Efecto de las indemnizaciones concedidas por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas
Opinión Consultiva
13 de julio de 1954
Presidente: Sir Arnold McNair;
Vicepresidente: Guerrero;
Jueces: Alvarez, Hackworth, Winiarski, Klaestad, Badawi, Read, Hsu Mo, Levi Carneiro, Armand-Ugon, Kojevnikov
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En el asunto del Efecto de las Indemnizaciones Otorgadas por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, sometido a la Corte para Opinión Consultiva a petición de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
La Corte,
compuesto como arriba se indica,
emite la siguiente Opinión Consultiva:
Con carta de 16 de diciembre de 1953, que fue presentada en la Secretaría el 21 de diciembre, el Secretario General de las Naciones Unidas transmitió a la Corte copia certificada conforme de una Reso-lución de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 9 de diciembre de 1953, en los siguientes términos:
“La Asamblea General,
Considerando la solicitud de una consignación suplementaria de 179.420 dólares, formulada por el Secretario General en su informe (A/2534) con el fin de sufragar los laudos dictados por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas en once casos numerados 26, y 37 a 46 inclusive,
Considerando la conformidad con dicha consignación de la Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto contenida en su vigésimo cuarto informe al octavo período de sesiones de la Asamblea General (A/2580),
Considerando, no obstante, que en el curso del debate en la Quinta Comisión se han planteado importantes cuestiones jurídicas con respecto a dicha consignación,
Decide
Someter las siguientes cuestiones jurídicas a la Corte Internacional de Justicia para que emita una opinión consultiva:
(1) Habida cuenta del “Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas y de cualesquiera otros instrumentos pertinentes, así como de las actas correspondientes, ¿tiene derecho la Asamblea General, por cualquier motivo, a negarse a dar efecto a un laudo de indemnización dictado por dicho Tribunal en favor de un funcionario de las Naciones Unidas cuyo contrato de servicio haya sido rescindido sin su consentimiento?
(2) Si la respuesta dada por el Tribunal a la pregunta (1) es afirmativa, ¿cuáles son los principales motivos por los que la Asamblea General podría ejercer legalmente tal derecho?”
La carta del Secretario General de las Naciones Unidas con la Resolución anexa fue comunicada el 24 de diciembre de 1953 a todos los Estados con derecho a comparecer ante la Corte, de conformidad con el artículo 66, párrafo 1, del Estatuto. El Tribunal no estaba reunido y el Presidente consideró que los Estados Miembros de [p49] las Naciones Unidas y de la Organización Internacional del Trabajo podían proporcionar información sobre las cuestiones sometidas al Tribunal. En consecuencia, el Secretario, de conformidad con el artículo 66, párrafo 2, del Estatuto, notificó a dichos Estados y a la Organización Internacional del Trabajo, el 14 de enero de 1954, que la Corte estaba dispuesta a recibir de ellos declaraciones escritas dentro de un plazo fijado por Providencia de la misma fecha, el 15 de marzo de 1954.
Aprovecharon esta oportunidad para presentar declaraciones escritas: La Organización Internacional del Trabajo y los Gobiernos de Francia, Suecia, Países Bajos, Grecia, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Estados Unidos de América, Filipinas, México, Chile, Irak, República de China, Guatemala, Turquía y Ecuador. Los Gobiernos de Canadá, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, Yugoslavia, Checoslovaquia y Egipto, aunque no presentaron declaraciones escritas, recordaron las opiniones expresadas por sus representantes en la Asamblea General cuando se debatió en ella la cuestión que ha dado lugar a la solicitud de Opinión Consultiva.
De conformidad con el artículo 65, párrafo 2, del Estatuto, el Secretario General de las Naciones Unidas transmitió a la Corte los documentos susceptibles de arrojar luz sobre la cuestión. También presentó una declaración escrita.
Se celebraron audiencias públicas los días 10, 9, 12 y 14 de junio de 1954, con el fin de escuchar las declaraciones orales. Se dirigieron al Tribunal, por Providencia del Presidente del Tribunal, consultándoles, las siguientes personas
El Sr. C. A. Stavropoulos, Director Principal encargado del Departamento Jurídico de la Secretaría, en representación del Secretario General de las Naciones Unidas;
El Honorable Herman Phleger, Consejero Jurídico del Departamento de Estado, en representación del Gobierno de los Estados Unidos de América;
M. Paul Reuter, Profesor de la Facultad de Derecho de París, Consejero Jurídico Adjunto del Ministerio de Asuntos Exteriores, en representación del Gobierno de la República Francesa;
Profesor Jean Spiropoulos, Consejero Jurídico del Ministerio de Asuntos Exteriores, en representación del Gobierno Helénico;
The Right Honourable Sir Reginald Manningham-Buller, Q.C., M.P., Solicitor-General, en representación del Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte;
M. A. J. P. Tammes, Profesor de Derecho Internacional en la Universidad de Amsterdam, en representación del Gobierno de los Países Bajos. [p50]
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La primera Cuestión sometida al Tribunal es la siguiente:
“Teniendo en cuenta el Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas y cualesquiera otros instrumentos pertinentes, así como las actas correspondientes, ¿tiene derecho la Asamblea General, por cualquier motivo, a negarse a dar efecto a un laudo indemnizatorio dictado por dicho Tribunal a favor de un funcionario de las Naciones Unidas cuyo contrato de servicio haya sido rescindido sin su consentimiento?”.
Esta cuestión tiene un alcance estrictamente limitado. Se refiere únicamente a un laudo dictado por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas a favor de un funcionario de las Naciones Unidas cuyo contrato de servicios haya sido rescindido sin su consentimiento. Según el artículo 2, apartado I, del Estatuto de dicho Tribunal, éste “será competente para conocer y resolver las demandas en que se alegue el incumplimiento de los contratos de trabajo de los funcionarios de la Secretaría de las Naciones Unidas o de las condiciones de nombramiento de dichos funcionarios”. Una comparación entre esta disposición y los términos de la primera Cuestión planteada al Tribunal muestra que un laudo como el denegado por dicha Cuestión debe considerarse dentro de la competencia del Tribunal tal como se define en el artículo 2. En efecto, una reclamación derivada de la rescisión de un contrato de servicios sin el consentimiento del agente debe, o bien estar comprendida en el concepto de “incumplimiento de los contratos de trabajo”, o bien referirse a “las condiciones de nombramiento” del agente. En otras palabras, la Cuestión sólo afecta a los laudos dictados dentro de los límites de la competencia del Tribunal de la Función Pública determinada por el artículo 2. Por lo tanto, no parece que se pida al Tribunal que se pronuncie sobre los laudos que puedan exceder del ámbito de dicha competencia estatutaria.
En la Resolución por la que se solicita la presente Opinión Consultiva, la Asamblea General hace referencia a la solicitud de un crédito suplementario formulada en un informe del Secretario General con el fin de cubrir los laudos dictados por el Tribunal Administrativo en once asuntos. También se refiere a la conformidad con dicha consignación por parte de la Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto en su informe a la Asamblea General, y la primera Pregunta se refiere al Estatuto de dicho Tribunal y “a cualesquiera otros instrumentos pertinentes y a los expedientes pertinentes”. En ninguno de estos informes o antecedentes pertinentes se encuentra sugerencia alguna que indique que el Tribunal, al dictar sus laudos en esos once casos, no estuviera legalmente constituido conforme a lo dispuesto en el artículo 3 de su Estatuto. En tales circunstancias, el Tribunal entiende que la primera Cuestión que se le plantea contempla laudos dictados por un Tribunal debidamente constituido. [p51]
Es cierto que mediante esta Cuestión se pide a la Corte que diga si la Asamblea General tiene derecho a negarse a dar efecto a un laudo “por cualquier motivo”. Pero es difícil sostener que la Asamblea General, al insertar estas palabras, haya tenido la intención de modificar el sentido que se desprende naturalmente de los demás términos de la Cuestión y de las consideraciones antes mencionadas contenidas en su Resolución. No obstante, el Tribunal de Justicia volverá sobre esta cuestión más adelante en otro contexto.
Por otra parte, la primera cuestión se limita a los laudos que conceden una indemnización a un agente, y se refiere únicamente a los laudos a favor de un agente cuyo contrato de servicios ha sido rescindido sin su consentimiento. No incluye los laudos dictados en otros litigios derivados de un contrato de servicios. Se solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre si la Asamblea General tiene derecho a denegar la ejecución de un laudo, tal como se define en la Cuestión. El término “derecho” debe significar derecho legal. Se pide al Tribunal que diga si la Asamblea General está legalmente facultada para negarse a dar efecto a dichos laudos. El Tribunal de Justicia no debe pronunciarse sobre los laudos concretos que han dado lugar a la presente Opinión Consultiva.
Este examen de la primera cuestión pone de manifiesto que se pide al Tribunal de Justicia que examine la cuestión general y abstracta de si la Asamblea General está legalmente facultada para denegar la ejecución de un laudo de indemnización dictado por el Tribunal Administrativo, debidamente constituido y actuando dentro de los límites de su competencia estatutaria. La respuesta a esta cuestión depende de las disposiciones del Estatuto del Tribunal, tal como fue adoptado por la Asamblea General el 24 de noviembre de 1949, y del Estatuto y Reglamento del Personal en vigor el 9 de diciembre de 1953. Pero el Tribunal también tendrá en cuenta las modificaciones que se introdujeron en el Estatuto en esta última fecha. El Tribunal examinará en primer lugar si el Tribunal se establece como órgano judicial o como órgano consultivo o mera comisión subordinada de la Asamblea General.
El artículo 1 del Estatuto dispone “Por el presente Estatuto se establece un Tribunal que se denominará Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas”. Este Tribunal, según el artículo 2, párrafo 1, “será competente para conocer de las demandas y dictar sentencia sobre las mismas”, a partir de lo cual el párrafo determina los límites de la competencia del Tribunal, como ya se ha mencionado anteriormente.
El artículo 2, párrafo 3, prescribe:
“En caso de controversia sobre la competencia del Tribunal, la cuestión se resolverá mediante la decisión del Tribunal”.
El artículo 10 contiene las siguientes disposiciones
“2. Las sentencias serán definitivas e inapelables”.
“3. Las sentencias serán motivadas”. [p52]
Estas disposiciones y la terminología utilizada evidencian la naturaleza judicial del Tribunal. Términos como “tribunal”, “sentencia”, competencia para “pronunciarse sobre las demandas”, se utilizan generalmente con respecto a los órganos judiciales. Las disposiciones antes mencionadas de los Artículos 2 y 10 son de carácter esencialmente judicial y se ajustan a las normas establecidas generalmente en los estatutos o leyes dictadas para los tribunales de justicia, como, por ejemplo, en el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, Artículo 36, párrafo 6, Artículo 56, párrafo 1, Artículo 60, primera frase. Ofrecen un llamativo contraste con el artículo III.I del Estatuto de las Naciones Unidas, que establece:
“Se establece una Junta Mixta de Apelación para examinar y asesorar al Secretario General en relación con los recursos interpuestos en virtud de lo dispuesto en la cláusula 11.1 del Estatuto del Personal por los funcionarios que prestan servicios en la Sede.”
El Estatuto del Tribunal Administrativo no contiene ninguna disposición similar que atribuya un carácter consultivo a sus funciones, ni limita en modo alguno la independencia de su actividad. La independencia de sus miembros está garantizada por el artículo 3, apartado 5, que dispone:
“Ningún miembro del Tribunal podrá ser destituido por la Asamblea General, a menos que los demás miembros opinen por unanimidad que no es apto para seguir prestando sus servicios”.
El Estatuto original, aprobado el 24 de noviembre de 1949, contenía en su artículo 9 las siguientes disposiciones:
“Si el Tribunal estimare fundada la demanda, ordenará la revocación de la resolución impugnada o el cumplimiento específico de la obligación invocada; pero si, en circunstancias excepcionales, tal revocación o cumplimiento específico fuere, a juicio del Secretario General, imposible o desaconsejable, el Tribunal, en un plazo no mayor de sesenta días, ordenará el pago al demandante de una indemnización por el perjuicio sufrido. El demandante tendrá derecho a reclamar una indemnización en lugar de la anulación de la decisión impugnada o el cumplimiento específico – “.
Estas disposiciones fueron modificadas el 9 de diciembre de 1953. El artículo 9 dispone ahora en su apartado 1:
“Si el Tribunal estimare fundada la demanda, ordenará la anulación de la resolución impugnada o el cumplimiento específico de la obligación invocada. Al mismo tiempo, el Tribunal de la Función Pública fijará la cuantía de la indemnización que deba pagarse al demandante por el perjuicio sufrido, en el caso de que el Secretario General, en un plazo de treinta días a partir de la notificación de la sentencia, decida, en interés de las Naciones Unidas, que el demandante sea indemnizado sin que se adopten otras medidas en su caso; siempre que dicha indemnización no exceda del equivalente a dos años de sueldo base neto del demandante. No obstante, el Tribunal podrá, en casos excepcionales, cuando lo considere justificado, ordenar [p53] el pago de una indemnización superior. Cada una de estas Providencias deberá ir acompañada de una motivación de la decisión del Tribunal”.
Estas disposiciones prescriben, tanto en el texto original como en el modificado, que el Tribunal, si estima fundada la demanda, ordenará la revocación de la resolución impugnada o el cumplimiento específico de la obligación invocada. Dado que la facultad de dictar tales órdenes al jefe administrativo de la Organización difícilmente podría haberse conferido a un órgano consultivo o a un comité subordinado, estas disposiciones confirman el carácter jurisdiccional del Tribunal. El texto enmendado contiene algunas modificaciones de las competencias y el procedimiento del Tribunal, pero estas modificaciones no afectan al carácter jurisdiccional de sus funciones.
Este examen de las disposiciones pertinentes del Estatuto muestra que el Tribunal se establece, no como un órgano consultivo o un mero comité subordinado de la Asamblea General, sino como un órgano independiente y verdaderamente judicial que dicta sentencias definitivas inapelables dentro del ámbito limitado de sus funciones.
Según un principio de derecho bien establecido y generalmente reconocido, una sentencia dictada por un órgano judicial de este tipo es res judicata y tiene fuerza vinculante entre las partes en litigio. Por consiguiente, procede examinar quiénes deben considerarse partes vinculadas por un laudo indemnizatorio dictado a favor de un funcionario de las Naciones Unidas cuyo contrato de servicios ha sido rescindido sin su consentimiento.
Tal contrato de servicios se celebra entre el funcionario interesado y el Secretario General en su condición de más alto funcionario administrativo de la Organización de las Naciones Unidas, actuando en nombre de ésta como su representante. Cuando el Secretario General celebra un contrato de este tipo con un funcionario, compromete la responsabilidad jurídica de la Organización, que es la persona jurídica en cuyo nombre actúa. Si rescinde el contrato de servicios sin el consentimiento del agente y ello da lugar a un litigio que se somete al Tribunal Administrativo, las partes en este litigio ante el Tribunal son el agente interesado y la Organización de las Naciones Unidas, representada por el Secretario General, y estas partes quedarán vinculadas por la sentencia del Tribunal. Esta sentencia es, según el artículo 10 del Estatuto del Tribunal, definitiva e inapelable. El Estatuto no prevé ningún tipo de revisión. Dado que esta sentencia firme tiene fuerza vinculante para la Organización de las Naciones Unidas como persona jurídica responsable del correcto cumplimiento del contrato de servicios, dicha Organización queda jurídicamente obligada a ejecutar la sentencia y a abonar la indemnización concedida al funcionario. De ello se deduce que la Asamblea General, como órgano de las Naciones Unidas, debe igualmente quedar vinculada por la sentencia. [p54]
Esta opinión se ve confirmada por disposiciones expresas del Estatuto del Tribunal Administrativo. El artículo 9 del Estatuto original de 1949 disponía:
“En todo caso en que haya lugar a indemnización, la cantidad concedida será fijada por el Tribunal y pagada por las Naciones Unidas o, en su caso, por el organismo especializado que participe en virtud del Artículo 12.”
Una disposición similar figura en el párrafo 3 del artículo 9 del Estatuto enmendado. Ambas disposiciones ponen de manifiesto que el pago de una indemnización concedida por el Tribunal es una obligación de las Naciones Unidas en su conjunto o, en su caso, del organismo especializado de que se trate.
El artículo 12 se basa en las mismas consideraciones jurídicas. Dispone que la competencia del Tribunal podrá hacerse extensiva a cualquier organismo especializado que se relacione con las Naciones Unidas en las condiciones establecidas por un acuerdo especial que concertará con cada uno de esos organismos el Secretario General de las Naciones Unidas, y continúa:
“En cada uno de esos acuerdos especiales se dispondrá que el organismo de que se trate quedará vinculado por las sentencias del Tribunal y será responsable del pago de toda indemnización concedida por el Tribunal respecto de un funcionario de ese organismo….”.
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Como ya se ha mencionado, el Estatuto del Tribunal Administrativo no prevé ningún tipo de revisión de las sentencias, que, según el artículo 10, apartado 2, serán definitivas e inapelables. Esta norma es similar a la norma correspondiente del Estatuto del Tribunal Administrativo de la Sociedad de Naciones, Artículo VI, párrafo 1, que igualmente prescribía que “las sentencias serán definitivas e inapelables”. El informe de la Comisión Supervisora, proponiendo el Estatuto de este Tribunal de la Sociedad de Naciones, muestra que la omisión de cualquier disposición para una revisión de las sentencias fue deliberada. El informe decía:
“No se inserta en el estatuto ninguna disposición para la revisión de las sentencias del Tribunal. Se considera que, en aras de la finalidad y de evitar procedimientos vejatorios, las sentencias del Tribunal deben ser definitivas e inapelables, tal y como se establece en el Artículo VI, párrafo 1”.
Asimismo, es el resultado de una decisión deliberada que no se incluyera ninguna disposición para la revisión de las sentencias del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas en el Estatuto de dicho Tribunal. Según las actas oficiales de la Asamblea General, Quinta Comisión reunida el 15 de noviembre de 1946, el representante de Bélgica preguntó al ponente de dicha Comisión [p55]
“si las decisiones del tribunal administrativo serían definitivas o si estarían sujetas a revisión por la Asamblea General”.
El ponente respondió
“que según el proyecto de Estatuto elaborado por el Comité Consultivo, no cabría recurso alguno contra el tribunal administrativo. La Comisión Consultiva temía un efecto adverso sobre la moral del personal si la apelación más allá del tribunal administrativo retrasaba la decisión final en un caso que ya había sido visto ante órganos de la Secretaría creados a tal efecto”.
Al adoptar el Estatuto, la Asamblea General podría haber previsto vías de recurso, pero no lo hizo. Al igual que la Asamblea de la Sociedad de Naciones, se abstuvo de establecer excepción alguna a la norma que confiere al Tribunal la facultad de dictar sentencias definitivas sin recurso.
Sin embargo, no puede considerarse que esta norma contenida en el artículo 10, párrafo 2, excluya que el Tribunal revise por sí mismo una sentencia en circunstancias especiales cuando se hayan descubierto nuevos hechos de importancia decisiva; y el Tribunal ya ha ejercido esta facultad. Tal revisión estrictamente limitada por el propio Tribunal no puede considerarse como una “apelación” en el sentido de dicho artículo y se ajustaría a las normas generalmente previstas en los estatutos o leyes dictadas para los tribunales de justicia, como por ejemplo m el artículo 61 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia.
Cabe preguntarse si, en determinadas circunstancias excepcionales, la Asamblea General estaría legalmente facultada para negarse a hacer efectivas las indemnizaciones dictadas por el Tribunal Administrativo. La primera Cuestión planteada al Tribunal pregunta, en efecto, si la Asamblea General tiene derecho a negarse a hacerlo “por cualquier motivo”. Cuando el Tribunal de Justicia definió el alcance de dicha cuestión, llegó a la conclusión de que la cuestión se refiere únicamente a las indemnizaciones concedidas por el Tribunal Administrativo, debidamente constituido y actuando dentro de los límites de su competencia estatutaria, y las observaciones anteriores del Tribunal de Justicia se basan en este motivo. Sin embargo, si la Asamblea General, al insertar las palabras “por cualquier motivo”, pretendiera referirse también a los laudos dictados en exceso de la competencia del Tribunal o a cualquier otro defecto que pudiera viciar un laudo, se plantearía un problema que exigiría algunas observaciones generales.
Este problema no plantearía, como se ha sugerido, la cuestión de la nulidad de los laudos arbitrales dictados en el curso ordinario del arbitraje entre Estados. La presente Opinión Consultiva se refiere a una situación jurídica diferente. Se refiere a sentencias pronunciadas por un tribunal judicial permanente establecido por la Asamblea General, [p56] que funciona con arreglo a un estatuto especial y dentro del sistema jurídico organizado de las Naciones Unidas, y que se ocupa exclusivamente de controversias internas entre los miembros del personal y las Naciones Unidas representadas por el Secretario General. Para que las sentencias pronunciadas por dicho tribunal judicial puedan ser objeto de revisión por cualquier órgano distinto del propio tribunal, sería necesario, en opinión de la Corte, que el estatuto de dicho tribunal o algún otro instrumento jurídico que lo rija contuviera una disposición expresa a tal efecto. La Asamblea General está facultada para modificar el Estatuto del Tribunal Administrativo en virtud del artículo 11 de dicho Estatuto y para prever vías de recurso ante otro órgano. Pero como en el presente Estatuto no se incluyen disposiciones de este tipo, no existe fundamento jurídico alguno que permita a la Asamblea General proceder a la revisión de las sentencias ya dictadas por dicho Tribunal. En el caso de que la Asamblea General contemplara, para tratar futuras controversias, la adopción de alguna disposición para la revisión de las sentencias del Tribunal, la Corte opina que la propia Asamblea General, habida cuenta de su composición y funciones, difícilmente podría actuar como órgano judicial, examinando los argumentos de las partes, valorando las pruebas presentadas por ellas, estableciendo los hechos y declarando el derecho aplicable a los mismos, tanto más cuanto que una de las partes en las controversias es la propia Organización de las Naciones Unidas.
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La Corte debe examinar ahora las principales alegaciones formuladas, en las declaraciones escritas y orales, por los Gobiernos que sostienen que existen motivos que justificarían que la Asamblea General se negara a dar efecto a los laudos del Tribunal Administrativo.
Se ha cuestionado la facultad legal de la Asamblea General para establecer un tribunal competente para dictar sentencias vinculantes para las Naciones Unidas. En consecuencia, es necesario examinar si la Carta ha conferido a la Asamblea General esta facultad.
No existe ninguna disposición expresa que prevea la creación de órganos u organismos judiciales ni ninguna indicación en sentido contrario. Sin embargo, en su Dictamen-Reparación por daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas, Opinión Consultiva: I.C.J. Reports 1949, p. 182- el Tribunal dijo:
“Conforme al derecho internacional, debe considerarse que la Organización tiene aquellos poderes que, aunque no estén expresamente previstos en la Carta, le son conferidos por implicación necesaria por ser esenciales para el desempeño de sus funciones.”
Por consiguiente, el Tribunal debe comenzar por preguntarse si las disposiciones de la Carta relativas a las relaciones entre los miembros del personal y la Organización implican para ésta la facultad de establecer un tribunal judicial para dirimir los litigios derivados de los contratos de servicio. [p57]
En virtud de las disposiciones del Capítulo XV de la Carta, la Secretaría, que es uno de los órganos principales de las Naciones Unidas, está compuesta por el Secretario General y el personal. El Secretario General es nombrado por la Asamblea General, previa recomendación del Consejo de Seguridad, y es “el más alto funcionario administrativo de la Organización”. Los miembros del personal son “nombrados por el Secretario General de conformidad con las normas establecidas por la Asamblea General”. Según el artículo 101 (3) de la Carta, “la consideración primordial que se tendrá en cuenta al nombrar el personal de la Organización y al determinar las condiciones del servicio, es la necesidad de asegurar el más alto grado de eficiencia, competencia e integridad”.
Los contratos de servicio entre la Organización y los miembros del personal se recogen en cartas de nombramiento. Cada nombramiento está sujeto a los términos y condiciones previstos en el Estatuto y Reglamento del Personal, junto con las modificaciones que puedan introducirse periódicamente.
Cuando se organizó la Secretaría, se produjo una situación en la que las relaciones entre los miembros del personal y la Organización se regían por un complejo código de leyes. Este código se componía del Estatuto del Personal, establecido por la Asamblea General, que definía los derechos y obligaciones fundamentales del personal, y del Reglamento del Personal, elaborado por el Secretario General para aplicar el Estatuto del Personal. Es inevitable que surjan conflictos entre la Organización y los miembros del personal en cuanto a sus derechos y deberes. La Carta no contiene ninguna disposición que autorice a ninguno de los órganos principales de las Naciones Unidas a dirimir estos litigios, y el artículo 105 garantiza a las Naciones Unidas inmunidades jurisdiccionales en los tribunales nacionales. En opinión del Tribunal, no sería coherente con el objetivo expreso de la Carta de promover la libertad y la justicia para los individuos y con la preocupación constante de la Organización de las Naciones Unidas por promover este objetivo que no ofreciera ningún recurso judicial o arbitral a su propio personal para la solución de las controversias que pudieran surgir entre ella y ellos.
En estas circunstancias, el Tribunal considera que la facultad de establecer un tribunal, para hacer justicia entre la Organización y los miembros del personal, era esencial para garantizar el funcionamiento eficiente de la Secretaría, y para hacer efectiva la consideración primordial de asegurar los más altos niveles de eficiencia, competencia e integridad. La capacidad para hacer esto surge por intención necesaria de la Carta.
La existencia de esta capacidad conduce a la investigación ulterior sobre el organismo que puede ejercerla. Aquí no hay lugar a dudas. [p58]
En el artículo 7 de la Carta, después de nombrar los seis órganos principales, se establece en el apartado (2) :
“Podrán establecerse, de conformidad con esta Carta, los órganos subsidiarios que se estimen necesarios”.
El artículo 22 dispone:
“La Asamblea General podrá establecer los órganos subsidiarios que estime necesarios para el desempeño de sus funciones.”
Además, en el artículo 101, apartado 1, se confiere a la Asamblea General la facultad de regular las relaciones de personal:
“El personal será nombrado por el Secretario General de conformidad con las normas establecidas por la Asamblea General”.
En consecuencia, el Tribunal considera que la facultad de establecer un tribunal para hacer justicia entre la Organización y los miembros del personal puede ser ejercida por la Asamblea General.
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Pero esto no resuelve el problema ante el Tribunal. Algunos de los Gobiernos que adoptan la posición de que existen motivos que justificarían que la Asamblea General se negase a dar efecto a los laudos, están de acuerdo en que las facultades de la Asamblea General, y en particular su facultad de establecer reglamentos en virtud del artículo 101, implican la facultad de establecer un tribunal administrativo. Están de acuerdo en que la Asamblea General podría establecer un tribunal competente para conocer y decidir sobre las reclamaciones del personal, prescribir su jurisdicción y autorizarle a dictar una resolución definitiva, en el sentido de que no podría interponerse recurso alguno de pleno derecho. Sin embargo, sostienen que la facultad implícita no permite a la Asamblea General establecer un tribunal con autoridad para tomar decisiones vinculantes para la propia Asamblea General.
En primer lugar, se alega que no era necesario ir tan lejos, y que una facultad implícita sólo puede ejercerse en la medida en que la medida concreta de que se trate pueda considerarse absolutamente esencial. No cabe duda de que la Asamblea General, en el ejercicio de su poder, podría haber creado un tribunal sin dar carácter definitivo a sus sentencias. De hecho, sin embargo, decidió, tras largas deliberaciones, investir al Tribunal con el poder de dictar sentencias que serían “definitivas e inapelables”, y que serían vinculantes para las Naciones Unidas. La naturaleza y el alcance precisos de las medidas mediante las cuales se ejercería la facultad de crear un tribunal, era una cuestión que sólo debía determinar la Asamblea General. [p59]
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En segundo lugar, se ha argumentado que, si bien una facultad implícita de la Asamblea General para establecer un tribunal administrativo puede ser necesaria y esencial, no obstante, una facultad implícita para imponer limitaciones legales a las facultades expresas de la Asamblea General en virtud de la Carta no es jurídicamente admisible.
Se ha sostenido que la Asamblea General no puede, al establecer el Tribunal Administrativo, despojarse de la facultad conferida por el párrafo (I) del Artículo 17 de la Carta, que dice:
“La Asamblea General examinará y aprobará el presupuesto de la Organización”.
Esta disposición confiere una facultad a la Asamblea General, para cuyo ejercicio el artículo 18 exige el voto de una mayoría de dos tercios. En consecuencia, la creación de un tribunal competente para dictar un laudo indemnizatorio al que la Asamblea General estuviera obligada a dar efecto contravendría, según se ha alegado, las disposiciones relativas a la potestad presupuestaria. El Tribunal no puede aceptar este argumento.
El Tribunal observa que el artículo 17 de la Carta figura en una sección del capítulo IV relativo a la Asamblea General, que se titula “Funciones y poderes”. Este artículo trata de una función de la Asamblea General y prevé que ésta examine y apruebe el presupuesto de la Organización. El examen del presupuesto es, pues, un acto que debe realizarse y lo mismo ocurre con su aprobación, ya que sin ésta no puede haber presupuesto.
Pero la función de aprobar el presupuesto no significa que la Asamblea General tenga un poder absoluto para aprobar o desaprobar los gastos que se le proponen; pues una parte de esos gastos se deriva de obligaciones ya contraídas por la Organización, y en esta medida la Asamblea General no tiene más remedio que cumplir esos compromisos. Por tanto, la cuestión que debe resolver el Tribunal de Justicia es si estas obligaciones comprenden las indemnizaciones concedidas por el Tribunal Administrativo a los funcionarios. La respuesta a esta cuestión debe ser afirmativa. El carácter obligatorio de estos laudos ha quedado establecido por las consideraciones expuestas anteriormente relativas a la autoridad de cosa juzgada y al efecto vinculante de las sentencias de este Tribunal para la Organización de las Naciones Unidas.
Por consiguiente, el Tribunal de Justicia considera que no puede considerarse que la atribución de la función presupuestaria a la Asamblea General le confiera el derecho a negarse a hacer efectiva la obligación derivada de un laudo del Tribunal Administrativo. [p60]
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También se ha alegado que la facultad implícita de la Asamblea General de establecer un tribunal no puede llevarse tan lejos como para permitir al tribunal intervenir en asuntos que son competencia del Secretario General. El Tribunal no puede aceptar este argumento.
La Asamblea General podría en todo momento limitar o controlar los poderes del Secretario General en materia de personal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 101. Actuando en virtud de los poderes conferidos por la Carta, la Asamblea General autorizó la intervención del Tribunal en la medida en que dicha intervención pudiera resultar del ejercicio de la jurisdicción conferida al Tribunal por su Estatuto. En consecuencia, cuando el Tribunal decide que una determinada actuación del Secretario General supone un incumplimiento del contrato de servicios, no está interviniendo en ningún sentido en una facultad del Secretario General conferida por la Carta, porque las facultades legales del Secretario General en materia de personal ya han sido limitadas a este respecto por la Asamblea General.
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El argumento de que la Asamblea General no puede autorizar y el Secretario General no puede celebrar contratos de servicios que no se ajusten a la Carta plantea un problema similar. El Estatuto del Personal forma parte de los contratos de servicio y el No. 11.2 dice lo siguiente:
“El Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, en las condiciones prescritas en su Estatuto, conocerá y fallará las demandas de los funcionarios que aleguen el incumplimiento de las condiciones de su nombramiento, incluidos todos los estatutos y reglamentos pertinentes.”
Se alega que la incorporación, en los contratos de servicios, del derecho a invocar el Estatuto del Tribunal Administrativo entraría en conflicto con las facultades conferidas a la Asamblea General y al Secretario General por la Carta. A la vista de las consideraciones anteriores, el Tribunal de Justicia no puede aceptar esta alegación. No cabe duda de que, en virtud de los términos así incorporados a los contratos de servicio, y mientras esté en vigor el Estatuto del Tribunal Administrativo en su forma actual, los funcionarios tienen derecho a recurrir al Tribunal y a invocar sus sentencias.
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En tercer lugar, se ha defendido la opinión de que el Tribunal Administrativo es un órgano subsidiario, subordinado o secundario; y que, en consecuencia, las sentencias del Tribunal no pueden vincular a la Asamblea General que lo creó. [p61]
Esta opinión supone que, al adoptar el Estatuto del Tribunal Administrativo, la Asamblea General estaba estableciendo un órgano que consideraba necesario para el desempeño de sus propias funciones. Pero el Tribunal no puede aceptar este supuesto básico. La Carta no confiere funciones jurisdiccionales a la Asamblea General y las relaciones entre el personal y la Organización entran en el ámbito de aplicación del Capítulo XV de la Carta. A falta de la creación de un Tribunal Administrativo, la función de resolver los litigios entre el personal y la Organización podría ser desempeñada por el Secretario General en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 101. Por consiguiente, en los tres años o más que precedieron a la creación del Tribunal Administrativo, el Secretario General hizo frente a este problema mediante mecanismos administrativos conjuntos, que conducían a que él mismo decidiera en última instancia. Al crear el Tribunal Administrativo, la Asamblea General no delegaba el ejercicio de sus propias funciones, sino que ejercía una facultad que le confiere la Carta para regular las relaciones de personal. En lo que respecta a la Secretaría, la Carta confiere a la Asamblea General la facultad de dictar reglamentos, pero no la de juzgar o tratar de otro modo casos particulares.
Se ha argumentado que una autoridad que ejerce una potestad reglamentaria es intrínsecamente incapaz de crear un órgano subordinado competente para tomar decisiones que vinculen a su creador. No cabe duda de que el Tribunal Administrativo está subordinado en el sentido de que la Asamblea General puede suprimir el Tribunal derogando el Estatuto, que puede modificar el Estatuto y prever la revisión de las decisiones futuras del Tribunal y que puede modificar el Estatuto y dictar otros nuevos. No hay falta de poder para tratar eficazmente cualquier problema que pueda surgir. Pero el argumento de que la Asamblea General es intrínsecamente incapaz de crear un tribunal competente para tomar decisiones vinculantes para sí misma no puede aceptarse. No puede justificarse por analogía con las leyes nacionales, ya que es práctica común en las legislaturas nacionales crear tribunales con capacidad para dictar decisiones jurídicamente vinculantes para las legislaturas que los crearon.
La cuestión no puede determinarse sobre la base de la descripción de la relación entre la Asamblea General y el Tribunal, es decir, considerando si el Tribunal debe considerarse un órgano subsidiario, subordinado o secundario, o sobre la base del hecho de que fue creado por la Asamblea General. Depende de la intención de la Asamblea General al establecer el Tribunal y de la naturaleza de las funciones que le confiere su Estatuto. Un examen de la redacción del Estatuto del Tribunal Administrativo ha demostrado que la Asamblea General tenía la intención de establecer un órgano judicial; además, tenía la capacidad jurídica en virtud de la Carta para hacerlo. [p62]
*
Se ha avanzado la opinión de que el Tribunal debería seguir lo que se ha denominado el precedente establecido por la Sociedad de Naciones en 1946. En aquella ocasión, la Asamblea de la Sociedad rechazó ciertos laudos de su Tribunal Administrativo. No es necesario examinar la cuestión de si la Asamblea, que en circunstancias muy especiales estaba liquidando la Sociedad, estaba justificada al rechazar dichos laudos. Los casos resueltos por el Tribunal de la Liga y las circunstancias en que se produjeron son diferentes de los que dieron lugar a la solicitud del presente dictamen. Además, los casos se plantearon en virtud del Estatuto del Tribunal Administrativo de la Liga, y no en virtud del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, y la Asamblea estaba actuando en virtud del Pacto y no de la Carta.
En vista de la completa falta de identidad entre las dos situaciones, y de las conclusiones ya extraídas por la Corte de la Carta y del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas y de otros instrumentos y registros relevantes, la Corte no puede considerar la actuación de la Asamblea de la Liga en 1946 como un precedente aplicable o como una indicación de la intención de la Asamblea General cuando se adoptó el Estatuto del Tribunal Administrativo en 1949.
***
Por consiguiente, el Tribunal de Justicia ha llegado a la conclusión de que debe responderse negativamente a la primera cuestión que se le ha planteado. Por consiguiente, no procede examinar la segunda cuestión.
***
Por las razones expuestas,
Vistos el Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas y cualesquiera otros instrumentos pertinentes, así como los autos correspondientes,
El Tribunal opina,
por nueve votos contra tres,
que la Asamblea General no tiene derecho, por ningún motivo, a negarse a dar efecto a un laudo de indemnización dictado por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas a favor de un funcionario de las Naciones Unidas cuyo contrato de servicio haya sido rescindido sin su consentimiento. [p63]
Hecho en francés e inglés, dando fe el texto inglés, en el Palacio de la Paz, La Haya, el trece de julio de mil novecientos cincuenta y cuatro, en dos ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos del Tribunal y el otro se remitirá al Secretario General de las Naciones Unidas.
(Firmado) Arnold D. McNair,
Presidente.
(Firmado) Garnier-Coignet,
Secretario Adjunto.
El Juez Winiarski, al tiempo que vota a favor de la Opinión del Tribunal, hace uso del derecho que le confieren los artículos 57 y 68 del Estatuto de adjuntar una declaración con su opinión separada.
Los Jueces Álvarez, Hackworth y Levi Carneiro declaran que no comparten las conclusiones del Tribunal de Justicia y, haciendo uso del derecho que les confieren los artículos 57 y 68 del Estatuto, adjuntan a las mismas una declaración en la que expresan su voto particular.
(Rubricado) A. D. McN.
(rubricado) G.-C.
[p64] VOTO PARTICULAR DEL JUEZ B. WINIARSKI
[Traducción J
La Opinión Consultiva indica que la cuestión sometida al Tribunal se refiere únicamente a los laudos dictados por el Tribunal Administrativo dentro de los límites de su competencia y que contempla los laudos dictados por el Tribunal cuando está debidamente constituido. “Es cierto”, se dice en el Dictamen, “que mediante esta Cuestión se pide al Tribunal que diga si la Asamblea General tiene derecho a negarse a dar efecto a un laudo ‘por cualquier motivo’. Pero es difícil sostener que la Asamblea General, al insertar estas palabras, haya tenido la intención de modificar el sentido que se desprende naturalmente de los demás términos de la Cuestión y de las consideraciones …. contenidas en su Resolución.” En consecuencia, el Tribunal formula de la siguiente manera la forma en que entiende la Cuestión a la que debe responder la Opinión Consultiva: “se pide al Tribunal que examine la cuestión general y abstracta de si la Asamblea General está legalmente facultada para negarse a dar efecto a un laudo de indemnización dictado por el Tribunal Administrativo, debidamente constituido y actuando dentro de los límites de su competencia estatutaria” ; más adelante en el Dictamen se añade que “las observaciones anteriores del Tribunal se basan en ese motivo”.
A esta fórmula sería necesario, en mi opinión, añadir un tercer elemento para completarla correctamente: el Tribunal, debidamente constituido, actuando dentro de los límites de su competencia estatutaria y conforme a las normas de su procedimiento. El Dictamen afirma que “en ninguno de estos informes o actas relevantes se encuentra sugerencia alguna que indique que el Tribunal, al dictar sus laudos en esos once casos, no estuviera legalmente constituido”, pero podría añadirse con igual razón: o que ignorara alguna norma esencial de su procedimiento. En cualquier caso, entiendo que el Dictamen contempla laudos que no son nulos, por lo que he podido votar con la mayoría, ya que, al igual que ésta, considero que la Asamblea General no tiene derecho a negarse a dar efecto a un laudo cuando el motivo en que se basa es simplemente una aplicación incorrecta de la ley o una constatación o apreciación errónea de los hechos.
Una vez interpretada de este modo la cuestión a la que se da respuesta en su parte dispositiva, la Opinión Consultiva se refiere a continuación a la siguiente hipótesis que, en mi opinión, va más allá del motivo en el que se basan las observaciones del Tribunal: “Sin embargo, si la Asamblea General, al insertar las palabras ‘por cualquier motivo’, pretendiera referirse también a los laudos dictados en exceso de la competencia del Tribunal o a cualquier otro defecto que pudiera viciar un laudo, [p65] se plantearía un problema que exige algunas observaciones generales.”
Lamento no poder asociarme a estas observaciones: y como ellas me obligan a aclarar mi voto, me veo obligado a adjuntar a la Opinión Consultiva ciertas consideraciones que resumen brevemente mi punto de vista.
Se dice en la Opinión que el problema previsto por esta hipótesis no plantearía la cuestión de la nulidad de los laudos arbitrales dictados en el curso ordinario del arbitraje entre Estados, pues el presente caso se refiere a sentencias pronunciadas por un tribunal judicial permanente establecido por la Asamblea General, que funciona en virtud de un estatuto especial adoptado por la Asamblea General y dentro del sistema jurídico organizado de las Naciones Unidas. Si este pasaje se refiere a una sentencia viciada por tales defectos como para ser una nulidad, no puedo ver ninguna diferencia entre la nulidad de un laudo arbitral y la de un laudo dictado por el Tribunal Administrativo. Un laudo arbitral, que es siempre definitivo e inapelable, puede estar viciado por defectos que lo hagan nulo; en este caso, una parte en el arbitraje estará justificada para negarse a darle cumplimiento. Esto no es en virtud de ninguna regla propia del arbitraje ordinario entre Estados; es una aplicación natural e inevitable de un principio general existente en todo el derecho : no sólo una sentencia, sino cualquier acto es incapaz de producir efectos jurídicos si es legalmente nulo. El Tribunal Administrativo, organizado como está, por importantes razones prácticas, es un tribunal permanente puesto a disposición por las Naciones Unidas y aceptado por los funcionarios en virtud de un contrato libremente celebrado. No constituye ni puede constituir una excepción a la regla general. Sus sentencias son definitivas e inapelables; pero esta disposición del Estatuto dice lo que dice, y el Dictamen cita la Declaración del ponente de la Quinta Comisión de la Asamblea General cuando se estaba debatiendo el proyecto de Estatuto del Tribunal Administrativo. Indicando que no habría apelación de las decisiones del Tribunal, el ponente, en la reunión del 15 de noviembre de 1946, se refirió a la demora en “la decisión final en un caso….” si hubiera “apelación más allá del Tribunal Administrativo”. No puede haber procedimiento de apelación en ausencia de una disposición expresa que, en primer lugar, establezca un tribunal de apelación. Pero una cosa es la apelación y otra la denegación de la ejecución de una sentencia nula. La opinión de que sólo es posible que una parte invoque la norma relativa a las nulidades cuando se establece algún procedimiento a tal efecto, no encuentra apoyo en el derecho internacional. Tal procedimiento puede establecerse ad hoc entre Estados, como ocurrió en el caso de la Orinoco Steamship Company; se estableció en el caso del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo; pero la ausencia de un procedimiento organizado no elimina las nulidades, y no se justifica la idea de que no puede haber nulidad si no existe un tribunal apropiado para conocer de ella. Tampoco es necesario que [p66] el principio, en virtud del cual una parte tiene derecho a negarse a dar efecto a una resolución que jurídicamente es nula, se enuncie en ninguna disposición expresa.
Es posible, sin embargo, que al plantearse la hipótesis que ha dado lugar al presente Voto Particular, la Opinión Consultiva contemplara simplemente un sistema establecido de revisión, revisión en el sentido de un nuevo examen del caso, y así parece desprenderse de las últimas líneas del párrafo referido: “el Tribunal opina que la propia Asamblea General …. difícilmente podría actuar como un órgano judicial, examinando las alegaciones de las partes, apreciando las pruebas aportadas por ellas, estableciendo los hechos y declarando el derecho aplicable a los mismos”. En este caso, el dictamen parece contemplar un examen en apelación y quizás en un procedimiento de anulación de una decisión, pero esto queda fuera del ámbito de la cuestión planteada al Tribunal por la Asamblea General, que no se refiere a una revisión de este tipo, sino simplemente a la negativa a dar efecto a un laudo.
Habiendo manifestado mi acuerdo con la opinión del Tribunal en el terreno definido por ella, puedo limitarme a estas breves observaciones destinadas a indicar mi desacuerdo con lo que considero el sentido de las “observaciones generales”. Como me parecen ajenas a los factores que determinaron la actitud del Tribunal de Justicia, me abstendré de entrar en una argumentación detallada sobre este punto.
(Firmado) B. Winiarsky.
[p67] OPINIÓN DISIDENTE DEL JUEZ ALVAREZ
[Traducción] I
La cuestión remitida a la Corte Internacional de Justicia por la Asamblea General de las Naciones Unidas solicitando una Opinión Consultiva en el asunto del Efecto de las Indemnizaciones Concedidas por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas a favor de ciertos funcionarios está redactada en términos muy precisos que limitan considerablemente su alcance.
En la Pregunta (I) de la Solicitud de Opinión Consultiva, la Asamblea General pregunta si, teniendo en cuenta el Estatuto del Tribunal Administrativo y cualquier otro instrumento jurídico pertinente o los registros correspondientes, tiene derecho, por cualquier motivo, a negarse a dar efecto a una indemnización concedida por el Tribunal a favor de un funcionario de las Naciones Unidas; y en la Pregunta (2) pregunta, si la respuesta dada por el Tribunal a la Pregunta (1) es afirmativa, cuáles son los principales motivos por los que la Asamblea General podría ejercer legalmente su derecho.
Sin embargo, la pregunta tiene un carácter más general debido al tercer considerando de la solicitud de dictamen, que reza como sigue “Considerando, no obstante, que se han planteado importantes cuestiones jurídicas en el curso del debate en la Quinta Comisión con respecto a dicha consignación (con el fin de cubrir los laudos dictados por el Tribunal Administrativo)….”.
Lo que la Asamblea General se pregunta en realidad es si, aparte de los textos específicos indicados en la pregunta (1), existen otras consideraciones o motivos por los que la Asamblea General podría ejercer el derecho a negarse a dar efecto a un laudo de indemnización dictado por el Tribunal Administrativo.
Se hace necesario, por tanto, indicar estas consideraciones o motivos; pueden ser no sólo jurídicos, sino también políticos, ya que la cuestión presenta este doble carácter.
Algunos de los Gobiernos a los que el Secretario de la Corte, de conformidad con el artículo 66 del Estatuto de la Corte, había comunicado la presente Solicitud de Opinión, se basaron en sus Declaraciones Escritas, o en declaraciones orales hechas ante la Corte, no sólo en los documentos mencionados en la Pregunta (1), sino también en consideraciones jurídicas o de carácter más general.
Las opiniones así expresadas muestran que existen dos puntos de vista contrapuestos:
A.-El Tribunal Administrativo, establecido por la Asamblea de las Naciones Unidas, es un órgano subsidiario de la Asamblea y, en consecuencia, la Asamblea no está vinculada por las decisiones del Tribunal. [p68]
B.-El Tribunal Administrativo es un verdadero tribunal cuyos laudos son vinculantes y por tanto la Asamblea debe respetarlos siempre.
No puedo coincidir con la opinión de la mayoría del Tribunal porque se han basado casi exclusivamente en los documentos indicados en la Pregunta (I) de la Solicitud de Opinión. Por mi parte, considero que además de estos elementos existen otros muy importantes de carácter general que también deben ser tenidos en cuenta.
Por este motivo, he adjuntado mi opinión disidente al dictamen del Tribunal.
II
Parto de la base de que la cuestión planteada al Tribunal se refiere a la organización internacional establecida por la Carta de las Naciones Unidas; se trata, por tanto, de un problema de política y del nuevo Derecho internacional, que debe resolverse de acuerdo con esos elementos y teniendo en cuenta un nuevo criterio.
Antes de mostrar en qué sentido el problema pertenece al dominio del nuevo derecho internacional y antes de tratar de la solución que debe dársele de acuerdo con ese derecho, consideremos cómo lo resolvería el derecho internacional clásico.
Antes de 1914 no existían tribunales arbitrales que funcionasen de forma permanente; sólo había árbitros ocasionales que resolvían litigios sobre cuestiones concretas. Había que distinguir entre el recurso contra estos laudos y su ejecución.
Por lo que se refiere al recurso, está previsto en el convenio arbitral, que suele estipular que el árbitro puede proceder a la revisión en determinados casos.
Por lo que se refiere a la ejecución del laudo, la práctica consistía en ejecutarlo de buena fe; pero si contenía defectos graves y, en particular, si el árbitro había actuado ultra vires, la parte interesada podía negarse a ejecutar el laudo. Además, esta denegación podría dar lugar a un nuevo litigio entre las partes.
Estos precedentes de los tribunales arbitrales dieron lugar finalmente a un principio de derecho internacional clásico según el cual una parte podría negarse a dar efecto a un laudo arbitral si éste contuviera defectos graves.
Si se aplica el derecho internacional clásico al caso que ahora se somete al Tribunal, no puede haber ninguna duda en cuanto a la solución : la Asamblea General de las Naciones Unidas no debe dar efecto a los laudos del Tribunal Administrativo si considera que están viciados por algún defecto importante. [p69]
Pero ahora que, además de los tribunales arbitrales, ha surgido la Corte Internacional de Justicia, de carácter permanente, la cuestión de la revisión y ejecución de los laudos arbitrales debe resolverse teniendo en cuenta las nuevas condiciones del arbitraje, así como las nuevas condiciones de la vida internacional en general.
A este respecto, es necesario partir de la base de que, tras los dos últimos cataclismos sociales en particular, se han producido rápidas y profundas transformaciones en la vida de los pueblos y en el derecho internacional tradicional o clásico, que no han sido suficientemente apreciadas. Debido a la amplitud de estos cambios, se ha abierto una nueva época, una nueva era en la vida de los pueblos y en el derecho internacional tradicional o clásico.
Un rápido repaso de estas transformaciones servirá para mostrar su importancia.
Hasta las dos últimas guerras mundiales, todos los Estados formaban una mera comunidad y no existían entre ellos más vínculos que los libremente aceptados. Desde entonces, y como consecuencia de una serie de circunstancias, en particular las relaciones cada vez más intensas entre los Estados, la complejidad y variedad de estas relaciones, el gran número de servicios internacionales creados por los Estados, así como el dinamismo creciente de la vida de los pueblos, esta comunidad se ha transformado en una verdadera sociedad internacional que incluye a todos los Estados del mundo. Esta transformación ha tenido lugar sin que haya sido necesaria ninguna convención o acto solemne para ello.
Existen grandes diferencias entre la antigua comunidad y la nueva sociedad internacional.
Sin extenderme sobre este punto, me limitaré a indicar que en la nueva sociedad internacional la psicología de los pueblos se ha visto profundamente modificada desde un doble punto de vista. Ciertos pueblos que durante siglos habían seguido un curso tradicional, adoptaron nuevas formas de vida y abrazaron, casi bruscamente, un régimen político, social y económico totalmente diferente del que había prevalecido hasta entonces. Esto es particularmente cierto en el caso de Rusia, donde nació el régimen soviético. Desde entonces también se ha producido un despertar entre muchos pueblos de Asia, Oceanía y el norte de África deseosos de desprenderse de lo que denominan el yugo europeo. De este modo, más de la mitad del mundo tiene hoy, sobre todo desde el punto de vista internacional, una psicología muy diferente de la que tenía antes.
Además, todos los pueblos comprenden ahora que ya no están aislados ni vinculados únicamente por los instrumentos que han aceptado libremente, sino que forman parte de una sociedad real más amplia que la comunidad civil a la que pertenecen y que limita su soberanía absoluta.
En consecuencia, el derecho internacional clásico que regía la antigua comunidad se ha modificado desde varios puntos de vista. [p70]
En primer lugar, ha establecido, en muchos aspectos, un nuevo orden jurídico al crear ciertos derechos y deberes de los que antes carecían los Estados; en segundo lugar, el derecho internacional debe tener en lo sucesivo primacía sobre el derecho nacional, hecho que antes se ponía en tela de juicio; y, por último, el derecho internacional ha experimentado un cambio considerable en lo que se refiere al concepto de ese derecho y a sus hechos esenciales; ya no es exclusivamente jurídico e individualista, como lo era el derecho internacional clásico; ahora asume también un carácter político y social.
Las profundas modificaciones de la vida internacional y del derecho internacional que acabo de esbozar no son la mera expresión de una doctrina o de una especulación jurídica, como podría pensarse a primera vista; se trata de hechos, declaraciones y fundamentos reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, particularmente en su Preámbulo y en su Capítulo I.
El carácter político del derecho internacional ha sido reconocido, al menos implícitamente, por la Tercera Asamblea de las Naciones Unidas, cuando debatió la Opinión Consultiva de la Corte en el asunto de la Admisión de Nuevos Miembros a las Naciones Unidas.
El carácter social del Derecho internacional actual es el resultado del nuevo régimen de interdependencia que ha surgido y que tiende a sustituir al régimen individualista tradicional. Teniendo en cuenta este carácter social, lo que puede llamarse el nuevo derecho internacional se preocupa especialmente por el mantenimiento de la paz y el desarrollo de la confianza y la cooperación entre los Estados; asigna un lugar importante al interés general y condena el abuso de derecho; tiene también un nuevo objetivo: el bienestar del individuo y de la sociedad.
La Carta aplica este derecho social en varias de sus disposiciones, en particular en los capítulos IX a XIV. También se aplicó en algunas de las decisiones del Tribunal Internacional de Justicia y en los trabajos de la Comisión de Codificación para la elaboración de normas que regulan determinadas materias.
Por último, otra característica de la sociedad internacional es que ha sido organizada por la Carta de las Naciones Unidas. La Carta ha establecido seis órganos principales, entre los que se encuentran, con especial referencia al asunto que nos ocupa, la Asamblea General y la Secretaría (art. 7). Y el artículo 22 dispone que “La Asamblea General podrá establecer los órganos subsidiarios que estime necesarios para el desempeño de sus funciones”.
Los órganos principales desempeñan el papel más importante en la nueva sociedad internacional; en ellos se concentra casi toda la actividad de dicha sociedad. La única finalidad de los órganos subsidiarios es ayudar a los órganos principales a desempeñar sus funciones.
Hay un hecho que debe destacarse especialmente y es que los órganos y organismos creados por la Carta -como, en realidad, todas las instituciones sociales- evolucionan más o menos rápidamente de acuerdo [p71] con las nuevas condiciones de la vida de los pueblos; esta evolución constituye hoy en día una verdadera ley sociológica o social.
En cuanto al tema que nos ocupa, me limitaré a la evolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Esta evolución se caracteriza por una serie de factores que transforman a la Asamblea en un órgano legislativo todopoderoso.
En primer lugar, la Asamblea tiende a estar en sesión casi permanente.
En segundo lugar, la Asamblea se convierte en un verdadero poder legislativo internacional ya que, además de las recomendaciones que dirige a los Estados, adopta resoluciones cuyas disposiciones son vinculantes para todos ellos. Este hecho es de gran importancia para el futuro del derecho internacional.
Numerosos publicistas y estadistas han expresado el deseo de que se establezca un poder legislativo internacional: de hecho, tal poder ya existe.
Una tercera tendencia de la Asamblea de las Naciones Unidas es intervenir cada vez más en la solución de los grandes problemas internacionales que se plantean. Hoy en día, cada vez que se presenta una situación difícil en la vida internacional, siempre se prevé su remisión a la Asamblea General para su examen.
Una cuarta tendencia se refiere a la formación, en el seno de dicha Asamblea, de una psicología especial en materia internacional. En efecto, cuando los Estados se reúnen en la Asamblea -salvo en los casos que afectan a sus intereses vitales- se desarrolla en ella la conciencia jurídica de los pueblos, así como la nueva concepción del derecho y de la justicia.
Esta conciencia da lugar bien a principios jurídicos -es decir, a principios cuya observancia puede exigirse, y son entonces principios de derecho social o, más propiamente, de derecho internacional de la interdependencia social-, bien a principios meramente morales, y éstos constituyen la justicia social internacional. Estos últimos pueden convertirse en principios de derecho mediante resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, o por decisiones de ciertos órganos internacionales, como la Corte Internacional de Justicia, que, respecto de un asunto determinado, pueden declarar que un cierto principio de justicia social internacional debe establecerse en términos positivos y aplicarse como derecho vigente.
Y, por último, la Asamblea General de las Naciones Unidas suele guiarse por la noción de derecho social y de justicia social internacional en sus trabajos y resoluciones, como ya se ha señalado anteriormente.
Este carácter, esta omnipotencia que ha adquirido la Asamblea General de las Naciones Unidas se explica por el hecho de que está compuesta casi permanentemente por representantes de la mayoría de los países del mundo, mientras que antes no era así. [p72]]
La Asamblea constituye el poder supremo; sólo está obligada por la Carta que la estableció o por sus propias resoluciones. No hay nada por encima de la Asamblea, salvo las fuerzas morales, en particular la opinión pública, que puede censurar los actos de la Asamblea si los considera criticables.
Una consecuencia lógica y práctica de lo anterior es que cualquier intento de limitar el poder de la Asamblea General de las Naciones Unidas sería contrario a las realidades de la vida internacional.
Otra consecuencia muy importante es que, en la solución de los problemas internacionales que puedan plantearse en el futuro, ya no podrán tenerse en cuenta -como ocurría hasta ahora y como hicieron varios gobiernos en sus dictámenes, a los que ya se ha hecho referencia- la precedencia diplomática, los laudos internacionales, los trabajos preparatorios o las opiniones expresadas por los delegados durante los debates relativos a los mismos. En la vida internacional ya no se puede mirar hacia atrás, aunque esto era admisible cuando la vida internacional apenas avanzaba; el dinamismo de esa vida hace necesario mirar hacia delante.
III
Las grandes transformaciones de la vida internacional y del Derecho internacional que acabo de indicar de forma resumida son tan importantes que merecen una consideración especial en lo que respecta a la solución de la cuestión planteada al Tribunal.
En primer lugar, el Tribunal Administrativo se creó por el hecho de que la Secretaría de las Naciones Unidas consta de unos miles de funcionarios contratados en virtud de contratos que pueden dar lugar a controversias entre la Secretaría y los funcionarios. Estos litigios no son resueltos por la Asamblea General de las Naciones Unidas, lo que supondría una carga excesiva para ésta, ni por la Corte Internacional de Justicia, lo que aumentaría considerablemente su tarea, ni por ningún otro tribunal. En consecuencia, la Asamblea General consideró necesario crear un órgano subsidiario de conformidad con el artículo 22 de la Carta.
Algunos gobiernos, en sus dictámenes, y el propio Tribunal, han tratado de demostrar que la Asamblea General tenía capacidad para crear ese órgano; en mi opinión, la Asamblea tenía claramente esa capacidad en virtud del artículo 22 antes citado y en virtud de la omnipotencia de la Asamblea.
El nombre de este órgano es especialmente significativo: “Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas”.
Se trata, en efecto, de un tribunal y no, como alegan algunos gobiernos, de un mero órgano consultivo de la Asamblea, ya que, en virtud de su Estatuto, el Tribunal dicta sentencias vinculantes; no es, sin embargo, un tribunal judicial: es un tribunal administrativo porque sólo se ocupa de cuestiones específicas [p73] en ese ámbito, que, en primer lugar, son competencia de la Asamblea General, que creó el Tribunal para que la asistiera en el desempeño de sus funciones.
Los miembros del Tribunal son nombrados por la Asamblea General y el Estatuto del Tribunal fue redactado por la Asamblea.
Es evidente que el Tribunal no tiene más competencia que la que le confiere expresamente la Asamblea; la competencia del Tribunal se indica en el artículo 2 de su Estatuto: su cometido particular es resolver los litigios derivados de los contratos de trabajo celebrados entre la Secretaría y los funcionarios de las Naciones Unidas.
El artículo 10, párrafo 2, del Estatuto establece que “las sentencias serán definitivas e inapelables”; y el artículo 9 dispone que “en todo caso en que haya lugar a indemnización, la cuantía de ésta será fijada por el Tribunal y pagada por las Naciones Unidas….”.
Hay que señalar que el Estatuto del Tribunal Administrativo no prevé ninguna vía de recurso contra los laudos; tampoco indica cómo debe darse efecto a los laudos.
Por lo tanto, existe una diferencia entre el Tribunal y la Corte Internacional de Justicia a este respecto.
Las sentencias de la Corte Internacional de Justicia, que es el principal órgano judicial de las Naciones Unidas (art. 92 de la Carta), son “definitivas e inapelables” (art. 60 del Estatuto de la Corte), pero se prevé la posibilidad de revisión o interpretación por la Corte en determinados casos (arts. 60-61 del Estatuto).
En cuanto a la ejecución de las resoluciones de la Corte, la parte interesada puede, de conformidad con el artículo 94 de la Carta, recurrir al Consejo de Seguridad “el cual podrá, si lo estima necesario, hacer recomendaciones o decidir las medidas que deban tomarse para la ejecución de la sentencia”.
La ejecución de las sentencias del Tribunal depende, pues, del Consejo de Seguridad, que puede tomar una decisión al respecto, como se acaba de señalar.
Dado que el Estatuto del Tribunal Administrativo no contiene ninguna disposición relativa a la revisión de sus laudos ni ninguna disposición relativa a su ejecución, ¿esos laudos vinculan automáticamente a la Asamblea, de modo que ésta debe siempre darles efecto aun cuando adolezcan de un vicio patente, como el exceso de facultades o la injusticia manifiesta? Es evidente que no.
Es inadmisible que un órgano principal de las Naciones Unidas, como la Asamblea General, que tiene poderes muy amplios, esté obligada pasivamente a dar efecto a todos los laudos de un tribunal que ella misma ha establecido. La Asamblea sólo está obligada a hacerlo en los casos en que el Tribunal haya actuado dentro de los límites de su competencia. Pero si la Asamblea considera que el Tribunal ha actuado ultra vires -por ejemplo, si concede una indemnización superior a la reclamada, o si la indemnización se ha concedido sin motivos válidos, o si el Tribunal ha cometido un abuso de derecho- entonces no cabe duda de que la Asamblea puede negarse a dar efecto al laudo no consignando el importe de la indemnización en el presupuesto de la Organización; pero en tal caso la Asamblea está obligada a indicar expresamente los motivos de su negativa, so pena de que su actitud sea criticable.
Como ya he señalado anteriormente, es un principio del derecho internacional clásico -y también del derecho internacional moderno- que los laudos de los tribunales no son vinculantes cuando adolecen de algún vicio, como, por ejemplo, cuando el tribunal ha actuado ultra vires, y que, en consecuencia, las partes pueden negarse a darles efecto. Para que los laudos fueran vinculantes en tales casos, sería necesaria una disposición expresa en el instrumento por el que se constituyó el tribunal. Pero tal disposición no existe en el caso del Tribunal Administrativo.
Lo que el Tribunal dijo en su Opinión Consultiva en el asunto de Reparación por daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas es perfectamente aplicable aquí ; el pasaje pertinente que es citado en la presente Opinión Consultiva por el Tribunal en apoyo de otras afirmaciones es el siguiente : “Según el derecho internacional, debe considerarse que la Organización (la Asamblea en el presente caso) tiene los poderes que, aunque no estén expresamente previstos en la Carta, le son conferidos por implicación necesaria por ser esenciales para el desempeño de sus funciones” (I.C.J. Reports 1949, p. 182).
La Asamblea General de las Naciones Unidas que, como se ha señalado anteriormente, debe guiarse constantemente por la noción de justicia social internacional, no puede aceptar pasivamente dar efecto a los laudos de un órgano subsidiario que ella misma ha creado si dichos laudos adolecen de un vicio patente.
Además, la naturaleza del Tribunal es tal que sus decisiones no tienen el mismo alcance respecto del demandante que respecto del demandado, o de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Son vinculantes para el demandante, puesto que recurrió a este Tribunal, que fue creado especialmente para conocer de sus reclamaciones y que, además, es el único tribunal existente a tal efecto; pero las decisiones del Tribunal no son vinculantes para la Asamblea General, que puede negarse a darles efecto si considera que existen razones válidas para ello. Al actuar de este modo, la Asamblea no se erige en tribunal de apelación, ni procede a la revisión de los laudos: se limita a ejercer un derecho que le asiste de supervisar la ejecución de los fallos del Tribunal Administrativo que ha creado. Negar este derecho a la Asamblea equivaldría a situar al Tribunal por encima de la Asamblea, lo cual es inadmisible. [p75]
Puede darse un caso concreto que justifique plenamente la afirmación anterior: es el caso opuesto al que se considera habitualmente. Supongamos que la Asamblea considerase fundada una demanda que el Tribunal Administrativo hubiese declarado inadmisible. ¿Podría sostenerse entonces que la Asamblea General no está facultada para estimar dicha demanda? Es una pregunta que se responde por sí sola.
Además, puede producirse un cambio considerable en las condiciones económicas o sociales entre la fecha en que se dicta el laudo y la de su ejecución, que podría alterar por completo el alcance del laudo, por ejemplo, si se produjera una fluctuación brusca en el valor del dólar, moneda en la que se fija el importe de la indemnización, que diera lugar a una modificación considerable del valor real de la indemnización. ¿Debe la Asamblea permanecer pasiva? ¿No debería tener la facultad de devolver el asunto al Tribunal para que realice el ajuste necesario, o no debería tener la propia Asamblea la facultad de realizar dicho ajuste?
Por último, puede ocurrir que se haya concedido válidamente una indemnización, pero que la Asamblea no disponga de fondos para ello; la Asamblea debe entonces decidir cómo se efectuará posteriormente el pago.
La Asamblea debe prever en el presupuesto de las Naciones Unidas los siguientes gastos: en primer lugar, todos los gastos relativos a los órganos creados por la Carta, ya que la Asamblea está obligada a respetar las disposiciones de la Carta; en segundo lugar, todos los demás gastos que la Asamblea considere necesarios, así como los derivados del cumplimiento de las obligaciones contraídas por la Organización; y, por último, las indemnizaciones que deban pagarse en cumplimiento de los laudos del Tribunal Administrativo que la Asamblea considere justificados.
En resumen, la Asamblea es soberana en materia de elaboración y aprobación del presupuesto de la Organización; no cabe recurso alguno contra las decisiones de la Asamblea y la única sanción respecto de sus actos es la crítica de la opinión pública.
Por las razones expuestas, doy la siguiente respuesta a las cuestiones planteadas al Tribunal:
En respuesta a la cuestión (I), opino que la Asamblea General tiene derecho a negarse a hacer efectiva una indemnización dictada por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas si considera que existen motivos fundados que justifiquen dicha negativa.
En respuesta a la pregunta (2), opino que los motivos por los que la Asamblea General tiene derecho a negarse a dar efecto a dicho laudo son, en particular, si el Tribunal ha actuado ultra vires o si ha habido una injusticia manifiesta especialmente si entra en conflicto con el concepto de justicia social internacional, o una violación de los grandes principios del derecho internacional.
(Firmado) A. Alvarez.
[p76] OPINIÓN DISIDENTE DEL JUEZ HACKWORTH
Lamento verme obligado a disentir de la Opinión del Tribunal en el presente caso.
Se presentan dos cuestiones al Tribunal. La primera es si la Asamblea General tiene derecho “por cualquier motivo” a negarse a dar efecto a un laudo de indemnización dictado por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas a favor de un funcionario de las Naciones Unidas cuyo contrato de servicio ha sido rescindido sin su consentimiento.
La segunda pregunta, que sólo requiere una respuesta en caso de respuesta afirmativa a la primera, pide que se expongan los principales motivos por los que la Asamblea General podría ejercer legalmente tal derecho.
El Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas fue creado por la Resolución 351 (IV) adoptada por la Asamblea General el 24 de noviembre de 1949, por la que se aprobaba un Estatuto por el que se regiría el Tribunal. Se le otorgó autoridad para pronunciarse sobre las demandas en las que se alegara el incumplimiento de los contratos de empleo de los funcionarios de la Secretaría de las Naciones Unidas o de las condiciones de su nombramiento…. El artículo 2 del Estatuto declaró que las palabras “contratos” y “condiciones de nombramiento” incluían “todos los estatutos y reglamentos pertinentes en vigor en el momento del presunto incumplimiento, incluido el régimen de pensiones del personal”.
Las presentes cuestiones se plantean principalmente en virtud de las disposiciones contenidas en los artículos 9 y 10 del Estatuto. El artículo 9 establece, entre otras cosas, que:
“En todo caso en que haya lugar a indemnización, la cuantía de ésta será fijada por el Tribunal y pagada por las Naciones Unidas o, en su caso, por el organismo especializado que participe en virtud del artículo 12.” [FN1]
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[El artículo 12 prevé la extensión de la competencia del Tribunal a los organismos especializados en determinadas condiciones.
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El Artículo 10 establece en su párrafo 2 que las “sentencias serán definitivas e inapelables”.
Son estas disposiciones relativas al pago de indemnizaciones pecuniarias y a la firmeza de las sentencias, las que han dado lugar a las cuestiones sobre las que se solicita el asesoramiento del Tribunal.
La pregunta “¿tiene la Asamblea General derecho…. a negarse a hacer efectiva una indemnización….” debe entenderse como un derecho legal. Esto se deduce del hecho de que el Tribunal [p77] sólo está autorizado a emitir Opiniones Consultivas sobre cuestiones jurídicas (artículo 65 del Estatuto), y también de la solicitud en la segunda pregunta de una declaración de los principales motivos por los que la Asamblea General podría ejercer “legalmente” tal derecho.
Podríamos contentarnos con examinar el lenguaje del Estatuto del Tribunal y aplicar los cánones comunes de interpretación estatutaria. Por este procedimiento, podría decirse que la redacción del Estatuto es clara y sin ambigüedades y que, por consiguiente, sólo se presta a una interpretación, a saber, que las decisiones del Tribunal son definitivas e inapelables y que la Asamblea está obligada a pagar cualquier indemnización monetaria dictada por el Tribunal. Tal interpretación constituiría una simplificación excesiva del problema. De hecho, la solicitud de la Asamblea pide al Tribunal que tenga en cuenta no sólo el Estatuto del Tribunal Administrativo, sino también “otros instrumentos pertinentes y las actas correspondientes”.
Cuando estamos considerando las implicaciones legales de cualquier acción tomada por un órgano de las Naciones Unidas, la Carta de la Organización es naturalmente un instrumento relevante. Es el instrumento por el que se han delineado los poderes y deberes de los órganos de las Naciones Unidas. Es el instrumento por el que se rigen los respectivos Órganos. Es, en definitiva, la ley orgánica: la Constitución de la Organización.
Mediante este instrumento, la Organización ha asignado a sus órganos principales sus respectivos ámbitos de actuación. La acción de un órgano debe justificarse en el marco de los poderes y deberes establecidos. Debe sopesarse necesariamente a la luz de los poderes y deberes conferidos a dicho órgano por la Carta y conciliarse con ellos.
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El asunto que nos ocupa se refiere a las funciones de dos de los órganos principales de las Naciones Unidas: la Asamblea General y la Secretaría.
El Secretario General es el principal funcionario administrativo de las Naciones Unidas, y él y el personal a sus órdenes forman la Secretaría (artículo 97).
El Secretario General efectúa los nombramientos, pero debe hacerlo con arreglo a las normas prescritas por la Asamblea General. Tienen funciones separadas, pero también una responsabilidad conjunta. Esa responsabilidad conjunta consiste en asegurar que “en la contratación del personal y en la determinación de las condiciones de servicio …. se garantice el más alto grado de eficiencia, competencia e integridad” (Artículo 101).
Aunque no se dice así, cabe suponer que la creación del Tribunal Administrativo obedece a la necesidad de cumplir este requisito de un alto nivel de eficiencia, del que la armonía dentro de la Secretaría es un elemento esencial. Es en relación con los litigios entre el Secretario General y los miembros del personal que el artículo 2 del Estatuto atribuye competencias al Tribunal.
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Llegamos ahora a la cuestión relativa a la naturaleza del Tribunal Administrativo, a la que se ha dedicado mucha atención tanto en las declaraciones escritas como en las exposiciones orales de los distintos Gobiernos.
El artículo 7 de la Carta, tras enumerar los órganos principales de las Naciones Unidas, establece en el segundo párrafo que:
“Los órganos subsidiarios que se juzguen necesarios podrán ser creados de acuerdo con esta Carta”.
La expresión “de acuerdo con esta Carta” se concreta en los artículos 22 y 29, por los que se autoriza a la Asamblea General y al Consejo de Seguridad, respectivamente, a crear órganos subsidiarios.
El Artículo 22 dispone:
“La Asamblea General podrá establecer los órganos subsidiarios que estime necesarios para el desempeño de sus funciones”.
Debe concluirse, por tanto, que cuando la Asamblea General aprobó el Estatuto por el que se creaba el Tribunal Administrativo lo hizo en ejercicio de la autoridad que le confiere el artículo 22. En ninguna otra parte de la Carta se encuentra tal autorización. Y en ninguna otra parte de la Carta puede encontrarse autorización alguna, expresa o implícita, para el establecimiento por la Asamblea General de cualquier otro tipo de órgano, ya sea judicial, cuasijudicial o no judicial.
En este punto es pertinente hacer referencia a los trabajos preparatorios de la Conferencia de San Francisco.
El borrador del artículo 22, tal y como emanó del Comité correspondiente en San Francisco, establecía que la Asamblea podría crear “…. los órganos y organismos que considere necesarios para el desempeño de sus funciones”. Esta redacción seguía la de las propuestas de Dumbarton Oaks.
Este proyecto se modificó posteriormente para adaptarlo al artículo 7 supra de la Carta. La Conferencia lo aprobó con las modificaciones introducidas y con su redacción actual. Por lo tanto, no tiene sentido afirmar que el Estatuto del Tribunal se basa en el artículo 101 de la Carta, como se ha argumentado, y que, como tal, está exento de las consecuencias del artículo 22. Este argumento debe rechazarse por carecer de fundamento. Este argumento debe desestimarse por carecer de justificación jurídica. [p79]
La deducción razonable, entonces, es que el Tribunal Administrativo es un órgano subsidiario de la Asamblea General, creado por un acto de la Asamblea, de conformidad con la autorización del Artículo 22. Se presentan aquí dos cuestiones.
Se plantean aquí dos cuestiones. Una se refiere al significado de “órgano subsidiario”, y la otra a la expresión “necesario para el desempeño de sus funciones”, es decir, las funciones de la Asamblea General.
El término “órgano subsidiario” tiene un significado especial y bien reconocido. Significa un órgano auxiliar o inferior; un órgano que proporciona ayuda y asistencia en una capacidad subordinada o secundaria. Esta es la acepción común del término.
La expresión “necesario para el desempeño de sus funciones” significa el desempeño por la Asamblea General de sus funciones en virtud de la Carta.
Los redactores de la Carta reconocieron que, dada la multiplicidad de funciones asignadas a la Asamblea General, se necesitaría la asistencia de diferentes tipos de órganos subsidiarios, de ahí la disposición del artículo 22 que faculta a la Asamblea para prestar dicha asistencia. Pero en ninguna parte de la Carta se encuentra sugerencia o insinuación alguna de que la Asamblea General pueda abdicar de alguna de sus funciones o de que pueda reasignarlas a algún otro órgano u organismo de manera que renuncie a su control sobre la materia.
Tampoco es realista suponer que un órgano subsidiario con cierta autoridad delegada pueda vincular al órgano principal que posee poderes plenarios en virtud de la Carta. Esto presentaría una situación anómala y única en la organización internacional, una situación que no puede encontrar sanción, expresa o implícita, en la Carta. Los objetivos y propósitos de la Carta no deben verse oscurecidos o frustrados por tal fenómeno. La idea central de la Carta es que el papel de los órganos subsidiarios debe ser, como su nombre indica, asistir y no controlar al órgano principal. Cualquier otro punto de vista, si se aceptara, haría extremadamente peligrosa la creación de órganos subsidiarios, a menos que sus poderes estuvieran severamente circunscritos. El órgano principal debe seguir siendo el órgano principal con autoridad para aceptar, modificar o rechazar los actos o recomendaciones de los órganos subordinados si no quiere convertirse en functus officio en un ámbito determinado.
Concluir que la Asamblea General, al conferir al Tribunal Administrativo cierta autoridad en asuntos administrativos, está ahora impedida para cuestionar cualquier acción del Tribunal que creó, sería penalizar a la Asamblea por haber sido menos cautelosa de lo que podría haber sido al tratar de dar a los miembros del personal, al establecer el Tribunal, la seguridad de su deseo de que reciban un trato justo. Pero cualquier garantía de este tipo debe entenderse y aceptarse sabiendo que, en última instancia [p80], la Asamblea General es la autoridad suprema. Cualquier acto de la Asamblea que pudiera parecer susceptible de una interpretación diferente debe ser considerado a la luz de este trasfondo, con el fin de que la Carta se mantenga en su forma actual, a menos y hasta que haya sido enmendada en la forma contemplada en el Capítulo XVIII.
No se puede suponer a la ligera que la Asamblea, al aprobar el Estatuto del Tribunal Administrativo, tuviera intención alguna de inhibirse de actuar cuando fuera necesario. Un planteamiento razonable del problema en el que tanto la Carta como el Estatuto del Tribunal ocupen el lugar que les corresponde evitará tal suposición. No podemos llegar a una conclusión sostenible examinando el Estatuto de forma aislada. Sin duda, así lo reconoció la Asamblea cuando en su Resolución pidió al Tribunal que tuviera en cuenta “el Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas y cualesquiera otros instrumentos pertinentes”. Ciertamente, la Carta es un instrumento pertinente. Todos los demás instrumentos, incluido el Estatuto, deben considerarse a la luz de la Carta y teniendo debidamente en cuenta la Carta.
En apoyo de la afirmación de que la Asamblea General no está facultada para revisar las decisiones del Tribunal Administrativo, se ha dicho que el Estatuto no contiene ninguna reserva a tal derecho. Este argumento no es en absoluto convincente. Puedo admitir fácilmente que tal reserva podría haber simplificado las cosas tal como se han desarrollado desde entonces, pero no puedo admitir que tal reserva fuera en absoluto necesaria. La naturaleza del Tribunal, el método por el que fue creado y el propósito para el que fue creado desmienten cualquier noción de este tipo. Todos y cada uno de los poderes no delegados específicamente, incluido el poder de revisión, estaban, como cuestión de derecho, reservados a la Asamblea.
También se ha subrayado que, al establecer el Tribunal Administrativo, la Asamblea General se basó, o tenía derecho a basarse, en ciertas facultades implícitas en virtud de la Carta, y en particular en la facultad de aplicar el párrafo 3 del Artículo 101, relativo al mantenimiento de un alto grado de eficiencia, etcétera. Esto, se dice, requería el establecimiento de un Tribunal judicial. El argumento no es persuasivo.
La doctrina de los poderes implícitos está diseñada para implementar, dentro de limitaciones razonables, y no para suplantar o variar, los poderes expresos. El artículo 22 de la Carta autoriza expresamente a la Asamblea General a establecer los órganos subsidiarios que sean necesarios para el desempeño de sus funciones, tanto si éstas se refieren al artículo 101 como a cualquier otro artículo de la Carta. En virtud de esta autorización, la Asamblea puede establecer cualquier tribunal necesario para el cumplimiento de sus funciones. Por lo tanto, no es permisible, frente a esta facultad expresa, invocar la doctrina de los poderes implícitos para establecer un tribunal de un tipo supuestamente diferente, ni hay justificación para concluir [p81] que tal cosa haya resultado. Es de poca importancia en el resultado final que el Tribunal sea descrito como un tribunal judicial, arbitral o administrativo, como de hecho se le denomina. No debe atribuirse ningún significado determinante al nombre o a las funciones del Tribunal.
En esta primera fase del problema, por tanto, concluyo que el Tribunal Administrativo es un órgano subsidiario de la Asamblea General, y que las decisiones del Tribunal no son inmunes a la revisión por parte de la Asamblea, en caso de que surja la ocasión para tal revisión.
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Para comprender con mayor claridad la posición jurídica de la Asamblea frente a las decisiones del Tribunal, será conveniente considerar los Artículos 9 y 10 del Estatuto en orden inverso, ya que si las disposiciones del Artículo 10 relativas a la firmeza de las sentencias no se aplican a la Asamblea, los argumentos relativos a supuestas obligaciones en virtud del Artículo 9 pierden gran parte de su fuerza.
La finalidad del Tribunal Administrativo es bien conocida. Se trataba de ofrecer un recurso a los miembros del personal que pudieran tener una queja contra el Secretario General, basada en un supuesto incumplimiento por su parte de sus contratos de trabajo.
Dentro de este ámbito limitado, el Tribunal tiene indudablemente competencia para dictar resoluciones, que el artículo 10 declara “definitivas e inapelables”.
Pero esta competencia y esta firmeza de las decisiones no son determinantes de la cuestión más amplia que se plantea al Tribunal, es decir, si las decisiones del Tribunal son vinculantes para las Naciones Unidas en general y para la Asamblea en particular.
De todos es sabido que las decisiones de un tribunal, ya sea judicial o de otro tipo, sólo son vinculantes para las partes en los casos de los que conoce. Esto no es más que la enunciación de una regla general de derecho que encuentra su expresión concreta en el artículo 59 del Estatuto de esta Corte, que dispone que:
“La decisión del Tribunal no tiene fuerza obligatoria sino entre las partes y respecto de ese caso concreto”.
Ahora bien, ¿quiénes son las partes en un asunto sometido al Tribunal Administrativo?
Las partes son, por una parte, el demandante (el funcionario) y, por otra, el Secretario General o el organismo especializado, según el caso. Esto se desprende claramente de los antecedentes de la creación del Tribunal. También se desprende claramente de los artículos 9 y 12 del Estatuto, del Reglamento adoptado por el Tribunal y de los asuntos que se le han sometido. [p82]
El demandante es la parte demandante y el Secretario General, o el organismo especializado, es la parte demandada. Los epígrafes de los casos son: “[Nombre del funcionario], demandante, contra el Secretario General de las Naciones Unidas, demandado”. El Tribunal se refiere sistemáticamente a estas partes como “demandante y demandado” o como “las dos partes”. El objeto es una decisión o acción impugnada del Secretario General o del organismo especializado, según el caso.
Pero, ¿es la Asamblea General o las Naciones Unidas, como tales, también parte en estos asuntos?
Es difícil ver cómo podría ser así. El funcionario no tiene ninguna queja contra la Asamblea o contra la Organización de las Naciones Unidas. Su queja es contra el Secretario General. Es él quien supuestamente ha incumplido de alguna manera los derechos contractuales del funcionario.
Pero se ha dicho que el Secretario General representa a la Organización y que, por tanto, la Organización es responsable de sus actos.
Es posible llevar este argumento demasiado lejos. Es cierto que el Secretario General es el más alto funcionario administrativo de las Naciones Unidas y que, como tal, actúa en nombre de la Organización. Sus actos oficiales, en la medida en que se refieren a transacciones entre la Organización y entidades exteriores, personales o jurídicas, tales como contratos de compra de suministros y material, contratos de servicios, arrendamiento de locales, etc., cuando se realizan en el ámbito de sus atribuciones, comprometen la responsabilidad de la Organización. Estas actividades se rigen por conceptos de derecho privado. Los litigios que les conciernen son el tipo de litigios que, en virtud del artículo VIII, sección 29, del Convenio de 1946 sobre los Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas, la Organización estaba autorizada a “adoptar disposiciones sobre los modos adecuados de solución”. (1, Serie de Tratados de la ONU (1946-1947), 16, 30.)
Pero existe otra categoría de actividades en las que el Secretario General desempeña funciones muy distintas. Esta categoría se refiere a los asuntos internos de la Organización. Se trata de un ámbito puramente intraorganizativo. Las operaciones dentro de este ámbito no se rigen por conceptos de Derecho privado. Se rigen por las disposiciones de la Carta y por los reglamentos adoptados en virtud de la Carta. Es en este ámbito en el que se inscriben los litigios entre los funcionarios y el Secretario General. Son, por aplicar una analogía en derecho internacional, litigios de carácter interno.
El Secretario General y el personal, como hemos visto, constituyen la Secretaría, uno de los órganos principales de las Naciones Unidas. Las controversias entre los miembros del personal y el Secretario General son controversias entre partes integrantes de ese órgano. No son disputas entre dos órganos de las Naciones Unidas, o entre [p83] un órgano principal, por un lado, y las Naciones Unidas, por otro. No son litigios entre funcionarios y las Naciones Unidas como tales o entre funcionarios y la Asamblea General.
Si, entonces, no se trata de litigios entre el funcionario y las Naciones Unidas o entre el funcionario y la Asamblea General, y si ni las Naciones Unidas ni la Asamblea General son parte en un asunto sometido al Tribunal Administrativo, ¿dónde reside la justificación para concluir que cualquiera de ellas está vinculada por una decisión del Tribunal?
Debe deducirse, como cuestión de derecho, que la declaración del artículo 10 del Estatuto de que las decisiones del Tribunal serán definitivas e inapelables sólo puede significar que serán definitivas e inapelables entre las partes en el asunto, y ni las Naciones Unidas ni la Asamblea General pueden ser consideradas parte.
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Esto nos lleva a considerar el artículo 9 del Estatuto, que establece que toda indemnización concedida por el Tribunal será pagada por las Naciones Unidas.
También en este caso, no basta con examinar únicamente el Estatuto y aplicar al lenguaje allí utilizado las normas ordinarias de interpretación legal. Como ya se ha dicho, no podemos examinar el Estatuto aisladamente. Debemos examinarlo a la luz de otros instrumentos pertinentes. La Carta es uno de esos instrumentos. El deber de un tribunal cuando se enfrenta a una aparente incompatibilidad entre una disposición legislativa y la Constitución (la Carta) es intentar reconciliar ambas. Si no es posible, debe prevalecer la Constitución.
Las funciones de la Asamblea General, tal y como se establecieron en las propuestas de Dumbarton Oaks, fueron revisadas y desarrolladas en la Conferencia de San Francisco. Pero a lo largo de los debates desde Dumbarton Oaks hasta la firma de la Carta en San Francisco, se reconoció que la Asamblea General era el órgano de las Naciones Unidas al que debía confiarse el control general de los asuntos fiscales de la Organización. Se le otorgó autoridad para “considerar y aprobar” el presupuesto y repartir entre los Estados Miembros los “gastos de la Organización” (Artículo 17). Es a la vez la autoridad fiscal y la autoridad de gasto. En su relación con la Organización ocupa un estatuto de carácter casi fiduciario.
En el desempeño de esta doble función de recaudar y desembolsar ingresos, la Asamblea General actúa en nombre y por cuenta de la Organización. La importancia que la Organización concede al ejercicio de estas funciones queda patente en el artículo 18 de la Carta, relativo a las votaciones en la Asamblea General. En él se establece que cada Miembro dispondrá de un voto y que las decisiones sobre “cuestiones importantes” se tomarán por “mayoría de dos tercios de los miembros presentes y votantes”.
Como guía para la Asamblea General a la hora de determinar qué cuestiones deben considerarse importantes y, por lo tanto, requieren esta mayoría de dos tercios, en el artículo 18 se establece una lista, no exhaustiva pero representativa, de asuntos que la Organización considera que ocupan un lugar preeminente. Esta lista incluye las “cuestiones presupuestarias”. Esto demuestra claramente la importancia que las partes de la Carta conceden a los asuntos fiscales de la Organización. De hecho, los asuntos presupuestarios o fiscales de cualquier organización, ya sea un gobierno nacional, un municipio, una corporación privada, una institución social o eleemosynaria, son elementos de preocupación en la vida de la Organización.
Se han ideado diversos métodos para supervisar los asuntos fiscales de las organizaciones nacionales y menores, con sus controles y contracontroles. En el caso de las Naciones Unidas, el control tanto de la recaudación de ingresos como de sus gastos corresponde a la Asamblea General. Todos los Miembros de las Naciones Unidas tienen un interés directo en lo que hace la Asamblea en estos asuntos. Sus propios problemas presupuestarios nacionales pueden verse afectados por gastos acertados o desacertados realizados en su nombre por la Asamblea General.
Esto nos lleva más directamente a la cuestión central planteada en la solicitud de opinión: ¿Tiene la Asamblea General el “derecho, por cualquier motivo, a negarse a dar efecto a un laudo de indemnización dictado por” el Tribunal Administrativo a favor de un funcionario de las Naciones Unidas cuyo contrato de servicio ha sido rescindido sin su consentimiento? o, dicho de otro modo: ¿Se ha privado la Asamblea General, al aprobar el Estatuto del Tribunal Administrativo, del derecho a ejercer sus funciones normales en virtud de la Carta, y en particular las relativas a cuestiones presupuestarias?
Quienes han sostenido que los laudos del Tribunal Administrativo deben hacerse efectivos mediante pagos, han aducido diversas razones en apoyo de sus argumentos, entre ellas la teoría de que se establece una relación contractual entre el funcionario y las Naciones Unidas, por el hecho de que el Tribunal Administrativo se menciona en el Estatuto del Personal. (Reglamento II.2; aprobado por la Resolución 590 (V) de la Asamblea General de 2 de febrero de 1952 y modificado por las Resoluciones 781A (VIII) y 782 (VIII)); también que el Tribunal es un órgano judicial cuyas decisiones deben ser respetadas.
Estos argumentos no van al fondo de la cuestión. La Regla 11.2 se limita a establecer que: [p85]
“El Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, en las condiciones prescritas en su estatuto, conocerá y fallará las demandas de los funcionarios en que se alegue el incumplimiento de las condiciones de su nombramiento, incluidos todos los estatutos y reglamentos pertinentes”.
Es difícil entender cómo puede decirse que esto establece una relación contractual entre el funcionario y las Naciones Unidas, imponiendo a estas últimas la obligación de pagar todas las sentencias dictadas por el Tribunal, independientemente de su naturaleza. Además, quienes sostienen esto admiten que la Asamblea puede modificar en cualquier momento el Estatuto del Personal. De hecho, en el Reglamento de Personal (Capítulo IV, Anexo II (a) (i)) se establece específicamente que el nombramiento está sujeto a los cambios “que se introduzcan en dichos estatutos y reglamentos de vez en cuando”.
El hecho, si es que es un hecho, de que el Tribunal Administrativo sea un órgano judicial, no impone a la Asamblea la obligación de consignar fondos en virtud del artículo 9 del Estatuto de manera pro forma. En el ejercicio de su autoridad presupuestaria, la Asamblea actúa como órgano deliberante con plena facultad discrecional para aprobar o denegar la aprobación de cualquier partida presupuestaria, según lo requieran, a su juicio, los intereses de las Naciones Unidas y de la buena administración. No es admisible concluir que, en virtud del artículo 9 del Estatuto, la Asamblea haya dado, o haya tenido alguna vez la intención de dar, una aprobación general previa a cantidades imprevisibles solicitadas por laudos del Tribunal. No existe justificación alguna para atribuir a la Asamblea un recorte tan amplio de sus funciones constitucionales.
En última instancia, el Tribunal Administrativo, independientemente de cómo lo llamemos, no es un órgano creado por la Carta. No tiene un estatus constitucional coordinado con la Asamblea General. Precisamente es, como ya se ha dicho, un “órgano subsidiario” de la Asamblea.
Pero se ha alegado que un laudo del Tribunal Administrativo establece para las Naciones Unidas una deuda u obligación legal, y para el funcionario un derecho adquirido o adquirido.
Estas conclusiones deben presuponer la existencia de un laudo válido. No puede decirse que de una sentencia injusta se derive una deuda o una obligación legal que tenga un estatuto jurídico fijo, ni que de tal sentencia se derive un derecho adquirido o adquirido.
Podemos admitir la existencia de un derecho a recurrir al Tribunal Administrativo para la resolución de una reclamación, pero un laudo del Tribunal no crea ipso facto una obligación para las Naciones Unidas ni un derecho adquirido en el funcionario.
Como argumento adicional en apoyo de la tesis de que los laudos son vinculantes para la Asamblea, se ha alegado que, en virtud del artículo 9 del Estatuto, la Asamblea se ha comprometido a pagar los laudos pecuniarios. Pero, ¿debemos concluir de ello que el artículo 9 significa que la Asamblea se ha comprometido a pagar todos y cada uno de los laudos, independientemente de que, por alguna razón legítima, a la Asamblea le parezca que no merecen ese trato? ¿Significa que la Asamblea se ha impedido a sí misma examinar un laudo que a primera vista pueda ser cuestionable? Por último, ¿significa que la Asamblea ha cedido parte de sus funciones en materia presupuestaria a un organismo subordinado cuyas decisiones debe cumplir mediante créditos aunque no esté de acuerdo con ellas? Estas preguntas parecen tener su propia respuesta.
Es bien sabido que los tribunales de justicia, por muy loables que sean sus intenciones, no son infalibles. En reconocimiento de este hecho, normalmente se establecen tribunales de apelación. En este caso, el Tribunal Administrativo es el único tribunal. Por lo tanto, hay más razones para rechazar el argumento de que la Asamblea General ha perdido todo control y está completamente a merced del Tribunal, en ausencia de pruebas incontrovertibles de que tal sea el caso.
Si se llega a la conclusión de que, en virtud del Artículo 9 del Estatuto, la Asamblea ha renunciado a su autoridad discrecional en materia presupuestaria en la medida en que el Tribunal dicte sentencias, y que debe consignar los fondos necesarios para satisfacer dichas sentencias, entonces no hay nada en la Carta que impida a la Asamblea contraer compromisos similares con otros órganos subsidiarios y, de este modo, reducir gradualmente todo control en un ámbito en el que se le ha otorgado un control total.
La Carta encomienda a la Asamblea el deber de “considerar y aprobar” el presupuesto de la Organización. Es evidente que no puede abdicar o transferir a otros esta función esencialmente legislativa de la que ha sido tan cuidadosamente investida.
¿Cuál es entonces el verdadero sentido y efecto del artículo 9 del Estatuto? ¿Debe la Asamblea acatar las sentencias sin cuestionarlas o tiene derecho a cuestionarlas?
Una interpretación razonable del Artículo 9, y que está en consonancia con la Carta, es que al decir que en cualquier caso que implique indemnización la cuantía será fijada por el Tribunal “y pagada por las Naciones Unidas”, la Asamblea estaba anunciando una política general a seguir por ella en el curso ordinario, pero que no estaba asumiendo un compromiso incondicional de que en ningún caso y bajo ninguna circunstancia retendría una consignación. No estaba diciendo que bajo ninguna circunstancia investigaría o haría investigar una sentencia, aunque hubiera razones aparentes para hacerlo. En resumen, podemos extraer las siguientes conclusiones:
Primero, que en el ejercicio de su potestad presupuestaria a la que ya nos hemos referido, la Asamblea difícilmente puede dejar de considerar [p87] un laudo cuando forma parte de una partida de un presupuesto a votar;
En segundo lugar, que la Asamblea no puede cerrar los ojos ante una adjudicación si, a primera vista, se cuestiona seriamente;
Tercero, que como parte del proceso de consideración y adopción de presupuestos, cada miembro de la Asamblea tiene el derecho constitucional expreso de votar a favor o en contra de cualquier partida del presupuesto; y
Cuarto, que ningún miembro de la Asamblea puede ser privado de este derecho.
Se ha admitido generalmente que la Asamblea tiene la “facultad” de retener créditos, y se ha intentado establecer una distinción entre el ejercicio de una “facultad” y el ejercicio de un “derecho”. Y se ha dicho que en la situación aquí presentada no hay derecho legal a negarse a consignar. Esta conclusión carece por completo de justificación jurídica. Equivale a decir que el ejercicio de un derecho constitucional no es el ejercicio de un derecho legal. Al negarse a consignar fondos para hacer efectiva una adjudicación, la Asamblea no estaría ejerciendo un mero poder. Estaría ejerciendo no sólo “poder” sino un “derecho legal” incontestable conferido por la Carta, un derecho al que, en mi opinión, no ha renunciado en ningún sentido.
De ello se deduce que la disposición del Estatuto de que los laudos del Tribunal serán pagados por las Naciones Unidas no priva a la Asamblea de su derecho, cuando se ha planteado una cuestión, a examinar el laudo o a hacer que se examine. La decisión no es res judicata en el sentido de que se impida a la Asamblea ejercer las facultades que le confiere la Carta. Incluso si asumimos que la Asamblea podría renunciar a sus prerrogativas a este respecto, no podemos asumir que lo haya hecho por insinuación.
En apoyo de la proposición de que las decisiones del Tribunal crean una responsabilidad legal para la Organización que ésta no es libre de ignorar, se ha hecho referencia a la Sección 21 del Acuerdo sobre la Sede entre las Naciones Unidas y los Estados Unidos de América de 26 de junio de 1947, en el que se prevé someter a un tribunal arbitral para “decisión final”, cualquier controversia relativa a la interpretación o aplicación del Acuerdo. Se razona que una decisión del tribunal arbitral sería vinculante para la Organización de las Naciones Unidas y no sólo para el Secretario General, y que la Asamblea General no tendría derecho legal a repudiar el laudo (n, U.N. Treaty Series (1947), 12, 30).
Esta conclusión no es discutible. Pero difícilmente puede decirse que una decisión del Tribunal Administrativo sea, desde el punto de vista de su fuerza vinculante, análoga a una decisión de un [p88] tribunal arbitral en virtud del Acuerdo relativo a la Sede. Las dos situaciones son totalmente diferentes.
El artículo 21 del Acuerdo relativo a la Sede se refiere a los litigios entre las Naciones Unidas, por una parte, y los Estados Unidos de América, por otra, y no a los litigios entre los Estados Unidos y el Secretario General. Dispone que se elegirán tres árbitros, uno por el Secretario General, otro por el Secretario de Estado de Estados Unidos y el tercero por acuerdo de ambos o, en caso de que no se pongan de acuerdo, por el Presidente de este Tribunal. A continuación se prevé la posibilidad de que la Asamblea General solicite una Opinión Consultiva”, tras lo cual el tribunal arbitral dictará una decisión definitiva.
Debe observarse:
En primer lugar, que el Acuerdo relativo a la Sede es un acuerdo entre las Naciones Unidas y un Estado miembro;
En segundo lugar, que los litigios allí previstos son litigios entre las Naciones Unidas y el Estado miembro;
Tercero, que en tal situación el Secretario General actúa meramente en calidad nominal de agente de las Naciones Unidas;
Cuarto, que el Acuerdo relativo a la Sede se celebró de conformidad con la Convención sobre Privilegios e Inmunidades, aprobada por la Asamblea General el 13 de febrero de 1946. Esta Convención confirió específicamente a las Naciones Unidas, capacidad (a) para contratar, (b) para adquirir y disponer de bienes, (c) para entablar acciones judiciales, y (d) para prever modos apropiados de solución de “controversias derivadas de contratos”, etc. (1, U.N. Treaty Series (1946-1947), Art. VIII, Secc. 29, pp. 17, 30); y
Quinto, que la Convención sobre Privilegios e Inmunidades establecía como condición previa a su entrada en vigor respecto de cualquier Miembro de las Naciones Unidas, el depósito por dicho Miembro ante el Secretario General de un instrumento de adhesión. Tales instrumentos fueron depositados.
Así pues, será evidente que las decisiones de un tribunal arbitral en virtud del Acuerdo relativo a la Sede ocupan un estatuto muy diferente de las decisiones de un Tribunal Administrativo creado por la Asamblea General.
En primer lugar, las decisiones del tribunal arbitral en virtud del Acuerdo de Sede tienen detrás un convenio internacional.
En segundo lugar, se trata de litigios entre las Naciones Unidas y un Estado miembro, en virtud de un Acuerdo celebrado en aplicación de un Convenio.
Mientras que en el caso del Tribunal Administrativo
(a) no fue creado en virtud de un convenio internacional, sino en virtud de la facultad de la Asamblea General, en virtud de la Carta, de crear órganos subsidiarios, y [p89]
(b) los litigios que se someten al Tribunal no son litigios entre las Naciones Unidas y un funcionario, sino entre el Secretario General y un funcionario.
Por consiguiente, debe ser evidente que, desde el punto de vista de la firmeza de las decisiones y del establecimiento de una responsabilidad jurídica de las Naciones Unidas, no existe analogía entre ambas situaciones.
Lo que se acaba de decir con respecto al Acuerdo relativo a la Sede se aplica con igual fuerza al arbitraje en virtud del Acuerdo de 1 de julio de 1946 entre las Naciones Unidas y la Confederación Suiza relativo a ciertas propiedades en la “Ciudad de Ginebra” (I, U.N. Treaty Series (1946-1947), 155).
Por último, se ha dicho que una decisión del Tribunal Administrativo es una decisión de un órgano judicial y que la Asamblea General no está facultada por la Carta para ejercer funciones judiciales, por lo que no puede revisar tal decisión.
Esto parecería confundir dos procesos procesales bastante distintos, es decir, el de revisión en el sentido político o administrativo, y el de revisión en el sentido judicial. No es de esperar que la Asamblea se convierta en un tribunal de justicia que ejerza la jurisdicción de apelación en tales casos. La noción de apelante y apelado queda totalmente excluida. La Asamblea actuaría como un órgano político responsable del buen funcionamiento de uno de sus órganos subordinados. No corresponde al Tribunal decir de qué manera debe ejercerse el poder de revisión. Basta con decir que la facultad de revisión existe y que corresponde a la Asamblea decidir la mejor manera de ejercerla.
La única cuestión ante el Tribunal es la cuestión abstracta del derecho de la Asamblea a negarse “por cualquier motivo” a hacer efectiva una indemnización. A esta cuestión no encuentro dificultad en dar una respuesta afirmativa.
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Esto me lleva a la segunda cuestión planteada, a saber, cuáles son los “principales motivos por los que la Asamblea General podría ejercer legalmente tal derecho”.
No cabe suponer que la Asamblea desee actuar por motivos frívolos, ni que desee actuar arbitrariamente. Esto no estaría en consonancia con los fines que persigue al crear el Tribunal Administrativo. Debe existir, en la naturaleza de las cosas, una posición intermedia entre la acción arbitraria de la Asamblea y la acción obligatoria de la misma, una posición que salvaguarde a los funcionarios frente al Secretario General y que al mismo tiempo salvaguarde a la Asamblea y a las Naciones Unidas.
Podemos partir de la premisa de que, al crear el Tribunal, la Asamblea tenía en mente: a) la protección de los derechos contractuales [p90] de los miembros del personal contra los actos defectuosos o arbitrarios del Secretario General; b) que también tenía en mente la protección del Secretario General contra las demandas irrazonables y vejatorias de los miembros del personal; y c) que, en resumen, y en un sentido amplio, tenía en mente el mantenimiento dentro de la Secretaría de un espíritu de cuerpo adecuado.
Una desviación obvia por parte del Tribunal de estos amplios propósitos, como por ejemplo denegar una reparación cuando la misma está justificada, o conceder una medida de reparación mayor que la justificada por los hechos y las Normas y Reglamentos aplicables, constituiría una deficiencia en el proceso administrativo. El alcance de la deficiencia sería una consideración importante en cualquier caso dado, ya que nadie puede esperar de ningún tribunal un grado inalterable de perfección.
Como parte de este panorama general, conviene observar que existe la presunción de que las decisiones de los tribunales de justicia, especialmente los tribunales de última instancia, son justas y adecuadas. Pero se trata de una presunción refutable. Es bien sabido que la justicia no siempre se administra, y por lo tanto puede haber una denegación de justicia resultante.
La denegación de justicia es un término bien reconocido en el derecho internacional. Constituye una base sólida para establecer la responsabilidad del Estado en el ámbito de las reclamaciones internacionales. Sirve de justificación para cuestionar e investigar las decisiones de los tribunales nacionales de última instancia. Los tribunales internacionales han definido el término de diversas maneras y le han dado distintos matices de significado, dependiendo de la naturaleza de los casos que se les han sometido. Ejemplos de expresiones utilizadas son: injusticia manifiesta, error manifiesto en la administración de justicia, injusticia clara y notoria, fraude, corrupción o injusticia deliberada, mala fe, sentencia manifiestamente injusta, sentencia arbitraria o caprichosa, decisión que equivale a un ultraje, etc., etc.
No estoy sugiriendo que las sentencias del Tribunal Administrativo puedan caer dentro de alguna de estas categorías. No estoy discutiendo aquí ningún caso en particular ni ningún grupo de casos. Tal discusión no está prevista en las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia.
Sólo se pide al Tribunal de Justicia que examine la cuestión abstracta del derecho a negarse a efectuar una consignación para satisfacer un laudo. A esto he respondido que no hay justificación para concluir que la Asamblea General está obligada a ejecutar una decisión que no es jurídicamente sólida y que, debido a la ausencia de plausibilidad jurídica, no merece el respeto de la Asamblea. La correcta administración de la justicia en la Secretaría debe ser el criterio rector. Una denegación de justicia en el sentido de la jurisprudencia imperante en la materia no debería tener cabida en la Organización de las Naciones Unidas.
Si estoy en lo cierto en mi conclusión antes expuesta de que la Asamblea tiene derecho a revisar una decisión del Tribunal, como corolario de [p91] su deber de “examinar y aprobar el presupuesto de la Organización” y de mantener un alto nivel de eficiencia e integridad, de ello debe deducirse que puede ejercer “legalmente” ese derecho con respecto a cualquier decisión que no se preste a una consideración respetuosa y favorable.
Los principales motivos por los que la Asamblea puede ejercer legítimamente el derecho a negarse a dar efecto a un laudo pueden enunciarse sencillamente como sigue:
(1) Que el laudo es ultra vires;
(2) Que el laudo revela defectos manifiestos o deficiencia en la administración de justicia;
(3) Que el laudo no refleja una aplicación fiel de la Carta, del Estatuto del Tribunal o del Reglamento y Estatuto del Personal a los hechos del caso; y
(4) Que el monto del laudo es obviamente excesivo o inadecuado.
(Firmado) Green H. Hackworth.
[p92] OPINIÓN DISIDENTE DEL JUEZ LEVI CARNEIRO
[Traducción]
Habiendo, muy a mi pesar, dado una respuesta diferente de la del Tribunal a las cuestiones que le fueron sometidas, debo exponer muy brevemente los fundamentos de mi opinión.
Para resolver estas cuestiones, me parece que el sistema de las Naciones Unidas considerado en su conjunto tiene más importancia que el significado literal de algunas palabras tomadas del Estatuto y del Reglamento. En efecto, incluso en lo que respecta a la interpretación literal, este Tribunal ya ha afirmado un principio establecido por el Tribunal Permanente de Justicia Internacional:
“…las palabras deben interpretarse en el sentido que normalmente tendrían en su contexto, a menos que tal interpretación condujera a algo irrazonable o absurdo” (Competencia de la Asamblea General para la admisión de un Estado en las Naciones Unidas, I.C.J. Reports 1950, p. 8).
I. La Organización de las Naciones Unidas se basa en “el principio de la igualdad soberana de todos sus Miembros” (Carta, Artículo 2(1)), y la Asamblea General es su único órgano establecido por la Carta que se compone de representantes de todos los Estados Miembros.
(a) La Asamblea General es el primero de los seis “órganos principales” mencionados en el artículo 7 de la Carta.
(b) La Asamblea General domina toda la Organización, interviniendo decisivamente en la formación de los demás órganos principales, con un control considerable, variable en grado, sobre sus actividades y ejerciendo una influencia cada vez mayor en relación con los objetivos de las Naciones Unidas.
(c) La Asamblea no puede renunciar a sus prerrogativas, ni puede delegarlas irrevocablemente. Este principio fue reconocido cuando se creó la “Pequeña Asamblea” o “Comité Interino”. Además, la Asamblea posee ciertos poderes implícitos (Carta, Artículo II (4)).
(d) Para aligerar su carga, la Asamblea puede simplemente “establecer los órganos subsidiarios que considere necesarios para el desempeño de sus funciones” (Carta, Artículo 22). El significado de la palabra “subsidiario” es “todo lo que sirve de ayuda a algo que es de orden principal” (“subsidiaire: qui vient en aide a quelque chose de principal”-Littre, Dictionnaire). Las funciones asignadas al órgano subsidiario siguen siendo siempre funciones de la Asamblea.
(e) Por lo que respecta al personal de la Secretaría, la Asamblea “”establece” el Estatuto en virtud del cual este personal es nombrado por el Secretario General (Carta, artículo 101). En consecuencia, [p93] también regula las condiciones en las que estos funcionarios deben ausentarse. Supervisa la aplicación de este Estatuto.
II. El “Tribunal Administrativo” recibió su nombre en la época de la Sociedad de Naciones, posiblemente como resultado de la influencia de Albert Thomas, quien a su vez se inspiró en la terminología del derecho público francés.
(a) Los “Tribunales Administrativos” -cualquiera que sea la fuerza vinculante de sus decisiones- no son, y nunca han sido, considerados en Francia como órganos judiciales: son órganos administrativos (Laferrière, Contentieux administratif, Vol. I, p. 619; Louis Renault, Précis de droit administratif, pp. 38-40).
(b) El Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas fue creado por la Asamblea General de conformidad con los principios antes mencionados (I, c, d y e), y pertenece al sistema de la Organización.
(c) La terminología del Estatuto no justifica la opinión de que el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas sea un órgano judicial verdadera y enteramente independiente. El apelativo “tribunal” se ha aplicado a otros órganos de las Naciones Unidas que no son órganos judiciales: “el Tribunal para Libia”, “el Tribunal para Eritrea”. Cuando se dice que las “sentencias” del Tribunal serán “definitivas e inapelables” (Estatuto, artículo 10 (2)), la referencia es meramente al procedimiento que debe seguirse: no impide que el Tribunal, en circunstancias especiales, revise su propia decisión anterior, y no es suficiente para impedir que la Asamblea General se niegue a dar efecto a un laudo de indemnización dictado por el Tribunal Administrativo, órgano que es subsidiario en relación con él. El Estatuto establece que el Tribunal Administrativo puede “ordenar la anulación de la decisión o el cumplimiento específico de la obligación”, pero al mismo tiempo permite al Secretario General negarse a dar efecto a la decisión, concediéndose en tal caso una indemnización al funcionario. Las decisiones de los Conseils de préfecture, que también son tribunales administrativos, se denominan “sentencias” en la legislación francesa reciente. Las disposiciones (Estatuto, artículos 9 (3) y 12), según las cuales la indemnización fijada por el Tribunal debe ser pagada por las Naciones Unidas o por un organismo especializado, se limitan a indicar quién debe pagar la indemnización, pero no implican una obligación incondicional de efectuar el pago inmediato y completo. Cualquier otra interpretación de estas palabras conduciría a “algo irrazonable o absurdo”.
(d) Además, no se exige que los miembros del Tribunal Administrativo tengan ninguna formación especializada ni, en particular, ninguna cualificación jurídica; no se les denomina “jueces”, no disfrutan de salarios que no puedan reducirse, ya que la Asamblea General puede de hecho fijar y modificar estos salarios a su antojo; [p94] son elegidos por la Asamblea General por el breve plazo de tres años. Un miembro del Tribunal puede ser destituido por la Asamblea si “los demás miembros consideran por unanimidad que no es apto para seguir prestando sus servicios” (Estatuto, artículo 3 (5)). Las decisiones las toman tres miembros del Tribunal -menos de la mitad del total de sus miembros- y la mayoría sólo puede constar de dos votos.
(e) Cuando estableció el Tribunal Administrativo en 1949, la Asamblea General de las Naciones Unidas no podía haber olvidado lo que había sucedido en 1946 con respecto a ciertas decisiones del Tribunal Administrativo de la Sociedad de Naciones. Sin embargo, no se hizo nada para impedir una nueva negativa de la Asamblea General a dar efecto a una decisión del Tribunal: se mantuvieron las disposiciones del antiguo Estatuto; de hecho, se adoptó la palabra “miembro” para designar a quienes en el Estatuto anterior habían sido denominados “jueces”.
(f) La Asamblea General sólo podía crear un órgano subsidiario que no fuera un verdadero tribunal judicial, ya que la propia Asamblea General carece de funciones judiciales por las razones que se mencionan más adelante (II h).
(g) Incluso para regir las relaciones exteriores de la Organización, es decir, las cuestiones que se planteen con un Estado o con terceros, en las Convenciones de 13 de febrero de 1946, 9 de junio de 1946, 1 de julio de 1946 y 26 de junio de 1947, las Naciones Unidas se limitaron a prever órganos arbitrales que no eran órganos de las Naciones Unidas y cuyas decisiones debían ser objeto de una Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia, o cuyo tercer árbitro debía ser designado por el Presidente de la Corte Internacional de Justicia.
(h) Para regir las relaciones internas de la Organización -como los litigios entre funcionarios de la Secretaría y el Secretario General- si la Asamblea hubiera establecido un órgano judicial, éste estaría inevitablemente subordinado directamente a la Corte Internacional de Justicia, que es el “órgano judicial principal de las Naciones Unidas” (Carta, Artículo 92). Las decisiones del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo están sujetas, en virtud de una disposición expresa de su Estatuto, en determinados casos, a una Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia, que es vinculante.
(i) La Asamblea General no es parte en los litigios resueltos por el Tribunal Administrativo; sólo el Secretario General es parte demandada. No se hace referencia a él en términos -al menos en los casos que he visto- como representante de las Naciones Unidas (véase III, e).
(j) Las decisiones de un “tribunal administrativo” así constituido y que funciona de esta manera (II, d) no pueden tener el peso [p95] de la cosa juzgada (véase Georges Scelle, Manuel de droit international public, 1948, pág. 665).
(k) El “Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas” no es independiente; tampoco es un órgano judicial; se limita a ejercer funciones “cuasi judiciales”. La Asamblea General ejerce igualmente funciones de este tipo (Kelsen, The Law of the United Nations, p. 194).
III. La relación entre el Tribunal Administrativo y la Asamblea General, de la que es un “órgano subsidiario”, está claramente indicada por las competencias de la Asamblea General y las condiciones de funcionamiento de este órgano, a las que se ha hecho referencia anteriormente. La Asamblea General puede, como ya ha hecho, modificar la competencia del Tribunal, o puede suprimirla. Algunas normas ya adoptadas han limitado la acción del Tribunal y el alcance de sus decisiones.
(a) Las modificaciones de las normas que rigen la organización judicial y el procedimiento judicial -incluso cuando son verdadera y completamente judiciales- son aplicables a casos anteriores.
(b) Los funcionarios de las Naciones Unidas están vinculados por un “contrato de derecho público”. En tal caso, “un convenio, cualesquiera que sean sus disposiciones, no puede tener por efecto jurídico limitar la competencia de la Administración FN1” (Jèze, Principes généraux de droit administratif, 1926 éd., Vol. III, p. 430).
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(c) La Asamblea tiene la capacidad técnica -y el deber- de controlar la actuación del Tribunal Administrativo, órgano que ha creado para asistirla en el ejercicio de sus funciones. Aunque carece de competencia judicial stricto sensu, puede, respecto de las cuestiones jurídicas planteadas por las decisiones del Tribunal Administrativo, solicitar la colaboración de su Sexta Comisión (Comisión Jurídica), de la Comisión de Derecho Internacional y -como ha hecho en el presente caso- de la Corte Internacional de Justicia.
(d) Las decisiones del Tribunal Administrativo son decisiones de primera instancia: por regla general, el litigio debe someterse previamente a la Comisión Mixta de Recursos; sin embargo, ésta es un órgano meramente consultivo y puede prescindirse de su dictamen, siendo entonces posible someter la demanda directamente al Tribunal Administrativo (Estatuto del Tribunal Administrativo, Art. 7).
(e) Las decisiones del Tribunal Administrativo, si no están sujetas al control de la Asamblea General, tendrían mayor fuerza vinculante que las sentencias de la propia Corte Internacional de Justicia: la Asamblea General tendría que darles efecto sin cuestionarlas. El Tribunal podría definir a su antojo los límites de los poderes disciplinarios del Secretario General, podría [p96] interpretar, aplicar o negarse a aplicar las normas adoptadas por la Asamblea General. Las decisiones de este “órgano subsidiario” serían vinculantes para dos “órganos principales” -la Asamblea General y el Secretario General- incluso en asuntos de su propia competencia.
IV. En el presente caso, de acuerdo con los términos de la solicitud de opinión consultiva, de lo que se trata en realidad es de la negativa de la Asamblea General a hacer efectivo un laudo indemnizatorio dictado por el Tribunal Administrativo a favor de un funcionario despedido. Se trata, pues, del ejercicio del poder presupuestario de la Asamblea.
(a) Corresponde exclusivamente a la Asamblea General aprobar el presupuesto de la Organización (Carta, Art. 17 (1)). Las “cuestiones presupuestarias” son “importantes” y deben decidirse “por mayoría de dos tercios de los miembros presentes y votantes” (Carta, Art. 18 (2)).
(b) Todo aumento de los gastos de la Organización implica necesariamente un aumento de las contribuciones de los Estados miembros y debe afectar, en consecuencia, al presupuesto nacional de cada uno de estos Estados.
(c) No puedo concebir que la Asamblea General pueda verse obligada automáticamente a dar efecto a-decisiones-y a hacer recaer sobre los Estados Miembros la consiguiente carga financiera-que pueden haber sido adoptadas por sólo dos miembros de uno de sus órganos subsidiarios, el Tribunal Administrativo.
(d) La Asamblea General “debe” respetar una obligación jurídica de las Naciones Unidas que haya surgido debidamente o haya sido válidamente reconocida; pero una decisión del Tribunal Administrativo no da lugar ni equivale al reconocimiento definitivo de una obligación de las Naciones Unidas.
(e) El pago de las indemnizaciones concedidas por el Tribunal Administrativo puede ser efectuado -como se ha hecho en casi todos los casos- por el Secretario General cuando existan fondos previstos en el presupuesto que pueda utilizar para este fin; esto puede hacerlo sin que la Asamblea General examine el asunto, cuando la propia Asamblea General haya autorizado expresa o implícitamente tal proceder. En los demás casos, la Asamblea General podrá denegar el pago en su totalidad o sólo una parte de la indemnización, si considera que la decisión del Tribunal Administrativo ha sido infundada.
V. Los derechos, e incluso los intereses, de los funcionarios deben garantizarse y respetarse. Pero en realidad estos derechos e intereses no estarán menos garantizados y respetados por las deliberaciones de los representantes directos de los sesenta Estados miembros que por el Tribunal Administrativo tal y como está organizado en la actualidad. Esto es particularmente cierto ya que: (1) la existencia misma del Tribunal [p97] y el alcance de sus decisiones dependen de las decisiones de la Asamblea General, y (2) la Asamblea General debe respetar siempre la presunción a favor de la legalidad y la validez de las decisiones del Tribunal Administrativo, ejerciendo así de buena fe, discreción, e imbuida del espíritu de justicia, su prerrogativa de negarse a dar efecto, total o parcialmente, a cualquier decisión dada.
(Firmado) Levi Carneiro.
Esta entrada fue modificada por última vez en 18/02/2024 17:10
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