intenso debate, y fue uno de los medios por los que este primer tribunal internacional de la historia salió del estrecho molde de la jurisdicción contenciosa que había confinado a los tribunales internacionales en el pasado. De este modo, se dio a la comunidad mundial los medios para buscar orientación, teniendo en cuenta las numerosas cuestiones sobre las que la comunidad mundial necesitaría orientación sobre el derecho para conformar su conducta.
El caso de las armas nucleares, de cuyo uso o no uso depende toda la civilización, es el ejemplo clásico de este tipo de asuntos. En efecto, es difícil ver un caso más apropiado para la invocación de dicha competencia consultiva. Para concluir el examen de este motivo de objeción, debe hacerse referencia al asunto Condiciones de admisión, en el que este Tribunal observó:
“Según el artículo 96 de la Carta y el artículo 65 del Estatuto, el Tribunal puede emitir una opinión consultiva sobre cualquier cuestión jurídica, abstracta o no”. (Conditions of Admission of a State to Membership in the United Nations (Article 4 of Charter), 1948, I.C.J. Reports 1947-1948, p. 61; énfasis añadido).
(g) La cuestión es demasiado general
Se han presentado algunas alegaciones (por ejemplo, por parte de Australia) en el sentido de que la cuestión es demasiado general. La analogía ofrecida por Australia fue la pregunta “¿Cuáles son las normas del derecho internacional consuetudinario?”. Aunque tal pregunta es manifiestamente una cuestión jurídica, se afirmó que era el tipo de pregunta que el Tribunal no debería responder.
No cabe duda de que una cuestión tan ampliamente enmarcada como la analogía sugerida es demasiado general para que pueda ser abordada con sensatez. La presente cuestión pertenece claramente a una categoría totalmente distinta. No atraviesa un segmento considerable de la totalidad del derecho internacional como lo hace la comparación ofrecida, sino que es de hecho una cuestión limitada, confinada a la responsabilidad del Estado en relación con el uso o la amenaza de uso de un tipo específico de arma. [p 164]
(h) Una opinión emitida en este asunto sería perjudicial para el prestigio de la Corte
Se afirma que si la Corte se extralimitara en su función judicial propia, tal proceder sería perjudicial para el prestigio de la Corte. Este asunto fue contrastado con casos como el de las Condiciones de Admisión (supra), en el que se invitó al Tribunal a emprender lo que se describió como una tarea esencialmente judicial, a saber, la interpretación de una disposición de un tratado.
Por el contrario, se dice que la cuestión que ahora se somete al Tribunal requiere que éste se dedique a especular e invadir los poderes soberanos de los Estados. Si el Tribunal se moviera en esta dirección, se argumenta que comprometería el papel judicial del Tribunal. No puede ser perjudicial para el Tribunal examinar una cuestión jurídica que le ha sido debidamente sometida.
Lo que podría ser perjudicial para el Tribunal es su negativa a considerar dicha cuestión por motivos de implicaciones políticas y consideraciones similares, ya que entonces el Tribunal (citando la declaración del P.C.I.J. en Status of Eastern Carelia, aprobada por este Tribunal en Northern Cameroons) “se apartaría de las normas esenciales que rigen su actividad como Tribunal”.
(i) El Tribunal estaría implicado en un ejercicio legislativo si emitiera un dictamen Esta objeción cubre un terreno jurisprudencial muy trillado. “¿Los jueces, al resolver los asuntos, hacen Derecho al amparo de la mera aplicación del Derecho preexistente?”.
No se propone entrar aquí en esa discusión, salvo para observar que el derecho siempre ha dependido para su desarrollo de la capacidad del poder judicial para aplicar el principio general al caso concreto. De la clarificación resultante surge el desarrollo posterior.
Si el derecho fuera omnicomprensivo, evidente y específicamente adaptado para cubrir todas las situaciones, la función judicial se reduciría a una mera aplicación mecánica de las normas. Por definición, el Derecho internacional no es un sistema de este tipo, como tampoco lo es un sistema nacional. Sus principios inherentes le infunden vitalidad, permitiéndole aplicarlos a las nuevas situaciones que surgen y dotarlas de una especificidad de la que antes carecían. Cuando surgió el arma nuclear, cien años después de que el derecho humanitario moderno hubiera comenzado a evolucionar, ninguna norma específica que prohibiera las armas nucleares como tales podría haberse incluido en su repertorio de normas específicas. Por diversas razones, que se han tratado en la bibliografía pertinenteFN56, la aparición de una norma que tratara específicamente de las armas nucleares se ha retrasado medio siglo. Ahora se pide al Tribunal que ejerza su función judicial clásica.
Se le pide que se pronuncie sobre si los principios generales ya existentes en el cuerpo del derecho internacional son lo suficientemente amplios como para cubrir el caso específico. Sugerir que esto es invitar al Tribunal a legislar es perder de vista la esencia de la función judicial.
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FN56 Véase Nagendra Singh, Nuclear Weapons and International Law, 1959, p. 11; véase también Richard Falk, Lee Meyrowitz y Jack Sanderson, “Nuclear Weapons and International Law”, Indian Journal of International Law, 1980, Vol. 20, p. 542.
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(j) El asunto no entra dentro de las categorías de asuntos en los que debe emitirse un dictamen
El Reino Unido, en su declaración escrita en respuesta a la solicitud de la Asamblea General (p. 11, párr. 2.27), sostiene que la presente solicitud no entra en ninguna de las categorías de casos en los que, por razones de oportunidad, debería emitirse un dictamen. También se argumentó (por ejemplo, por parte de Australia) que los hechos y cuestiones de este caso plantean cuestiones diferentes a cualquier solicitud anterior de opinión consultiva. Se señaló que las solicitudes anteriores se habían referido a cuestiones como las facultades constitucionales de un órgano u organismo especializado de las Naciones Unidas, la interpretación de un instrumento constitutivo o el desempeño de determinadas funciones por el órgano solicitante.
La competencia del Tribunal para conceder opiniones consultivas no puede considerarse en términos de categorías o precedentes. El lenguaje expreso del Estatuto permite al Tribunal de Justicia emitir una opinión consultiva sobre cualquier cuestión jurídica que se le plantee, y las categorías de casos sobre los que puede solicitarse con propiedad una opinión consultiva nunca están cerradas.
La matización o limitación de una facultad tan amplia no puede basarse en la ausencia de precedentes, sino en consideraciones basadas en alguna cuestión de principio fundamental.
(k) Un dictamen invadiría ámbitos de política estatal
Una de las alegaciones de los Estados que se oponen a que el Tribunal examine esta cuestión es que la cuestión sobre la que se invita al Tribunal a pronunciarse implica, entre otras cosas, el lugar que ocupa la política de disuasión en el mantenimiento de la paz mundial. Se dijo que tal concepto implica valoraciones directas o indirectas de los equilibrios estratégicos internacionales y de las políticas de defensa particulares de los distintos Estados.
Se instó al Tribunal a que no se adentrara en estos ámbitos de la soberanía de cada Estado y, lo que es más importante, en una evaluación de consideraciones militares.
Un argumento aducido en apoyo de este argumento fue que la opinión solicitada haría necesario que el Tribunal se ocupara de los diferentes tipos de armas nucleares Ч las de capacidad de ataque limitada, por ejemplo, a diferencia de las armas más grandes, y que el Tribunal se pronunciaría entonces sobre qué tipos de armas un Estado [p 166] tendría derecho a utilizar, mientras que estas cuestiones son esencialmente competencia de cada Estado individual determinar Ч cuestiones de estrategia y política de defensa que son innegablemente competencia de cada Estado. Se argumentó también que si el Tribunal se pronuncia sobre la ilegalidad de una categoría de armas, las nucleares, tendría igualmente jurisdicción para pronunciarse sobre otras armas de naturaleza más tradicional, situándose así de nuevo dentro de los ámbitos de autoridad que corresponden a cada Estado.
En este contexto, se hizo referencia a la afirmación del Tribunal, ya citada en otro contexto, de que:
“en derecho internacional no existen normas, salvo las que pueda aceptar el Estado interesado, por tratado o de otro modo, en virtud de las cuales pueda limitarse el nivel de armamentos de un Estado soberano” (Actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra Nicaragua (Nicaragua c. Estados Unidos de América), Recueil 1986, p. 135; CR 95/23, pp. 71 y 79, Francia). Tales alegaciones son insostenibles por varias razones:
Ч el dictum de la Corte en el caso Nicaragua, como ya se ha observado, no trata del uso de armas, que es el asunto sobre el que se solicita la opinión de la Corte en este caso; Ч nunca se ha sostenido que las normas relativas a las leyes de la guerra o al derecho internacional humanitario, que de hecho regulan la conducta de los Estados, constituyan una intromisión en la soberanía del Estado, o una injerencia en las decisiones militares de un Estado.
Lo que se solicita al Tribunal no es más que una opinión sobre la cuestión jurídica de si una determinada arma, en razón de su naturaleza y de sus consecuencias conocidas, viola ciertos principios bien establecidos del Derecho internacional;
Ч si, de hecho, un determinado tipo de arma Ч por ejemplo, química o bacteriológica Ч es contraria al Derecho internacional, su prohibición puede afectar efectivamente a cuestiones de estrategia y equilibrio estratégico en el sentido de que un Estado sin esas armas sería menos poderoso que un Estado con esas armas. Todavía no se ha oído argumentar que, por este motivo, tales prohibiciones atenten contra los derechos soberanos de un Estado en relación con el nivel de equilibrio estratégico que desea mantener.
No puede ser diferente con las armas nucleares. Si el derecho internacional decreta ilegal un arma concreta, ello no puede constituir una injerencia en cuestiones de estrategia estatal; Ч se solicita la opinión del Tribunal sobre la cuestión de si todas las armas nucleares, independientemente de su tamaño o calidad, infringen los principios básicos del Derecho internacional.
Por esta razón, compete a la Corte examinar la cuestión que se le plantea sin hacer distinciones en cuanto a la categoría de armas nucleares utilizadas; [p 167]
Ч la solicitud de la OMS hace una indagación sobre las obligaciones de los Estados en los ámbitos especiales del medio ambiente y la salud. En el estado actual del derecho internacional, no cabe duda de que las obligaciones especiales de los Estados han evolucionado en estos campos.
Ni siquiera se ha planteado hasta ahora seriamente que cuando el derecho internacional reconoce obligaciones especiales de los Estados en esos ámbitos, esté invadiendo áreas de política estatal. El derecho internacional ha superado hace tiempo la etapa en la que era posible sostener que la forma en que un soberano trataba a sus súbditos o el territorio bajo su control era un asunto dentro de su autoridad absoluta, ilimitada por las normas y estándares internacionales.
4. a) Como institución judicial
Como ya se ha observado (ver Sec. VII.2), la competencia de Opinión Consultiva confiere al Tribunal una función judicial que debe ser desempeñada de manera judicial. Ya se ha citado la jurisprudencia constante del Tribunal que reafirma este principio. Esto significa, entre otras cosas, que el Tribunal se limita a las cuestiones jurídicas, decide según criterios judiciales, utiliza procedimientos judiciales y ejerce su discrecionalidad de manera judicial.
Por tales medios se cumple el deber judicial, y es evidente que las consideraciones políticas y diplomáticas no forman parte de este proceso.
Los criterios y procedimientos que aplica la Corte están contenidos en su Estatuto y Reglamento, en el corpus del derecho internacional, en su propia jurisprudencia y en los principios universales bien aceptados relativos a la naturaleza del proceso judicial. El hecho de que la función judicial se ejerza con carácter consultivo no supone ninguna desviación respecto a los principios que rigen el proceso judicial, entre los cuales no es el menor el de que la jurisdicción sólo puede declinarse por una buena razón judicial.
La propia jurisprudencia del Tribunal ha sostenido que nada que no sean “razones imperiosas” constituiría una buena razón judicial.
(b) Como órgano principal de las Naciones Unidas
Aparte de la responsabilidad del Tribunal como órgano judicial, existe también su responsabilidad dentro de la familia de las Naciones Unidas como órgano judicial principal de las Naciones Unidas. No es un Tribunal que exista fuera del sistema de las Naciones Unidas, sino que funciona desde dentro. Está en un estado de coexistencia armoniosa y cooperación con los otros órganos de la Organización en su objetivo común de alcanzar la paz mundial y los altos ideales establecidos ante todos ellos por la Carta de las Naciones Unidas. [p 168]
Como observó el Tribunal en Interpretación de los Tratados de Paz con Bulgaria, Hungría y Rumanía:
“la respuesta de la Corte, ella misma un ‘órgano de las Naciones Unidas’, representa su participación en las actividades de la Organización, y, en principio, no debe ser rechazada” (I.C.J. Reports 1950, p. 71).
Además, hay que tener en cuenta el efecto de precedente de una denegación de dictamen. Más aún tratándose de una cuestión que afecta al futuro de la paz mundial, al bienestar de la comunidad internacional y a los objetivos centrales de las Naciones Unidas.
Creo que funciones como ésta se encuentran entre las más importantes que se pueden encomendar a la Corte y que sería no sólo eminentemente apropiado y adecuado, sino obligatorio que la Corte emitiera el dictamen jurídico solicitado.
No emitir una decisión tan importante por motivos como los aducidos es difícilmente compatible con la posición de la Corte como “principal órgano judicial” de las Naciones Unidas.
5. La denegación por falta de jurisdicción
Deseo señalar finalmente mi desacuerdo con el razonamiento del Tribunal, que formula su negativa a responder a la solicitud de la OMS en términos de falta de jurisdicción. No creo que este sea un caso de falta de jurisdicción. La desestimación no se basa en ninguna incapacidad del Tribunal, por razones constitucionales, para considerar la solicitud, sino más bien en la opinión del Tribunal de que la OMS, al solicitar esta opinión, está atravesando fuera del ámbito propio de su autoridad legítima. El Tribunal ha considerado que la OMS carece de competencia para realizar esta consulta. Por este motivo, se rechaza la solicitud.
La competencia del Tribunal de Justicia para emitir una opinión consultiva es una competencia amplia, conferida al Tribunal tras una madura deliberación, para permitirle aportar una contribución esencial al funcionamiento de la sociedad internacional conforme a Derecho. La fórmula de denegación por falta de competencia tiende a sugerir alguna deficiencia en el alcance de dicha competencia cuando en realidad no la hay.
El caso no es más un caso de falta de jurisdicción del Tribunal que un caso en el que un tribunal se niega a admitir a trámite una solicitud presentada por un solicitante que, por una razón u otra Ч por ejemplo, la minoría de edad Ч carece de la capacidad para presentar dicha solicitud. Dicha solicitud sería denegada por el tribunal por falta de capacidad del solicitante y no por falta de competencia del tribunal. Puede tratarse de un caso de falta de competencia en el sentido de que un tribunal no tiene competencia para dictar ninguna providencia a menos que la parte que la solicita tenga, en primer lugar, derecho a dirigirse al tribunal. Sin embargo, en tal caso la carencia o deficiencia no radica en las facultades del tribunal, sino en la condición del solicitante.
Considero que este aspecto tiene cierta importancia. Es esencial para el [p 169] desarrollo de la competencia consultiva del Tribunal de Justicia que no exista la impresión entre quienes pretendan utilizarla de que existe alguna limitación jurisdiccional que impide al Tribunal de Justicia conocer de un asunto como éste.
***
VIII. Conclusión
Por las razones expuestas, parece claro que
1.
La OMS tiene interés en las cuestiones de salud mundial, aunque también se refieran a cuestiones de paz y seguridad.
2. 2. La OMS tiene interés en cuestiones medioambientales, aunque también afecten a cuestiones de paz y seguridad.
3. El hecho de que otros órganos del sistema de las Naciones Unidas tengan expresamente encomendadas responsabilidades en materia de paz y seguridad no impide que la OMS se ocupe de cuestiones de paz y seguridad en la medida en que afecten a la salud mundial y al medio ambiente mundial. 4. Existen razones médicas y medioambientales imperiosas que exigen que la OMS se interese por el asunto sobre el que solicita opinión.
5. Existen varias disposiciones constitucionales que hacen que el dictamen solicitado sea pertinente para la OMS.
6. La imposibilidad de adoptar medidas curativas obliga a la OMS a entrar en el ámbito de la prevención.
7. La OMS tiene un interés legítimo en saber si el uso de armas nucleares constituye una violación de las obligaciones del Estado en materia de salud.
8.
La OMS tiene un interés legítimo en saber si el uso de armas nucleares constituye una violación de las obligaciones del Estado en relación con el medio ambiente. 9. La OMS tiene un interés legítimo en saber si el uso de armas nucleares constituye una violación de las obligaciones del Estado en virtud de su propia Constitución.
10. Existen obligaciones estatales en virtud del derecho internacional en materia de salud que serían violadas por el uso de armas nucleares.
11. Existen obligaciones estatales en virtud del derecho internacional en relación con el medio ambiente que serían violadas por el uso de armas nucleares.
12. 12. Existen obligaciones de los Estados en virtud del derecho internacional con respecto a la Constitución de la OMS que serían violadas por el uso de armas nucleares.
***[p 170] Con mucho respeto, me parece una conclusión convincente que, a la luz de los hechos médicos que rodean el uso de armas nucleares, la OMS está bien dentro de sus funciones constitucionales al ocuparse de la cuestión de la legalidad de las armas nucleares. No trasciende ninguna limitación de poder o propiedad al solicitar esta opinión al Tribunal. Lo hace en cumplimiento de las funciones constitucionales que le han sido encomendadas, así como en cumplimiento de sus obligaciones como protector de la salud mundial. La inutilidad del tratamiento médico tras una catástrofe nuclear es una razón que clama a gritos por atención en los campos de la planificación y la prevención, y sería un guardián irresponsable de la salud mundial que se mantuviera al margen de esta cuestión, esperando a que se produzca la catástrofe médica en la que sea impotente para prestar cualquier asistencia médica significativa.
La cuestión adquiere una importancia añadida porque las ramificaciones cada vez más complejas de la vida internacional en el futuro tal vez obliguen a los organismos especializados a solicitar de vez en cuando al Tribunal aclaraciones sobre el derecho relativo a sus ámbitos de interés.
El Derecho Internacional, en muchas de estas nuevas áreas, necesitará un desarrollo, y este Tribunal, en virtud de su jurisdicción consultiva, estará en una posición especial para ayudar a ese desarrollo. Estas necesidades del futuro requerirán que todas las entidades de las Naciones Unidas trabajen en el espíritu de sus respectivas constituciones en lugar de confinar su visión dentro de categorías compartimentadas de actividad exclusiva. Con el mismo espíritu, deben tener la libertad de dirigirse a la Corte para solicitar asistencia en la aclaración de cuestiones jurídicas que necesiten conocer para el debido cumplimiento de sus responsabilidades dentro de la esfera que les ha sido asignada.
La familia de organismos de las Naciones Unidas, al trabajar armoniosamente por el bienestar común de la comunidad mundial, tendrá que trabajar en equipo, cada uno ayudando al otro con los conocimientos especiales que le competen.
La jurisdicción consultiva de la Corte es un medio por excelencia por el que la Corte puede desempeñar sus responsabilidades a este respecto.
Es mi opinión que el Tribunal debe responder a la pregunta que la OMS le ha dirigido y que debe responder afirmativamente a la pregunta de la OMS.
Si este disenso expone mis puntos de vista con cierta profundidad y detalle, es porque no menos es necesario en una cuestión de esta magnitud. Una característica importante de la tradición de responsabilidad judicial es que los jueces “no dudarán en hablar franca y llanamente sobre las grandes cuestiones que se les plantean”. ***[p 171] Esta opinión puede cerrarse apropiadamente con un extracto de la narración clásica de John Hersey, HiroshimaFN57. Muestra la total inadecuación de las instalaciones médicas en un país bien organizado tras un único ataque nuclear con un arma comparativamente pequeña:
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FN57 John Hersey, Hiroshima, publicado por primera vez en The New Yorker, agosto de 1946, reeditado como Penguin Modern Classic, 1966, pp. 68-69.
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“Los pacientes morían por centenares, pero no había nadie para llevarse los cadáveres…
A las tres de la madrugada, tras diecinueve horas seguidas de su espantoso trabajo, el doctor Sasaki era incapaz de curar otra herida. Él y otros supervivientes del personal del hospital cogieron esteras de paja y salieron al exterior… y se tumbaron escondidos para dormir un poco. Pero al cabo de una hora los heridos les encontraron; se formó un círculo de quejas a su alrededor: ¡Médicos! ¡Ayúdennos!
¿Cómo podéis dormir?”. En este caso, los guardianes de la salud no han estado dormidos, y es al Tribunal al que se dirigen en busca de ayuda.
Lo hacen en un asunto que está dentro de su legítima esfera de interés. Lo hacen sobre un asunto que es competencia peculiar del Tribunal. Lo hacen en ejercicio de su derecho constitucional a solicitar un dictamen jurídico a este Tribunal.
Lo hacen en relación con la legalidad de la amenaza para la salud más profunda y de mayor alcance provocada por el hombre en la historia de la humanidad. El derecho internacional se une a los imperativos de la salud mundial para exigir al Tribunal que responda a esa petición.
(Firmado) Christopher Gregory Weeramantry. [p 172]
Opinión disidente del juez Koroma El Tribunal, en esta Opinión Consultiva en la que declina acceder a la solicitud de la OMS de un dictamen sobre si
“en vista de los efectos sobre la salud y el medio ambiente, . . . el uso de armas nucleares por un Estado en guerra u otro conflicto armado [sería] una violación de sus obligaciones en virtud del derecho internacional, incluida la Constitución de la OMS”,
llegó a la conclusión sin precedentes de que la solicitud no se refería a una cuestión “comprendida en el ámbito de [las] actividades” de la Organización, de conformidad con el párrafo 2 del Artículo 96 de la Carta, que faltaba un requisito previo esencial para el ejercicio de su jurisdicción en el caso y que, en consecuencia, no era competente para emitir el dictamen solicitado. Esta declaración de falta de competencia para responder a una solicitud de opinión consultiva no sólo no tiene precedentes para este Tribunal, sino que además está en considerable desacuerdo con su jurisprudencia constante.
En el caso del Sáhara Occidental, el Tribunal subrayó que su función
“es emitir una opinión fundada en Derecho, una vez que ha llegado a la conclusión de que las cuestiones que se le plantean son pertinentes y tienen un efecto práctico y contemporáneo y, por consiguiente, no carecen de objeto o finalidad” (Opinión Consultiva, Recueil 1975, p. 37, párr. 73).
En la misma Opinión Consultiva, el Tribunal reafirmó que sólo “razones imperiosas” deberían llevarlo a negarse a emitir una opinión consultiva solicitada (ibid., p. 21). La cuestión planteada por la OMS, en mi opinión, se refiere a un asunto que no sólo es directamente pertinente para la Organización, sino que también tiene efectos prácticos y contemporáneos y no carece de objeto o finalidad, como se demostrará más adelante, ni existe ninguna “razón imperiosa” por la que no se debería haber emitido el dictamen.
Frente a lo que me parece una jurisprudencia incoherente, me encuentro no sólo en desacuerdo con la mayor parte del razonamiento de la Opinión del Tribunal, sino totalmente en desacuerdo con sus conclusiones. Pues, como el propio Tribunal ha declarado, “cualquiera que sea el razonamiento jurídico de un tribunal de justicia, sus decisiones deben ser por definición justas” (North Sea Continental Shelf, I.C.J. Reports 1969, p. 48).
Dado que la petición tiene en sí misma una importancia tan fundamental para la OMS y sus Estados miembros y plantea graves [p 173] cuestiones de hecho y de derecho, me siento obligado a exponer mi posición al respecto.
Importancia de la solicitud de la OMS Sobre la base de los estudios realizados por la OMS, así como de otros materiales que obran en poder del Tribunal, se informó a éste de que, en caso de utilizarse un arma nuclear en un conflicto armado, el número de muertos oscilaría entre 1 millón y 1.000 millones, a los que habría que añadir el mismo número de heridos.
Si se utilizara un número mayor de armas nucleares, se producirían graves efectos medioambientales, como la interrupción del transporte, la entrega de alimentos, el combustible y los suministros médicos básicos, lo que provocaría una posible hambruna y una inanición masiva a escala mundial. La vida comunitaria civilizada y organizada llegaría a su fin no sólo en los países implicados en el conflicto, sino incluso en los no implicados; millones de personas morirían por los efectos de la intensa y generalizada lluvia radiactiva. Tal catástrofe, se argumentó, supondría una violación de las obligaciones sanitarias y medioambientales contraídas por los Estados en virtud del derecho internacional, en particular el derecho internacional humanitario, así como de la Constitución de la OMS.
Si tales obligaciones existen o no para los Estados y si serían violadas en el curso de una guerra u otro conflicto armado que implique el uso de armas nucleares es, en mi opinión, un asunto eminentemente adecuado para que la Corte lo determine de acuerdo con su Estatuto. Efectos del uso de armas nucleares en un conflicto armado
Según estudios detallados realizados por la OMS sobre los Efectos de la Guerra Nuclear en la Salud y los Servicios Sanitarios y presentados a la Corte por la OMS, en un conflicto que implique el uso de una sola arma nuclear, dicha arma podría tener un poder destructivo un millón de veces superior al de la mayor arma convencional. La detonación de un arma nuclear produciría tres fuentes principales de muerte y lesiones: la onda expansiva térmica y la radiación instantánea.
La enorme energía térmica producida será la principal causa de víctimas. La carbonización inmediata de las partes del cuerpo expuestas en la línea directa de los rayos térmicos será causada por el impulso térmico directo o por la onda térmica. Las quemaduras repentinas se producirían en fracciones de segundo y alcanzarían su máximo en pocos segundos.
Las quemaduras indirectas causarían muchas más víctimas. [p 174]
La explosión provocaría ondas de choque, causando el derrumbamiento de edificios, la voladura de escombros con individuos lanzados al aire como objetos inamovibles causando lesiones craneales, fracturas, lesiones por aplastamiento y lesiones abdominales y torácicas. Un estallido aéreo de 1 megatón podría matar a todas las personas en un radio de 7 km del hipocentro.
La radiación resultante del estallido inmediato de radiaciones gamma y neutrónicas o de la lluvia de partículas radiactivas producirá efectos gastrointestinales, como anorexia, náuseas, vómitos, diarrea, calambres intestinales y deshidratación. Se producirían efectos neuromusculares que producirían fatiga, fiebre, dolor de cabeza, hipertensión y shock hipertensivo.
La inhalación de polvo radiactivo produciría efectos a largo plazo como fibrosis y cáncer, tos, dificultad para respirar y sensación de ahogo, lo que llevaría a la muerte por hipoxia, neumonía y sepsis. La ingestión de radionucleidos inducirá cáncer de tiroides. Una fuente inmediata de destrucción sería el pulso electromagnético, que provocaría el deterioro de los dispositivos electrónicos, incluidos los necesarios para los servicios sanitarios.
Inicialmente, la liberación de sustancias radiactivas y la exposición humana a las mismas jugarían un papel secundario en cuanto a los efectos sobre la salud producidos.
El informe señala además que la destrucción y el deterioro de los servicios sanitarios obstaculizarían en gran medida los esfuerzos para tratar a las víctimas; entre los muertos y heridos habría cerca del 80% de médicos, enfermeras y otros trabajadores sanitarios. Los hospitales y las instalaciones sanitarias quedarían destruidos o muy dañados, mientras que el suministro eléctrico, que es importante para el funcionamiento de los hospitales, se interrumpiría e interferiría gravemente en el tratamiento y la atención que se pudieran prestar.
Ante tal catástrofe, la OMS ha llegado a la conclusión de que curar a las víctimas de un ataque nuclear sería difícilmente factible, por lo que prevenir las consecuencias descritas es una alternativa más viable y realista.
Efectos intermedios y a largo plazo del uso de armas nucleares Los efectos intermedios y a largo plazo, prosigue el informe, abarcarían desde las secuelas de las heridas sufridas por la explosión hasta los efectos a largo plazo de la exposición a la radiación y los problemas de salud causados por la interrupción y destrucción de los servicios sanitarios.
Quienes sobrevivieran a los efectos agudos de una explosión nuclear seguirían enfrentándose a heridas prolongadas que no cicatrizan, quemaduras extensas supurantes, infestaciones cutáneas, infecciones gastrointestinales y traumas psíquicos.
[p 175] La supresión del sistema inmunitario del organismo está reconocida como una consecuencia de la sobreexposición a la radiación.
La radiación ionizante reduciría los linfocitos T auxiliares y aumentaría los linfocitos T supresores, aumentando así la vulnerabilidad de la víctima a las infecciones y los cánceres. Otros efectos de la explosión, como las quemaduras, los traumatismos y la depresión psíquica también influirían en la respuesta inmunitaria.
La drástica disminución de los servicios sanitarios disponibles debido al escaso personal sanitario restante, los centros de salud, el suministro de ambulancias en funcionamiento y las inmensas dificultades logísticas harían que la atención fuera totalmente inadecuada. Los efectos a largo plazo, como la inducción de cáncer y los daños genéticos, serían consecuencia de la radiación instantánea durante la explosión y de la contaminación del medio ambiente por radiación a largo plazo.
Los supervivientes de la explosión nuclear y la población de las zonas contaminadas correrían el riesgo de sufrir estos efectos. El riesgo derivado de la radiación instantánea variaría en función de la dosis recibida, de la irradiación de todo el cuerpo o del riesgo estimado de mortalidad a lo largo de la vida, y de todas las formas de cáncer.
Los defectos genéticos entre la descendencia de los supervivientes sería uno de los riesgos, que no se limitaría a la descendencia inmediata de los expuestos, sino que se extendería a lo largo de muchas generaciones. La exposición a partículas de plutonio podría producir inestabilidad cromosómica que podría transmitirse a la progenie, causando así cáncer en las generaciones futuras. Otros efectos a largo plazo serían alteraciones psicológicas y de comportamiento; tras una tendencia inicial a una profunda apatía y desorientación, aparecerían sentimientos de culpabilidad. Los supervivientes tendrían un miedo continuo al cáncer y a los efectos tardíos de la radiación y una expectativa de anomalías en su descendencia.
Efectos medioambientales relacionados con la salud del uso de armas nucleares
Efectos del uso real
Además y según el material, dentro de la destrucción extensiva del entorno construido, una explosión nuclear destruiría la salud pública y las instalaciones sanitarias, abriendo así el camino a la propagación de enfermedades. Los suministros de agua quedarían contaminados no sólo por la radiactividad, sino también por bacterias y virus patógenos; las instalaciones de tratamiento de aguas residuales y de eliminación de residuos desaparecerían casi por completo.
Un gran número de cuerpos humanos en putrefacción y cadáveres de animales, así como residuos y aguas residuales sin tratar, constituirían un caldo de cultivo fácil para moscas y otros insectos. Enfermedades como la salmonelosis (intoxicación alimentaria), la shigelosis (disentería), la hepatitis infecciosa, la disentería amebiana, el paludismo, el tifus, las infecciones estreptocócicas y estafilocócicas (que producen pus), las infecciones respiratorias y la tuberculosis aparecerían en forma epidémica en vastas zonas.
Además del riesgo adquirido para la salud de los supervivientes por las altas dosis de radiación externa, el informe señala que los radioisótopos de vida más larga supondrían un riesgo para la población en una zona extensa y durante largos periodos. Un sistema inmunitario deteriorado contribuiría posteriormente a una mayor incidencia del cáncer. En cuanto a los efectos medioambientales, el informe afirma que si se utilizaran varias armas nucleares potentes al mismo tiempo, se producirían alteraciones medioambientales y cambios climáticos a escala mundial.
En cuanto a los árboles, los de hoja perenne serían especialmente vulnerables a la radiación, los bosques de coníferas serían los más susceptibles de sufrir, mientras que proliferarían las malas hierbas, más resistentes. Las radiaciones, prosigue el informe, serían nocivas para los cultivos y la cadena alimentaria; el ganado se vería perjudicado y la leche y los productos cárnicos contaminados. Abundarían las plagas vegetales especialmente resistentes. El ecosistema marino se contaminaría y sufriría las mismas consecuencias.
A todos los efectos prácticos, señala el informe, habría una grave escasez de sustancias comestibles y de sustento, en un momento en que las necesidades de las víctimas son mayores. Así pues, en un conflicto en el que se utilizaran armas nucleares, se producirían cambios climáticos y medioambientales con amplias repercusiones para la salud.
Los efectos socioeconómicos del uso de armas nucleares
El informe señala que el impacto socioeconómico del uso de armas nucleares sería devastador. Tras una guerra nuclear, además de la amplia destrucción de instalaciones sanitarias, las estructuras sociales, el sistema económico, las líneas de comunicación y el propio tejido social se verían gravemente alterados.
La evacuación de un gran número de personas a zonas no contaminadas del mismo país o un éxodo masivo a los países vecinos implicaría no sólo problemas sanitarios exacerbados, sino también una serie de dificultades sociales y económicas tanto para la zona abandonada como para las regiones receptoras. La escasez de alimentos, la posibilidad de luchas intercomunitarias, el desorden por la falta de trabajo, la desorganización de la sociedad, la pobreza, la dependencia y la apatía, o las revueltas, convergerían para crear complicados problemas sociales y económicos que, con toda probabilidad, tendrían cierta duración.
[p 177] La degradación del medio ambiente crearía pobreza y escasez de alimentos que, a su vez, exacerbarían las fricciones sociales, los conflictos y la desorganización de la autoridad, lo que podría desembocar en violencia y desintegración de la sociedad.
Los adultos, observa el informe, tienden a temer los defectos genéticos y el cáncer, como se ha observado entre los supervivientes de Hiroshima y Nagasaki y la población afectada de Chernóbil. Así pues, una sociedad que sufriera una gran devastación nuclear quedaría traumatizada y, muy probablemente, profundamente cambiada.
Según el alcalde de Hiroshima, que prestó testimonio ante el Tribunal, la bomba atómica detonada en Hiroshima produjo un enorme poder destructivo y redujo a cenizas a la población civil inocente. Se dice que las mujeres, los ancianos y los recién nacidos se bañaron en una radiación mortal. El lanzamiento de la bomba desató una nube en forma de hongo y la piel humana se quemó en carne viva mientras otras víctimas morían en una agonía desesperada, declaró.
Además, relató al Tribunal que, al explotar la bomba, enormes columnas de llamas saltaron hacia el cielo y la mayoría de los edificios se derrumbaron con numerosos muertos y heridos. Más adelante en su testimonio describió la característica única del bombardeo atómico como uno cuya enorme destrucción fue instantánea y universal.
Viejos, jóvenes, hombres, mujeres, soldados, civiles, todos fueron asesinados indiscriminadamente. Toda la ciudad de Hiroshima, dijo, quedó expuesta a los rayos térmicos, a la onda expansiva y a la radiación.
La bomba supuestamente generó un calor que alcanzó varios millones de grados centígrados. La bola de fuego tenía unos 280 metros de diámetro y se cree que los rayos térmicos que emanaban de ella carbonizaron instantáneamente a cualquier ser humano que se encontrara al aire libre cerca del hipocentro.
El testigo reveló además que, según casos documentados, la ropa había estallado en llamas a una distancia de 2 kilómetros del hipocentro de la bomba; muchos incendios se habían encendido simultáneamente en toda la ciudad; toda la ciudad había quedado carbonizada y reducida a cenizas. Otro fenómeno fue una onda expansiva que infligió daños aún mayores al rebotar contra el suelo y los edificios.
La onda expansiva resultante, según él, levantó y transportó a la gente por el aire. Todos los edificios de madera en un radio de 2 kilómetros se derrumbaron; muchos más allá de esa distancia resultaron dañados. La explosión y los rayos térmicos se combinaron para reducir a cenizas o provocar el derrumbamiento de aproximadamente el 70% de las 76.327 viviendas que había en Hiroshima en aquel momento.
El resto quedaron parcialmente destruidas, medio bombardeadas o dañadas. Se dice que toda la ciudad fue devastada instantáneamente por el lanzamiento de la bomba.
El día del lanzamiento de la bomba, el testigo reveló además que había aproximadamente 350.000 personas en Hiroshima, pero posteriormente se estimó que unas 140.000 habían muerto a finales de diciembre de 1945. Se dice que los hospitales estaban en ruinas, con personal médico muerto o herido y sin medicinas ni equipo, y que un número increíble de víctimas murieron al no poder recibir tratamiento suficiente.
Los supervivientes desarrollaron fiebre, diarrea, hemorragias y fatiga extrema, y muchos murieron abruptamente. Se dijo que tal era el patrón de los síntomas agudos de la enfermedad de la bomba atómica.
Otras consecuencias fueron la destrucción generalizada de células, la pérdida de tejido productor de sangre y daños en los órganos. El sistema inmunológico de los supervivientes se debilitó y se manifestaron síntomas como la caída del cabello. Otras experiencias registradas fueron un aumento de la leucemia, cataratas, cáncer de tiroides, cáncer de mama, cáncer de pulmón y otros cánceres.
Como consecuencia de los bombardeos, los niños expuestos a la radiación sufrieron retraso mental y físico. No se pudo hacer nada por estos niños desde el punto de vista médico e incluso los bebés no nacidos, afirmó el alcalde, se habían visto afectados. La exposición en Hiroshima a altos niveles de radiación, concluyó, continúa hasta el día de hoy. El alcalde de Nagasaki, en su testimonio, describió los efectos en su ciudad que fueron similares a los experimentados por Hiroshima como resultado del bombardeo atómico que tuvo lugar durante la guerra.
Según el testigo “La explosión de la bomba atómica generó una enorme bola de fuego de 200 metros de radio, casi como si un pequeño sol hubiera aparecido en el cielo. Al instante siguiente, una explosión feroz y una ola de calor asaltaron el suelo con un estruendo atronador.
La temperatura de la superficie de la bola de fuego era de unos 7.000░ C, y los rayos de calor que alcanzaron el suelo superaban los 3.000░ C. La explosión mató o hirió instantáneamente a personas en un radio de dos kilómetros alrededor del hipocentro, dejando innumerables cadáveres carbonizados y esparcidos por las ruinas cercanas al hipocentro. En algunos casos ni siquiera se pudo encontrar rastro de los restos de la persona.
El viento de la explosión, de más de 300 metros por segundo, derribó árboles y demolió la mayoría de los edificios. Incluso las estructuras de hormigón reforzado con hierro resultaron tan dañadas que parecían haber sido aplastadas por un martillo gigante. El intenso calor derritió el cristal y deformó los objetos metálicos como si fueran caramelos, y los incendios posteriores redujeron a cenizas las ruinas de la ciudad. Nagasaki se convirtió en una ciudad de muerte donde ni siquiera se oían los sonidos de los insectos.
Al cabo de un tiempo, innumerables hombres, mujeres y niños empezaron a reunirse para beber agua en las orillas del cercano río Urakami, con el pelo y la ropa chamuscados y la piel quemada colgando en sábanas como harapos. Pidiendo ayuda, murieron uno tras otro en el agua o amontonados en las orillas. Entonces la radiación empezó a hacer estragos, matando a la gente como un azote de muerte que se expandía en círculos concéntricos desde el hipocentro.
Cuatro meses después del bombardeo atómico, 74.000 personas habían muerto y 75.000 habían sufrido heridas, es decir, dos tercios de la población de la ciudad habían caído [p 179] víctimas de esta calamidad que se abatió sobre Nagasaki como un anticipo del Apocalipsis”. (CR 95/27, p. 38.)
El testigo continuó afirmando que incluso las personas que tuvieron la suerte de sobrevivir siguen sufriendo a día de hoy los efectos tardíos propios de las armas nucleares. Las armas nucleares, concluyó, traen consigo una devastación indiscriminada de la población civil.
Según el testimonio de la delegación de las Islas Marshall, que fueron escenario de 67 ensayos de armas nucleares entre el 30 de junio y el 18 de agosto de 1958, durante el periodo de administración fiduciaria de los territorios de las Islas del Pacífico de las Naciones Unidas, la potencia total de esas armas habría sido equivalente a la de más de 7.000 bombas del tamaño de las que destruyeron Hiroshima. Se dijo que estas pruebas de armas nucleares habían causado una amplia radiación, enfermedades inducidas, muertes y defectos de nacimiento.
Más adelante en el testimonio, se reveló que el sufrimiento humano y los daños al medio ambiente se produjeron a grandes distancias, tanto en el tiempo como en la geografía, de los lugares de las detonaciones, incluso cuando se hizo un esfuerzo por evitar o mitigar los daños. La delegación continuó informando al Tribunal de que las características únicas de las armas nucleares son que causan sufrimientos innecesarios e incluyen no sólo una contaminación radiactiva generalizada y extensa con efectos adversos acumulativos, sino también radiaciones localmente intensas con efectos adversos graves, inmediatos y a largo plazo, explosiones de gran alcance, calor y luz que provocan lesiones agudas y dolencias crónicas. Se dijo que la ceguera permanente, así como la temporal, por luz intensa y la inmunidad reducida por exposiciones a la radiación eran consecuencias comunes e inevitables del uso de armas nucleares, pero poco comunes o totalmente ausentes cuando se empleaban otros dispositivos destructivos.
La delegación reveló además que los defectos congénitos y las enfermedades extraordinariamente prolongadas y dolorosas causadas por la lluvia radiactiva afectaron inevitable y profundamente a la población civil mucho tiempo después de que se hubieran llevado a cabo las pruebas con armas nucleares. Tales sufrimientos habían afectado a generaciones nacidas mucho tiempo después de las pruebas de dichas armas. Se informó al Tribunal de que, aparte de los daños inmediatos en la zona cero (donde se produjo la detonación) y cerca de ella, se había producido una contaminación a gran escala de animales y plantas y un envenenamiento tanto del suelo como del agua.
Como consecuencia de ello, algunas de las islas seguían abandonadas y, en las que habían sido repobladas recientemente, la presencia de cesio en las plantas debido a la lluvia radiactiva las hacía incomestibles. Se dice que las mujeres de algunos de los otros atolones de las Islas Marshall, a las que se había asegurado que sus [p 180] atolones no estaban afectados por la radiación, habían dado a luz a “bebés monstruo”. Se dice que una niña de uno de esos atolones no tenía rodillas, tenía tres dedos en cada pie y le faltaba un brazo; su madre no había nacido en 1954, cuando empezaron las pruebas, sino que se había criado en un atolón contaminado.
A la luz de lo anterior, sostener, como ha hecho el Tribunal, que estos asuntos no entran dentro de la competencia o el ámbito de actividades de la OMS roza lo irreal y huele a cinismo, y el derecho no es cínico.
El papel de la Organización Mundial de la Salud y la labor sanitaria internacional La Organización Mundial de la Salud es el organismo especializado de las Naciones Unidas encargado de proteger y salvaguardar la salud de todos los pueblos en el plano internacional y entre sus responsabilidades figura la adopción de medidas para prevenir problemas sanitarios de escala catastrófica, como los que pueden derivarse del uso de armas nucleares. En este sentido, la Organización se ocupa principalmente de la medicina preventiva y, más concretamente, de la medicina preventiva administrativa.
En este contexto, es comprensible, y conforme a su mandato, que la OMS haya considerado que la prevención es la única manera de evitar las consecuencias catastróficas que traería consigo la explosión de un arma nuclear.
Además, según su Constitución, el objetivo de la OMS es “el logro por todos los pueblos del grado más alto posible de salud”, definida como “un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”.
En cumplimiento de sus objetivos, la OMS está dotada de 22 funciones, entre las que destacan las siguientes “a) actuar como autoridad directiva y coordinadora de la labor sanitaria internacional;
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
(c) ayudar a los gobiernos que lo soliciten a reforzar los servicios de salud;
(d) proporcionar la asistencia técnica adecuada y, en casos de emergencia, la ayuda necesaria a petición o aceptación de los gobiernos;
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
(k) proponer convenios, acuerdos y reglamentos, y hacer recomendaciones con respecto a asuntos sanitarios internacionales [p 181]
y desempeñar las funciones que puedan ser asignadas a la Organización y sean compatibles con su objetivo;
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
(m) fomentar actividades en el campo de la salud mental, especialmente las que afecten a la armonía de las relaciones humanas ;
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
(p) estudiar e informar, en cooperación con otros organismos especializados cuando sea necesario, las técnicas administrativas y sociales que afecten a la salud pública y a la asistencia médica desde los puntos de vista preventivo y curativo, incluidos los servicios hospitalarios y la seguridad social;
(q) proporcionar información, asesoramiento y asistencia en el campo de la salud
(r) contribuir al desarrollo de una opinión pública informada entre todos los pueblos en materia de salud;
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
(v) en general, tomar todas las medidas necesarias para alcanzar el objetivo de la Organización”.
Dados los gravísimos problemas sanitarios y médicos que se derivarían del uso de armas nucleares, la muerte y lesiones de civiles y personal médico por igual, la destrucción de hospitales y suministros médicos, se deduce que entraría dentro del mandato de la OMS tomar medidas para abordar y paliar tal situación. Por ejemplo, y de acuerdo con su mandato, la OMS tendría que proporcionar asistencia médica y socorro de emergencia a las víctimas de la misma, ayudar en el restablecimiento de los servicios médicos e intentar organizar y coordinar la asistencia médica en cuanto al suministro de los medicamentos y el personal médico necesarios, tanto a nivel nacional como internacional.
Según los estudios realizados, tras la Primera Guerra Mundial, 20 millones de personas Ч una cifra superior a los muertos en el transcurso de la propia guerra Ч habrían muerto como consecuencia de un brote de epidemia de gripe al que la comunidad internacional no estaba preparada para hacer frente, y si tal eventualidad se produjera a raíz de una guerra nuclear, se esperaría y se exigiría a la OMS que hiciera frente a un brote similar, de conformidad con su Constitución.
Además, según el material de que dispone el Tribunal, la OMS lleva muchos años preocupándose por los efectos de las armas nucleares en la salud. En 1984 y 1987 presentó informes detallados sobre los efectos de la guerra nuclear en la salud y los servicios sanitarios, reconociendo que había quedado establecido que ningún servicio sanitario del mundo podía garantizar las condiciones en las que las personas pudieran estar sanas o alcanzar el bienestar físico, social y mental, ni podía aliviar de forma significativa una situación derivada del uso de una sola arma nuclear, y que la prevención primaria es el único medio adecuado para hacer frente a los efectos sanitarios y medioambientales del uso de armas nucleares.
Ante la posible magnitud de las consecuencias para la salud y el medio ambiente derivadas del uso de armas nucleares y consciente de que los peligros para la salud asociados al uso de dichas armas sólo podrían obviarse mediante la prevención, la OMS solicitó a la Corte que emitiera una Opinión Consultiva sobre si, a la vista de las consecuencias para la salud y el medio ambiente, el uso de armas nucleares por parte de un Estado en una guerra u otro conflicto armado constituiría un incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del derecho internacional, incluida la Constitución de la OMS.
La solicitud de la OMS se basaba en el párrafo 2 del Artículo 96 de la Carta de las Naciones Unidas, el Artículo 76 de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud y el Artículo X del Acuerdo entre las Naciones Unidas y la Organización Mundial de la Salud. El párrafo 2 del artículo 96 de la Carta dispone que: “los organismos especializados que en cualquier momento sean autorizados para ello por la Asamblea General, podrán también solicitar a la Corte opiniones consultivas sobre las cuestiones jurídicas que se planteen en el ámbito de sus actividades”.
Según el artículo 76 de la Constitución de la OMS,
“Previa autorización de la Asamblea General de las Naciones Unidas o de conformidad con cualquier acuerdo entre la Organización y las Naciones Unidas, la Organización podrá solicitar a la Corte Internacional de Justicia una opinión consultiva sobre cualquier cuestión jurídica que se plantee dentro de la competencia de la Organización.”
El artículo X, párrafo 2, del Acuerdo de 10 de julio de 1948 entre las Naciones Unidas y la OMS establece lo siguiente:
“La Asamblea General autoriza a la Organización Mundial de la Salud a solicitar a la Corte Internacional de Justicia opiniones consultivas sobre las cuestiones jurídicas que se planteen en el ámbito de su competencia, salvo las que se refieran a las relaciones mutuas de la Organización y las Naciones Unidas u otros organismos especializados.”
Obligaciones sanitarias y medioambientales de los Estados La cuestión planteada por la OMS presupone que los Estados han contraído determinadas obligaciones jurídicas en relación con la salud y el medio ambiente que serían violadas por el uso de armas nucleares en una guerra u otro conflicto armado. Se dice que estas obligaciones se encuentran principalmente en el derecho humanitario interna-[p 183] Estas obligaciones se encuentran principalmente en el derecho internacional humanitario, tal y como se refleja en convenios específicos, y en el derecho internacional consuetudinario aplicable en caso de guerra o conflicto armado.
La más importante de ellas es la obligación según la cual el derecho de un Estado a lesionar a un beligerante no es ilimitado y se prohíben los medios de guerra que causen sufrimientos innecesarios. Se dice que esta obligación se refleja en la Declaración de San Petersburgo de 1868, que representa el comienzo de la aplicación de los principios humanitarios a las necesidades de la guerra y prohíbe el uso de proyectiles de menos de 400 g de peso que sean explosivos o estén cargados con sustancias inflamables. Esta obligación encontró también su expresión en la Declaración de Bruselas de 1874, según la cual las leyes de la guerra no reconocen a los beligerantes un poder ilimitado para adoptar cualquier medio con el fin de herir al enemigo.
Basándose en este principio, se prohibió a los Estados, entre otras cosas:
1. El empleo de veneno o de armas envenenadas.
2. 2. El empleo de armas, proyectiles o material calculado para causar sufrimientos innecesarios, así como el uso de proyectiles prohibidos por la Declaración de San Petersburgo.
Este principio también está codificado en la Convención IV de La Haya de 1907, cuyo artículo 22 establece que el derecho de los beligerantes a adoptar medios para herir al enemigo no es ilimitado. Según el apartado a) del Artículo 23, está prohibido el empleo de veneno y armas envenenadas, así como el empleo de armas, proyectiles o materiales calculados para causar sufrimientos innecesarios. El artículo 25 prohíbe “el ataque o bombardeo, por cualquier medio, de ciudades, aldeas, viviendas o edificios que no estén defendidos”.
También se consideran pertinentes a este respecto el Protocolo de Ginebra de 1925, que reafirma la prohibición del uso de gases venenosos y de materiales análogos y métodos bacteriológicos de guerra, y la Convención de 1993 sobre la prohibición del desarrollo, la producción, el almacenamiento y el empleo de armas químicas y sobre su destrucción. Se afirma que este principio se reafirmó y codificó en el apartado 1 del artículo 35 del Protocolo Adicional I de 1977.
Se argumenta que los efectos explosivos y de explosión de las armas nucleares y sus otros efectos instantáneos y a largo plazo, incluidas las consecuencias genéticas, las sitúan en la categoría de armas de destrucción masiva que causan daños y sufrimientos superfluos y excesivos durante un largo período de tiempo y espacio.
El empleo de tales armas, se afirma, violaría el principio mencionado y, en consecuencia, las obligaciones contraídas tanto en virtud del derecho internacional consuetudinario como de los convenios e instrumentos internacionales pertinentes. Otra obligación contraída por los Estados que, según se afirmó, sería violada por el uso de armas nucleares en un conflicto armado se refiere al principio de discriminación entre combatientes y no combatientes y entre objetivos militares y no militares, que también tiene su base en el derecho internacional consuetudinario.
Se dice que el principio está [p 184] reflejado en el Artículo 27 del Reglamento de La Haya y en los Artículos 22 y 24 del Proyecto de Reglas de La Haya sobre la Guerra Aérea de 1923, está ampliamente aceptado como derecho consuetudinario y ahora está codificado en los Artículos 51 y 52 del Protocolo Adicional I a los Convenios de Ginebra de 1949. Se dice que estos instrumentos prohíben los ataques indiscriminados. Se argumentó que, dadas las características conocidas de las armas nucleares, la detonación de un arma de este tipo en un conflicto armado no diferenciaría entre combatientes y no combatientes y, dado que este tipo de armas liberan radiactividad que es perjudicial para los seres humanos y destructiva para el medio ambiente, su uso violaría la obligación de discriminar durante un conflicto armado entre combatientes y no combatientes y entre objetivos militares y no militares. Además, según el Convenio de Ginebra de 1949, los beligerantes están obligados a cumplir las obligaciones posteriores a la batalla, que incluyen los deberes de recogida de heridos y muertos, de inhumación individual, de evacuación de prisioneros, la prohibición de exponer a los prisioneros a peligros innecesarios, junto con las normas sobre protección de personas y bienes, heridos y enfermos de las fuerzas armadas, buques hospitales y transportistas sanitarios.
Se ha sugerido que estas obligaciones no podrían cumplirse si se utilizaran armas nucleares en un conflicto armado, debido a sus efectos radiactivos y de otro tipo. Según el artículo 147 del Cuarto Convenio de Ginebra de 1949, la comisión de actos contra personas protegidas, las lesiones graves a la integridad física o a la salud y la destrucción masiva de bienes no justificada por necesidades militares se califican de infracciones graves del Convenio, mientras que, según el artículo 85 del Protocolo Adicional I, “hacer objeto de ataque a la población civil o a personas civiles” (apartado a) del párrafo 3), y “hacer objeto de ataque a la población civil o a personas civiles” (apartado b) del párrafo 3), son infracciones graves del Convenio. 3(a)), y
“lanzar un ataque indiscriminado que afecte a la población civil o a bienes de carácter civil a sabiendas de que causará un número excesivo de muertos y heridos entre la población civil o daños a bienes de carácter civil” (apartado b) del párrafo 3).
3(b)), se consideran “infracciones graves” del Protocolo y del Convenio y constituirían “crímenes de guerra”.
En consecuencia, se argumentó que, dadas las características de las armas nucleares cuando se emplean, sus efectos radiactivos, térmicos y de explosión, no podría respetarse la obligación de distinguir entre personas y bienes protegidos y objetivos militares beligerantes.
En consecuencia, el empleo de tales armas daría lugar a la violación de las obligaciones contraídas tanto en virtud de los Convenios de Ginebra como del Protocolo Adicional I.[P 185].
Cláusula Martens
También se dice que se viola la Cláusula Martens que se remonta a las Convenciones de La Haya de 1899 y 1907, considerada aplicable a todo conflicto armado y codificada más recientemente en el Protocolo Adicional I a las Convenciones de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales y que estipula que:
“En los casos no previstos por el presente Protocolo o por otros acuerdos internacionales, las personas civiles y los combatientes quedan bajo la protección y la autoridad de los principios de derecho internacional derivados de los usos establecidos, de los principios de humanidad y de los dictados de la conciencia pública”.
Se ha afirmado que el hecho de que tanto los civiles como los combatientes no se librarían de los crueles efectos de una guerra con armas nucleares constituiría una violación de las obligaciones consagradas en esta disposición.
Obligaciones medioambientales También se argumenta que el uso de armas nucleares violaría las obligaciones medioambientales asumidas por los Estados. Se afirma que tales obligaciones se encuentran en diversos instrumentos jurídicos internacionales, entre ellos el IV Convenio de La Haya de 1907 relativo a las leyes y costumbres de la guerra terrestre, cuyo artículo 55 establece que:
“El Estado ocupante será considerado únicamente como administrador y usufructuario de los edificios públicos, bienes inmuebles, bosques y fincas agrícolas pertenecientes al Estado hostil y situados en el país ocupado. Debe salvaguardar el capital de estas propiedades, y administrarlas de acuerdo con las reglas del usufructo.”
Este principio se recoge además en el IV Convenio de Ginebra de 1949 relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra, cuyo artículo 53 dispone lo siguiente:
“Se prohíbe toda destrucción, por la Potencia ocupante, de bienes muebles o inmuebles que pertenezcan individual o colectivamente a particulares, al Estado, a otras autoridades públicas o a organizaciones sociales o cooperativas, salvo cuando dicha destrucción resulte absolutamente necesaria a causa de operaciones militares.” También se invocó el Protocolo Adicional I de 1977 a los Convenios de Ginebra de 1949, que impone obligaciones en materia de protección del medio ambiente contra las actividades militares. Se dijo que las disposiciones del Protocolo a este respecto [p 186] representaban el desarrollo de los principios pertinentes consagrados en los Convenios de La Haya de 1899 y 1907. El artículo 35 del Protocolo I Ч Normas básicas Ч estipula que
“1. En todo conflicto armado, el derecho de las Partes en conflicto a elegir los métodos o medios de hacer la guerra no es ilimitado.
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
3. Queda prohibido emplear métodos o medios de hacer la guerra que tengan por objeto causar, o de los que quepa prever que causen, daños extensos, duraderos y graves al medio ambiente natural.”
El artículo 53 declara que
“Sin perjuicio de las disposiciones de la Convención de La Haya para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado, de 14 de mayo de 1954, y de otros instrumentos internacionales pertinentes, queda prohibido:
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
(hacer de tales objetos objeto de represalias”. Según el artículo 54
“1. Se prohíbe hacer padecer hambre a las personas civiles como método de guerra.
2. Queda prohibido atacar, destruir, sustraer o inutilizar los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil, tales como los víveres, las superficies agrícolas destinadas a la producción de víveres, las cosechas, el ganado, las instalaciones y suministros de agua potable y las obras de regadío, con el fin específico de privar de ellos por su valor de sustento a la población civil o a la Parte adversa, cualquiera que sea el motivo, ya sea para hacer morir de hambre a la población civil, para provocar su desplazamiento o por cualquier otro motivo”.
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
4. Estos objetos no podrán ser objeto de represalias”.
El artículo 55 obliga a los Estados a observar lo siguiente durante un conflicto militar en relación con el medio natural ” 1. En la guerra se velará por proteger el medio ambiente natural contra daños generalizados, duraderos y graves.
Esta protección incluye la prohibición del empleo de métodos o medios de guerra que tengan por objeto causar, o de los que quepa prever que causen, tales daños al medio ambiente natural y, por consiguiente, perjudiquen la salud o la supervivencia de la población.
2. Quedan prohibidos los ataques contra el medio natural a modo de represalia”.
La prohibición general del artículo 55 del Protocolo se concreta en el artículo 56, que establece que “las presas, los diques y las centrales eléctricas nucleares” no serán objeto de ataque [p 187] “ni siquiera cuando esos objetos sean objetivos militares”.
El apartado 1 del artículo 56 prohíbe atacar objetivos militares situados en estas obras o instalaciones o en sus proximidades “si tal ataque puede causar la liberación de fuerzas peligrosas y las consiguientes pérdidas graves entre la población civil. No serán objeto de ataque otros objetivos militares situados en esas obras o instalaciones o en sus proximidades, si tal ataque puede causar la liberación de fuerzas peligrosas de las obras o instalaciones y las consiguientes pérdidas graves entre la población civil”.
También se considera relevante la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, adoptada durante la Conferencia de Río en 1992, que estipula que “La guerra es intrínsecamente destructiva del desarrollo sostenible. Por consiguiente, los Estados respetarán el derecho internacional que prevé la protección del medio ambiente en tiempos de conflicto armado y cooperarán en su ulterior desarrollo, según sea necesario.” (Principio 24.)
Se afirmó que los Estados incumplirían sus obligaciones legales si las armas nucleares, dadas sus características establecidas, se utilizaran en la guerra u otro conflicto armado, ya que dicho uso violaría las obligaciones contraídas por los Estados en relación con la protección del medio ambiente natural.
El papel de la Corte en el ejercicio de su función consultiva
La finalidad de la jurisdicción consultiva de la Corte es ofrecer una opinión jurídica autorizada e ilustrar al órgano solicitante sobre determinados aspectos jurídicos de una cuestión de la que deba ocuparse en el desempeño de sus funciones, u “orientar a las Naciones Unidas respecto de su propia actuación” (Consecuencias jurídicas para los Estados de la presencia continuada de Sudáfrica en Namibia (África Sudoccidental) a pesar de la Resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad, I.C.J. Reports 1971, p. 24).
La autoridad de la Corte para emitir una opinión consultiva reside en el artículo 65 de su Estatuto. Esto ha sido reafirmado en varias de sus opiniones consultivas, entre otras, en el caso relativo a Ciertos Gastos de las Naciones Unidas (Artículo 17, párrafo 2, de la Carta), donde declaró que:
“La facultad de la Corte de emitir una opinión consultiva se deriva del artículo 65 del Estatuto”. (C.I.J. Recueil 1962, p. 155; véase también Sahara Occidental, C.I.J. Recueil 1975, p. 21).
A lo largo de los años, el Tribunal ha considerado que al ejercer su competencia consultiva participa en las actividades de las Naciones Unidas. En el asunto Namibia, el Tribunal subrayó que: “al responder a la solicitud [la Corte] no sólo ‘permanecería[p 188] fiel a las exigencias de su carácter judicial’ (I.C.J. Reports 1960, p. 153), sino que también cumpliría sus funciones como ‘principal órgano judicial de las Naciones Unidas’ (Art. 92 de la Carta)” (Consecuencias jurídicas para los Estados de la presencia continuada de Sudáfrica en Namibia (África Sudoccidental) a pesar de la Resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad, I.C.J. Reports 1971, p. 27).
En el asunto Interpretación de los Tratados de Paz, el Tribunal señaló que su “La opinión no se da a los Estados, sino al órgano que tiene derecho a solicitarla; la respuesta de la Corte, ella misma un ‘órgano de las Naciones Unidas’, representa su participación en las actividades de la Organización, y, en principio, no debe ser rechazada” (Interpretación de los Tratados de Paz con Bulgaria, Hungría y Rumania, Segunda Fase, I.C.J. Reports 1950, p. 71).
Por consiguiente, al emitir opiniones consultivas, la Corte presta su asistencia en la solución de los problemas a los que se enfrentan las Naciones Unidas y, al mismo tiempo, cumple con sus responsabilidades como su principal órgano judicial. A este respecto, el Tribunal ha considerado la emisión de un dictamen como un deber, señalando al mismo tiempo que existen ciertos límites a su deber de responder a una solicitud de dictamen. En el asunto relativo a ciertos gastos de las Naciones Unidas (párrafo 2 del artículo 17 de la Carta), el Tribunal estimó que sólo podría negarse a emitir un dictamen por “razones imperiosas”, siguiendo su Dictamen en Sentencias del Tribunal Administrativo de la OIT sobre reclamaciones presentadas contra la UNESCO (Informe de la C.I.J. de 1956, p. 86), y que no hay “razones imperiosas” cuando la cuestión principal es de interpretación de un tratado.
Una razón imperiosa, según el Tribunal, sería que la petición exigiera que el Tribunal se apartara de sus funciones judiciales, como pronunciarse sobre hechos insuficientemente probados (Status of Eastern Carelia, 1923, P.C.I.J., Serie B, nº 5). Por otra parte, y como ya se ha señalado, el Tribunal también ha percibido su función consultiva como la de emitir un dictamen fundado en Derecho una vez que ha llegado a la conclusión de que las cuestiones que se le plantean son pertinentes y tienen un efecto práctico y actual y, por consiguiente, no carecen de objeto y finalidad.
De ahí que el Tribunal de Justicia nunca se haya negado a emitir una opinión consultiva por motivos jurisdiccionales, a pesar de haber observado reiteradamente que
“21. Es … una condición previa de la competencia de la Corte que la Opinión Consultiva sea solicitada por un órgano debidamente autorizado para solicitarla en virtud de la Carta, que sea solicitada sobre una cuestión jurídica, y que … esa cuestión sea una que surja dentro del ámbito de las actividades del órgano solicitante” (Solicitud de Revisión de la Sentencia No. 273 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, I.C.J. Reports 1982, pp. 333-334). [p 189]
El papel del Tribunal en la presente demanda
En el caso que nos ocupa, el Tribunal, tras examinar la solicitud, constató que la OMS había sido debidamente autorizada para solicitar el dictamen que solicita; que la OMS tenía derecho a formular la pregunta y que ésta constituye una cuestión jurídica en el sentido del Estatuto y de la Carta de las Naciones Unidas. A continuación, el Tribunal afirma que “no puede negarse a admitir el carácter jurídico de una cuestión que le invita a cumplir una misión esencialmente jurisdiccional, a saber, la apreciación de la legalidad del comportamiento eventual de los Estados en relación con las obligaciones que les impone el Derecho internacional” (párrafo 16).
“Para ello”, afirmó el Tribunal, debe “debe identificar la obligación de los Estados en virtud de las normas de derecho invocadas, y apreciar si el comportamiento en cuestión se ajusta a dichas obligaciones, dando así una respuesta a la cuestión planteada basada en el derecho”.
(Ibid.)
Tras constatar que la OMS tenía derecho a formular la pregunta planteada y que ésta es legal, el Tribunal pasó a determinar si la Opinión Consultiva solicitada se refería a una cuestión “que se plantee en el ámbito de [las] actividades” de la Organización, de conformidad con el artículo 96, párrafo 2, de la Carta. Para delimitar el campo de actividad o ámbito de competencia de la OMS, el Tribunal se remitió a la Constitución de la Organización, concluyendo que ninguna de las funciones que le atribuye el artículo 2 de su Constitución se refiere expresamente a la legalidad de cualquier actividad peligrosa para la salud, y que ninguna de sus funciones depende de la legalidad de las situaciones sobre las que debe actuar.
Para llegar a tal conclusión, el Tribunal “interpretó” que la cuestión planteada no se refería a las obligaciones que pudieran derivarse de los efectos sanitarios y medioambientales del uso de armas nucleares, sino a la “legalidad del uso de tales armas”. Es esta interpretación la que llevó al Tribunal a sostener que, cualquiera que sea la responsabilidad de la OMS para hacer frente a tales efectos, no depende de la legalidad de los actos que los causaron.
Esta interpretación también permitió al Tribunal llegar a la conclusión de que no puede entenderse que el artículo 2 de la Constitución de la OMS confiera a la Organización una competencia para abordar la legalidad del uso de armas nucleares y, por tanto, la competencia para preguntar al Tribunal sobre dicha legalidad. Esta interpretación también permitió al Tribunal sostener que ninguna de las funciones del organismo guarda una relación suficiente con la cuestión que se le plantea para que ésta pueda considerarse planteada “en el ámbito de las actividades” de la Organización. El dictamen del Tribunal de Justicia precisa a continuación que:
“en particular, la legalidad o ilegalidad del uso de armas nucleares [p 190] no determina en modo alguno las medidas concretas, sanitarias o de otro tipo . ., que podrían ser necesarias para tratar de prevenir o curar algunos de sus efectos” (Opinión Consultiva, párr. 22; el subrayado es nuestro).
Continuó diciendo que “independientemente de que las armas nucleares se utilicen legal o ilegalmente, sus efectos sobre la salud serían los mismos” (ibíd.; el subrayado es nuestro), y abundó en lo siguiente
“si bien es probable que el empleo de armas nucleares pudiera perjudicar gravemente la capacidad material de la OMS para prestar todos los servicios necesarios en tal eventualidad, por ejemplo, haciendo inaccesibles las zonas afectadas, ello no plantea una cuestión que entre en el ámbito de actividades de la Organización en el sentido del artículo 96, párrafo 2, de la Carta” (ibid.; el subrayado es nuestro).
En opinión del Tribunal, la OMS sólo podría ser competente para adoptar aquellas medidas de “prevención primaria” que entren dentro de las funciones de la Organización definidas en el artículo 2 de su Constitución, por lo que la referencia a la “prevención primaria” en el preámbulo de la resolución WHA46.40 y el vínculo que en ella se establece con la cuestión de la legalidad del uso de armas nucleares no pueden, por sí mismos, poner en duda las conclusiones a las que llega el Tribunal en el sentido de que la cuestión que se le plantea no entra dentro del ámbito de actividades de la OMS. Al examinar el principio de “especialidad” que el Tribunal reconoció que rige las organizaciones internacionales, el Tribunal prosiguió afirmando que atribuir a la OMS la competencia para ocuparse de la legalidad del uso de las armas nucleares Ч incluso teniendo en cuenta sus efectos sobre la salud y el medio ambiente Ч equivaldría a hacer caso omiso del principio de especialidad, ya que tal competencia no puede considerarse una implicación necesaria de la Constitución de la Organización a la luz de los fines que le han asignado sus Estados miembros; que las competencias de la OMS en materia de “salud pública” no pueden invadir las competencias de las Naciones Unidas sin dar lugar a solapamientos perjudiciales para la viabilidad y la eficacia del sistema.
Señaló además que las cuestiones relativas al uso de la fuerza, la reglamentación de armamentos y el desarme son competencia de las Naciones Unidas y quedan fuera del ámbito de los organismos especializados. Basándose en este razonamiento, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que la cuestión planteada en la demanda no se plantea “‘en el ámbito de [las] actividades’ de esta Organización, tal como lo define su Constitución” y, por consiguiente, que falta una condición esencial de su competencia en el presente asunto y que, por lo tanto, no es competente para emitir el dictamen solicitado.
A esta conclusión se ha llegado no sólo como consecuencia de una interpretación fundamentalmente errónea de la cuestión planteada por la OMS y de su Constitución, sino también como resultado de una visión excesivamente formalista y estrecha de la competencia y del ámbito de actividades de la Organización, visión que resulta insostenible tanto a la luz de los elementos de que dispone el Tribunal de Justicia como del Derecho aplicable.
Para centrarnos, en primer lugar, en la conclusión del Tribunal de que carece de jurisdicción para emitir una opinión Ч mientras que el Tribunal siempre ha subrayado que una condición previa para que pueda ejercer su jurisdicción para tratar una solicitud de opinión consultiva es que la solicitud debe ser de un órgano debidamente autorizado para solicitarla en virtud de la Carta, y que la “cuestión debe ser una cuestión que surja dentro del ámbito de las actividades del órgano solicitante” (Solicitud de Revisión de la Sentencia No. 273 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, I.C.J. Reports 1982, pp. 333-334; véase también Application for Review of Judgement No. 158 of the United Nations Administrative Tribunal, I.C.J. Reports 1973, pp. 171-172), sin embargo el Tribunal ha declarado repetidamente que
“sólo ‘razones imperiosas’ deben llevarle a negarse a emitir una opinión consultiva solicitada (Sentencias del Tribunal Administrativo de la OIT sobre reclamaciones presentadas contra la UNESCO, Recueil I.C.J. 1956, p. 86)” (Ciertos gastos de las Naciones Unidas (párrafo 2 del artículo 17 de la Carta), Recueil I.C.J. 1962, p. 155),
y hasta la fecha este Tribunal nunca se ha negado a responder a una solicitud de Opinión Consultiva por falta de competencia, sino que ha respondido a todas las cuestiones que se le han planteado aunque para ello haya tenido que interpretar o reformular la cuestión planteada. Por ejemplo, en el caso de la Solicitud de Revisión de la Sentencia nº 273 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas antes mencionado, a pesar de que el Tribunal observó una serie de irregularidades procesales en la forma en que se había formulado la solicitud de opinión consultiva y observó que la forma en que se había formulado la pregunta no se correspondía con las intenciones del órgano solicitante, el Tribunal no se negó a emitir una opinión al respecto.
En su dictamen, el Tribunal declaró lo siguiente: “45. A pesar de las irregularidades descritas…, el Tribunal se siente no obstante llamado… a aceptar la tarea de asistir a la Organización de las Naciones Unidas. Es conforme a la jurisprudencia del Tribunal que, aunque su facultad de emitir opiniones consultivas es discrecional en virtud del artículo 65 de su Estatuto, sólo ‘razones imperiosas’ justificarían la denegación de tal solicitud (cf. I.C.J. Reports 1973, p. 183; I.C.J. Reports 1956, p. 86).
Por supuesto, las irregularidades que aparecen a lo largo de todo el procedimiento en el presente caso bien podrían considerarse “razones imperiosas” para que el Tribunal se negara a atender la petición. Sin embargo, la estabilidad y la eficacia de las organizaciones internacionales, de las que las Naciones Unidas son el ejemplo supremo, revisten una importancia tan primordial para el orden mundial que la Corte no debería dejar de ayudar a un órgano subsidiario de la Asamblea General de las Naciones Unidas a asentar su funcionamiento sobre bases firmes y seguras.
Si bien hubiera sido una razón imperiosa, que hiciera improcedente que la Corte atendiera una solicitud, que su función jurisdiccional se viera en peligro o desacreditada, no es así en el presente caso, por lo que la Corte no considera que consideraciones de moderación judicial deban impedirle emitir la Opinión Consultiva solicitada. . . . Si bien no puede hablarse … de restricción alguna de la facultad de apreciación del Tribunal, éste no rehusará “su participación en las actividades de la Organización” (Recueil 1950, p. 71), de modo que puedan resolverse los importantes principios jurídicos en juego, al tiempo que el Tribunal debe señalar las diversas irregularidades. El Tribunal de Justicia no puede desempeñar sus verdaderas funciones jurisdiccionales si parece rehuir estas últimas.
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
46.
… Así, en primer lugar, la cuestión planteada al Tribunal de Justicia está, a primera vista, expresada de manera poco lícita y vaga a la vez; y, en segundo lugar, las actas y el informe de la Comisión ponen en duda que la cuestión, tal como está formulada, corresponda realmente a las intenciones de la Comisión al recurrir al Tribunal de Justicia.
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
47. 47. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia debe considerar si debe limitarse a responder a la cuestión planteada; o bien, una vez examinada la cuestión, negarse a emitir una opinión en respuesta a la solicitud; o bien, de conformidad con su jurisprudencia establecida, tratar de poner de manifiesto lo que concibe como el verdadero significado de la solicitud del Comité y, a continuación, proceder a intentar responder de forma racional y efectiva “a las cuestiones jurídicas realmente controvertidas” (Recopilación 1980, p. 89, apartado 35). . . . El dilema se ha puesto de relieve en la declaración escrita de Francia: sin llegar a sostener que el Tribunal no debería dar curso a la solicitud, el Gobierno francés observó que la cuestión planteada al Tribunal “no indica sobre qué bases el Comité de Recursos ha decidido que “existe una base sustancial” para la solicitud presentada por los Estados Unidos de América” y que, por lo tanto, el Tribunal puede “encontrar dificultades particulares para ejercer su competencia”. ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
48. Sin embargo, el Tribunal no llega a la conclusión de que en el presente caso esté obligado a negarse a emitir un dictamen por estos motivos.
El Tribunal señaló en su Opinión Consultiva relativa a la Interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la OMS y Egipto que
si [el Tribunal] ha de mantenerse fiel a las exigencias de su carácter jurisdiccional en el ejercicio de su competencia consultiva, debe determinar cuáles son las cuestiones de derecho realmente controvertidas en las cuestiones formuladas en una solicitud” (Recueil 1980, pág. 88, párr. 35).”[p 193](Solicitud de revisión de la sentencia Nº 273 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, Recueil 1982, págs. 347 a 349; el subrayado es nuestro). Aun disculpándome por esta extensa cita, considero necesario demostrar cómo el Tribunal ha ejercido en el pasado su función consultiva.
Así, en el caso que nos ocupa, aunque el Tribunal consideró que la cuestión planteada era irregular y estimó que tales irregularidades bien podían considerarse como constitutivas de “razones imperiosas” para negarse a emitir un dictamen o que el Tribunal podría haber encontrado dificultades particulares para ejercer su competencia, estimó, no obstante, que no debía dejar de ayudar a un órgano subsidiario de las Naciones Unidas a asentar su funcionamiento sobre bases seguras y firmes por el hecho de que se mostrara reacio a tratar los importantes principios jurídicos en juego en el caso.
El Tribunal, fiel a las exigencias de su carácter jurisdiccional en el ejercicio de su competencia consultiva, determinó cuáles eran las cuestiones jurídicas realmente controvertidas en la cuestión formulada en la solicitud y emitió el Dictamen. Al hacerlo, no consideró que estuviera desacreditando, y mucho menos poniendo en peligro, su función jurisdiccional. En consecuencia, el Tribunal de Justicia siempre ha tenido una visión liberal de su competencia consultiva y, aunque no ha abandonado su carácter jurisdiccional, no ha adoptado una visión tan indebidamente restrictiva y estrecha de dicha competencia como parece haber hecho el Tribunal de Justicia en el presente asunto, a pesar de que la cuestión planteada por la OMS no sólo reviste una importancia cardinal para la OMS desde el punto de vista de sus funciones constitucionales, sino que también es significativa para la consecución de uno de sus objetivos, a saber, que “el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano”.
Dada la importancia de la cuestión formulada por la OMS en su solicitud, si el Tribunal hubiera tomado en consideración el mandato general de la Organización Ч e incluso si hubiera considerado que la cuestión era aflictiva Ч habría sido conforme con su jurisdicción aplicar a la solicitud de la OMS las mismas normas que las aplicadas en el asunto antes mencionado, a fin de disponer de los importantes principios jurídicos implicados. Además, razones de coherencia en su jurisprudencia deberían haber recomendado un tratamiento similar.
Por lo que respecta al principio de “especialidad” y a cómo percibe dicho principio en relación con la cuestión, el Tribunal ha observado acertadamente que dicho principio rige las relaciones internacionales. En otras palabras, las organizaciones internacionales se limitan a las competencias y funciones que les confieren los Estados. Si bien tales facultades se expresan normalmente en los instrumentos constitutivos de la organización, el propio Tribunal reconoce que, debido a las necesidades de la vida internacional, las organizaciones internacionales pueden ejercer facultades implícitas que, sin entrar en conflicto con su constitución, son un incidente lógico de ésta y contribuyen a garantizar su [p 194] eficacia. Sin embargo, el Tribunal de Justicia deduce a continuación que atribuir a la OMS la competencia para abordar la legalidad del uso de armas nucleares, lo que, como ya he señalado, desvirtúa el sentido y la intención de la pregunta, equivaldría a ignorar el principio de especialidad y supondría “invadir” las responsabilidades de otras partes del sistema de las Naciones Unidas. Como para reforzar esa interpretación, el Tribunal afirma que
“las cuestiones relativas al uso de la fuerza, la regulación de los armamentos y el desarme son competencia de las Naciones Unidas y quedan fuera de la de los organismos especializados” (Opinión Consultiva, párrafo 26).
Si bien se reconoce que las cuestiones relativas al uso de la fuerza, la regulación de los armamentos y el desarme son competencia de las Naciones Unidas y quedan fuera de la de los organismos especializados, cabe recordar, no obstante, que la OMS también forma parte del sistema de las Naciones Unidas y que uno de los objetivos de la Carta de las Naciones Unidas no es sólo mantener la paz y la seguridad internacionales, sino “promover la solución de problemas internacionales de carácter económico, social y sanitario, y de otros problemas conexos”. Además, aunque la OMS es el organismo principalmente responsable de los asuntos sanitarios a escala internacional, la necesidad de cooperación internacional en ese ámbito también se menciona en los artículos 13, 55, 57 y 62 de la Carta. El artículo 13 establece que:
“1. La Asamblea General iniciará estudios y hará recomendaciones con el fin de:
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
(b) fomentar la cooperación internacional en los campos económico, social, cultural, educativo y sanitario…”. (Énfasis añadido.)
El artículo 55 establece que: “A fin de crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones, basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, la Organización de las Naciones Unidas promoverá”:
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
(b) la solución de problemas internacionales de carácter económico, social y sanitario, y de otros problemas conexos”. (Énfasis añadido.)
El artículo 57 estipula lo siguiente
“1. Los diversos organismos especializados, creados por acuerdo intergubernamental y que tengan amplias atribuciones internacionales, definidas en sus instrumentos fundamentales, en las esferas económica, social, cultural, educa-[p 195]tiva, sanitaria y esferas conexas, serán puestos en relación con las Naciones Unidas de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 63.
2.
Los organismos así vinculados a las Naciones Unidas se denominarán en lo sucesivo “organismos especializados””. (Énfasis añadido.)
El artículo 62 dispone que:
“1. El Consejo Económico y Social podrá hacer o iniciar estudios e informes con respecto a cuestiones internacionales de carácter económico, social, cultural, educativo, sanitario y otras cuestiones conexas, y podrá hacer recomendaciones sobre tales cuestiones a la Asamblea General, a los Miembros de las Naciones Unidas y a los organismos especializados interesados.”
(Énfasis añadido.) En otras palabras, la Asamblea General tiene jurisdicción sobre los asuntos sanitarios en general, pero la OMS tiene una misión específica en relación con dichos asuntos en virtud de su Constitución.
Según dicha Constitución, “el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr” no sólo es “uno de los derechos fundamentales de todo ser humano”, sino que también lo es que “la salud de todos los pueblos es fundamental para el logro de la paz y la seguridad”. Del mismo modo, el objetivo primordial de las Naciones Unidas es “mantener la paz y la seguridad internacionales”. Así pues, puede verse fácilmente que, a pesar de que el Consejo de Seguridad y, en menor medida, la Asamblea General tienen una función preeminente en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, se previó la cooperación funcional con los organismos especializados para la consecución de ese objetivo común. No parece haber sido la intención de la Carta que, debido al papel preeminente de estos organismos en el ámbito de la paz y la seguridad, se convirtieran en un ámbito jurídicamente exclusivo hasta el punto de llegar a excluir la cooperación funcional con otros organismos que pudieran ser necesarios para el desempeño de sus funciones Ч especialmente en una situación de emergencia como la derivada de las consecuencias del uso de armas nucleares. Además, entre las funciones de la OMS, de acuerdo con el artículo 2 de su Constitución, se encuentran
“a) actuar como autoridad directiva y coordinadora de la acción sanitaria internacional;
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
(d) proporcionar la asistencia técnica apropiada y, en casos de emergencia, la ayuda necesaria a petición o aceptación de los gobiernos;
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
(f) establecer y mantener los servicios administrativos y técnicos que se requieran, incluyendo servicios epidemiológicos y estadísticos; [p 196]
(g) estimular y adelantar los trabajos encaminados a erradicar las enfermedades epidémicas, endémicas y de otra índole”.
En efecto, la OMS es competente para ocuparse de todos los elementos imaginables en el ámbito de la salud, y dadas sus funciones como organismo especializado en asuntos sanitarios internacionales, es por ello que las consecuencias sanitarias del uso de armas nucleares entrarían naturalmente en el ámbito de actividades de la Organización.
En tal situación, se esperaría y exigiría de la agencia que dirigiera y coordinara la asistencia médica y sanitaria a nivel internacional, que proporcionara el asesoramiento técnico adecuado, por ejemplo, sobre cómo mitigar los efectos de la radiación tanto de forma inmediata como con respecto al medio y largo plazo. Ya se ha hecho referencia a la epidemia de gripe que estalló tras la Primera Guerra Mundial y al hecho de que, debido a que la comunidad internacional no estaba preparada, 20 millones de personas Ч más que las víctimas de la guerra Ч murieron durante esa epidemia. La OMS es el organismo al que recurrirían los gobiernos en busca de asesoramiento técnico en caso de una contingencia de este tipo como consecuencia del uso de armas nucleares.
Las Naciones Unidas han tomado conocimiento de tal contingencia en la resolución 47/168, en la que expresaron su profunda preocupación por el sufrimiento de las víctimas de desastres y situaciones de emergencia (como las que podrían surgir como resultado del uso de explosiones nucleares), que resultan en la pérdida de vidas humanas, el flujo de refugiados, el desplazamiento masivo de personas y la destrucción material, y conscientes de la necesidad de fortalecer y hacer más eficaces los esfuerzos colectivos de la comunidad internacional, establecieron el Departamento de Asuntos Humanitarios para proporcionar asistencia humanitaria internacional cuando ocurren desastres o catástrofes.
En esa resolución, la Asamblea también expresó su profunda preocupación por la magnitud y los efectos ruinosos de los desastres y las situaciones de emergencia que, entre otras cosas, exigen una mayor cooperación internacional para mitigar el sufrimiento humano de las víctimas. Para acelerar los procesos de rehabilitación y reconstrucción, la Asamblea subrayó la necesidad de una respuesta adecuada, coordinada y rápida de la comunidad internacional a las catástrofes y situaciones de emergencia. Observando el creciente número y complejidad de las catástrofes y emergencias humanitarias, creó el Comité Permanente entre Organismos para garantizar una mejor preparación y una respuesta rápida y coherente a las catástrofes naturales y otras emergencias, en particular las que afectan al suministro de alimentos, medicinas, refugio y asistencia sanitaria. La OMS es uno de los organismos invitados a participar en el Comité Permanente entre Organismos.
En la resolución se pedía además al Secretario General que informara sobre los medios de mejorar la capacidad de las Naciones Unidas en materia de prevención y preparación en relación con los desastres naturales y otras emergencias, en particular las emergencias relacionadas con el suministro de alimentos, medicamentos, refugio y atención sanitaria, según lo dispuesto en la resolución 46/182 de la Asamblea General.
También a este respecto, el Secretario General de las Naciones Unidas, en su informe sobre la asistencia humanitaria y el socorro en casos de desastre, observó que una característica notable de las actividades humanitarias de las Naciones Unidas era la mayor participación del Consejo de Seguridad, que había concedido alta prioridad a la asistencia humanitaria y había elaborado modalidades a tal efecto (A/47/595). Así pues, a la luz de lo anterior, si bien el principio de “especialidad” por el que se rigen las organizaciones internacionales debe respetarse por razones de eficacia y coordinación y para evitar duplicaciones, es erróneo, en mi opinión, dar una interpretación indebidamente restringida y estrecha a ese concepto en relación con las cuestiones sanitarias y los asuntos humanitarios.
Como ha quedado establecido, el uso de armas nucleares precipitaría una situación de emergencia que implicaría un tremendo sufrimiento para las víctimas, la pérdida de vidas humanas, la salida de refugiados, el desplazamiento masivo de personas y la destrucción del medio ambiente. Estos asuntos implicarían no sólo los esfuerzos de la OMS, sino también los de las demás agencias funcionales, con el propósito común de proteger el bienestar humano y salvar las vidas de los seres humanos. Dicha cooperación no sólo no puede considerarse una invasión de las competencias de los demás órganos u organismos del sistema de las Naciones Unidas, sino que el asunto sometido al Tribunal se refiere a los efectos sobre la salud y el medio ambiente de la utilización de armas nucleares, asuntos que son competencia de la OMS y que requerirían dicha cooperación para una acción eficaz.
Sin embargo, la OMS es el único organismo especializado que tiene asignado el estudio de la salud pública. Si se da una interpretación demasiado restrictiva al ámbito de actividades, entonces, debido a sus actividades, podría considerarse que incluso el Consejo de Seguridad se inmiscuye en los ámbitos de la salud y los asuntos humanitarios.
Por lo tanto, no puede sostenerse que la solicitud viole el principio de “especialidad” que también parece haber inspirado su rechazo. Sin embargo, lo anterior no debe interpretarse como un reconocimiento tácito de la corrección de la opinión del Tribunal de que la pregunta de la OMS transgredía la norma de “especialidad” o de que la propia solicitud constituye una usurpación de la competencia de otros órganos de las Naciones Unidas, o es ultra vires incluso de los poderes implícitos de la Organización que el Tribunal ha reconocido que deben ser ejercidos por las organizaciones internacionales por razones de eficacia, con la implicación de que la OMS podría haberlo hecho recurriendo al Tribunal con la solicitud, si no estuviera actuando ultra vires. Por el contrario, el discurso pretendía demostrar que en una situación de emergencia, que implicara el uso de armas nucleares, los organismos funcionales de las Naciones Unidas tendrían que emprender un esfuerzo cooperativo; y si se diera una interpretación demasiado estrecha al concepto de “ámbito y actividades” de los organismos funcionales, como la OMS, se restringiría innecesariamente y, en última instancia, se anularía su eficacia.
Estoy de acuerdo con el Tribunal en que, debido a las necesidades de la vida internacional, se acepta que las organizaciones internacionales puedan ejercer poderes implícitos, que no están en conflicto con su constitución y que son necesarios para garantizar su eficacia. Sin embargo, la implicación de que la OMS no podría haber tenido la intención de abordar “la legalidad del uso de armas nucleares”, incluso si se hubiera basado en el ejercicio de tales poderes, sólo podría haberse alcanzado como resultado de la interpretación dada a la cuestión por el Tribunal que, como he dicho, no sólo distorsiona la intención de la cuestión por decir lo menos, sino que no puede soportar el escrutinio cuando se juzga contra la ley o los hechos. En primer lugar, dado que las facultades implícitas son aquellas que pueden deducirse razonablemente de la práctica y las funciones de la organización de que se trate o, como dijo el Tribunal en el asunto relativo a la Reparación por daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas, tales facultades se limitan a aquellas que, aunque no estén expresamente previstas en el Estatuto de un órgano, “se le confieren por implicación necesaria por ser esenciales para el desempeño de sus funciones” (I. C.J. Recueil 1949, p. 182), la cuestión que se plantea es si podía considerarse que la OMS, al formular la pregunta planteada, ejercía sus poderes implícitos, deducidos de su práctica y de sus funciones o esenciales para el cumplimiento de sus deberes. La respuesta a la pregunta habría que buscarla tanto en la Constitución como en la práctica de la Organización.
Como ya se ha subrayado, el objetivo de la OMS es “la consecución para todos los pueblos del grado más alto posible de salud”, y para alcanzar ese objetivo tiene asignadas determinadas funciones que ya se han mencionado. Además, la OMS se ha ocupado a lo largo de los años, como se ha demostrado, de los efectos de las armas nucleares sobre la salud.
También se ha constatado y demostrado que el uso de armas nucleares en conflictos armados provocaría una catástrofe que precipitaría una situación de emergencia en relación con la salud y el medio ambiente.
Así pues, aunque la Organización, al formular la pregunta, pretendiera estar ejerciendo poderes implícitos, esto, en mi opinión, tendría derecho a hacerlo con el fin de buscar orientación jurídica para el desempeño de su función o para la consecución de sus objetivos de promover la salud de todos los pueblos, y con el fin de determinar si los Estados, al utilizar armas nucleares con los consiguientes efectos para la salud y el medio ambiente, incumplirían las obligaciones que les incumben en virtud del derecho internacional, incluida la Constitución de la OMS. En otras palabras, la OMS está, en mi opinión, facultada para solicitar al Tribunal que determine si los efectos de una determinada actividad de un Estado infringirían las obligaciones de dicho Estado en virtud del Derecho internacional, incluida la Constitución de la OMS. El Tribunal reconoció esta posición cuando declaró en el asunto Reparación que “los derechos y deberes de una entidad como la Organización deben depender de sus fines y funciones, tal como se especifican o implican en sus documentos constitutivos y se desarrollan en la práctica” (Reparación por daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas, I.C.J.[p 199] Reports 1949, p. 180).
Anteriormente, el Tribunal Permanente, en su Opinión Consultiva sobre los Decretos de Nacionalidad dictados en Túnez y Marruecos, había observado que la cuestión de si un determinado asunto es o no competencia exclusiva de un Estado es una cuestión totalmente relativa y depende del “desarrollo de las relaciones internacionales” (P.C.I.J., Serie B, Nº 4). En el asunto Namibia, este Tribunal subrayó que, al interpretar un instrumento, el Tribunal debe tener en cuenta los cambios que se han producido a lo largo de los años, ya que su interpretación no puede permanecer inalterada por el desarrollo posterior de la ley. El Tribunal subrayó además,
“Además, un instrumento internacional debe interpretarse y aplicarse en el marco de todo el ordenamiento jurídico vigente en el momento de la interpretación” (Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), I.C.J. Reports 1971, p. 31).
La referencia al caso Nationality Decrees no pretende sugerir que la OMS sea un Estado y mucho menos un super-Estado, como dijo el Tribunal en el caso Reparation, ni tampoco es esa la intención con respecto a la referencia al caso Namibia.
Lo que se pretende señalar es que ambos Tribunales, al interpretar los documentos pertinentes, han tenido en cuenta la evolución que se había producido o se había producido en el marco de todo el ordenamiento jurídico vigente en el momento de la interpretación. En otras palabras, al determinar la competencia o el ámbito de actividades de la OMS en el contexto de su Constitución y con referencia a los efectos sobre la salud y el medio ambiente del uso de armas nucleares, debe tenerse en cuenta el papel y la práctica de la Organización en situaciones similares a las que implican el uso de dispositivos nucleares similares.
Prueba de ello es que la OMS lleva muchos años ocupándose del estudio de los efectos sanitarios del uso de armas nucleares y en 1984 y 1987 presentó informes detallados sobre los efectos de la guerra nuclear en la salud y los servicios sanitarios. Más recientemente, la agencia ha participado en las secuelas del incidente de Chernóbil, en el que una central nuclear explotó en 1986 provocando numerosas muertes y el temor a la amenaza de la radiación. Inmediatamente después de aquel accidente, la OMS, en colaboración con el Gobierno del país afectado, tomó numerosas iniciativas que desembocaron en la creación del Programa Internacional sobre los Efectos Sanitarios del Accidente de Chernóbil (IPHECA). Al menos 9 millones de personas se habrían visto afectadas directa o indirectamente.
En uno de los países afectados, las tasas de morbilidad de las personas que vivían en la región contaminada eran un 30% más elevadas, y las de las personas que vivían en la zona inmediata al reactor, más de un 50%. El cáncer de tiroides se había multiplicado por 285 en otro de los países afectados, y las víctimas eran sobre todo niños.
[p 200] las personas de la zona inmediatamente afectada siguen deteriorándose.
Diez años después del accidente, la OMS ha seguido vigilando los efectos sanitarios y ayudando a los afectados a mitigar las consecuencias sanitarias del accidente nuclear. El amplio mandato de IPHECA consiste en apoyar los esfuerzos para paliar las consecuencias sanitarias del accidente ayudando a las autoridades sanitarias de los países afectados, especialmente en las zonas significativamente contaminadas por la radiación.
Aunque el accidente de Chernóbil no tuvo lugar en un escenario bélico, la analogía resultante del uso de armas nucleares es apropiada, ya que los efectos sobre la salud y el medio ambiente son similares a los de las armas nucleares, con la salvedad de que en una guerra nuclear dichos efectos serían mucho peores y las consecuencias mucho más graves. No obstante, la experiencia adquirida por la OMS con este accidente debería resultar propicia y útil si alguna vez ocurriera lo peor. Existen, pues, suficientes pruebas prácticas de cuál sería el papel de la OMS en un conflicto con armas nucleares como para justificar su interés jurídico y dejar claro que, al plantear la cuestión, está ejerciendo legítimamente sus competencias implícitas.
Hasta ahora, mi esfuerzo ha consistido en demostrar por qué el razonamiento en el que se basó el Tribunal para llegar a su conclusión es poco convincente y no puede sostenerse. Es aún más lamentable que el Tribunal, habiendo constatado que la OMS tiene derecho a presentar la solicitud y que la cuestión es legal, haya optado por excluirse a sí mismo de responderla por falta de jurisdicción, cuando de hecho, si se hubiera seguido su jurisprudencia y si se hubieran tenido en cuenta adecuadamente las funciones y la práctica de la Organización, el Tribunal habría encontrado su autoridad para responder a la pregunta fuera de toda duda.
Al examinar una solicitud de opinión consultiva, y a fin de evitar lo que podría parecer un intento de no abordar una cuestión controvertida o difícil por falta de competencia, el Tribunal se ha esforzado por “determinar cuáles son las cuestiones jurídicas realmente controvertidas en las preguntas formuladas en una solicitud” (Interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la OMS y Egipto, I. C.J. Recueil 1980, p. 88); y siempre que lo ha considerado necesario, el Tribunal ha definido o reinterpretado la cuestión planteada para descubrir y dar una respuesta, abordando lo que es crucial en la solicitud. El juez Sir Hersch Lauterpacht, en el asunto Admisibilidad de las audiencias de los peticionarios por el Comité del África Sudoccidental, declaró lo siguiente:
“el Tribunal goza de una considerable latitud para interpretar la cuestión que se le plantea o para formular su respuesta de manera que su función consultiva sea eficaz y útil. . . . No cabe duda de que es deseable que la solicitud de una opinión consultiva no obligue al Tribunal, por exceso de brevedad, a salirse de la cuestión tal como ha sido formulada. . . . No obstante, la ausencia del grado de precisión o de elaboración exigido en la formulación de la solicitud no exime al Tribunal de Justicia del deber de dar una respuesta eficaz y exacta, conforme a la verdadera finalidad de su función consultiva.” (C.I.J. Recueil 1956, pp. 37-38.)
La cuestión planteada al Tribunal por la OMS es si
“habida cuenta de los efectos sobre la salud y el medio ambiente… el empleo de armas nucleares por un Estado en una guerra u otro conflicto armado [constituiría] una violación de las obligaciones que le incumben en virtud del derecho internacional, incluida la Constitución de la OMS”.
El Tribunal, como hemos visto, no sólo interpretó la cuestión como si se tratara de “la legalidad del uso por un Estado de armas nucleares en un conflicto armado” per se Ч interpretación que resultó de lo más desafortunada y que sirvió de base al Tribunal para llegar a sus conclusiones Ч sino que también permitió al Tribunal tomar la decisión de oír, durante las mismas sesiones públicas, las declaraciones orales relativas a la solicitud de una opinión consultiva de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre si “la amenaza o el uso de armas nucleares en cualquier circunstancia [está] permitido por el derecho internacional”, cuestión que el Tribunal considera destinada a determinar la legalidad o no de la amenaza o el uso de armas nucleares.
Aparte del hecho de que ambas cuestiones son planteadas por un órgano y un organismo especializado de las Naciones Unidas con funciones primordialmente diferentes, no son idénticas, aunque sí similares. Además, a pesar de referirse a cuestiones diferentes, el Tribunal de Justicia interpretó dichas cuestiones de tal modo que les atribuyó significados casi idénticos. Fue esta interpretación la que castró el sentido de la pregunta de la OMS como si hubiera preguntado sobre la legalidad del uso de armas nucleares per se, como en el caso de la pregunta de la Asamblea General, y la que llevó al Tribunal a concluir que la solicitud de opinión consultiva de la OMS no se refiere a una cuestión planteada en el ámbito de sus actividades y que falta un requisito esencial para su competencia. Esta interpretación dada a la pregunta de la OMS, como ya se ha señalado, no sólo era fundamentalmente errónea, sino que resultó fatal para la solicitud.
La pregunta de la OMS no se refiere a la ilegalidad del uso de armas nucleares per se. La pregunta no se refiere a si el párrafo 4 del Artículo 2 de la Carta, que prohíbe el uso de la fuerza en las relaciones internacionales, sería violado por la amenaza o el uso de armas nucleares per se, ni está formulada en relación con el Artículo 11 de la Carta como relativo a cuestiones de [p 202] mantenimiento de la paz internacional, incluidos los principios que rigen el desarme y la regulación de los armamentos, ni está dirigida principalmente a determinar si un Estado incumpliría sus obligaciones en virtud del Artículo 39 de la Carta con respecto a la amenaza a la paz, el quebrantamiento de la paz o el acto de agresión. Fue esencialmente en este contexto en el que el Tribunal consideró la cuestión y de ahí que el Dictamen esté repleto de referencias a la legalidad o ilegalidad de tales armas.
Aunque sólo sea por recordar algunas de esas referencias: al delimitar el campo de actividad o ámbito de competencia de la OMS, el Tribunal llegó a la conclusión de que ninguna de las funciones atribuidas a la OMS en el artículo 2 de su Constitución se refería expresamente a la legalidad de cualquier actividad peligrosa para la salud, y que ninguna de las funciones de la OMS depende de la legalidad de las situaciones sobre las que debe actuar. Al interpretar la cuestión, el Tribunal declaró que no se refiere a los efectos del uso de armas nucleares sobre la salud y el medio ambiente, sino a la legalidad del uso de tales armas, y llegó a la conclusión de que la responsabilidad de la OMS de hacer frente a tales efectos no depende de la legalidad de los actos que los causaron. En el apartado 22, el Tribunal declaró que “en particular, la legalidad o ilegalidad del uso de armas nucleares no determina en modo alguno. . medidas específicas, relativas a la salud o de otro tipo” o que “independientemente de que las armas nucleares se utilicen legal o ilegalmente, sus efectos sobre la salud serían los mismos” (énfasis añadido). Además, en el mismo párrafo, el Tribunal afirmó que, si bien el uso de armas nucleares podría perjudicar gravemente la capacidad material de la OMS, la cuestión de la legalidad o ilegalidad del uso de estas armas sería irrelevante a este respecto. Al examinar el principio de “especialidad” en el apartado 25, el Tribunal declaró que atribuir a la OMS la competencia para ocuparse de la legalidad de las armas nucleares Ч incluso teniendo en cuenta los efectos sobre la salud y el medio ambiente Ч equivaldría a hacer caso omiso del principio de “especialidad”. De este modo, puede observarse que el Tribunal interpretó la cuestión en el sentido de que lo que estaba en juego era si sería legal o ilegal utilizar armas nucleares per se, mientras que lo que realmente estaba en juego era si las obligaciones de los Estados en relación con la salud y el medio ambiente se verían comprometidas o violadas por el uso de armas nucleares.
En otras palabras, aunque el origen del incumplimiento de la obligación sean las armas nucleares, la cuestión de la OMS se refiere a las consecuencias para la salud y el medio ambiente. El propio Tribunal reconoció esta posibilidad de interpretación de la pregunta al afirmar en el apartado 21 del Dictamen que:
“Interpretadas según su sentido corriente, en su contexto y a la luz del objeto y de la finalidad de la Constitución de la OMS, así como de la práctica seguida por la Organización, las disposiciones de su artículo 2 pueden interpretarse en el sentido de que autorizan a la Organización a ocuparse de los efectos sobre la salud del empleo de armas nucleares, [p 203]o de cualquier otra actividad peligrosa, y a adoptar medidas preventivas destinadas a proteger la salud de las poblaciones en caso de empleo de tales armas o de ejercicio de tales actividades.”
Pero optó por no adoptar esta interpretación y, en su lugar, eligió la que le permitía no pronunciarse por falta de competencia.
Dado que, a mi juicio, la petición de la OMS no versa sobre la legalidad o ilegalidad de las armas nucleares per se Ч la interpretación dada a la cuestión por el Tribunal Ч me esforzaré ahora en interpretar la cuestión para poner de manifiesto su verdadera intención y establecer así que entra dentro del ámbito de actividades y funciones de la Organización.
En primer lugar y como ya se ha mencionado, el Tribunal, en el ejercicio de su competencia consultiva, ha interpretado o reformulado las solicitudes de opinión consultiva tanto para establecer el objeto por el que se planteaba la pregunta como para poder dar una respuesta real y efectiva a la misma. Para ello, el Tribunal ha tenido que tomar en consideración diversos factores, a saber, entre otros, las circunstancias en las que se formuló la solicitud, los términos de la resolución en la que se plasmaba, los debates sobre la solicitud en el órgano en el que se aprobó antes de su adopción y las divergencias entre las distintas versiones de la solicitud. Al reformular o reinterpretar una cuestión, el Tribunal de Justicia parece haberse preocupado de dar a la cuestión un sentido tal que ponga de manifiesto el problema concreto a la luz de las circunstancias que se le han presentado en el ámbito de su función jurisdiccional. Al hacerlo, el Tribunal ha recurrido invariablemente a una interpretación menos restrictiva de la cuestión para tratar de determinar su verdadera intención o las cuestiones críticas en litigio, o la ha interpretado de forma que coincidiera con el deseo del organismo solicitante (Free City of Danzig and ILO, P.C.I.J., Serie C, nº 18 (II), pp. 145-146, 193).
En otras palabras, y como se ha señalado anteriormente, el Tribunal, dada la importancia de las cuestiones planteadas en la solicitud, podía haber reformulado la cuestión de manera que abarcara el ámbito en el que la OMS deseaba un dictamen jurídico autorizado.
El Tribunal, sin embargo, optó por no seguir este planteamiento, a pesar de que los hechos expuestos no eran ni controvertidos ni inciertos.
Aunque la resolución que contiene la solicitud no es en sí misma un tratado, sin embargo, al igual que el Tribunal en su opinión mayoritaria, su interpretación puede guiarse por las disposiciones pertinentes de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, a fin de establecer que la cuestión formulada en la resolución entra dentro de la competencia o del ámbito de actividades de la Organización, tal como se define en su Constitución. El artículo 31 de la Convención dispone lo siguiente
“1. Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin. [p 204] 2. 2. A los efectos de la interpretación de un tratado, el contexto comprenderá, además del texto, su preámbulo y sus anexos:
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
3. Se tendrá en cuenta, junto con el contexto:
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
(b) toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado que demuestre el acuerdo de las partes acerca de su interpretación”.
El artículo 32 establece que
“Podrá recurrirse a medios de interpretación complementarios, incluidos los trabajos preparatorios del tratado y las circunstancias de su celebración, para confirmar el sentido resultante de la aplicación del artículo 31, o para determinar el sentido cuando la interpretación conforme al artículo 31 (a) deje ambiguo u oscuro el sentido; o
(b) conduzca a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable”.
Estos artículos recogen, pues, los distintos enfoques de la interpretación de los tratados, es decir, los enfoques textual y teleológico y la intención de las partes. El artículo 31 estipula que al interpretar un tratado debe darse a éste su sentido corriente, y el contexto que debe utilizarse además del tratado incluye su preámbulo. En la aplicación del tratado también puede invocarse la práctica posterior, que establece claramente el entendimiento de todas las partes sobre su interpretación o su significado.
En su jurisprudencia, el Tribunal ha hecho un uso considerable de la práctica ulterior de la organización al interpretar la Carta de las Naciones Unidas (Conditions of Admission of a State to Membership in the United Nations (Article 4 of Charter), Opinión Consultiva, 1948, I.C.J. Reports 1947-1948, p. 57; Competencia de la Asamblea General para la admisión de un Estado en las Naciones Unidas, Opinión Consultiva, I.C.J. Reports 1950, p. 4; Ciertos gastos de las Naciones Unidas (párrafo 2 del artículo 17 de la Carta), Opinión Consultiva, I.C.J. Reports 1962, p. 151). Además, cuando la interpretación de un tratado parece conducir a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable a la luz de los objetivos y propósitos del tratado, el Tribunal ha interpretado que la Carta contiene poderes implícitos para dar eficacia a la institución en cuestión. En el asunto Ciertos gastos, se pidió al Tribunal que se pronunciara sobre la cuestión de si los gastos autorizados por las resoluciones de la Asamblea General para el mantenimiento de la paz y contabilizados por separado eran “gastos de la Organización” en el sentido del párrafo 2 del artículo 17 de la Carta de las Naciones Unidas. Se objetó que el Tribunal, en virtud del artículo 62, párrafo 2, de su Estatuto, sólo podía [p 205] responder a una solicitud que contuviera una declaración exacta de la cuestión sobre la que se requería una opinión, y que en este caso la cuestión que el Tribunal tenía ante sí sólo podía ser respondida después de considerar si los gastos se habían realizado de conformidad con las disposiciones de la Carta en general, lo cual era una consideración preliminar a la respuesta a la pregunta de si estaban en consonancia con el artículo 17, párrafo 2. El Tribunal desestimó las objeciones. El Tribunal desestimó las objeciones basándose en que la Asamblea General había declinado pedir al Tribunal que se pronunciara sobre la conformidad de los gastos con la Carta, y que el Tribunal podía responder a la pregunta interpretando el artículo 17, párrafo 2, a la luz de toda la Carta y declaró que
“cuando la Organización toma medidas que permiten afirmar que eran apropiadas para la realización de uno de los propósitos declarados de las Naciones Unidas, se presume que tales medidas no son ultra vires de la Organización” (Recueil 1962, p. 168). También es norma de interpretación que no se dé a un tratado una interpretación restrictiva si tal interpretación es contraria al texto del propio tratado.
La Resolución WHA46.40 llamó la atención sobre los efectos del uso de armas nucleares en la salud y el medio ambiente, así como sobre las consecuencias a largo plazo que conlleva.
También señaló que se había establecido que ningún servicio sanitario del mundo podría aliviar de forma significativa una situación derivada del uso de una sola arma nuclear. Además, señaló la preocupación de la comunidad sanitaria mundial por la amenaza continua para la salud y el medio ambiente que supone el uso de armas nucleares y el papel de la OMS que, como organismo encargado de la salud pública internacional, tendría que tomar medidas de prevención primaria de los peligros para la salud derivados del uso de dichas armas. La resolución pedía claridad sobre el estatus en el derecho internacional de los efectos del uso de tales armas Ч sobre los que, en los últimos 48 años, los Estados miembros han expresado marcadas diferencias de opinión.
Sobre la base del material presentado al Tribunal, y como se ha señalado anteriormente, si una sola arma nuclear explotara intencionada o accidentalmente sobre una gran ciudad como Boston (Estados Unidos), con una población de 2.844.000 habitantes, la Agencia de Control de Armamentos y Desarme de Estados Unidos estimó que se producirían 695.000 víctimas mortales directas y 735.000 heridos supervivientes.
De los 5.186 médicos, el 50% (2.593) estarían potencialmente disponibles para tratar a los heridos. Esto daría lugar a unos 284 heridos por cada médico disponible. De las 12.816 camas de hospital, ya que la mayoría se encuentran en la zona urbana objetivo, de los 48 hospitales de casos agudos, 38 quedarían destruidos o gravemente dañados, por lo que el 83% de las camas quedarían destruidas, dejando unas 2.135 camas para atender a 735.000 supervivientes gravemente heridos.
Evidentemente, el número de personas que necesitarían atención médica superaría [p 206] las instalaciones y los recursos médicos de todo el país. En caso de hostilidades reales, el ataque no se limitaría a una sola ciudad.
Un ataque nuclear masivo contra el Reino Unido mataría o heriría a la mitad de la población, y al 97% de los londinenses.
No sólo escasearían los hospitales, los médicos, las enfermeras y todos los demás profesionales y técnicos sanitarios, sino que también faltarían antibióticos, líquidos parenterales, vendas, material quirúrgico y toda la sofisticada tecnología médica. Los problemas a los que se enfrentaría el personal médico superviviente serían abrumadores. No sólo carecerían de casi todas las instalaciones esenciales para atender a los heridos, sino que tendrían que encontrarlos entre los escombros de los edificios y casas derrumbados, transportarlos por calles atascadas de estructuras caídas, incendios voraces y contaminadas con radiactividad, probablemente con poco o ningún transporte disponible y sin electricidad ni combustible, al tiempo que tendrían grandes preocupaciones por la suerte de sus propios seres queridos y la suya propia. Por lo tanto, si se produjera la explosión de un mayor número de armas en un conflicto bélico, las consecuencias generales incluirían no sólo lesiones médicas a corto y medio plazo, sino también graves efectos medioambientales, interrupción del transporte y la entrega de alimentos, combustible y suministros médicos básicos, posible hambruna e inanición masiva a escala mundial. También se reveló al Tribunal que estudios más recientes han indicado que es más probable que las víctimas asciendan a mil millones o más, y se ha llegado a dudar de la propia supervivencia de los seres humanos en la Tierra.
Según su Constitución, las funciones de la OMS incluyen la recopilación y difusión de información relativa a las enfermedades epidémicas, el tratamiento de situaciones de emergencia resultantes de la guerra, la realización de trabajos de socorro y amplios programas internacionales de salud, la adopción de medidas sanitarias y de cuarentena para prevenir epidemias después de una guerra y la ayuda a la reconstrucción de los servicios nacionales de salud que puedan haberse visto afectados por la guerra, y en general la adopción de todas las medidas necesarias para alcanzar el objetivo de la Organización. Estas funciones parecen incluir las consecuencias sanitarias y medioambientales de las armas nucleares en el ámbito y las actividades o competencias de la Organización. Además, en términos de su práctica pasada, la Organización se ha preocupado, a lo largo de los años, de los efectos sobre la salud de las armas de destrucción masiva en general y de las armas nucleares en particular. Esta práctica, que había sido aceptada por todos los Estados interesados y proporciona una prueba supraestatal y fiable que debe utilizarse para interpretar la resolución WHA46.40 a la luz de la Constitución de la Organización.
Desde los años sesenta, la OMS coopera con las Naciones Unidas en la prohibición de las armas químicas y biológicas y ha presentado informes sobre los efectos [p 207] de esas armas en la salud. A partir de la resolución 34.38 y basándose en ella, el Director General de la OMS creó en 1983 una comisión internacional de expertos que presentó un informe sobre los efectos de las armas nucleares en la salud y los servicios sanitarios. La Asamblea de la Organización hizo suyas las conclusiones de la Comisión en la resolución WHA36.28 y recomendó que prosiguieran los trabajos. Esta recomendación constituyó la base del Informe de 1987 titulado Efectos de las armas nucleares en la salud y los servicios sanitarios.
Además, aunque el debate que condujo a la adopción de la resolución WHA46.40 resultó controvertido, no cabía duda de que los efectos de las armas nucleares sobre la salud eran asuntos que entraban en el ámbito de competencia de la OMS. Aunque tales debates no son vinculantes para el Tribunal, éste ha tenido en cuenta en el pasado, a la hora de interpretar las preguntas de una solicitud y con el fin de llegar a la verdadera cuestión controvertida, los debates del órgano en el que se adoptó la resolución que contenía la pregunta.
También en este aspecto de la cuestión, el Tribunal optó por no seguir su práctica. Como ya se ha mencionado, el artículo 31 de la Convención sobre el Derecho de los Tratados presupone que, al interpretar un tratado, puede recurrirse a la práctica ulterior para establecer el entendimiento de las partes acerca de dicho tratado. En este contexto, considerar, como ha hecho el Tribunal de Justicia, que la cuestión no entra en el ámbito de actividades o de competencia de la Organización, sugiere que el Tribunal de Justicia no ha llevado a cabo una apreciación realista del material presentado al Tribunal de Justicia o de la práctica de la Organización para poder dar una respuesta efectiva a la cuestión planteada.
Queda ahora por determinar si, a la luz de los efectos sobre la salud y el medio ambiente, las obligaciones contraídas por los Estados serán violadas por el uso de armas nucleares o, en otras palabras, qué principios de derecho, en su caso, se aplicarían a la cuestión.
A este respecto, hay que señalar en primer lugar que es un principio de derecho internacional que las obligaciones asumidas por los Estados son vinculantes para ellos y que en su conducta o actividades están obligados a cumplir dichas obligaciones. De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, deben respetarse las obligaciones derivadas de los tratados y de otras fuentes de derecho. El artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados especifica que todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe. Este requisito también se estipula en la Declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de 1970, en el sentido de que todo Estado tiene el deber de cumplir de buena fe las obligaciones contraídas por él:
(a) de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas;
(b) en virtud de los principios y normas de derecho internacional generalmente reconocidos; y [p 208]
(c) en virtud de acuerdos internacionales válidos de conformidad con los principios y normas de derecho internacional generalmente reconocidos.
El principio según el cual las obligaciones deben cumplirse de buena fe exige que los Estados no sólo cumplan las obligaciones que han contraído, sino que también se abstengan de realizar actos que puedan incumplir dichas obligaciones. Dichas obligaciones pueden derivarse de tratados, de normas de Derecho internacional consuetudinario y de principios generales de Derecho internacional. El incumplimiento o la violación de tales obligaciones entraña responsabilidad internacional. Esto adquiere una importancia aún mayor en el caso de las obligaciones derivadas del derecho de los conflictos armados y, más concretamente, del derecho internacional humanitario, cuya finalidad principal es la protección de los seres humanos durante la guerra, así como la mitigación de sus sufrimientos físicos y mentales. En consecuencia, los Estados beligerantes tienen el deber de observar el principio de humanidad durante la guerra.
La cuestión planteada por la OMS, por lo tanto, también implica la responsabilidad del Estado Ч en otras palabras, la cuestión de si un Estado incumpliría sus obligaciones jurídicas asumidas en virtud del derecho internacional por la detonación de un arma nuclear en la guerra o durante un conflicto armado como resultado de los efectos sobre la salud humana y el medio ambiente natural. Las obligaciones en cuestión pueden implicar el incumplimiento de un tratado o de un deber jurídico.
La obligación también puede surgir como resultado de un acto ilegal o de un suceso que implique el uso de armas prohibidas en un conflicto armado. En el asunto del Canal de Corfú, el Tribunal consideró que Albania era responsable de las consecuencias del sembrado de una mina en sus aguas territoriales y de la ausencia de advertencia del peligro, al afirmar que
“Estas graves omisiones implican la responsabilidad internacional de Albania. Por consiguiente, el Tribunal llega a la conclusión de que Albania es responsable, en virtud del derecho internacional, de las explosiones ocurridas el 22 de octubre de 1946 en aguas albanesas, así como de los daños y pérdidas de vidas humanas que de ellas se derivaron…”. (C.I.J. Recueil 1949, p. 23 ; el subrayado es nuestro).
En consecuencia, la tarea judicial del Tribunal debería haber consistido en identificar y aplicar el derecho internacional pertinente, incluida la Constitución de la OMS, en relación con la cuestión planteada, identificar las obligaciones, en su caso, prescritas en esas normas y sobre la base de los materiales presentados, y determinar si, habida cuenta de los efectos sobre la salud y el medio ambiente, esas obligaciones serían incumplidas por el uso de armas nucleares en la guerra o en cualquier otro conflicto armado. Tal había sido la práctica tanto de este Tribunal como de su predecesor en el ejercicio de su competencia consultiva.
Ambas Cortes han “realizado regularmente simples constataciones de hechos, establecidas sobre la base de la documentación presentada a la Corte” (Rosenne, Law and [p 209] Practice of the International Court, 2ª ed. rev., p. 701), o sobre la base de testimonios prestados. En el asunto Carelia Oriental (P. C.I.J., Serie B, Nº 5, pág. 28), en relación con la investigación sobre los hechos, la Corte declaró que si los hechos sobre los que se desea conocer la opinión de la Corte no son controvertidos y la Corte no tiene que determinar cuáles son, estaría dispuesta a tomarlos en consideración. Esta posición fue confirmada en el Dictamen sobre Namibia, en el que el Tribunal declaró lo siguiente:
“En opinión del Tribunal, la contingencia de que puedan existir cuestiones de hecho subyacentes a la cuestión planteada no altera su carácter de ‘cuestión jurídica’ tal como se contempla en el artículo 96 de la Carta. La referencia en esta disposición a las cuestiones de Derecho no puede interpretarse como una oposición entre cuestiones de Derecho y cuestiones de hecho. Normalmente, para que un órgano jurisdiccional pueda pronunciarse sobre cuestiones jurídicas, debe también conocer, tener en cuenta y, en su caso, hacer constataciones sobre las cuestiones de hecho pertinentes.
La limitación de las facultades del Tribunal de Justicia alegada por . . . Sudáfrica no tiene fundamento en la Carta ni en el Estatuto”. (Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), I.C.J. Reports 1971, p. 27; énfasis añadido).
De conformidad con el artículo 38 de su Estatuto, la Corte, al decidir una controversia, está obligada a aplicar las convenciones internacionales, ya sean generales o particulares, que establezcan normas expresamente reconocidas por los Estados; la costumbre internacional, como prueba de la práctica general aceptada como derecho; los principios y normas de derecho internacional generalmente reconocidos; las decisiones judiciales; y las enseñanzas de los juristas más calificados.
Pero, antes de intentar identificar el derecho aplicable, puesto que ese derecho tendría que aplicarse a los efectos de las armas nucleares, convendría recordar la definición de arma nuclear a fin de proporcionar los antecedentes apropiados sobre los que aplicar ese derecho. Los Acuerdos de París de 1954 definen las armas atómicas como aquellas que mediante explosión nuclear o procesos análogos son “capaces de causar destrucción masiva, daños generalizados o envenenamiento masivo”. Según el Tratado de Tlatelolco sobre la Proscripción de las Armas Nucleares en la América Latina de 1967, un arma nuclear se define como “todo artefacto capaz de liberar energía nuclear de forma incontrolada y que reúna un conjunto de características apropiadas para ser utilizado con fines bélicos”.
Así pues, las armas nucleares, al igual que las biológicas y las químicas, se consideran armas de destrucción masiva. Sin embargo, las características de las armas nucleares son únicas. No sólo liberan inmensas cantidades de calor y energía, sino también radiaciones potentes y prolongadas. Dicha radiación afectaría a la salud humana, la agricultura y la demografía en una vasta zona. Las armas nucleares, cuando se utilizan, también tienen graves efectos en las futuras gen-[p 210] eraciones, causando defectos genéticos y otros similares. Como proclama el preámbulo del Tratado de Tlatelolco,
“las armas nucleares, cuyos terribles efectos sufren, indiscriminada e inexorablemente, tanto las fuerzas militares como las poblaciones civiles, constituyen, por la persistencia de la radiactividad que liberan, un atentado contra la integridad de la especie humana y, en último término, pueden llegar a hacer inhabitable toda la tierra”.
En este contexto, se procederá a continuación a la identificación y aplicación de las normas y principios jurídicos que parecen más pertinentes. De relevancia inmediata y directa es el derecho internacional de los conflictos armados, en particular el derecho internacional humanitario.
Un elemento central de este derecho es el principio de humanidad, que impone la obligación de mitigar los sufrimientos de la guerra o de limitar las necesidades de la guerra. Los preámbulos de las Convenciones de La Haya II de 1899 y IV de 1907 reconocen los principios de humanidad como una fuente importante de las leyes de la guerra en situaciones en las que no existe una convención internacional específica que prohíba un tipo concreto de arma o táctica.
El Comité Internacional de la Cruz Roja, en sus “Normas Fundamentales de Derecho Internacional Humanitario Aplicables en los Conflictos Armados”, publicadas en 1978, afirmaba en su preámbulo que:
“El derecho internacional humanitario está constituido por el conjunto de las disposiciones jurídicas internacionales, escritas o consuetudinarias, que garantizan el respeto de la persona en los conflictos armados. Inspirándose en el sentimiento de humanidad, postula el principio de que los beligerantes no deben infligir a sus adversarios un daño desproporcionado con respecto al objetivo de la guerra, que es destruir o debilitar la fuerza militar del enemigo”.
El derecho internacional humanitario comprende la “Ley de Ginebra”, que tiene por objeto salvaguardar al personal militar fuera de combate y a las personas que no participan en las hostilidades, y la “Ley de La Haya”, que determina los derechos y deberes de los beligerantes en la conducción de las operaciones y limita la elección de los medios para dañar al enemigo.
Los cuatro Convenios de Ginebra han llegado a considerarse internacionalmente vinculantes para todos los Estados, ya que prácticamente todos los Estados son parte en ellos. Son los siguientes:
Ч Convenio de Ginebra I para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña (CG I);
Ч Convenio de Ginebra II para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar (CG II); Ч Convenio de Ginebra III relativo al trato debido a los prisioneros de guerra (CG III); y [p 211]
Ч Convenio de Ginebra IV relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra (CG IV). Estos Convenios han logrado una aceptación casi universal y, a día de hoy, son vinculantes para 186 partes de cada uno de los Convenios. Por lo tanto, se aplicarán como tratados en casi cualquier conflicto armado internacional. Además, la mayoría de las disposiciones de los Convenios, si no todas, se consideran actualmente declaratorias de derecho internacional consuetudinario.
Los Protocolos adicionales I y II de 1977 a los Convenios de Ginebra constituyen una reafirmación y un desarrollo de las normas consagradas en la Ley de Ginebra de 1949 y parte de la Ley de La Haya de 1907. Hasta la fecha, 143 Estados se han adherido al Protocolo Adicional I y 134 al Protocolo Adicional II. En consecuencia, los Protocolos son vinculantes para una mayoría sustancial de Estados de la comunidad internacional. Además, muchas de sus disposiciones son declarativas del Derecho internacional consuetudinario y, por tanto, aplicables en todos los conflictos armados internacionales.
En cuanto a los Convenios de La Haya de 1907, se consideran vinculantes no sólo para las partes contratantes, sino que también han sido reconocidos en gran medida como Derecho internacional consuetudinario. En relación con la cuestión planteada ante el Tribunal de Justicia, cabe señalar lo siguiente
Ч Convenio de La Haya IV relativo a las leyes y costumbres de la guerra terrestre, y Anexo al Convenio: “Reglamento relativo a las leyes y costumbres de la guerra terrestre”. Ч Convenio de La Haya V relativo a los derechos y deberes de las potencias y personas neutrales en caso de guerra terrestre.
El Convenio IV de La Haya y el Reglamento anexo se aplican directamente al territorio ocupado y al tratamiento de los bienes en dicho territorio. Igualmente aplicables son las disposiciones sobre métodos y medios de guerra que ahora se han codificado en el Protocolo Adicional I de 1977.
El Tribunal Militar Internacional de Nuremberg consideró que las disposiciones del Reglamento de 1907 habían pasado a formar parte del Derecho internacional consuetudinario y que, en consecuencia, son vinculantes para todos los Estados.
En consecuencia, las obligaciones consagradas en estos instrumentos jurídicos internacionales se aplican en prácticamente todos los conflictos armados, incluidos los que implican el uso de armas nucleares.
Entre dichas obligaciones destacan las siguientes: El derecho a elegir los métodos y medios de hacer la guerra no es ilimitado, como tampoco lo es el derecho a herir a un beligerante.
Está prohibido emplear armas que, por su naturaleza, afecten indiscriminadamente tanto a objetivos militares como a objetivos no militares, o a combatientes y población civil. Están especialmente prohibidas las armas cuyos efectos destructivos sean tan grandes que no puedan limitarse a objetivos militares específicos o sean incontrolables por cualquier otro motivo. Esta obligación se recoge en la Declaración de [p 212] San Petersburgo de 1868 y fue la primera en introducir limitaciones a los medios de hacer la guerra.
El preámbulo de la Declaración prohíbe específicamente, y considera contrario a las leyes de la humanidad, el uso de armas que causen sufrimientos innecesarios y excesivos. Su preámbulo reza como sigue
“Considerando
Que el progreso de la civilización debe tener por efecto aliviar en lo posible las calamidades de la guerra;
Que el único objeto legítimo que los Estados deben esforzarse por alcanzar durante la guerra es debilitar las fuerzas militares del enemigo;
Que para este fin basta con inutilizar el mayor número posible de hombres;
Que este objetivo se vería superado por el empleo de armas que agravaran inútilmente los sufrimientos de los hombres inválidos o hicieran inevitable su muerte; Que el empleo de tales armas sería, por consiguiente, contrario a las leyes de la humanidad”.
La Declaración prohíbe expresamente el uso de “todo proyectil de peso inferior a 400 g, explosivo o cargado con sustancias fulminantes o inflamables”. Según este principio, aunque el derecho internacional reconoce que el objetivo de la guerra es inutilizar al enemigo beligerante, prohíbe el uso de armas que causen sufrimientos gratuitos e innecesarios.
Este principio quedó plasmado en los siguientes artículos del Convenio II de la Primera Conferencia de La Haya de 1899, que disponen lo siguiente “Artículo 22. El derecho de los beligerantes a adoptar medios para herir al enemigo no es ilimitado.
Artículo 23. Además de las prohibiciones previstas por los Convenios especiales, está especialmente prohibido
(a) Emplear veneno o armas envenenadas;
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
(e) Emplear armas, proyectiles o material de naturaleza tal que causen daños superfluos;
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
Artículo 25.
Queda prohibido atacar o bombardear ciudades, aldeas, poblaciones o edificios que no estén defendidos”. Este principio se articuló posteriormente en la Convención de La Haya de 1907 en los artículos 22, 23 y 25 y reafirmó las normas de derecho internacional que se habían enunciado en 1899. Su desarrollo posterior se encuentra en el Protocolo de Ginebra sobre los gases de 1925, que prohíbe no sólo los gases venenosos y de otro tipo, sino también los “líquidos, materiales o dispositivos análogos” y amplía la prohibición a la guerra bacteriológica.
El principio se codificó en los Protocolos Adicionales de 1977 a los Convenios de Ginebra de 1949.
El artículo 35 Ч Normas básicas Ч establece que en todo conflicto armado: “1. …, el derecho de las Partes en conflicto a elegir los métodos o medios de hacer la guerra no es ilimitado.
2.
Está prohibido emplear armas, proyectiles y material y métodos de guerra de naturaleza tal que causen daños superfluos o sufrimientos innecesarios. 3.
3. Se prohíbe emplear métodos o medios de hacer la guerra que tengan por objeto causar, o de los que quepa prever que causen, daños extensos, duraderos y graves al medio ambiente natural”. Además, en la guerra o durante un conflicto armado, los Estados tienen la obligación de observar el principio de discriminación entre civiles y combatientes y entre objetivos militares y no militares.
Este principio está reconocido como uno de los más fundamentales del derecho internacional humanitario. Los civiles y los objetos no militares no deben ser objeto de ataque. Incluso cuando puedan producirse daños indirectos a civiles u objetivos civiles por necesidad militar, tales pérdidas, si son manifiestamente excesivas, violarían la norma.
Esta norma se recoge en el artículo 27 de la Convención de La Haya de 1907 y en el Reglamento anexo relativo a las leyes y costumbres de la guerra terrestre; los artículos 22 y 24 del Proyecto de Reglas de La Haya sobre la guerra aérea de 1923 prohíben a los Estados bombardear objetivos civiles y se aceptan como derecho internacional consuetudinario. También está codificado en los artículos 35, 36, 48, 51, 52, 54 y 55 del Primer Protocolo Adicional de 1977. El artículo 35, como hemos visto, limita el derecho de las Partes en conflicto a elegir los métodos o medios de hacer la guerra y prohíbe el empleo de armas que causen daños superfluos e innecesarios.
El artículo 48 del Protocolo establece que:
“A fin de garantizar el respeto y la protección de la población civil y de los bienes de carácter civil, las Partes en conflicto distinguirán en todo momento entre población civil y combatientes y entre bienes de carácter civil y objetivos militares y, en consecuencia, dirigirán sus operaciones únicamente contra objetivos militares.”
Esto se considera una reafirmación del principio de distinción Ч que los métodos o medios de guerra deben distinguir entre combatientes y no combatientes.
El apartado 5 del artículo 51 del Protocolo prohíbe
“un ataque del que quepa prever que causará incidentalmente muertos y heridos entre la población civil, daños a bienes de carácter civil o una combinación [p 214]de esos daños, que serían excesivos en relación con la ventaja militar concreta y directa que se prevea”. El apartado 6 del artículo 51 prohíbe las represalias contra la población civil o las personas civiles. Se considera que esta disposición no está sujeta a ninguna condición y que tiene un carácter imperativo que no permite ninguna derogación de la norma por motivos de necesidad militar.
En apoyo de esta postura se encuentra el apartado 1 del artículo 52, que establece que “los bienes de carácter civil no serán objeto de ataques ni de represalias”. El artículo 53 declara que
“Sin perjuicio de las disposiciones de la Convención de La Haya para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado, de 14 de mayo de 1954, y de otros instrumentos internacionales pertinentes, queda prohibido…”:
ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ
(c) hacer que tales objetos sean objeto de represalias”.
El Artículo 54 prohíbe las represalias contra objetos indispensables para la supervivencia de la población civil, mientras que el Artículo 55, párrafo 2, prohíbe los ataques contra el entorno natural a modo de represalias.
El apartado 4 del artículo 56 prohíbe que las obras, instalaciones u objetivos militares mencionados en el apartado 1 sean objeto de represalias. La Convención de Ginebra de 1949 establece obligaciones adicionales, según las cuales los Estados asumen la responsabilidad de determinadas obligaciones, como la recogida de heridos o muertos, la inhumación individual y la evacuación de prisioneros, y se comprometen a no exponer a los prisioneros a peligros innecesarios. El deber relativo a las personas protegidas, incluidos los miembros heridos y enfermos de las fuerzas armadas, los buques hospitales y el transporte sanitario, sería difícil, si no imposible, de cumplir en caso de que se utilizaran armas nucleares, entre otras cosas, por sus efectos radiactivos y su contaminación.
Del mismo modo, la lluvia radioactiva violaría la soberanía territorial y causaría daños a los ciudadanos de territorios neutrales, en violación del artículo 1 de la Convención de La Haya de 1907 relativa a los derechos y deberes de las potencias y personas neutrales en caso de guerra terrestre. Evidentemente, el uso de armas nucleares no observaría ni respetaría el principio de discriminación entre civiles y combatientes también en el territorio neutral, y podría causar una devastación que afectaría tanto a civiles neutrales inocentes como a civiles de ambas partes beligerantes.
Evidentemente, el uso de tales armas violaría las obligaciones asumidas por los Estados en virtud de la Cláusula Martens según la cual, incluso en ausencia de una convención internacional, [p 215]
“los civiles y los combatientes permanecen bajo la protección y la autoridad de los principios del derecho internacional derivados de la costumbre establecida, de los principios de humanidad y de los dictados de la conciencia pública”.
Así, según esta fórmula, que se refleja en los Convenios de Ginebra de 1949 y en los Protocolos Adicionales de 1977, la guerra no permite a los beligerantes causarse mutuamente daños y sufrimientos innecesarios y excesivos, incumplir la norma de discriminación entre civiles y no civiles o ejercer una elección ilimitada de medios para herir al enemigo.
Obligaciones medioambientales
En cuanto a las obligaciones medioambientales asumidas por los Estados, éstas se encuentran tanto en el derecho internacional consuetudinario como en las disposiciones de los tratados.
En conjunto, imponen restricciones legales contra la guerra medioambiental per se o los medios para librarla. El artículo 25 de la Convención IV de La Haya de 1907 prohíbe, como hemos visto, “atacar o bombardear por cualquier medio ciudades, aldeas, viviendas o edificios que no estén defendidos” (el subrayado es nuestro). Se prohíbe a las partes beligerantes infligir, directa o indirectamente, daños innecesarios al medio ambiente.
El Protocolo de Ginebra de 1925 también es pertinente a este respecto, ya que prohíbe el uso en la guerra de agentes químicos o biológicos, y la Convención sobre Armas Bacteriológicas y Toxínicas de 1972 prohíbe la posesión de agentes biológicos. Los artículos 53 y 147 del IV Convenio de Ginebra de 1949 también proporcionan cierto grado de protección indirecta del medio ambiente, en el contexto de la protección de los derechos de propiedad en los territorios ocupados. Así, una Potencia ocupante que destruya, por ejemplo, instalaciones industriales en un territorio ocupado, causando los consiguientes daños al medio ambiente, incumpliría sus obligaciones en virtud del Convenio, siempre que dicha destrucción no estuviera justificada por necesidades militares. Si dicha destrucción es extensa, constituiría una violación grave del Convenio, o incluso un crimen de guerra, de conformidad con el artículo 147.
El artículo 35 del Protocolo Adicional I de 1977 también prohíbe el empleo de métodos o medios de hacer la guerra que tengan por objeto causar, o de los que quepa prever que causen, daños extensos, duraderos y graves al medio ambiente natural; el artículo 55, como hemos visto, impone a los Estados Partes la obligación de velar en la guerra por la protección del medio ambiente natural contra tales daños; El artículo 54 protege los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil; mientras que el artículo 56 protege determinadas instalaciones que contienen fuerzas peligrosas, a saber, presas, diques y centrales eléctricas nucleares, que no deben ser objeto de [p 216] ataque, aun cuando esos bienes sean objetivos militares, si tal ataque puede causar la liberación de fuerzas peligrosas y las consiguientes pérdidas graves entre la población civil. Los demás objetivos militares situados en esas obras o instalaciones o en sus proximidades no deben ser objeto de ataque si tal ataque puede causar la liberación de fuerzas peligrosas de las obras o instalaciones y las consiguientes pérdidas graves entre la población civil.
También se considera aplicable a la cuestión que nos ocupa el Convenio de 1977 sobre la modificación del medio ambiente. El Convenio prohíbe el uso hostil de técnicas de modificación del medio ambiente que tengan “efectos generalizados, duraderos o graves ‘como medio de causar daños'”.
Una técnica de modificación del medio ambiente se define como cualquier técnica destinada a cambiar Ч mediante la “manipulación deliberada” de los procesos naturales Ч la dinámica, composición o estructura del espacio o de la tierra, incluida su atmósfera, litosfera, hidrosfera y biota.
También es pertinente, a este respecto, el principio de seguridad medioambiental destinado a proteger el medio ambiente y expresado en el Principio 24 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, según el cual
“La guerra es intrínsecamente destructiva del desarrollo sostenible. Por consiguiente, los Estados respetarán el derecho internacional que prevé la protección del medio ambiente en tiempos de conflicto armado y cooperarán en su desarrollo futuro, según sea necesario.”
Así pues, es en función de estas obligaciones como deben juzgarse los efectos sobre la salud y el medio ambiente producidos por el uso de armas nucleares. Según el material disponible, el uso de armas nucleares se cobró, en un instante, un tremendo número de vidas humanas. Las estimaciones del número de personas que habían muerto a finales de 1945 tras el bombardeo atómico de Hiroshima y Nagasaki ascendían aproximadamente a 140.000 en Hiroshima y 74.000 en Nagasaki.
De las personas que estuvieron expuestas a la radiación térmica, entre el 90% y el 100% murieron en el plazo de una semana. Además de las lesiones directas causadas por las explosiones de la bomba, se dice que la muerte fue causada por varios factores interrelacionados, como quedar aplastados bajo los edificios, lesiones causadas por astillas de vidrio, daños por radiación, escasez de alimentos o escasez de médicos y personal sanitario. Más de 320.000 personas que sobrevivieron pero se vieron afectadas por la radiación siguen padeciendo diversos tumores malignos causados por la radiación, como leucemia, cáncer de tiroides, cáncer de mama, cáncer de pulmón, cáncer gástrico, cataratas y otras diversas secuelas.
[p 217]
De otra fuente que había experimentado los efectos del uso de armas nucleares, el Tribunal supo que la explosión que tuvo lugar en la isla había provocado lo que parecía una nevada por primera vez en la historia de su pueblo. Dicha “nieve”, se descubrió más tarde, era en realidad lluvia radioactiva procedente de la explosión nuclear.
Como consecuencia de la contaminación a la que se vieron expuestos sus cuerpos, los isleños sufrieron ampollas y otras llagas durante las semanas siguientes. La grave exposición interna y externa a la radiactividad les causó problemas de salud a largo plazo que han afectado a cuatro generaciones de habitantes de la isla. Se dice que estos efectos son indistinguibles del veneno, una “sustancia que al introducirse en el cuerpo puede matar o causar daños a la salud”. El uranio, componente central de las armas nucleares, se considera una de las sustancias más tóxicas. Por consiguiente, cuando se utilicen, las armas nucleares expondrían a los seres humanos a efectos indistinguibles de los del veneno. Tal empleo infringiría las obligaciones que prohíben el uso de veneno o armas venenosas.
Además, los efectos podrían ser a largo plazo, intergeneracionales y afectar también a una amplia zona. Sin embargo, las detonaciones que tuvieron lugar en Hiroshima y Nagasaki, así como las explosiones nucleares en las Islas Marshall, se han considerado relativamente menores si se comparan con el poder destructivo de las armas nucleares actuales. Como hemos visto, un ataque nuclear masivo contra ciudades modernas como Boston o Londres provocaría la muerte de millones de personas. El uso de tales armas produciría una lluvia radioactiva retardada a través de distancias potencialmente grandes y durante largos periodos de tiempo.
Se dice que los efectos de la radiación no son distintos de los producidos por las armas químicas y biológicas. A diferencia de las armas convencionales, las armas nucleares, incluso las de baja potencia, pueden causar daños a los no combatientes, incluidos los civiles, y a las partes neutrales.
Sobre la base del material de que dispone el Tribunal, y a la vista de sus consecuencias para la salud y el medio ambiente, es innegable que el uso de armas nucleares infringiría las obligaciones contraídas por los Estados en virtud del derecho internacional.
Estas obligaciones incluyen:
(i) la limitación en la elección de métodos y medios de guerra;
(ii) la prohibición de utilizar veneno o armas venenosas destinadas a causar sufrimientos innecesarios;
(iii) la prohibición de causar sufrimientos innecesarios y superfluos;
(iv) la exigencia de que las partes beligerantes respeten la distinción entre objetivos militares y objetos no militares, así como entre personas que participan en las hostilidades y miembros de la población civil; (v) la prohibición de ataques armados contra la población civil; [p 218].
(vi) la prohibición de la destrucción gratuita de ciudades, pueblos o aldeas, o de la devastación no justificada por necesidades militares; (vii) la exigencia de no atacar ni bombardear, por ningún medio, ciudades, pueblos, viviendas o edificios indefensos;
(viii) la exigencia de no emplear métodos o medios de guerra que tengan por objeto o puedan causar daños generalizados, duraderos y graves al medio ambiente natural. También es evidente que, debido a sus efectos sobre la salud y el medio ambiente, el empleo de armas nucleares contravendría las disposiciones de la Constitución de la OMS, cuyo objetivo es que todos los pueblos alcancen el grado más alto posible de salud.
Como se recordará, la salud se define como un estado de completo bienestar físico, mental y social, y la OMS tiene el mandato de promover y proteger la salud de todos los pueblos, entre otras actividades, dirigiendo y coordinando la sanidad internacional, ayudando a los gobiernos que lo soliciten a reforzar los servicios sanitarios, promoviendo la salud y el bienestar material e infantil y fomentando la capacidad de vivir en armonía en un entorno cambiante. Dados los efectos de las armas nucleares sobre la salud y el medio ambiente, un Estado que sea parte de la Constitución de la OMS y que utilice armas nucleares estará infringiendo tanto la letra como el espíritu de dicha Constitución que, entre otras cosas, insta a la cooperación de los individuos y los Estados para la consecución de la salud y la paz de todos los pueblos, así como el objetivo de la propia Organización.
El Tribunal de Justicia, en su dictamen, ha declarado que, al haberse declarado incompetente en el presente asunto, no podía examinar los argumentos que se expusieron ante él en relación con la procedencia de emitir dicho dictamen. A pesar de ello, considero que si el Tribunal de Justicia se hubiera permitido examinar el abundante material de que disponía, podría haber llegado a una conclusión distinta de la alcanzada.
Al Tribunal no le convenció el argumento esgrimido de que, dado que la resolución WHA46.40 fue adoptada por la mayoría requerida, era adecuada y, por tanto, debía presumirse que había sido adoptada válidamente para servir de base a la jurisdicción del Tribunal. Adoptado este punto de vista, el Tribunal, tras reconocer que la Asamblea Mundial de la Salud está facultada para decidir sobre su competencia y, en consecuencia, la de la OMS para presentar a la Corte una solicitud de opinión consultiva sobre la cuestión examinada, declaró sin embargo que, en el ejercicio de las funciones que le confiere el párrafo 1 del artículo 65 de su Estatuto, había llegado a “conclusiones diferentes de las alcanzadas por la Asamblea Mundial de la Salud cuando adoptó la resolución WHA46.40”. Lamentablemente, el Tribunal no explicó ni ofreció razones por las que había llegado a una conclusión diferente de la alcanzada por la Asamblea Mundial de la Salud.
Una vez más, no se puede dejar de discernir una desviación por parte del Tribunal de su jurisprudencia establecida desde hace tiempo a este respecto. [p 219] Sobre la cuestión de si una organización internacional está facultada para determinar su propia competencia o jurisdicción, el Tribunal dijo lo siguiente en su Opinión Consultiva en el asunto Ciertos gastos:
“En los sistemas jurídicos de los Estados, a menudo existe algún procedimiento para determinar la validez incluso de un acto legislativo o gubernamental, pero no se encuentra ningún procedimiento análogo en la estructura de las Naciones Unidas. Las propuestas que se hicieron durante la redacción de la Carta para que la Corte Internacional de Justicia tuviera la autoridad última para interpretar la Carta no fueron aceptadas; la opinión que la Corte está en vías de emitir es una opinión consultiva. Por lo tanto, como se anticipó en 1945, cada órgano debe, al menos en primer lugar, determinar su propia jurisdicción”.
(Ciertos gastos de las Naciones Unidas (párrafo 2 del artículo 17 de la Carta), Recueil 1962, p. 168; segundo subrayado añadido). En ese mismo Dictamen, el Tribunal afirmó que
“cuando la Organización adopta medidas que permiten afirmar que eran apropiadas para el cumplimiento de uno de los propósitos declarados de las Naciones Unidas, se presume que tales medidas no son ultra vires de la Organización” (ibíd.). Lo que esto demuestra, en mi opinión, es que con anterioridad al presente caso y de conformidad con su jurisprudencia, el Tribunal ha sostenido que las organizaciones internacionales son competentes para determinar su competencia o jurisdicción.
En esta ocasión, el Tribunal decidió apartarse de esta su jurisprudencia, pero sin apenas dar explicaciones o razones Ч pero no sólo el Tribunal optó por no seguir su jurisprudencia en esta ocasión Ч en el pasado, sin negarse el derecho a examinar la competencia del organismo que formulaba la petición, rechazó ciertas objeciones a su jurisdicción basadas en las alegaciones de que dichos organismos no eran competentes para formular la petición (Interpretación de los Tratados de Paz con Bulgaria, Hungría y Rumanía, Primera Fase, Recueil I.C.J. 1950, pp. 72 y ss., y Reservas a la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio, Recueil 1951, pp. 19-20).
El Tribunal también rechazó el argumento de que la Asamblea General de las Naciones Unidas, como fuente de la que la OMS deriva su facultad de solicitar opiniones consultivas, había confirmado en su resolución 49/75 K la competencia del organismo para solicitar una opinión sobre la cuestión planteada. La Asamblea General, en su resolución 49/75 K
“[acogió con beneplácito] la resolución 46/40, de 14 de mayo de 1993, de la Asamblea de la Organización Mundial de la Salud, en la que la organización solicitó a la Corte Internacional de Justicia que emitiera una opinión consultiva sobre si el empleo de armas nucleares por un Estado en una guerra u otro conflicto armado [p 220]constituiría una violación de las obligaciones que le incumben en virtud del derecho internacional, incluida la Constitución de la Organización Mundial de la Salud”.
El Tribunal interpretó dicha aprobación como política y no consideró que la Asamblea hubiera pretendido operar en el ámbito jurídico y pronunciarse en modo alguno sobre la competencia de la OMS para solicitar un dictamen sobre la cuestión planteada; asimismo, estimó que la Asamblea no podía haber pretendido ignorar los límites dentro de los cuales el párrafo 2 del artículo 96 de la Carta le permite autorizar al organismo especializado a solicitar dictámenes a la Corte.
Si bien se admite que la Asamblea no podía haber tenido la intención de ignorar los límites del párrafo 2 del Artículo 96 de la Carta, la conclusión a la que llegó el Tribunal de que la Asamblea, mediante esa resolución, no había tenido la intención de actuar ni de pronunciarse en modo alguno sobre la competencia de la OMS para solicitar el dictamen solicitado dependía de la interpretación particular que el Tribunal había dado a la cuestión planteada. Pero incluso entonces, la cuestión no parece tan clara y seca como el Tribunal quiere. Según el artículo 96, apartado 2, de la Carta, la OMS está facultada para solicitar dictámenes “sobre las cuestiones jurídicas que se planteen en el ámbito de sus actividades”.
Esta facultad también está prevista en el artículo 76 de la Constitución de la OMS, que reza como sigue: “Previa autorización de la Asamblea General de las Naciones Unidas o de conformidad con cualquier acuerdo entre la Organización y las Naciones Unidas, la Organización podrá solicitar a la Corte Internacional de Justicia una opinión consultiva sobre cualquier cuestión jurídica que se plantee dentro de la competencia de la Organización.”
Es cierto que la OMS sólo puede plantear una cuestión que no esté fuera de su ámbito o competencia, y que la Asamblea General también puede restringir el poder del organismo limitando su competencia o el alcance de sus actividades. En otras palabras, puesto que es la Asamblea la que originalmente concedió la autorización para solicitar un dictamen sobre asuntos que son competencia de la Organización, la Asamblea habría estado, en mi opinión, en condiciones Ч si hubiera considerado que el organismo, al adoptar la resolución WHA46.40, había actuado ultra vires Ч de llamar la atención del organismo sobre este hecho o de ejercer sus facultades discrecionales y poner fin a la irregularidad. Evidentemente, la Asamblea no ejerció ninguna de esas opciones, sino que acogió favorablemente la resolución WHA46.40, con la implicación de que la agencia no había actuado ultra vires.
La OMS, en la resolución WHA46.40, ofreció varias razones por las que había solicitado la opinión consultiva de la Corte sobre este asunto, incluyendo, entre otras, la preocupación que siente la comunidad sanitaria mundial por la con-[p 221] tinuidad de la amenaza para la salud y el medio ambiente del uso de armas nucleares y la necesidad de prevención.
Además, como organismo principalmente responsable de la promoción y protección de la salud internacional, consideró que la opinión del Tribunal habría servido de guía en el desempeño de sus funciones. Es concebible que, si la Corte hubiera decidido emitir un dictamen de acuerdo con el deseo manifiesto de la Organización, dicho dictamen hubiera puesto sobre aviso a los Estados de que, a la vista de las consecuencias sanitarias y medioambientales que sin duda se derivarían del uso de armas nucleares, incumplirían las obligaciones que les incumben en virtud del derecho internacional, incluida la Constitución de la OMS, si recurrieran a tales armas. Lamentablemente, este efecto potencialmente preventivo de la opinión autorizada del Tribunal no puede hacerse realidad ahora en vista de la decisión del Tribunal de rechazar la petición.
Conclusión En resumen, el Tribunal, para rechazar la solicitud de la OMS, tuvo que ignorar su jurisprudencia establecida, ya que, como el Tribunal ha declarado en repetidas ocasiones, sólo “razones imperiosas” pueden llevarle a negarse a emitir una opinión consultiva que se le solicite.
En mi opinión, no se han demostrado tales “razones imperiosas” que justifiquen la desestimación de la solicitud. En el asunto Interpretación de los Tratados de Paz, el Tribunal había dicho: “La respuesta del Tribunal sólo tiene carácter consultivo: como tal, carece de fuerza vinculante. De ello se desprende que ningún Estado . . . puede impedir la emisión de una Opinión Consultiva que las Naciones Unidas consideren conveniente para obtener una aclaración sobre el curso de acción que deben seguir”. (Interpretación de los Tratados de Paz con Bulgaria, Hungría y Rumania, Primera Fase, I.C.J. Reports 1950, p. 71.)
Se alega que las consideraciones enunciadas por el Tribunal en ese asunto anterior son igualmente aplicables al presente asunto. La decisión del Tribunal de Justicia en este asunto ha dependido casi totalmente de su interpretación de la cuestión sometida a su consideración. Dicha interpretación, con todo respeto, no sólo desvirtuó la intención de la cuestión, sino que además adoptó una visión demasiado estrecha y restrictiva de la competencia y del alcance de las actividades de la OMS. Hasta ahora, el objetivo del Tribunal de Justicia al interpretar o reformular una pregunta en una solicitud de opinión consultiva había sido determinar cuáles eran las cuestiones jurídicas realmente controvertidas en la pregunta formulada, a fin de estar en condiciones de emitir una opinión eficaz y útil y no de fundamentar el rechazo de la solicitud.
En mi opinión, dado que la responsabilidad de la OMS incluye la promoción y protección de la salud pública internacional, incluida la adopción de medidas preventivas, una pregunta que solicita la opinión del Tribunal en cuanto a [p 222] si, en vista de sus efectos sobre la salud y el medio ambiente, un Estado que utiliza armas nucleares estaría incumpliendo sus obligaciones en virtud del derecho internacional, incluida la Constitución de la OMS, se refiere a una cuestión eminentemente dentro de la competencia y el ámbito de actividades de la Organización.
La cuestión jurídica planteada en la solicitud se refiere a los efectos fácticos del uso de armas nucleares y no a la legalidad o ilegalidad de tales armas per se. Por lo tanto, considerar que dicha cuestión queda fuera del ámbito de actividades de la Organización me parece, con todos mis respetos, un caso clásico de sobrepasar un objetivo y parece carecer de validez. La solicitud no puede considerarse incompatible con la finalidad y el objetivo de la OMS ni puede considerarse perjudicial para los intereses de los Estados miembros más allá de lo que habían aceptado como base de su adhesión. Como ya se ha mencionado, el propio Tribunal ha dicho que “cuando la Organización adopta medidas… apropiadas para el cumplimiento de uno de los fines declarados de las Naciones Unidas, se presume que tales medidas no son ultra vires de la Organización” (Recueil 1962, p. 168). Esta afirmación es igualmente aplicable a la actuación de la OMS al formular la solicitud. En consecuencia, lo que parece ser un reproche jurídico o un intento de dar una lección a la OMS por formular la pregunta me parece gratuito e injustificado.
De hecho, la denegación de la solicitud por falta de jurisdicción hace que uno se pregunte si éste no es uno de esos casos en los que un antiguo Miembro de este Tribunal, el Juez Sir Gerald Fitzmaurice, consideraba que una declaración en contra de la jurisdicción podría ser una solución “en aquellos casos en los que la necesidad de dictar una decisión sobre el fondo implicaría una dificultad inusual o una situación embarazosa para el tribunal” (“The Law and Procedure of the International Court of Justice, 1951-1954: Questions of Jurisdiction, Competence and Procedure”, British Year Book of International Law, Vol. 34, 1958, pp. 11-12, nota 3). Lo único es que, en este asunto tan importante, una declaración contraria a la jurisdicción no resultará ser una solución, ya que los Estados incumplirían sus obligaciones internacionales si utilizaran armas nucleares.
Por otra parte, no me parece discernible por qué si se hubiera dictado una decisión sobre el “fondo”, ello habría supuesto una situación embarazosa para el Tribunal; ni el Tribunal debería haberse dejado ver como desviado del desempeño de sus funciones judiciales al declinar entrar en el fondo del asunto. Es innegable que la pregunta formulada por la OMS es controvertida, pero el Tribunal nunca ha rechazado una solicitud por el motivo de que sea controvertida o pueda resultar embarazosa. De hecho, en el caso Namibia, cuando se sugirió que el Tribunal no debía o no podía emitir la Opinión Consultiva solicitada debido a la presión política a la que el Tribunal, se sugirió, había estado o podría estar sometido, el Tribunal respondió de la siguiente manera:
“29. No sería apropiado que la Corte considerara estas observaciones, teniendo en cuenta como lo hacen la naturaleza misma de la Corte como [p 223] órgano judicial principal de las Naciones Unidas, un órgano que, en esa capacidad, actúa sólo sobre la base de la ley, independientemente de toda influencia o intervención externa, en el ejercicio de la función judicial que le ha sido confiada únicamente por la Carta y su Estatuto. Un tribunal que funciona como un tribunal de justicia no puede actuar de otro modo”. (Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), I.C.J. Reports 1971, p. 23.)
En cuanto al argumento de que debido a que las cuestiones relativas a las armas nucleares se están debatiendo en otros foros, la Corte no debería por tanto emitir una opinión, cuando se presentó un argumento similar en los casos de Jurisdicción de Pesquerías, la Corte respondió lo siguiente:
“El Tribunal también es consciente de los esfuerzos actuales, realizados bajo los auspicios de las Naciones Unidas, para lograr en una tercera Conferencia sobre el Derecho del Mar una mayor codificación y un desarrollo progresivo de esta rama del derecho … En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia, como órgano jurisdiccional, no puede dictar sentencia sub specie legis ferendae, o anticipar el Derecho antes de que el legislador lo haya establecido”. (Recueil 1974, p. 192.)
Como ya se ha mencionado, las organizaciones internacionales han considerado el instrumento de una Opinión Consultiva como un medio de asegurarse una opinión jurídica autorizada sobre cuestiones espinosas o difíciles a las que se enfrentan. El Tribunal siempre ha respondido positivamente a las solicitudes de opiniones consultivas, considerando su papel como una participación en las actividades de la Organización, al tiempo que protegía su carácter jurisdiccional. Esa confianza parece haberse roto ahora. Es lamentable que el Tribunal haya optado por dejar sin efecto su trayectoria positiva en este ámbito en una cuestión de tan vital importancia, una cuestión que abarca no sólo una dimensión jurídica, sino también moral y humanitaria.
El Tribunal examinó estos aspectos en el asunto relativo a las reservas al Convenio para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio (I.C.J. Reports 1951, p. 23). Se ha dicho que “la medicina es uno de los pilares de la paz”; también puede decirse que “la salud es un pilar de la paz” o, como se afirma en la Constitución de la OMS, “la salud de todos los pueblos es fundamental para el logro de la paz y la seguridad”. Sobre la base de lo anterior, considero que el dictamen del Tribunal está insuficientemente motivado, no ha abordado las cuestiones cruciales planteadas y es incoherente con su jurisprudencia. Por consiguiente, no puedo suscribirlas.
Por otra parte, y sobre la base del material que tiene ante sí el Tribunal, aplicando la ley a ese material, tengo la firme convicción de que un Estado incumpliría las obligaciones que le incumben en virtud del derecho internacional, incluida la Constitución de la OMS, si utilizara armas nucleares en una guerra [p 224]u otro conflicto armado, habida cuenta de las consecuencias para la salud y el medio ambiente. Plantear una cuestión de este tipo al Tribunal entra de hecho dentro de la competencia y el ámbito de actividades de la OMS.
(Firmado) Abdul G. Koroma.
Esta entrada fue modificada por última vez en 20/02/2024 21:50
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