Interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la OMS y Egipto
Opinión Consultiva
20 de diciembre de 1980
Presidente: Humphrey Waldock;
Vicepresidente : Elias;
Jueces: Forster, Gros, Lachs, Morozov, Nagendra Singh, Ruda, Mosler, Oda, Ago, El-Erian, Sette-Camara
[p.73] Sobre la interpretación del Acuerdo firmado el 25 de marzo de 1951 entre la Organización Mundial de la Salud y el Gobierno de Egipto,
El Tribunal,
compuesto como se ha indicado anteriormente,
emite la siguiente Opinión Consultiva:
1. Las cuestiones sobre las que se ha solicitado la Opinión Consultiva del Tribunal fueron planteadas al Tribunal mediante una carta de fecha 21 de mayo de 1980, recibida en la Secretaría el 28 de mayo de 1980, dirigida por el Director General de la Organización Mundial [p 74]de la Salud al Secretario. En dicha carta, el Director General informaba al Tribunal de la resolución WHA33.16 adoptada por la Asamblea Mundial de la Salud el 20 de mayo de 1980, de conformidad con el párrafo 2 del Artículo 96 de la Carta de las Naciones Unidas, el Artículo 76 de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud y el párrafo 2 del Artículo X del Acuerdo entre las Naciones Unidas y la Organización Mundial de la Salud, por la que la Organización había decidido someter dos cuestiones al Tribunal para que emitiera una opinión consultiva. El texto de dicha resolución es el siguiente
“La 33ª Asamblea Mundial de la Salud,
Vistas las propuestas que se han hecho para suprimir de Alejandría la Oficina Regional para la Región del Mediterráneo Oriental de la Organización Mundial de la Salud,
Tomando nota de las opiniones divergentes que se han expresado en la Asamblea Mundial de la Salud sobre la cuestión de si la Organización Mundial de la Salud puede trasladar la Oficina Regional sin tener en cuenta las disposiciones de la Sección 37 del Acuerdo entre la Organización Mundial de la Salud y Egipto de 25 de marzo de 1951,
Tomando nota además de que el Grupo de Trabajo del Consejo Ejecutivo no ha podido emitir un juicio o una recomendación sobre la aplicabilidad de la Sección 37 de dicho Acuerdo
Decide, antes de tomar cualquier decisión sobre la supresión de la Oficina Regional, y de conformidad con el Artículo 76 de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud y con el Artículo X del Acuerdo entre las Naciones Unidas y la Organización Mundial de la Salud aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de noviembre de 1947, someter a la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia las siguientes cuestiones:
‘1. ¿Son aplicables las disposiciones sobre negociación y notificación del artículo 37 del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la Organización Mundial de la Salud y Egipto en caso de que cualquiera de las partes en el Acuerdo desee que la Oficina Regional sea transferida del territorio de Egipto?
2. En caso afirmativo, ¿cuáles serían las responsabilidades jurídicas tanto de la Organización Mundial de la Salud como de Egipto, con respecto a la Oficina Regional de Alejandría, durante el período de dos años comprendido entre el preaviso y la terminación del Acuerdo? ‘ ” 2. Mediante cartas de fecha 6 de junio de 1980, el Secretario, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 66 del Estatuto de la Corte, notificó la solicitud de opinión consultiva a todos los Estados facultados para comparecer ante la Corte.
3. 3. El Presidente de la Corte, tras decidir, de conformidad con el artículo 66, párrafo 2, del Estatuto, que los Estados miembros de la Organización Mundial de la Salud que también eran Estados facultados para comparecer ante la Corte, así como la propia Organización, podían proporcionar información sobre la cuestión sometida a la Corte, dictó una Providencia el 6 de junio de 1980 fijando el 1 de septiembre de 1980 como plazo dentro del cual dichos Estados podrían presentar sus declaraciones escritas. En consecuencia, la comunicación especial y directa prevista en [p 75] el párrafo 2 del artículo 66 del Estatuto fue incluida en las mencionadas cartas de 6 de junio de 1980 dirigidas a dichos Estados, y una comunicación similar fue dirigida a la OMS.
4. Los siguientes Estados presentaron declaraciones escritas a la Corte dentro del plazo fijado por la Providencia de 6 de junio de 1980: Bolivia, Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Estados Unidos de América, Iraq, Jordania, Kuwait, República Árabe Siria. Los textos de estas declaraciones fueron transmitidos a los Estados a los que se había enviado la comunicación especial y directa, así como a la OMS.
5. En aplicación del párrafo 2 del artículo 65 del Estatuto y del artículo 104 del Reglamento de la Corte, el Director General de la OMS transmitió a la Corte un expediente de documentos susceptibles de arrojar luz sobre las cuestiones. Este expediente se recibió en la Secretaría el 11 de junio de 1980; no iba acompañado de una exposición escrita, de una sinopsis del caso ni de un índice de los documentos. En respuesta a las solicitudes del Presidente del Tribunal, la OMS proporcionó al Tribunal, para su información, una serie de documentos complementarios, y la Organización Internacional del Trabajo proporcionó al Tribunal documentos de dicha Organización considerados susceptibles de aclarar las cuestiones planteadas ante el Tribunal.
6. Mediante escrito de 15 de septiembre de 1980, el Secretario solicitó a los Estados miembros de la OMS facultados para comparecer ante el Tribunal de Justicia que le comunicaran si tenían la intención de presentar una declaración oral en las sesiones públicas que se celebrarían a tal efecto, cuya fecha les fue notificada al mismo tiempo.
7. En aplicación del artículo 106 del Reglamento del Tribunal de Justicia, el Tribunal decidió hacer accesibles al público las declaraciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, con efectos a partir de la apertura de la vista oral.
8. En el curso de tres audiencias públicas celebradas los días 21, 22 y 23 de octubre de 1980, dirigieron al Tribunal de Justicia sus declaraciones orales los siguientes representantes:
Por los Emiratos Árabes Unidos: Sr. Mustafa Kamil Yasseen, Consejero
Mustafa Kamil Yasseen, Consejero Especial de la
Emiratos Árabes Unidos en Ginebra.
Por la República de Túnez:
Sr. Abdelhawab Ch!!!erif, Consejero de la Em-
bassy de Túnez en La Haya.
Por los Estados Unidos de América: Mr. Stephen M. Schwebel, Deputy Legal
Adviser, Department of State.
Por la República Árabe Siria: Sr. Adnan Nachab!!!e, Asesor Jurídico del
Ministerio de Asuntos Exteriores.
Por la República Árabe de Egipto: Excmo. Sr. D. Ahmed Osman, Embajador de
Egipto en Austria.
En respuesta a una pregunta del Presidente, el Sr. Claude-Henri Vignes, Director de la División Jurídica de la OMS, declaró en la sesión pública que la OMS no tenía intención de presentar argumentos al Tribunal sobre las cuestiones planteadas en la solicitud de dictamen, pero que estaría dispuesto, en nombre del Director General, a responder a cualquier pregunta que el Tribunal pudiera plantearle. Los Miembros del Tribunal formularon preguntas al Gobierno de Egipto y a la OMS; las respuestas fueron dadas por el representante de Egipto y por el Director de la División Jurídica de la OMS, y los representantes de los Estados Unidos de América y de los Emiratos Árabes Unidos formularon observaciones adicionales.[p 76].
9. Al término de la sesión pública celebrada el 23 de octubre de 1980, el Presidente del Tribunal indicó que el Tribunal seguía estando dispuesto a recibir por escrito, dentro de un plazo determinado, cualesquiera otras observaciones que el Director de la División Jurídica de la OMS o los representantes de los Estados interesados desearan presentar. En respuesta a esta invitación, los Gobiernos de los Estados Unidos de América y de Egipto transmitieron al Tribunal, el 24 de octubre y el 29 de octubre de 1980, respectivamente, algunas observaciones escritas, de las que se entregaron copias a los representantes de los demás Estados que habían participado en el procedimiento oral, así como a la OMS. Por otra parte, la OMS facilitó al Tribunal, tras la conclusión de la fase oral, otros documentos en respuesta a la solicitud de un miembro del Tribunal.
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10. La primera y principal cuestión planteada al Tribunal en la demanda se formula en términos hipotéticos:
“1. ¿Son aplicables las disposiciones sobre negociación y notificación del artículo 37 del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la Organización Mundial de la Salud y Egipto en caso de que cualquiera de las partes en el Acuerdo desee que la Oficina Regional sea transferida del territorio de Egipto?”.
Pero una norma de Derecho internacional, ya sea consuetudinaria o convencional, no opera en el vacío; opera en relación con hechos y en el contexto de un marco más amplio de normas jurídicas del que sólo forma parte. En consecuencia, para que una cuestión planteada de la forma hipotética en que se plantea en la demanda reciba una respuesta pertinente y eficaz, el Tribunal debe determinar previamente el significado y todas las implicaciones de la cuestión a la luz del marco real de hecho y de derecho en el que se inscribe. De lo contrario, su respuesta a la pregunta puede ser incompleta y, en consecuencia, ineficaz e incluso engañosa en cuanto a las normas jurídicas pertinentes que rigen realmente el asunto sometido a la consideración de la Organización requirente. Por consiguiente, el Tribunal comenzará por exponer los elementos de hecho y de derecho pertinentes que, en su opinión, constituyen el contexto en el que deben determinarse el significado y las implicaciones de la primera cuestión planteada en la solicitud.
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11. La existencia en la actualidad de una Oficina Regional de la Organización Mundial de la Salud con sede en Alejandría tiene su origen en dos circunstancias principales. Una es la política adoptada por la OMS en 1946, expresada en el capítulo XI del texto de su Constitución, de crear organizaciones sanitarias regionales concebidas como parte integrante de la Organización. La otra es el hecho de que al final de la Segunda Guerra Mundial existía en Alejandría una Oficina de Salud que, en aplicación de esa política [p 77]y por acuerdo entre Egipto y la OMS, se incorporó posteriormente a la Organización en la forma que se describe a continuación.
12. El artículo 44 de la Constitución de la OMS faculta a la Asamblea Mundial de la Salud para definir las zonas geográficas en las que es conveniente establecer una organización regional y, con el consentimiento de la mayoría de los miembros de la Organización situados dentro de la zona, establecer la organización regional. También dispone que no habrá más de una organización regional en cada zona.
Los artículos 45 y 46 establecen que cada organización regional será parte integrante de la Organización y estará compuesta por un comité regional y una oficina regional. Los artículos 47 a 53 establecen normas para regular la composición, funciones, procedimiento y personal de los comités regionales. Por último, el artículo 54, que contiene disposiciones especiales relativas a la “integración” de las organizaciones sanitarias regionales intergubernamentales preexistentes, dice lo siguiente:
“La Organización Sanitaria Panamericana representada por la Oficina Sanitaria Panamericana y las Conferencias Sanitarias Panamericanas, y todas las demás organizaciones regionales intergubernamentales de salud existentes antes de la fecha de la firma de esta Constitución, se integrarán a su debido tiempo a la Organización. Esta integración se efectuará tan pronto como sea posible mediante una acción común basada en el consentimiento mutuo de las autoridades competentes expresado a través de las organizaciones interesadas.”
Las citadas disposiciones del Capítulo XI constituyen, pues, el marco constitucional en el que la OMS llegó a establecer su oficina regional en Egipto. 13.
La existencia de una oficina sanitaria en Alejandría se remonta a la creación de una Junta General de Sanidad en Egipto en 1831 con el fin de prevenir la propagación del cólera y otras enfermedades por y entre los peregrinos en el camino hacia y desde La Meca. Esta Junta adquirió posteriormente cierto carácter internacional como resultado de la asociación a su labor de cuarentena de siete representantes de Estados con derechos en Egipto en virtud del régimen de capitulaciones; y en 1892 su carácter de organismo sanitario internacional se acentuó como resultado de los cambios en la estructura de su consejo efectuados por la Convención Sanitaria Internacional de Venecia de ese año.
En esta forma, el Conseil sanitaire maritime et quarantenaire d’Egypte funcionó con éxito durante más de cuarenta años, durante los cuales, por acuerdo con la Office international d’hygiène publique y de conformidad con el Convenio Sanitario Internacional de 1926, también funcionó como Oficina Regional de Inteligencia Epidemiológica para el Cercano Oriente. En 1938, a petición del Gobierno egipcio, se decidió, en la Conferencia Sanitaria Internacional de ese año, la supresión del Conseil sanitaire y la asunción de sus funciones por los gobiernos de Egipto y de los demás países interesados, sin que ello supusiera la supresión de la Oficina Regional de Información Epidemiológica. La nueva Oficina, aunque bajo la autoridad del Gobierno egipcio, debía tener el mismo carácter internacional que la Oficina anterior; el Gobierno egipcio debía crear una comisión que incluyera representantes técnicos de los países afiliados. A partir de 1938, los gastos de la Oficina fueron sufragados en su totalidad por el Gobierno egipcio. La Segunda Guerra Mundial estalló antes de que se constituyera la comisión proyectada y, desde diciembre de 1940 hasta el final de las hostilidades, el trabajo de la Oficina de Alejandría fue asumido por un servicio especial de guerra dependiente del Departamento de Cuarentena del Ministerio de Salud Pública egipcio.
Una vez finalizadas las hostilidades, la Oficina reanudó sus actividades.
14. No ha quedado totalmente claro para el Tribunal cuál era la situación exacta de la Oficina Sanitaria de Alejandría como resultado de los acontecimientos que se acaban de describir.
Pero estaba funcionando bajo el Ministerio de Salud Pública de Egipto cuando en 1946, y antes de que se hubiera adoptado la Constitución de la OMS, Egipto planteó la cuestión de la relación de la Oficina con la Organización. Incluso antes de eso, los miembros de la recién creada Liga de Estados Árabes habían tomado una decisión a favor de utilizar la Oficina de Alejandría como su oficina sanitaria regional. Mientras tanto, sin embargo, la Oficina de Alejandría seguía funcionando bajo las autoridades sanitarias egipcias y no como una institución intergubernamental.
Por otra parte, la proyectada asociación de la Oficina con la Liga de Estados Árabes, el carácter internacional de sus funciones y su estatuto anterior pueden haber llevado a considerar la Oficina como una institución intergubernamental. Esto explica sin duda por qué, como se verá a continuación, la Oficina Sanitaria de Alejandría, a pesar de cualquier duda que pudiera haber en cuanto a su carácter intergubernamental, fue tratada de hecho por la Organización como un caso de integración en virtud del artículo 54 de la Constitución de la OMS.
15. El 6 de marzo de 1947, bajo la dirección de la Comisión Interina de la OMS, el Secretario Ejecutivo de la Comisión envió una carta circular a los gobiernos miembros preguntándoles si deseaban que la sede de la organización o la sede de una oficina regional estuviese situada en su territorio y qué facilidades podían ofrecer. Poco después también se le indicó que se pusiera en contacto con las autoridades “de la Organización Sanitaria Panárabe”, y el 2 de mayo de 1947 escribió pidiendo información al Ministro egipcio de Salud Pública. El 26 de julio de 1947, el Ministro egipcio le respondió con un memorándum en el que se describían la historia y las actividades de la “Oficina Regional Panárabe de Salud” desde 1926.
Cuando, basándose en el memorándum, el Comité de Relaciones de la Comisión Provisional recomendó en septiembre de 1947 que se entablaran negociaciones con la “Organización Sanitaria Panárabe”, se objetó que la Oficina Sanitaria Panárabe no existía realmente. Algunos delegados observaron que las negociaciones debían entablarse más bien con el Gobierno egipcio y, finalmente, fue con el Gobierno egipcio con quien tuvieron lugar las negociaciones relativas a la Oficina. De hecho, el siguiente acontecimiento fue una respuesta del Gobierno egipcio a la carta circular del Secretario Ejecutivo [p 79] en la que el Gobierno afirmaba que las autoridades competentes habían declarado que estaban muy deseosas de que se estableciera una oficina regional en Alejandría, que pudiera ocuparse de todas las cuestiones que entran en el ámbito de la OMS para todo Oriente Medio.
16. A partir de ese momento, las cosas empezaron a ir más deprisa. De un informe presentado a la Comisión Interina en mayo de 1948, que se menciona más adelante, se desprende que a principios de enero de 1948 los expertos en cuarentena de los países árabes se reunieron en Alejandría y aprobaron una serie de resoluciones en favor del establecimiento de una organización regional.
Ésta debía estar compuesta por los Estados miembros de la Liga de los Estados Árabes y, según se contemplaba, por algunos otros Estados de la región; debía tener un comité regional de composición similar; y debía utilizar la Oficina de Alejandría como oficina regional. Estas resoluciones se adoptaron teniendo en cuenta que la OMS iba a asumir las funciones de las organizaciones sanitarias regionales preexistentes. El siguiente paso fue una invitación del Ministerio de Salud Pública egipcio al Dr. Stampar, Presidente de la Comisión Interina, para que visitara Egipto y estudiara sobre el terreno las condiciones de creación de la organización regional propuesta. En mayo de 1948, el Presidente de la Comisión Provisional presentó un informe sustancial, al que ya se ha hecho referencia, en el que hacía una descripción detallada de la historia y las actividades actuales de la Oficina de Alejandría y exponía los argumentos a favor de su designación como centro sanitario regional para Oriente Próximo y Oriente Medio. Terminaba el informe con la siguiente conclusión
“estamos obligados a admitir que las condiciones que predestinan a Alejandría a ser el centro de la futura organización sanitaria regional para Oriente Próximo y Oriente Medio son literalmente únicas”.
La Constitución de la OMS ya había entrado en vigor y la cuestión de la Oficina de Alejandría se debatió en el Comité sobre la Sede y la Organización Regional en la primera sesión de la nueva Asamblea Mundial de la Salud. Se mencionaron los hechos de que la mayoría de los Estados miembros de la zona del Mediterráneo Oriental habían aceptado la propuesta de creación de una organización regional en esa zona, que la Oficina de Alejandría era una oficina sanitaria preexistente y que ya se habían dado los pasos preliminares para la integración definitiva de esta oficina en la OMS. Teniendo en cuenta esos hechos, el Comité recomendó que se dieran instrucciones al Consejo Ejecutivo para que integrara la Oficina en la OMS lo antes posible, mediante una acción común, “de conformidad con el artículo 54 de la Constitución de la OMS”, recomendación que fue aprobada por la Asamblea Mundial de la Salud el 10 de julio de 1948 (resolución WHA1.72).
17. El Director General de la OMS procedió entonces a organizar la creación de un Comité Regional para el Mediterráneo Oriental y se elaboró un orden del día para su reunión inaugural prevista para el 7 de febrero de 1949. Anteriormente, el Secretario Ejecutivo de la Comisión Interina había negociado con éxito con el Gobierno suizo el texto de un [p 80]acuerdo para la sede de la OMS en Ginebra, que había sido aprobado por la Primera Asamblea Mundial de la Salud el 17 de julio de 1948 y por Suiza el 21 de agosto de 1948; y en la OMS se había preparado un modelo de acuerdo de sede para utilizarlo en las negociaciones relativas a las sedes de las oficinas regionales o locales de la OMS. En consecuencia, cuando se elaboró el orden del día de la reunión inaugural del Comité Regional, el 7 de febrero de 1949, se incluyó en él la cuestión de un “Proyecto de Acuerdo con el Gobierno Anfitrión de la Oficina Regional”.
18. En la reunión del Comité Regional, la Delegación egipcia informó al Comité, el 7 de febrero de 1949, que el Consejo de Ministros egipcio acababa de
“acordó, a reserva de la aprobación del Parlamento, arrendar a la Organización Mundial de la Salud, para uso de la Oficina Regional para la zona del Mediterráneo Oriental, el terreno y el edificio que ocupan actualmente la Administración de Cuarentena y la Oficina de Sanidad de Alejandría, por un período de nueve años a un alquiler anual nominal de 10 P.T.”.
A continuación, el Comité abordó la cuestión de la ubicación de la Oficina Regional para la zona del Mediterráneo Oriental. Se presentó una moción, que el Comité aprobó inmediatamente, “para recomendar al Director General y al Consejo Ejecutivo, previa consulta con las Naciones Unidas, la elección de Alejandría como sede de la Oficina Regional”.
Los considerandos de la resolución formal a tal efecto, adoptada al día siguiente, se referían, entre otras cosas, a “la conveniencia del excelente emplazamiento y de los edificios en condiciones favorables generosamente ofrecidos por el Gobierno de Egipto”. 19. El Comité Regional también abordó la cuestión de la integración de la Oficina Sanitaria de Alejandría en la OMS. Tras recordar que un Comité de los Estados Árabes había votado anteriormente a favor de la integración, el delegado egipcio observó que, en caso afirmativo, “la OMS tendría que hacerse cargo de los gastos a partir de la fecha de apertura de la Oficina Regional”. Tras unas breves explicaciones, el Comité adoptó una resolución recomendando la integración de la Oficina en los siguientes términos
“Resuelve recomendar al Consejo Ejecutivo que, al establecer la Organización Regional y la Oficina Regional para el Mediterráneo Oriental, las funciones de la Oficina Sanitaria de Alejandría se integren en las de la Organización Regional de la Organización Mundial de la Salud”.
El delegado egipcio respondió presentando al Comité una declaración escrita en la que afirmaba que, teniendo en cuenta la resolución que acababa de adoptarse, su Gobierno se complacía en transferir a la Organización Mundial de la Salud las funciones y todos los archivos y registros relacionados de la Oficina Sanitaria de Alejandría.
La declaración continuaba diciendo que esta transferencia [p 81] se haría en la fecha en que la Organización notificara al Gobierno de Egipto el comienzo de las operaciones en la Oficina Regional para la Región del Mediterráneo Oriental. Habiendo recibido esta declaración el caluroso agradecimiento del Comité, el delegado egipcio propuso que los trabajos de la Oficina Regional comenzaran en julio de 1949, propuesta que fue aprobada.
20. El Director General planteó ahora la cuestión del “Proyecto de Acuerdo con el Gobierno Anfitrión” que había incluido en el Orden del Día. Dijo que deseaba informar al Comité de que “dicho proyecto de acuerdo ha sido elaborado y entregado al Gobierno egipcio, donde está siendo estudiado en el departamento jurídico”. También declaró que la OMS, “aunque siempre tiene en cuenta las formalidades necesarias, nunca permite que interfieran con el trabajo sanitario”, y el delegado egipcio añadió entonces el comentario de que, en caso de que hubiera alguna diferencia de opinión entre la OMS y el experto jurídico, ésta podría resolverse mediante negociación.
21.
La cuestión pasó al Consejo Ejecutivo de la OMS que, en marzo de 1949, adoptó la resolución EB3.R30 aprobando “condicionalmente” la elección de Alejandría como sede de la Oficina Regional, “a reserva de consulta con las Naciones Unidas”. En dicha resolución se pedía al Director General que agradeciera a Egipto “su generosa acción” al poner a disposición de la Organización el terreno y los edificios de Alejandría durante nueve años a cambio de un alquiler simbólico. A continuación, aprobaba formalmente la creación de la Oficina Regional para el Mediterráneo Oriental y el inicio de sus actividades el 1 de julio de 1949 o alrededor de esa fecha. A continuación, la resolución hizo suya la recomendación del Comité Regional de que las “funciones” de la Oficina Sanitaria de Alejandría se “integraran” en las de la Organización Regional. Además, autorizaba al Director General a expresar su agradecimiento al Gobierno egipcio por la transferencia de las “funciones, archivos y registros de la Oficina Sanitaria de Alejandría a la Organización al iniciarse las operaciones en la Oficina Regional”. La resolución no abordaba el proyecto de acuerdo de sede que aún se está negociando con el Gobierno egipcio. De conformidad con el Acuerdo entre la OMS y las Naciones Unidas que entró en vigor el 10 de julio de 1948 (Artículo XI), la consulta con las Naciones Unidas a que se refiere la resolución se efectuó en mayo de 1949.
En ella se confirmó la elección de Alejandría como sede de la Oficina Regional.
22. Sin embargo, el proyecto de acuerdo de sede, que necesariamente tenía implicaciones no sólo para el Ministerio de Salud Pública, sino también para otros departamentos de la administración egipcia, al parecer había sido objeto de un minucioso examen.
Como se desprende de una carta de 4 de mayo de 1949 del Ministerio de Asuntos Exteriores a Sir Ali Tewfik Shousha Pasha, entonces Subsecretario de Estado de Salud Pública pero ya designado primer Director Regional de la OMS para el Mediterráneo Oriental, éste había estado discutiendo el proyecto de acuerdo con el Ministerio de Asuntos Exteriores durante el mes de abril. En esa carta, el Ministerio de Asuntos Exteriores se refería al proyecto de acuerdo como uno [p 82] “que la Organización Mundial de la Salud tiene la intención de concluir con el Gobierno egipcio sobre los privilegios e inmunidades de que gozará su oficina regional que se establecerá en Alejandría, así como el personal de dicha oficina”.
Explicaba que adjuntaba una copia del memorándum preparado por el Contentieux (departamento jurídico) de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Justicia, en el que se exponían sus comentarios sobre el proyecto de acuerdo, junto con un proyecto revisado. En el memorando se indica que, al estudiar las disposiciones del proyecto, el Contentieux también ha tenido en cuenta otros acuerdos celebrados, o en curso de celebración, entre Estados individuales y organismos especializados con motivo del establecimiento de sedes u oficinas regionales en sus territorios.
A este respecto, mencionaba los acuerdos de sede ya concluidos por Francia con la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, y por Suiza con la propia OMS, así como los proyectos de acuerdo aún en curso de negociación por Francia y Perú con la Organización de Aviación Civil Internacional relativos a las sedes de las oficinas regionales que se establecerán en sus territorios. En el memorándum se sugerían numerosos cambios en las disposiciones del acuerdo y se explicaban detalladamente las modificaciones que los Contentieux deseaban que se introdujeran en el proyecto. El memorándum y el proyecto revisado, según se desprende de una nota posterior de Sir Ali Tewfik Shousha Pasha, fueron transmitidos al Director General de la OMS. También se desprende de las cartas de 29 de mayo y 4 de junio de 1949 facilitadas al Tribunal por la OMS que en ese momento se produjeron algunos intercambios más entre él y el Contentieux en relación con el proyecto de acuerdo.
23. Mientras tanto, sin embargo, toda la cuestión de los privilegios e inmunidades de las oficinas regionales de las organizaciones internacionales se había vuelto a la vez más complicada y más apremiante para la administración egipcia. Ello se debía a que la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, la OACI y la Unesco ya habían establecido en El Cairo Oficinas Regionales para Oriente Medio, y a que, en cualquier caso, se hacía necesario considerar la cuestión de la adhesión de Egipto a la Convención sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados.
La situación general fue expuesta al Consejo de Ministros de Egipto por el Ministro de Asuntos Exteriores en una nota de 25 de mayo de 1949. Su Nota terminaba con una propuesta para que, como medida provisional, el Consejo concediera al personal de la FAO, la Unesco y la OMS en sus Oficinas Regionales la misma exención temporal de derechos de aduana sobre cualquier artículo y equipo importado del extranjero y relacionado con su trabajo oficial, de la que ya disfrutaba la OACI. Esta propuesta fue aprobada por el Consejo de Ministros en una reunión celebrada cuatro días más tarde, y el Director Regional fue informado de ello el 23 de junio. Dado que las operaciones de la Oficina Regional debían comenzar el 1 de julio, la necesidad de completar las negociaciones para el acuerdo de sede había sido estudiada por la propia Asamblea Mundial de la Salud, que aprobó una resolución al respecto el 25 de junio en su Segunda Sesión [p 83].
Se pidió al Director General que prosiguiera las negociaciones con el Gobierno de Egipto a fin de obtener un acuerdo por el que se concedan privilegios e inmunidades a la Organización Regional y que informara al respecto en la próxima reunión. En espera de la entrada en vigor de dicho acuerdo, la Asamblea invitó al Gobierno de Egipto a extender a la Organización los privilegios e inmunidades establecidos en la Convención sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados. Egipto, sin embargo, no se había adherido aún a dicho Convenio, y sólo la decisión del Consejo de Ministros autorizando, temporalmente, la exención de los derechos de aduana era aplicable cuando la Oficina Regional inició sus operaciones, como lo hizo en la fecha convenida, el 1 de julio de 1949.
24. El Director General prosiguió las negociaciones y el 26 de julio de 1949 se transmitieron al Gobierno egipcio los comentarios de la OMS sobre el memorándum de Contentieux, junto con un proyecto revisado del acuerdo de sede y un proyecto de arrendamiento del terreno y los edificios. El 9 de noviembre de 1949, se firmó con el Gobierno de la India un acuerdo de acogida en los mismos términos que el proyecto transmitido a Egipto. En febrero de 1950, el Consejo Ejecutivo tomó nota del estado de las negociaciones; una carta de 23 de marzo de 1950 dirigida al Director Regional de la OMS por el Contentieux de los Ministerios del Gobierno egipcio daba la impresión de que, con pequeñas modificaciones, el proyecto de la OMS era aceptable para Egipto. En esa creencia, la Tercera Asamblea Mundial de la Salud aprobó en mayo siguiente una resolución que afirmaba el Acuerdo en la forma del proyecto revisado de la OMS.
Posteriormente, sin embargo, la Oficina Regional informó de que las autoridades egipcias pedían, de hecho, una serie de modificaciones bastante sustanciales. Como el Director General consideró que las modificaciones solicitadas afectaban a puntos fundamentales de principio y que, por lo tanto, eran inaceptables, se desplazó personalmente a Egipto y, en las negociaciones celebradas con las autoridades egipcias los días 19 y 20 de diciembre de 1950, las convenció de que retiraran las modificaciones que eran la causa del desacuerdo. Las autoridades egipcias se declararon entonces dispuestas a aceptar el acuerdo de acogida, a reserva de la aprobación del Parlamento egipcio y de que se establecieran determinados puntos en un Canje de Notas adjunto. Finalmente, el Acuerdo se firmó en El Cairo el 25 de marzo de 1951 y fue aprobado por la Cuarta Asamblea Mundial de la Salud en mayo, aunque uno de los puntos del Canje de Notas había suscitado algunas discusiones en la Subcomisión Jurídica.
El Parlamento egipcio dio su aprobación a finales de junio y el acuerdo de sede, largamente negociado, entró finalmente en vigor el 8 de agosto de 1951. En cuanto al arrendamiento del solar y los edificios de la antigua Oficina Sanitaria a la OMS, que en virtud de una ley egipcia también requería la aprobación parlamentaria, su ejecución no se completó hasta 1955, expresándose entonces que la explotación del arrendamiento había comenzado varios años antes, el 1 de julio de 1949. 25. Por último, hay que mencionar un Acuerdo de prestación de servicios de la OMS en Egipto, firmado el 25 de agosto de 1950. Al mismo tiempo, el Tribunal observa que, según el Director de la División Jurídica de la [p 84] Organización, este Acuerdo no tiene ninguna relación particular con la creación de la Oficina Regional en Egipto. El Acuerdo de 1950, explicó, es simplemente una forma estándar de acuerdo para la ejecución de proyectos de cooperación técnica, similar a los Acuerdos celebrados con otros Estados miembros que no tienen oficina de la OMS situada en sus territorios.
26. La situación que se desprende de los hechos que el Tribunal ha expuesto hasta ahora puede resumirse del siguiente modo. Durante los primeros años de la OMS, Egipto planteó la cuestión de la relación con la nueva Organización de la Oficina Sanitaria de Alejandría existente desde hacía mucho tiempo, y la Comisión Provisional de la OMS se dirigió a su vez a Egipto en relación con la integración de la Oficina existente en la Organización y la ubicación de la Oficina Regional de la OMS para el Mediterráneo Oriental en Alejandría. A principios de 1949, la OMS y Egipto llegaron a un acuerdo para que la OMS se hiciera cargo del funcionamiento de la Oficina de Alejandría en julio de ese año. Ese acuerdo se alcanzó sobre la base de las ofertas del Gobierno egipcio de arrendar a la Organización para uso de la Oficina Regional para el Mediterráneo Oriental el emplazamiento y los edificios de la Oficina de Alejandría existente, y de transferir a la Organización las funciones y todos los archivos y registros conexos de la Oficina. Las ofertas de Egipto fueron aceptadas por la Organización que, por su parte, se comprometió a asumir la responsabilidad financiera de la Oficina en la fecha de apertura de la Oficina Regional; se decidió entonces que dicha fecha sería el 1 de julio de 1949.
Estas disposiciones fueron aprobadas por el Gobierno egipcio y refrendadas por la Organización específicamente como integración de una institución preexistente en virtud del artículo 54 de su Constitución. Habiendo sido concedida por el Consejo de Ministros de Egipto la exención temporal de derechos de aduana, la Oficina Regional de la OMS comenzó a funcionar en la sede de la antigua Oficina Sanitaria el 1 de julio de 1949.
27. Mientras tanto, las negociaciones para la conclusión de un acuerdo de sede para la Oficina Regional, iniciadas al menos cinco meses antes, habían avanzado lentamente y no se completaron hasta casi dos años después. El 25 de marzo de 1951, sin embargo, se firmó el Acuerdo, cuya Sección 37 es objeto de la presente solicitud, y que finalmente entró en vigor el 8 de agosto de ese año. Dicho acuerdo, en palabras de su preámbulo, se celebró
“con el fin de determinar los privilegios, inmunidades y facilidades que el Gobierno de Egipto concederá a la Organización Mundial de la Salud, a los representantes de sus Miembros y a sus expertos y funcionarios, en particular con respecto a sus acuerdos en la Región del Mediterráneo Oriental, y de regular otros asuntos conexos”.
Sus disposiciones seguían de cerca las del modelo de acuerdo de sede elaborado en la OMS, y son en su mayor parte las típicas de los acuerdos de sede de las sedes u oficinas regionales o locales de las organizaciones internacionales [p 85]. Estas disposiciones siguen la línea del Convenio de 21 de noviembre de 1947 sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados, del que Egipto es parte desde el 28 de septiembre de 1954. Sin embargo, en virtud del artículo 39 de dicha Convención, el Acuerdo de 25 de marzo de 1951 sigue siendo el instrumento que define el estatuto jurídico de la Oficina Regional de Alejandría entre la OMS y Egipto. *
28. El Tribunal debe referirse ahora a las circunstancias que han conducido a la presentación de la presente demanda ante el Tribunal. Desde el inicio de sus actividades en Egipto, el 1 de julio de 1949, la Oficina Regional de la OMS ha funcionado ininterrumpidamente en el emplazamiento de la antigua Oficina Sanitaria de Alejandría.
Al hacerlo, sin embargo, se ha encontrado con ciertas dificultades derivadas de la tensa situación política en Oriente Medio. Esas dificultades se reflejan en el hecho de que en 1954 la Asamblea Mundial de la Salud consideró necesario dividir el Comité en dos subcomités: El Subcomité A, en el que Israel no estaba representado, y el Subcomité B, en el que sí lo estaba.
29. El 7 de mayo de 1979, el Director Regional recibió una carta de los gobiernos de cinco Estados miembros de la Región solicitando la convocatoria de una reunión extraordinaria del Comité Regional para debatir el traslado de la Oficina Regional de Alejandría a uno de los otros Estados miembros árabes. El 12 de mayo de 1979 se celebró una reunión extraordinaria del Subcomité A, a la que asistieron representantes de 20 Estados, pero no Egipto, que había solicitado el aplazamiento de la reunión. El Subcomité A adoptó una resolución en la que expresaba el deseo de la mayoría de sus miembros de que la Oficina Regional se transfiriera a otro Estado de la Región y recomendaba su traslado.
Entretanto, la cuestión se había incluido también en el orden del día de la 32ª Sesión de la Asamblea Mundial de la Salud, y el 16 de mayo de 1979 la delegación egipcia presentó un Memorándum en el que alegaba ciertas irregularidades de procedimiento y objetaba que la solicitud de traslado tenía “motivaciones políticas”. La cuestión se remitió a un Comité que expresó la opinión de que era necesario estudiar los efectos de la aplicación de una decisión de este tipo por parte de la Asamblea y recomendó que el estudio fuera realizado por el Consejo Ejecutivo.
30. La Asamblea Mundial de la Salud adoptó la recomendación del Comité y, el 28 de mayo de 1979, el Consejo Ejecutivo creó un Grupo de Trabajo para estudiar todos los aspectos de la cuestión e informar al respecto en enero de 1980. El informe del Grupo de Trabajo, fechado el 16 de enero de 1980 (que figura en el expediente de documentos facilitados al Tribunal), incluía una sección titulada “Cuestión de la denuncia del Acuerdo de Sede existente”, en relación con la cual decía:
“El Grupo consideró que no estaba en condiciones de decidir si la Sección 37 del Acuerdo con Egipto es aplicable o no. La posición final de la Organización sobre las posibles discrepancias de [p 86] puntos de vista tendrá que ser decidida por la Asamblea de la Salud… también se podría solicitar eventualmente a la Corte Internacional de Justicia que emita una opinión consultiva en virtud del Artículo 76 de la Constitución de la OMS.”
En consecuencia, el Consejo Ejecutivo transmitió el informe del Grupo de Trabajo a la Asamblea Mundial de la Salud para que lo examinara y adoptara una decisión al respecto.
31. El 9 de mayo de 1980 se celebró en Ginebra una nueva reunión extraordinaria del Subcomité A del Comité Regional para el Mediterráneo Oriental, a la que asistieron representantes de 20 Estados, entre ellos Egipto. Se adoptó una resolución, por 19 votos contra 1 (el de Egipto), por la que el Subcomité decidió recomendar el traslado de la Oficina Regional para el Mediterráneo Oriental a Ammán, Jordania, lo antes posible. El representante de Egipto objetó que, en su opinión, la recomendación se basaba en consideraciones puramente políticas. La cuestión se remitió de nuevo a la Asamblea Mundial de la Salud en su trigésimo tercer periodo de sesiones y, a petición de Egipto, se distribuyó a los Estados miembros el texto del Acuerdo de Sede de 1951. En su reunión del 16 de mayo de 1980, la Comisión correspondiente tuvo ante sí un proyecto de resolución presentado por 20 Estados árabes en virtud del cual la Asamblea de la Salud decidiría trasladar la Oficina Regional a Ammán (Jordania) lo antes posible. También tuvo ante sí un proyecto de resolución presentado por los Estados Unidos en virtud del cual la Asamblea decidiría, “antes de tomar cualquier decisión sobre el traslado de la Oficina Regional”, solicitar una opinión consultiva de la Corte en los términos en que se ha presentado la solicitud a la Corte. En el transcurso del debate, los Estados árabes subrayaron el deseo de la gran mayoría de los Estados miembros de la Región de trasladar la Oficina de Egipto y el perjuicio que, a su juicio, supondría su permanencia en Alejandría para los trabajos de la Organización. Otros Estados, en cambio, cuestionaron la conveniencia de trasladar una oficina regional de sanidad por motivos políticos y expresaron sus dudas sobre los aspectos prácticos del traslado. El delegado egipcio, entre otras cosas, invocó la Sección 37, señalando los problemas que plantea su interpretación.
La resolución de Estados Unidos fue respaldada por el Comité, que recomendó su adopción a la Asamblea Mundial de la Salud. Tres días más tarde, el 19 de mayo, los representantes de 17 Estados árabes dirigieron una carta al Director General de la Organización informándole de su decisión de “boicotear” completamente la Oficina Regional en su ubicación actual, de no tener ningún trato con ella a partir de esa fecha y de tratar directamente con la Sede en Ginebra. 32. 32. Cuando la recomendación del Comité fue examinada por la Asamblea Mundial de la Salud en sesión plenaria el 20 de mayo, el delegado de Jordania cuestionó la pertinencia del artículo 37 para la cuestión del traslado de la Oficina Regional de Egipto y solicitó la opinión del Director de la División Jurídica de la Organización. Este último dio entonces algunas explicaciones sobre los problemas que, a su juicio, planteaba la interpretación de la Sección 37 y añadió que, por el momento, no estaba en condiciones de aclararla más.
A continuación, la Asamblea adoptó el proyecto de resolución recomendado por el Comité, cuyo texto íntegro figura en el párrafo inicial del presente dictamen. La resolución, observa el Tribunal, al exponer la decisión de la Asamblea de presentar la presente solicitud a la Corte, explicaba en los considerandos las razones por las que la Asamblea consideraba necesario hacerlo. En esos considerandos, la Asamblea tomó nota de “las opiniones divergentes” que se habían expresado sobre la cuestión de si la Organización “puede transferir la Oficina Regional sin tener en cuenta las disposiciones de la Sección 37 del Acuerdo entre la Organización Mundial de la Salud y Egipto de 25 de marzo de 1951”; y señaló además que el Grupo de Trabajo del Consejo Ejecutivo había sido “incapaz de emitir un juicio o una recomendación sobre la aplicabilidad de la Sección 37 de este Acuerdo”.
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33. En los debates de la Asamblea Mundial de la Salud a los que se acaba de hacer referencia, sobre la propuesta de solicitar el presente dictamen al Tribunal, quienes se oponían a la propuesta insistieron en que no era más que una maniobra política destinada a aplazar cualquier decisión relativa al traslado de la Oficina Regional de Egipto, por lo que se plantea la cuestión de si el Tribunal debería negarse a responder a la presente solicitud debido a su supuesto carácter político. Por otra parte, en ninguna de las declaraciones escritas y orales presentadas al Tribunal se ha aducido este argumento y, en cualquier caso, tal argumento habría sido contrario a la jurisprudencia reiterada del Tribunal. Dicha jurisprudencia establece que si, como en el presente caso, una cuestión planteada en una solicitud entra dentro del ejercicio normal de su proceso judicial, el Tribunal no tiene que ocuparse de los motivos que puedan haber inspirado la solicitud (Conditions of Admission of a State to Membership in the United Nations (Article 4 of Charter), Opinión Consultiva, 1948, I. C.J. Reports 1947-1919). C.J. Recueil 1947-1948, pp. 61-62; Competencia de la Asamblea General para la admisión de un Estado en las Naciones Unidas, Opinión Consultiva, I.C.J. Recueil 1950, pp. 6-7; Ciertos gastos de las Naciones Unidas (párrafo 2 del artículo 17 de la Carta), Opinión Consultiva, I.C.J. Recueil 1962, p. 155). De hecho, en situaciones en las que las consideraciones políticas son prominentes, puede ser particularmente necesario que una organización internacional obtenga una Opinión Consultiva del Tribunal en cuanto a los principios jurídicos aplicables con respecto al asunto en debate, especialmente cuando éstos pueden incluir la interpretación de su constitución.
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34. Una vez examinado así el contexto fáctico y jurídico en el que se inscribe la presente solicitud de opinión consultiva, el Tribunal de Justicia pasa a examinar el sentido y las implicaciones de las cuestiones hipotéticas sobre las que se le pide que asesore. Dado que éstas se formulan en la solicitud haciendo referencia a la aplicabilidad del artículo 37 del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 a un traslado de la Oficina Regional de Egipto, es necesario pasar inmediatamente a las disposiciones de dicho artículo. Incluida en el Acuerdo de 1951 como una de sus “Disposiciones Finales”, la Sección 37 dice:
“Artículo 37. El presente Acuerdo podrá ser revisado a petición de cualquiera de las partes. En este caso, ambas partes se consultarán sobre las modificaciones que deban introducirse en sus disposiciones. Si las negociaciones no conducen a un entendimiento en el plazo de un año, el presente Acuerdo podrá ser denunciado por cualquiera de las partes con un preaviso de dos años.”
Las “opiniones divergentes” en la Asamblea Mundial de la Salud sobre la aplicabilidad de estas disposiciones a un traslado de la Oficina Regional de Egipto, que se mencionan en los considerandos de la resolución, se referían a varios puntos.
Uno de ellos era si el traslado de la sede de la Oficina Regional desde Egipto está o no cubierto por las disposiciones del Acuerdo de 1951, que en gran medida tratan de privilegios, inmunidades y facilidades. Otra era si las disposiciones de la Sección 37 se refieren únicamente al caso de una solicitud de una u otra parte para la revisión de las disposiciones del Acuerdo relativas a la cuestión de los privilegios, inmunidades y facilidades o también son aptas para cubrir su revisión total o denuncia pura y simple. Pero las diferencias de opinión también afectaban a otros puntos, como se desprende de los debates y de las explicaciones dadas por el Director de la División Jurídica de la OMS en la reunión de la Asamblea Mundial de la Salud del 20 de mayo. En respuesta a una pregunta del delegado de Jordania sobre el plazo de preaviso de dos años previsto en el artículo 37, el Director de la División Jurídica se refirió a la información que puede obtenerse sobre este punto comparando las disposiciones de otros acuerdos de sede. También llamó la atención sobre la posibilidad de remitirse a los principios generales del Derecho internacional aplicables, subrayando la pertinencia a este respecto del artículo 56 del proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional sobre los tratados celebrados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales.
35. Por consiguiente, es evidente que, aunque las preguntas de la solicitud se formulen únicamente en términos de la Sección 37, la verdadera cuestión jurídica que se examina en la Asamblea Mundial de la Salud es la siguiente: ¿Cuáles son los principios y normas jurídicas aplicables a la cuestión de en qué condiciones y según qué modalidades puede efectuarse el traslado de la Oficina Regional de Egipto? En opinión del Tribunal, ésta debe considerarse también la cuestión jurídica que le plantea la demanda.
El Tribunal de Justicia recuerda que, para mantenerse fiel a las exigencias de su carácter jurisdiccional en el ejercicio de su competencia consultiva, debe comprobar cuáles son las cuestiones de Derecho realmente controvertidas en las preguntas formuladas en una solicitud (cf. sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 2002, asunto C-276/98, Rec. p. II-0000). A admissibility of Hearings of Petitioners by the Committee on South West Africa, Opinión Consultiva, I. C. J. Recueil 1956, p. 26, y véase también p. 37; Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the [p 89] Charter), Opinión Consultiva, I. C. J. Recueil 1962, pp. 156-158).
También señala a este respecto que el Tribunal Permanente de Justicia Internacional, al responder a las solicitudes de opinión consultiva, también consideró necesario en algunos casos determinar primero cuáles eran las cuestiones jurídicas realmente controvertidas en las cuestiones planteadas en la solicitud (cf. Jaworzina, Opinión Consultiva, 1923, P.C.I.J., Serie B, núm. 8, p. 282; Interpretación del Acuerdo Greco-Turco de 1 de diciembre de 1926, Opinión Consultiva, 1928, P.C.I.J., Serie B, núm. 16, pp. 5-16). Además, como el Tribunal ha subrayado anteriormente en la presente Opinión, una respuesta a preguntas del tipo de las planteadas en la presente solicitud puede, si es incompleta, no sólo ser ineficaz, sino incluso inducir a error en cuanto a las normas jurídicas aplicables a la cuestión sometida a la consideración de la Organización solicitante. Por esta razón, el Tribunal no podría cumplir adecuadamente la obligación que le incumbe en el presente caso si, al responder a la solicitud, no tomara en consideración todas las cuestiones jurídicas pertinentes relacionadas con el asunto al que se refieren las preguntas.
36. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia procederá a continuación a examinar sus respuestas a las cuestiones formuladas en la demanda partiendo de la base de que la verdadera cuestión jurídica sometida al Tribunal de Justicia es la siguiente: ¿Cuáles son los principios y normas jurídicas aplicables a la cuestión de en qué condiciones y según qué modalidades puede efectuarse el traslado de la Oficina Regional de Egipto?
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37. El Tribunal de Justicia considera necesario subrayar desde un principio que la cuestión que se le plantea no es si, en general, una organización tiene derecho a elegir la ubicación de la sede de su sede o de una oficina regional. Sobre esta cuestión no ha habido diferencia de opinión en el presente asunto, y no cabe duda de que una organización internacional tiene tal derecho.
La cuestión que se plantea al Tribunal de Justicia es la distinta de si, en el presente caso, la facultad de la Organización para ejercer ese derecho está o no regulada por la existencia de obligaciones frente a Egipto. El Tribunal observa que en la Asamblea Mundial de la Salud y en algunas de las declaraciones escritas y orales ante el Tribunal parece haber una disposición a considerar que las organizaciones internacionales poseen algún tipo de poder absoluto para determinar y, en caso necesario, cambiar la ubicación de los emplazamientos de sus sedes y oficinas regionales. Pero los Estados, por su parte, poseen un poder soberano de decisión en lo que respecta a la aceptación de la sede o de una oficina regional de una organización en su territorio; y el poder de decisión de una organización no es más absoluto a este respecto que el de un Estado. Como señaló el Tribunal en una de sus primeras Opiniones Consultivas, no hay nada en el carácter de las organizaciones internacionales que justifique que se las considere una especie de “super-Estado” (Reparaciones por daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas, Opinión Consultiva, Recueil 1949, pág. 179). Las organizaciones internacionales son sujetos de derecho internacional y, como tales, están vinculadas por las obligaciones que les incumben en virtud de las normas generales del derecho internacional, de sus constituciones o de los acuerdos internacionales en los que son partes. En consecuencia, no aporta ninguna respuesta a las cuestiones planteadas al Tribunal referirse simplemente al derecho de una organización internacional a determinar la ubicación de la sede de sus oficinas regionales.
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38. Las “opiniones divergentes” expresadas en la Asamblea Mundial de la Salud sobre la pertinencia del Acuerdo de 25 de marzo de 1951, y sobre la cuestión de si los términos de la Sección 37 del Acuerdo son aplicables en caso de cualquier traslado de la Oficina Regional de Egipto, se repitieron y desarrollaron en las declaraciones escritas y orales presentadas al Tribunal.
En cuanto a la pertinencia del Acuerdo de 1951 en el presente caso, la opinión defendida por una parte ha sido que el establecimiento de la Oficina Regional en Alejandría tuvo lugar el 1 de julio de 1949, en virtud de un acuerdo resultante bien de la oferta de Egipto de transferir el funcionamiento de la Oficina de Alejandría a la OMS y la aceptación por esta última de dicha oferta, bien de la aceptación por Egipto de un acto unilateral de los órganos competentes de la OMS por el que se determinaba el emplazamiento de la Oficina Regional. Los defensores de este punto de vista sostienen que el Acuerdo de 1951 fue una transacción independiente concluida después de que se hubiera completado el establecimiento de la Oficina Regional en Egipto y cuyos términos sólo prevén las inmunidades, privilegios y facilidades de la Oficina Regional. Señalan el hecho de que algunos otros acuerdos de sede de tipo similar contienen disposiciones que prevén expresamente el establecimiento de la sede de la Oficina Regional y subrayan la ausencia de tal disposición en el Acuerdo de 1951. Este Acuerdo, alegan, aunque pueda contener referencias a la sede de la Oficina Regional en Alejandría, no prevé su ubicación allí. Sobre esta base, y sobre la base de su interpretación del objeto del Acuerdo de 1951 deducida de su título, de su preámbulo y de su texto, sostienen que el Acuerdo no tiene ninguna relación con el derecho de la Organización a trasladar la Oficina Regional de Egipto. Sostienen también que el Acuerdo de 1951 no se limitaba a los privilegios, inmunidades y facilidades concedidos únicamente a la Oficina Regional, sino que tenía un objeto más general, a saber, regular las cuestiones antes mencionadas entre Egipto y la OMS en general.
39. Los defensores de la opinión contraria afirman que la creación de la Oficina Regional y la integración de la Oficina de Alejandría en la OMS no se completaron en 1949, sino que se llevaron a cabo mediante una serie de actos en un proceso compuesto, cuyo paso final y definitivo fue la celebración del acuerdo de sede de 1951. Para los partidarios de este punto de vista, el acto de transferencia del funcionamiento de la Oficina de Alejandría a la OMS en 1949 y el acuerdo de sede de 1951 son partes estrechamente relacionadas de una única transacción por la que se acordó establecer la Oficina Regional en Alejandría. Subrayando las diversas referencias del Acuerdo de 1951 a la ubicación de la Oficina en Alejandría, sostienen que la ausencia de una disposición específica relativa a su establecimiento allí se debe al hecho de que este [p 91] Acuerdo trataba de una Oficina Sanitaria preexistente ya establecida en Alejandría. En general, subrayan la importancia del carácter del Acuerdo de 1951 como acuerdo de sede, y de las constantes referencias a él como tal en los registros de la OMS y en los actos oficiales del Estado egipcio.
40.
Las diferencias relativas a la aplicación del artículo 37 del Acuerdo a un traslado de la Oficina Regional de Egipto han girado en torno al significado de la palabra “revise” en la primera frase y a la interpretación que debe darse entonces a las dos frases siguientes del artículo. Según una opinión, la palabra “revisar” sólo puede abarcar modificaciones de disposiciones concretas del Convenio y no puede abarcar una rescisión o denuncia del Convenio, como la que implicaría el traslado de la sede de la Oficina fuera de Egipto; y éste es el significado que se da a la palabra “revisar” en los diccionarios jurídicos. Partiendo de este supuesto, y sobre la base de lo que consideran el carácter general del Arreglo de 1951, estiman que todas las disposiciones de la Sección, incluido el derecho de denuncia de la tercera frase, sólo se aplican en los casos en que una u otra parte haya solicitado una modificación parcial de los términos del Arreglo. Concluyen que, en consecuencia, el Acuerdo de 1951 no contiene ningún derecho general de denuncia e invocan las normas generales expresadas en el primer párrafo del artículo 56 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y la disposición correspondiente del proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional sobre los tratados celebrados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales. En virtud de dichos artículos, un tratado “que no contenga ninguna disposición relativa a su terminación y que no prevea la denuncia o el retiro” no es susceptible de denuncia o de retiro, a menos que, entre otras cosas, tal derecho pueda estar implícito en la naturaleza del tratado. Refiriéndose a las opiniones expresadas en la Comisión de Derecho Internacional según las cuales los acuerdos relativos a las sedes de las organizaciones internacionales son, por su naturaleza, acuerdos en los que puede estar implícito un derecho de denuncia en virtud de los artículos en cuestión, sostienen a continuación que tal derecho general de denuncia debe estar implícito en el Acuerdo de 1951. Los defensores de este punto de vista sostienen a continuación que, en cualquier caso, el traslado de la Oficina Regional de Egipto no es una cuestión que pueda considerarse comprendida en las disposiciones del artículo 37, y que el traslado de la sede de la Oficina de Egipto no significaría necesariamente la denuncia del Acuerdo de 1951.
41. No obstante, quienes se oponen a la opinión que acaba de exponerse insisten en que la palabra “revise” también puede tener el significado más amplio de “review” y abarcar una revisión general o total de un acuerdo, incluida su terminación. Según ellos, la palabra se ha utilizado no pocas veces con ese significado en los tratados y así se utilizó en el Acuerdo de 1951. Sostienen que así lo confirman los trabajos preparatorios del artículo 37, que se encuentran en las negociaciones entre representantes del Gobierno suizo y de la OIT relativas al acuerdo de sede de esta última con Suiza. Estas negociaciones, consideran, se refieren a la cuestión específica del [p 92] establecimiento de la sede de la OIT en Ginebra y, mientras que Suiza deseaba a este respecto incluir una disposición de denuncia en el acuerdo, la OIT no lo hizo. El resultado, según ellos, fue la fórmula de compromiso, introducida posteriormente en los acuerdos de acogida de la OMS, que prevé la posibilidad de denuncia, pero sólo tras consulta y negociación sobre la revisión del instrumento. Por lo tanto, en su opinión, los travaux preparatoires confirman que la fórmula del artículo 37 fue concebida para cubrir la revisión de la ubicación de la sede de la Oficina Regional en Alejandría, incluida la posibilidad de su traslado fuera de Egipto. Sostienen además que esta interpretación es la que exigen el objeto y la finalidad del artículo 37 que, según afirman, estaba claramente destinado a impedir que cualquiera de las partes del Acuerdo pusiera fin repentina y precipitadamente al régimen jurídico que había creado.
Los defensores de este punto de vista del artículo 37 también sostienen que, incluso si se rechazara y se interpretara que el Acuerdo también incluye un derecho general de denuncia, Egipto seguiría teniendo derecho a ser notificado en virtud de las normas generales del derecho internacional. A este respecto, señalan el artículo 56 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y el artículo correspondiente del proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional sobre los tratados celebrados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales. En ambos artículos, el apartado 2 dispone específicamente que, en todos los casos en que un tratado implique un derecho de denuncia o de retiro, una parte deberá notificar su intención de ejercerlo con una antelación no inferior a doce meses.
42. El Tribunal de Justicia ha descrito las diferencias de opinión relativas a la aplicación del artículo 37 a un traslado de la Oficina Regional de Egipto sólo en un amplio esquema que no reproduce todos los refinamientos con los que se han expresado ni todas las consideraciones en las que se han apoyado. Si lo ha hecho es porque considera que el énfasis puesto en la Sección 37 en las cuestiones planteadas en la solicitud distorsiona en cierta medida el marco jurídico general en el que deben resolverse las verdaderas cuestiones jurídicas planteadas ante el Tribunal. Cualquiera que sea la opinión que se tenga sobre la cuestión de si el establecimiento y la ubicación de la Oficina Regional en Alejandría están comprendidos en las disposiciones del Acuerdo de 1951, y cualquiera que sea la opinión que se tenga sobre la cuestión de si las disposiciones de la Sección 37 son aplicables al caso de un traslado de la Oficina desde Egipto, el hecho es que determinados principios y normas jurídicas son aplicables en el caso de dicho traslado. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia debe examinar a continuación dichos principios y normas jurídicos.
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43. Mediante los acuerdos mutuos alcanzados entre Egipto y la Organización de 1949 a 1951 con respecto a la Oficina Regional de la Organización en Egipto, ya se consideren acuerdos distintos o partes separadas de una transacción, se creó un régimen jurídico contractual [p 93] entre Egipto y la Organización que sigue siendo la base de sus relaciones jurídicas en la actualidad. Además, Egipto era miembro – miembro fundador – de la recién creada Organización Mundial de la Salud cuando, en 1949, transfirió el funcionamiento de la Oficina Sanitaria de Alejandría a la Organización; y ha seguido siendo miembro de la Organización desde entonces. El hecho mismo de que Egipto sea miembro de la Organización conlleva ciertas obligaciones mutuas de cooperación y buena fe que incumben a Egipto y a la Organización.
Egipto ofreció acoger la Oficina Regional en Alejandría y la Organización aceptó esa oferta; Egipto aceptó proporcionar los privilegios, inmunidades y facilidades necesarios para la independencia y eficacia de la Oficina. En consecuencia, la relación jurídica entre Egipto y la Organización pasó a ser, y ahora es, la de un Estado anfitrión y una organización internacional, cuya esencia misma es un conjunto de obligaciones mutuas de cooperación y buena fe.
En el presente caso, Egipto se convirtió en anfitrión de la Oficina Regional de la Organización, con las ventajas que ello conlleva, y la Organización adquirió una valiosa sede para su oficina mediante la cesión a la Organización de una Oficina Sanitaria egipcia existente establecida en Alejandría, y el elemento de reciprocidad en el régimen jurídico así creado entre Egipto y la OMS queda subrayado por el hecho de que esto se efectuó mediante una acción común basada en el consentimiento mutuo. Este régimen jurídico especial de derechos y obligaciones mutuos ha estado en vigor entre Egipto y la OMS durante más de treinta años. El resultado es que ahora existe en Alejandría una importante institución de la OMS que emplea a una gran cantidad de personal y desempeña funciones sanitarias importantes tanto para la Organización como para el propio Egipto. En consecuencia, cualquier traslado de la Oficina Regional de la OMS fuera del territorio de Egipto plantea necesariamente problemas prácticos de cierta importancia.
Estos problemas incumben, por supuesto, a la Organización y a Egipto más que al Tribunal. Pero también conciernen al Tribunal en la medida en que pueden influir en las condiciones jurídicas en las que puede efectuarse un traslado de la Oficina Regional desde Egipto.
44. Los problemas fueron estudiados por el Grupo de Trabajo creado por el Consejo Ejecutivo de la OMS en 1979, y del informe de dicho Grupo de Trabajo se desprende claramente que se necesita mucho cuidado y cooperación entre la Organización y Egipto si se quiere evitar el riesgo de una grave perturbación de la labor sanitaria de la Oficina Regional. También es evidente que se necesitaría un periodo de tiempo razonable para llevar a cabo una transferencia ordenada del funcionamiento de la Oficina de Alejandría al nuevo emplazamiento sin perturbar el trabajo. Precisamente qué período de tiempo sería necesario es una cuestión que sólo puede determinarse finalmente mediante consultas y negociaciones entre la OMS y Egipto. Por otra parte, es evidente que durante este período la propia Organización tendría que hacer pleno uso de los privilegios, inmunidades y facilidades previstos en el Acuerdo de 25 de marzo de 1951, a fin de garantizar un traslado ordenado y sin contratiempos de la Oficina de Egipto a su nuevo emplazamiento.
En resumen, la situación que se plantea en caso de traslado de la [p 94] Oficina Regional de Egipto es una situación que, por su propia naturaleza, exige la consulta, la negociación y la cooperación entre la Organización y Egipto. *
45. Se ha llamado la atención del Tribunal sobre un número considerable de acuerdos de sede de diferentes tipos, celebrados por los Estados con diversas organizaciones internacionales y que contienen disposiciones diversas relativas a la revisión, terminación o denuncia de los acuerdos. Estos acuerdos se dividen en dos grupos principales: (1) los que establecen el régimen necesario para la sede de una sede u oficina regional de carácter más o menos permanente, y (2) los que establecen un régimen para otras oficinas creadas ad hoc y no previstas como de carácter permanente. En cuanto al primer grupo, que incluye los acuerdos celebrados por la OIT y la OMS, sus disposiciones adoptan distintas formas.
El acuerdo relativo a la sede de las propias Naciones Unidas, con los Estados Unidos, que deja a la primera el derecho de decidir sobre su traslado, prevé su terminación si la sede se retira de los Estados Unidos “con excepción de las disposiciones que puedan ser aplicables en relación con la terminación ordenada de las operaciones de las Naciones Unidas en su sede de los Estados Unidos y la disposición de sus bienes en ella”. Otros acuerdos prevén de forma similar el cese del acuerdo de acogida al retirarse la sede, a reserva de las disposiciones aplicables a la terminación ordenada de las operaciones, mientras que otros, por ejemplo, prevén un preaviso de un año o de seis meses para la terminación o denuncia, y existen otras variantes. En cambio, el tipo de acuerdo ad hoc suele prever la rescisión con plazos cortos de preaviso o por acuerdo o simplemente por cese de las operaciones a reserva de modalidades ordenadas para ponerles fin.
46.
Al examinar estas disposiciones, el Tribunal de Justicia se ve obligado a observar que, en el futuro, podría prestarse mayor atención a su redacción. No obstante, a pesar de su variedad e imperfecciones, las disposiciones de los acuerdos de sede relativas a su revisión, terminación o denuncia no carecen de importancia en el presente contexto. En primer lugar, confirman el reconocimiento por parte de las organizaciones internacionales y los Estados de acogida de la existencia de obligaciones mutuas que les incumben para resolver los problemas derivados de la revisión, terminación o denuncia de un acuerdo de acogida. Pero hacen más, ya que debe presumirse que reflejan las opiniones de las organizaciones y de los Estados anfitriones sobre las implicaciones de esas obligaciones en los contextos en los que las disposiciones están destinadas a aplicarse. En opinión del Tribunal, por lo tanto, proporcionan ciertas indicaciones generales de lo que pueden implicar las obligaciones mutuas de las organizaciones y los Estados anfitriones de cooperar de buena fe en situaciones como la que aquí ocupa al Tribunal.
47. 47. Otra indicación general de lo que pueden entrañar esas obligaciones figura en el párrafo segundo del artículo 56 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y en la disposición correspondiente del proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional sobre los tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales. Dichas disposiciones, como ya se ha mencionado, establecen específicamente que, cuando el derecho de denuncia está implícito en un tratado en razón de su naturaleza, el ejercicio de ese derecho está condicionado a un preaviso, que no debe ser inferior a doce meses. Evidentemente, estas disposiciones también se basan en la obligación de actuar de buena fe y de tener razonablemente en cuenta los intereses de la otra parte en el tratado.
** 48.
En el presente asunto, como ha señalado el Tribunal de Justicia, la verdadera cuestión jurídica que se le plantea en la demanda es la siguiente: ¿Cuáles son los principios y normas jurídicas aplicables a la cuestión de en qué condiciones y según qué modalidades puede efectuarse el traslado de la Oficina Regional de Egipto? Además, como también ha señalado, se han expresado opiniones divergentes tanto sobre la pertinencia a este respecto del Acuerdo de 1951 como sobre la interpretación del artículo 37 de dicho Acuerdo.
En consecuencia, al formular su respuesta a la solicitud, el Tribunal parte de las obligaciones mutuas que incumben a Egipto y a la Organización de cooperar de buena fe respecto a las implicaciones y efectos del traslado de la Oficina Regional de Egipto. El Tribunal lo hace tanto más fácilmente cuanto que considera que dichas obligaciones constituyen la base misma de las relaciones jurídicas entre la Organización y Egipto en virtud del derecho internacional general, de la Constitución de la Organización y de los acuerdos en vigor entre Egipto y la Organización. Por consiguiente, la tarea esencial del Tribunal de Justicia al responder a la demanda consiste en determinar las implicaciones jurídicas concretas de las obligaciones recíprocas que incumben a Egipto y a la Organización en el supuesto de que cualquiera de ellos desee que se traslade la Oficina Regional de Egipto.
49. El Tribunal de Justicia considera que, en el contexto del presente asunto, las obligaciones mutuas de cooperación que incumben a la Organización y al Estado anfitrión en virtud de los principios y normas jurídicas aplicables son las siguientes:
– En primer lugar, dichas obligaciones imponen tanto a la Organización como a Egipto el deber de consultarse de buena fe sobre la cuestión de en qué condiciones y según qué modalidades puede efectuarse el traslado de la Oficina Regional de Egipto.
– En segundo lugar, en el caso de que se decida finalmente que la Oficina Regional se traslade de Egipto, sus obligaciones mutuas de cooperación imponen a la Organización y a Egipto el deber de consultarse y negociar conjuntamente las diversas disposiciones necesarias para efectuar el traslado de la sede actual a la nueva de manera ordenada y con el mínimo perjuicio para la labor de la Organización y los intereses de Egipto.
– En tercer lugar, estas obligaciones recíprocas imponen a la parte que desea efectuar el traslado la obligación de preavisar a la otra parte, con una antelación razonable, del cese de la situación existente en relación con la Oficina Regional de Alejandría, teniendo debidamente en cuenta todas las disposiciones prácticas necesarias para efectuar un traslado ordenado y equitativo de la Oficina a su nuevo emplazamiento. Éstas son, a juicio del Tribunal, las consecuencias de los principios y normas jurídicas generales aplicables en caso de traslado de la sede de una Oficina Regional fuera del territorio de un Estado anfitrión. Precisamente qué plazos pueden estar implicados en el cumplimiento de los deberes de consulta y negociación, y qué plazo de preaviso debe darse, son cuestiones que varían necesariamente en función de las exigencias de cada caso concreto. Por lo tanto, en principio, corresponde a las partes determinar en cada caso la duración de dichos plazos mediante consultas y negociaciones de buena fe. Algunas indicaciones sobre los posibles plazos, como ha dicho el Tribunal, pueden verse en las disposiciones de los acuerdos de sede, incluido el artículo 37 del Acuerdo de 25 de marzo de 1951, así como en el artículo 56 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y en el artículo correspondiente del proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional sobre los tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales.
Pero lo que es razonable y equitativo en cada caso concreto debe depender de sus circunstancias particulares. Además, la consideración primordial tanto para la Organización como para el Estado anfitrión en cada caso debe ser su clara obligación de cooperar de buena fe para promover los objetivos y propósitos de la Organización expresados en su Constitución; y esto también significa que deben determinar en consulta un plazo razonable que les permita lograr un traslado ordenado de la Oficina desde el territorio del Estado anfitrión.
50. De ello se desprende que la respuesta del Tribunal a la segunda cuestión es que las responsabilidades jurídicas de la Organización y de Egipto durante el período transitorio entre la notificación del traslado propuesto de la Oficina y la realización del mismo consistirían en cumplir de buena fe las obligaciones mutuas que el Tribunal ha expuesto al responder a la primera cuestión.
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51.
Por las razones expuestas,
El Tribunal 1. Por doce votos contra uno,
Decide acceder a la solicitud de opinión consultiva;
A favor: Presidente Sir Humphrey Waldock; Vicepresidente Elias; Jueces Forster, Gros, Lachs, Nagendra Singh, Ruda, Mosler, Oda, Ago, El-Erian y Sette-Camara;
En contra: Juez Morozov; [p 97]
2. En relación con la pregunta 1,
Por doce votos contra uno, Es de la opinión de que en el caso especificado en la solicitud, los principios y normas jurídicos, y las obligaciones mutuas que implican, en materia de consulta, negociación y notificación, aplicables entre la Organización Mundial de la Salud y Egipto son los que se han expuesto en el párrafo 49 de la presente Opinión Consultiva y, en particular, que
(a) sus obligaciones mutuas en virtud de dichos principios y normas jurídicas imponen tanto a la Organización como a Egipto el deber de consultarse de buena fe sobre la cuestión de en qué condiciones y según qué modalidades puede efectuarse el traslado de la Oficina Regional de Egipto;
(b) en caso de que se decida finalmente que la Oficina Regional sea trasladada de Egipto, sus obligaciones mutuas de cooperación imponen a la Organización y a Egipto el deber de consultarse y negociar conjuntamente las diversas disposiciones necesarias para efectuar el traslado de la sede actual a la nueva de manera ordenada y con el mínimo perjuicio para la labor de la Organización y los intereses de Egipto;
(c) sus obligaciones mutuas en virtud de dichos principios y normas jurídicas imponen a la parte que desea efectuar el traslado el deber de dar un plazo razonable de preaviso a la otra parte para poner fin a la situación existente en relación con la Oficina Regional de Alejandría, teniendo debidamente en cuenta todas las disposiciones prácticas necesarias para efectuar un traslado ordenado y equitativo de la Oficina a su nuevo emplazamiento; A favor: Presidente Sir Humphrey Waldock; Vicepresidente Elias; Jueces Forster, Gros, Lachs, Nagendra Singh, Ruda, Mosler, Oda, Ago, El-Erian y Sette-Camara;
en contra: Juez Morozov;
3. En relación con la pregunta 2,
Por once votos contra dos,
Opina que, en caso de que se decida el traslado de la Oficina Regional de Egipto, las responsabilidades legales de la Organización Mundial de la Salud y de Egipto durante el período transitorio entre la notificación del traslado propuesto de la Oficina y la realización del mismo son cumplir de buena fe las obligaciones mutuas que el Tribunal ha establecido al responder a la Pregunta 1;
A favor: Presidente Sir Humphrey Waldock; Vicepresidente Elias; Jueces Forster, Gros, Nagendra Singh, Ruda, Mosler, Oda, Ago, El-Erian y Sette-Camara;
En contra: Jueces Lachs y Morozov.[p 98]
Hecho en francés y en inglés, dando fe el texto inglés, en el Palacio de la Paz, La Haya, el veinte de diciembre de mil novecientos ochenta, en tres ejemplares, de los cuales uno se depositará en los archivos del Tribunal y los otros se remitirán al Secretario General de las Naciones Unidas y al Director General de la Organización Mundial de la Salud, respectivamente. (Firmado) Humphrey Waldock,
Presidente.
(Firmado) Santiago Torres Bernárdez,
Secretario.
Los Jueces Gros, Lachs, Ruda, Mosler, Oda, Ago, El-Erian y Sette-Camara adjuntan votos particulares a las conclusiones del Tribunal.
El Juez Morozov adjunta una opinión disidente a la Opinión del Tribunal. (Rubricado) H.W.
(Iniciales) S.T.B.
[p 99]
Voto particular del juez Gros
[Traducción] Habiendo comenzado mi estudio de las cuestiones planteadas al Tribunal por un examen de la competencia de la Asamblea Mundial de la Salud, me parece útil esbozar las consideraciones, adicionales a -y a veces de mayor alcance que- el razonamiento de la Opinión Consultiva, que me han llevado a estar de acuerdo con sus conclusiones, en particular las de los párrafos 48 y 49 y la cláusula dispositiva.
La cuestión planteada al Tribunal no tiene nada de hipotética; la documentación aportada por la OMS, y otros documentos conocidos por el público, demuestran que se trata de una petición de la práctica totalidad de los Estados miembros del grupo regional del Mediterráneo Oriental para que la Asamblea Mundial de la Salud decida el traslado de la oficina de Alejandría de Egipto a otro país de la región, sin que haya habido nunca crítica alguna al desempeño por dicha oficina de sus funciones, sino únicamente por una razón de política exterior totalmente ajena a los asuntos sanitarios (cf. párrafos 31 y 33 del Dictamen). Siendo esta la situación de hecho, la “causa” jurídica de la solicitud de traslado de la oficina de Alejandría es una decisión política de un grupo de Estados miembros de la OMS, una contramedida dirigida contra Egipto que este grupo de Estados pretende que los demás Estados miembros ratifiquen, decidiendo, en la Asamblea Mundial de la Salud, el traslado de la oficina de Egipto (cf. las opiniones del Gobierno de Egipto sobre este punto durante el debate celebrado en Ginebra el 23 de mayo de 1979, en el documento A32/B/SR/13, p. 6). Cuando estos hechos son conocidos en toda la OMS, así como por todos los miembros bien informados del público, me parece que la Opinión Consultiva debería hacerlos constar como elemento inicial para el análisis jurídico que la OMS le pide que lleve a cabo. Dado que la verdadera cuestión es saber si el estatuto jurídico de la Oficina de Alejandría respecto de la OMS contempla y permite una decisión de transferencia por parte de la Asamblea Mundial de la Salud y, en caso afirmativo, en qué condiciones y según qué modalidades, la primera parte del problema consiste en decidir si la OMS puede, dentro del límite de su competencia como organismo especializado, confirmar medidas políticas que sólo afectan a un número limitado de Estados, cuando en ningún momento se ha invocado objetivo sanitario alguno.
Este antecedente fundamental ha sido dejado de lado por el Tribunal, y me parece que la Opinión Consultiva así emitida es incompleta. Responder que existen condiciones que deben ser observadas por la OMS y por Egipto para que la hipótesis de una transferencia pueda llevarse a cabo “de manera ordenada” (párrafo 49 de la Opinión Consultiva) soslaya la cuestión fundamental de la falta de competencia de un organismo especializado para decidir sobre [p 100] medidas que no corresponden a las funciones que se le atribuyen y que, por su naturaleza, son ajenas a los objetivos definidos en su constitución.
Por supuesto, no basta con afirmar que, dado que las medidas contempladas en la Asamblea Mundial de la Salud son acciones políticas, el Tribunal no puede en modo alguno tenerlas en cuenta. No se trata de un problema nuevo.
El Tribunal ya ha tenido que estudiarlo y ha comprobado que la mayoría de las cuestiones de derecho que se le plantean en las solicitudes de opiniones consultivas de organizaciones internacionales tienen su origen en un contexto político. Así, el Tribunal, ante cualquier solicitud de opinión consultiva, distingue los motivos políticos del objeto de la solicitud, que debe dirigirse a una cuestión jurídica (cf. Conditions of Admission of a State to Membership in the United Nations (Article 4 of Charter), Opinión Consultiva, 1948, I.C.J. Informes 1947-1948, pp. 61 y 64; Interpretación de los Tratados de Paz con Bulgaria, Hungría y Rumania, Primera Fase, Opinión Consultiva, I.C.J. Informes 1950, pp. 70-72; Ciertos Gastos de las Naciones Unidas (Artículo 17, párrafo 2, de la Carta), Opinión Consultiva, I.C.J. Informes 1962, pp. 155 y 157). Por lo tanto, en este caso el Tribunal tuvo que concentrar su examen en el objeto real de la solicitud, es decir, la cuestión de la competencia de la Asamblea Mundial de la Salud para tomar la decisión, por vía de sanción política, de transferir la oficina de Alejandría de Egipto, a petición de los demás Estados de la región. Así pues, no se trata de los motivos de la retirada, sino del contenido de la decisión. Las condiciones en las que se ejerce la competencia de una asamblea no carecen de relevancia para el examen de su poder de decisión; así lo demuestran todas las decisiones de los tribunales encargados del control judicial de las decisiones adoptadas por los órganos de una institución internacional. Así pues, el examen de la competencia de la Asamblea Mundial de la Salud constituye, en mi opinión, el elemento inicial del problema.
La amplitud del debate en 1962 y en 1971 (Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Opinión Consultiva, I.C.J. Reports 1971) demostró que el Tribunal no ha dudado en varias ocasiones en examinar la legalidad de las medidas adoptadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas (cf. opinión disidente, I.C.J. Reports 1971, pp. 331-332 y 339-341); la regla es la misma para cualquier organización internacional que tenga derecho a solicitar una Opinión Consultiva y de hecho lo haga.
También se ha sugerido en el presente caso que el Tribunal no debería ocuparse de otra cosa que del objeto estrictamente descrito en la pregunta formulada; la Opinión Consultiva da una respuesta decisiva sobre esta cuestión al señalar que la “verdadera” cuestión es el estatuto jurídico de las relaciones entre la OMS y la Oficina de Alejandría, y con lo que se ha convertido en la cita clásica de la segunda frase de la página 157 de la Opinión Consultiva de 1962:
“No debe suponerse que la Asamblea General pretenda de este modo coartar u obstaculizar al Tribunal en el desempeño de sus funciones jurisdiccionales; el Tribunal debe tener plena libertad para considerar todos los datos pertinentes de que disponga [p 101]al formarse una opinión sobre una cuestión que se le haya planteado para una Opinión Consultiva.”
Yo añadiría a esto una frase anterior de la misma Opinión Consultiva:
“El Tribunal … no puede atribuir un carácter político a una solicitud que le invita a emprender una tarea esencialmente judicial, a saber, la interpretación de una disposición convencional”.
(C.I.J. Recueil 1962. p. 155.) Al igual que en 1962, “la cuestión planteada al Tribunal está entrelazada con cuestiones políticas”, pero ello no es motivo para negarse a examinar la cuestión de si la Constitución de la OMS, y los acuerdos internacionales celebrados por la Organización, confieren competencia a la Asamblea Mundial de la Salud para decidir lo que se contempla para la Oficina de Alejandría.
Naturalmente, la motivación política no es en sí misma objeto del examen del Tribunal de Justicia, y éste debería dedicarse únicamente a la cuestión del alcance de la competencia de la Asamblea Mundial de la Salud para adoptar una decisión concreta de traslado de la sede de una oficina regional, definida por el Tribunal como las “condiciones y modalidades” en las que podría contemplarse un traslado, de conformidad con las normas jurídicas aplicables.
Como todos los “organismos especializados”, en el sentido del artículo 57 de la Carta de las Naciones Unidas, la OMS tiene funciones especiales en materia de salud pública (Cap. II, Art. 2, de su Constitución), con el objetivo de “alcanzar para todos los pueblos el grado más alto posible de salud” (ibid. Cap. I, Art. 1). Los Estados partes de esa Constitución enumeraron nueve principios en su preámbulo, y se comprometieron a cooperar “para promover y proteger la salud de todos los pueblos”; no hay uno solo de esos nueve principios que no esté exclusivamente dirigido a la preocupación por la salud pública. La estructura de la OMS se organiza como es habitual en los organismos especializados: una Asamblea que celebra una sesión ordinaria una vez al año, un Consejo Ejecutivo y una Secretaría. Cualquiera que sea el órgano de que se trate, la Constitución sólo le confiere facultades “para promover el objetivo de la organización” (Art. 18 (m), funciones de la Asamblea de la Salud).
La competencia de la Organización fue definida, por los Estados que la crearon, tal como ellos la describieron en un texto que es un tratado internacional, y como tal está sujeta al examen del Tribunal en el presente asunto. El artículo 18, que enuncia 13 funciones de la Asamblea Mundial de la Salud, las relaciona todas con el “ámbito de la salud”.
En este contexto, Organización/Estados miembros, ¿cuál fue la secuencia de acontecimientos desde el principio entre la OMS y Egipto en relación con la Oficina de Alejandría? La Opinión Consultiva ofrece una historia detallada de estas relaciones en los párrafos 11 a 27, y deduce conclusiones de las mismas en los párrafos 43,48 y 49. Me limitaré a añadir que el verdadero significado de los hechos reales se hace evidente si se recuerda que de 1946 a 1948 no existía todavía la OMS, sino una Comisión Interina, una especie de Estado Mayor sin tropas, que se reunió en cinco sesiones de 1946 a enero de 1948, [p 33] y que si la Constitución de 1946, en su artículo 54, decidió que “tan pronto como sea factible” debía integrar “la Organización Sanitaria Panamericana . … y todas las demás organizaciones intergubernamentales sanitarias regionales existentes antes de la fecha de la firma de esta Constitución”, es difícil creer que los redactores, especialistas altamente cualificados en problemas sanitarios internacionales y en su mayoría antiguos delegados de organizaciones de preguerra, redactaran un texto que no tenía contenido real. La Organización Panamericana es la única que se nombra específicamente, pero si hubiera sido la única los términos “todas las demás… organizaciones” no habrían tenido sentido. Sin embargo, se ha afirmado que la Oficina de Alejandría no era, en 19461949, una organización regional intergubernamental, que el artículo 54 no podía aplicársele y que, por esa razón, la OMS no podía haber “integrado” a la Oficina. La documentación facilitada al Tribunal demuestra que de 1938 a 1946 se mantuvo el carácter internacional y regionalmente representativo de la Oficina. Sin embargo, también debe añadirse que el argumento mencionado anteriormente adolece de un error en cuanto a las competencias de un tribunal en lo que respecta a la apreciación de la acción común de la OMS y Egipto para “integrar” la Oficina entre 1948 y 1951. El Tribunal debe pronunciarse sobre el estatuto jurídico de la Oficina tal como fue creada por las partes (el Tribunal ha dado buena cuenta de ello en el apartado 16 del Dictamen; la resolución de la Asamblea Mundial de la Salud de 10 de julio de 1948 es clara, ya que utiliza la terminología del artículo 54 de la Constitución y lo cita formalmente). Decir en 1980 que la OMS no podía integrar la Oficina en 1949-1951 implica que la acción común de la OMS y Egipto durante ese período, llevada a cabo de conformidad con el artículo 54, fue ilegal y debería considerarse nula con carácter retroactivo.
A los historiadores les gusta reescribir la historia, pero la interpretación que aquí se propone equivaldría, en primer lugar, a negar lo que se desprende de los hechos, es decir, la acción de integración que se llevó a cabo -con razón o sin ella, es todo lo que los críticos podrían decir de ella- y, además, a borrar los textos que establecieron el estatuto jurídico de las relaciones entre la OMS y Egipto, al declararse la descalificación ab initio de la Oficina después de 30 años de funcionamiento y de reconocimiento expreso por la OMS como oficina regional. Sería inaudito que un tribunal internacional pudiera “anular” acuerdos regularmente concluidos a la vista de las partes, y aplicados entre ellas sin controversia, alegando una inconstitucionalidad de origen. En ningún momento de las discusiones de la OMS sobre la posibilidad de un traslado de la Oficina de Alejandría se planteó la cuestión de un incumplimiento cualquiera por parte de Egipto de las obligaciones que asumió frente a la OMS en virtud del estatuto regido por su acción común que culminó en el Acuerdo de 1951. Al contrario, incluso los partidarios de la transferencia reconocieron que no se cuestionaba la actuación de la Oficina como órgano regional.
Con la entrada en vigor de la Constitución de la OMS, el 7 de abril de 1948, la OMS deseaba incorporar a sí misma las organizaciones sanitarias experimentadas que habían sobrevivido al período de guerra, de 1939 a 1945, para empezar a funcionar de otra manera que sobre el papel.
Además, este procedimiento, descrito en el artículo 54 de la Constitución, iba más allá de un enfoque meramente [p 103] provisional y ad hoc. Por falta de personal y de financiación, la OMS no podía pretender sustituir a los innumerables centros de investigación, nacionales o internacionales, oficiales o privados, que desde hacía tiempo se ocupaban de los problemas de salud en todo el mundo. La propia OMS describe su papel como de asistencia a los servicios nacionales de salud, de estímulo a los esfuerzos para erradicar enfermedades, de mejora de la higiene, de desarrollo de la investigación y la cooperación, etc.; principalmente su papel es de estímulo, información y coordinación. Las negociaciones para la incorporación de la Oficina de Alejandría, y las de la asociación con el Comité Panamericano durante los primeros años de la OMS, no fueron las únicas implementaciones de este tipo. El Centro Internacional de Investigaciones sobre el Cáncer, creado en 1965, trabaja en colaboración con la OMS sin ser un órgano subsidiario de ésta; su Estatuto se ha publicado como Apéndice 2 de los Documentos Básicos, edición de 1980, publicados por la OMS. Son los 11 Estados Participantes de la Agencia los que asumen la responsabilidad financiera, y un Consejo de Gobierno independiente, formado por un representante de cada Estado Participante más el Director General de la Organización Mundial de la Salud, dirige su trabajo. Del mismo modo, un esfuerzo reciente para combatir seis enfermedades tropicales graves se ha orientado hacia la cooperación entre Estados, con participación voluntaria. El papel de los órganos de la OMS debe entenderse dentro de este variado conjunto de fórmulas para fomentar los esfuerzos más eficaces, reduciendo así al nivel de una ilusión la teoría, esgrimida en la Asamblea Mundial de la Salud y ante el Tribunal, de la “soberanía” de dicha Asamblea.
En el desempeño de la pesada tarea definida en el preámbulo de su Constitución, la OMS depende de la conjunción de la buena voluntad de todas las partes; para ello ha celebrado numerosos acuerdos con organizaciones o con Estados. Todo acuerdo internacional es vinculante para las partes; la OMS debe respetar el acuerdo que concluyó con Egipto para la Oficina de Alejandría.
En ausencia de un “super-Estado”, cada organización internacional sólo tiene las competencias que le han sido conferidas por los Estados que la han fundado, y sus poderes se limitan estrictamente a lo necesario para desempeñar las funciones que su carta constitutiva ha definido.
Se trata, pues, de una competencia d’attribution, es decir, sólo aquella competencia que los Estados han “atribuido” a la organización. Es un abuso terminológico hablar de soberanía de la OMS o de soberanía de la Asamblea Mundial de la Salud; los Estados son soberanos en el sentido de que sus poderes no dependen de ninguna otra autoridad, pero los organismos especializados no tienen más que una competencia especial, la que han recibido de quienes los han constituido, sus Estados miembros, para el cumplimiento de una tarea bien definida. Todo lo que se salga de esa competencia y no contribuya al cumplimiento de la misión encomendada queda fuera de las atribuciones de la organización, y sería un acto ultra vires, que debe considerarse sin efecto jurídico. En mi opinión, esa es la situación que muestra el expediente en el presente caso; la Asamblea Mundial de la Salud ha sido llamada por algunos Estados miembros a tomar la decisión de transferir una oficina regional sin que se alegue ningún [p 104]motivo de salud, a modo de sanción política, y tal acción no entra dentro de sus competencias.
Un último punto sobre esta cuestión. Se ha sostenido que, a falta de un tribunal internacional competente para pronunciarse sobre la legalidad de los actos de una organización internacional, el único control de la legalidad de las decisiones de la Asamblea Mundial de la Salud es el de los votos de los Estados miembros de la Organización sobre cada decisión, que una vez obtenida la mayoría la decisión es obligatoria para todos.
Esta no es una descripción correcta de los poderes de la Asamblea de la OMS. La Asamblea Mundial de la Salud no está facultada para anular por decisión unilateral tratados que haya celebrado con un Estado miembro.
Para que esto fuera así, la OMS tendría que ser un super-Estado, cuya noción ha sido rechazada anteriormente por el Tribunal. Una decisión de la OMS contraria al derecho internacional no se convierte en legal porque una mayoría de Estados haya votado a favor de ella. La OMS y, en particular, su Asamblea fueron creadas por los Estados miembros para llevar a cabo lo que habían decidido hacer juntos, y sólo eso; los Estados miembros no están obligados a ejecutar un acto ilegal si así lo consideran, y la práctica de las organizaciones internacionales ha demostrado que en tales circunstancias se recurre a la negativa a ejecutar dicho acto. Por consiguiente, nada se resuelve mediante una decisión adoptada por la mayoría de los Estados miembros en asuntos en los que un organismo especializado se extralimita en sus competencias. Los números no pueden subsanar una falta de competencia constitucional. En 1962 el Tribunal declaró: “Salvo en la medida en que hayan confiado a la Organización la realización de estos fines comunes, los Estados miembros conservan su libertad de acción”.
(Ciertos gastos de las Naciones Unidas (párrafo 2 del artículo 17 de la Carta), Opinión Consultiva, Recueil 1962, p. 168). La reunión de los delegados de los Estados miembros en la Asamblea Mundial de la Salud no hace de esa Asamblea nada más que lo que especifica la Constitución: una asamblea para considerar y expresarse con respecto a los objetivos sanitarios. Lo que esos delegados de los Estados no podrían hacer aisladamente, es decir, dejar de lado los acuerdos entre una organización y un Estado miembro, tampoco pueden hacerlo cuando se reúnen en una asamblea cuyos únicos objetivos comunes se refieren a la salud.
Por supuesto, es lamentable que en ningún órgano de la OMS y a ningún nivel la preocupación por la legalidad de la medida de retirada haya llevado a estudiarla y considerarla adecuadamente. El expediente transmitido al Tribunal por la OMS no cumple las obligaciones establecidas en el artículo 77 de su Constitución, que dispone que el Director General “tomará las disposiciones necesarias para la presentación del caso ante el Tribunal, incluidas las disposiciones para la argumentación de diferentes puntos de vista sobre la cuestión”. No ha sido posible conocer suficientemente a partir de los documentos aportados, no apoyados por comentario alguno, qué se hizo en el seno de la Organización durante el crítico período 1948-1951 ni cuál fue precisamente la actitud respecto a la integración de la Oficina de Alejandría de las autoridades que controlaban la actuación de la OMS.
No obstante, el entonces Director General conocía perfectamente los travaux preparatoires sobre el artículo 54 [p 105] de la Constitución de la OMS y la intención de “integrar” a las organizaciones regionales, y el Jefe de la División Jurídica de la OMS había seguido todas las negociaciones hasta la conclusión del Acuerdo de 1951 inclusive. Las preguntas formuladas por el Tribunal o por sus miembros fueron respondidas con generalidades o evasivas (por ejemplo, las respuestas a las preguntas que formulé el 28 de octubre y el 18 de noviembre de 1980 sobre los problemas surgidos desde enero de 1978 en relación con un traslado de la sede de la OMS en Ginebra). Un servicio administrativo internacional tiene la obligación de mantener las condiciones que garanticen el buen funcionamiento de la organización, lo que implica el deber de estudiar y considerar detalladamente los problemas que plantean una cuestión sobre la corrección constitucional y legal de una acción de los órganos de esa organización.
En la primera reunión del Grupo de Trabajo “sobre la cuestión del traslado de la Oficina Regional para la Región del Mediterráneo Oriental”, celebrada el 29 de mayo de 1979, la Secretaría declaró que “sería muy importante trazar una línea divisoria entre el papel político de los miembros y el papel neutral de la Secretaría”. Todo el procedimiento ante el Tribunal ha estado marcado por esta concepción errónea tanto de las obligaciones de los Estados miembros de un organismo especializado como del papel de una secretaría internacional. Los Estados miembros están vinculados por la obligación que asumieron en la Constitución de actuar en el seno de la OMS teniendo en cuenta únicamente objetivos sanitarios, mientras que la Secretaría debe llevar a cabo la misma tarea de trabajar por la salud, y no puede hablarse de “neutralidad” por su parte cuando se trata de aplicar la Constitución y de velar por el respeto de las obligaciones internacionales que vinculan a la Organización. La misma incertidumbre de puntos de vista se refleja en el texto que el Director General presentó al Comité B en su reunión del 24 de mayo de 1979 (doc. A 32/B/SR/14, p. 3), en virtud del cual se decidiría emprender un estudio de los efectos de la aplicación del traslado “adoptando las medidas necesarias para su aplicación”, lo que parece dar por sentada la decisión de suprimir la Oficina incluso antes de que se haya iniciado el estudio de sus consecuencias antes mencionado. (Compárese el estudio detallado realizado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación sobre el problema de su Oficina Regional para el Cercano Oriente, presentado antes de la sesión de la Conferencia de noviembre de 1979, que el 28 de noviembre adoptó la resolución 20/79, en la que se hacía hincapié en la necesidad de encontrar “una solución que respete el interés de todos los Estados Miembros” y se pedía al Director General que utilizara “su mejor e irrestricto juicio”).
***
Una vez expuestas así las razones por las que considero que el Tribunal debería haber ido más lejos de lo que ha ido en la motivación de su dictamen, me queda indicar muy brevemente las razones por las que he podido votar a favor de sus disposiciones.
La absorción de la Oficina de Alejandría dentro de la OMS mediante la “acción común” de la OMS y Egipto, de conformidad con el artículo 54 de la Constitución, fue una operación válida que comprendió varios actos sucesivos [p 106] que culminaron en el Acuerdo de 1951, que es aplicable a cualquier dificultad que pueda surgir entre las partes con respecto al funcionamiento de la Oficina o a su estatuto jurídico. Poner fin a la existencia de la Oficina Regional en Egipto no entra dentro del poder discrecional de ninguna de las partes; lo que se hizo por “acción común” sólo puede deshacerse por acuerdo. Si no es posible llegar a tal acuerdo, cualquiera de las partes puede conseguir la rescisión del acuerdo de sede de 1951 en virtud del artículo 37, que confiere un derecho de revisión y denuncia. En primer lugar, las discusiones semánticas sobre la palabra “revisar” me parecen irrelevantes, ya que en cualquier caso el artículo 37 permite solicitar la modificación del acuerdo y, en caso de denegación, denunciarlo. Es llevar el formalismo muy lejos decir que sólo es posible una solicitud de revisión parcial; de hecho, sería fácil exigir una modificación inaceptable para la otra parte y luego denunciar el Acuerdo. En segundo lugar, la propia OMS ha reconocido la siguiente cadena de acontecimientos en la historia de su negociación del acuerdo de sede con Egipto: el Acuerdo de 1951 sigue el modelo de proyecto de acuerdo de sede elaborado por la OMS, que está copiado del Acuerdo de Sede de la OMS de 1948-1949 con Suiza, que se basa en el Acuerdo de Sede de la OIT con Suiza de 11 de marzo de 1946.
Y con respecto a este último acuerdo, el Tribunal ha visto extractos del informe de la delegación de la OIT en la Conferencia de Montreal de 1946, en el que el Sr. Wilfred Jenks, que negoció el texto del Acuerdo de Sede con Suiza, concluía que, en su opinión, “el acuerdo se da por terminado de mutuo acuerdo” (Cuestiones Constitucionales, párrafo 32). El Acuerdo de 1951 es un acuerdo de sede, basado en el modelo de acuerdo de sede elaborado en la OMS, y sus disposiciones tenían por objeto regular el estatuto jurídico de la Oficina Regional establecida en Egipto. Tanto la OMS como Egipto han considerado, desde el principio hasta la actualidad, que el Acuerdo de 1951 entre la OMS y el país anfitrión se celebró esencialmente para establecer las obligaciones recíprocas de las partes derivadas del establecimiento en Egipto de una oficina regional. El acuerdo de las partes perfeccionó las diversas acciones que contribuyeron a dicho establecimiento con un acuerdo de sede que regulaba las operaciones de la Oficina en Egipto y, desde un punto de vista jurídico, las hacía posibles. El traslado de dicha Oficina hace necesaria la “revisión” del Acuerdo porque le priva de su objeto y finalidad al trasladar la sede de la Oficina. Se rompería el acuerdo de las partes sobre el “establecimiento” de Alejandría. El artículo 37 es una cláusula que protege a las partes para que las disposiciones del acuerdo de sede puedan aplicarse de forma ordenada; en caso de que surjan dificultades particulares, se prevé la “revisión” y, con mayor motivo, cuando una parte desee poner fin a todas las obligaciones que ha contraído y sin tener en cuenta lo que la otra parte ha aportado ni los servicios que ha prestado.
El examen de las relaciones jurídicas establecidas entre la OMS y Egipto ha puesto de manifiesto la existencia de una serie de actos, distintos pero conectados por su objetivo común, a saber, la creación de una Oficina Regional [p 107] de la OMS en Egipto, y que culminaron con la celebración del acuerdo de sede de 25 de marzo de 1951, en el que se especificaba el estatuto jurídico de la Oficina, de esta sede regional, de su personal y, sobre todo, de sus actividades en Egipto.
La OMS dedicó mucha atención entre 1949 y 1951 a la conclusión del Acuerdo de 1951, que le era indispensable para que la Oficina Regional pudiera funcionar; no sólo fue la OMS la que propuso el texto, sino que lo discutió cuidadosamente con todos los órganos competentes del Estado egipcio. Entre las dos partes, la serie de actos que condujeron a la creación de la Oficina Regional constituye un acuerdo para dar continuidad a las actividades sanitarias de la Oficina de Alejandría, integrada de común acuerdo como Oficina Regional; este acuerdo está consagrado en un tratado aprobado por las dos partes en debida forma. La aplicación de buena fe de los compromisos contraídos por la OMS con Egipto para integrar la Oficina de Alejandría existente en la OMS exige que se apliquen todas las disposiciones del Acuerdo de 1951, incluido el artículo 37, que permite examinar el problema de la revisión y, eventualmente, la terminación del tratado, respetando las obligaciones jurídicas asumidas por las partes.
La Opinión Consultiva no adoptó este punto de vista, pero lo resumió en su análisis de las opiniones que se han presentado, y se ha hecho un esfuerzo por amalgamar dichas opiniones sobre una base que era necesariamente la del mínimo común denominador.
Siendo así, es con el beneficio de todas las observaciones precedentes que, teniendo en cuenta las obligaciones jurídicas precisas consagradas en la parte dispositiva del dictamen, he podido suscribirlo.
Ante todo, sostengo que la Asamblea de la OMS carece de competencia para poner fin unilateralmente al estatuto jurídico de la Oficina Regional por motivos distintos de los objetivos sanitarios establecidos en la Constitución de la OMS. (Firmado) André Gros.
[p108]
Voto particular del juez Lachs
El Tribunal, una vez analizadas las diferentes opiniones sobre el tema, se aparta del Acuerdo entre la Organización Mundial de la Salud y Egipto de 25 de marzo de 1951 y de la aplicabilidad de una disposición específica (Sección 37), o más bien parte de ella, en el caso de que la OMS o Egipto desearan que la Oficina Regional actualmente situada en Alejandría fuera transferida de Egipto.
En mi opinión, este Acuerdo es, como indica su título, un “Acuerdo destinado a determinar los privilegios, inmunidades y facilidades que el Gobierno concederá en Egipto a la Organización, a los representantes de sus miembros y a sus expertos y funcionarios” y, como añade el preámbulo, “en particular con respecto a sus disposiciones en la Región del Mediterráneo Oriental”, que incluyen una Oficina Regional en Alejandría. Pertenece a la familia de esos instrumentos que han crecido en número en los últimos años con el nacimiento y desarrollo de las organizaciones internacionales, celebrados entre ellas y los Estados en cuyos territorios se encuentran sus oficinas. Pero incluso una lectura superficial de estos numerosos acuerdos lleva a la conclusión de que se trata de una colección muy heterogénea. Por lo tanto, cualesquiera que sean las analogías que puedan establecerse, no deben ocultar el hecho de que el Acuerdo de 1951 no consagra ninguna decisión relativa al establecimiento de la Oficina de Alejandría. Difiere de muchos otros instrumentos que proclaman como su finalidad el establecimiento y la ubicación de la sede, por ejemplo, el Acuerdo entre los Estados Unidos de América y las Naciones Unidas celebrado “para establecer la sede de las Naciones Unidas en la ciudad de Nueva York y regular las cuestiones que de ello se deriven” (Preámbulo, y cf. Art. 2). Un análisis más profundo revela que muchas de sus disposiciones son idénticas a las de la Convención de 1947 sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados, que Egipto no ratificaría hasta 1954. Por otra parte, de la mención de la Oficina Regional en el Acuerdo de 1951 se desprende claramente que la presencia de la Oficina en Alejandría se considera un hecho consumado, que el Acuerdo no hace sino confirmar implícitamente, y que su creación pertenece al pasado. De ello se deduce que el instrumento no tenía ninguna relación con dicho establecimiento.
Esta opinión se ve reforzada por los antecedentes históricos, que muestran cómo el establecimiento de la EMRO en Alejandría se originó en 1946 con una invitación del Gobierno egipcio. Se prosiguió en diversos órganos de [p 109] la OMS, más concretamente sobre la base de un informe del Comité Regional para el Mediterráneo Oriental, y el proceso se completó cuando la Oficina comenzó finalmente a funcionar el 1 de julio de 1949. De este modo, a través de una serie de actos de la OMS y de Egipto desde 1946, la OMS había heredado una oficina existente al integrarse en una organización regional en 1949. Dadas las consecuencias jurídicas autosuficientes de estos actos por parte de las autoridades competentes, no es necesario hablar de un acuerdo incipiente que pide a gritos ser completado, ni de una situación de hecho que requiere una legalización.
Así pues, se puede considerar el Acuerdo de 1951 como un toque final desde el punto de vista de los medios operativos de que dispone la OMS en Egipto, sin considerarlo como un elemento indispensable para la creación de la Oficina Regional. Por mucho que engrase los engranajes, no es un acto constitutivo del que dependa el funcionamiento de dicha Oficina en Alejandría.
Es corolario de lo anterior que el Acuerdo de 1951 no tiene ninguna incidencia en caso de cese del funcionamiento de la Oficina de Alejandría, ya sea por transferencia de las funciones a otro lugar o de otro modo.
Por lo tanto, al ser inaplicable en su conjunto a dicho supuesto, sus distintas partes, incluido el artículo 37, son igualmente inaplicables al mismo. Debe decirse, sin embargo, que la Sección 37 representa la aproximación más cercana del Acuerdo al problema de la terminación, aunque la terminación contemplada en la palabra “denunciada” no es la de las operaciones de la Oficina Regional, sino – en la práctica – la de las disposiciones especiales para los privilegios, inmunidades y facilidades disfrutadas por la OMS en Egipto más allá de lo que garantiza el Convenio de 1947.
En consecuencia, cabe suponer que el Tribunal de Justicia fue invitado, mediante la solicitud de opinión consultiva, a determinar si el traslado de la Oficina Regional implicaría la terminación constructiva del Convenio de 1951 y, en caso afirmativo, si ello haría entrar en juego el artículo 37. Estas son preguntas razonables, independientemente de la cuestión de si el Acuerdo de 1951 rige las condiciones de dicha transferencia, ya que, como he sugerido, la terminación de dicho Acuerdo no sería una consecuencia inextricable del cese de las operaciones de la oficina de Alejandría.
Las escasas disposiciones que carecerían de objeto en ese caso se verían ampliamente superadas en número por las que aún podrían aplicarse. Tal vez debido al compromiso tan investigado del que nació la fórmula del artículo 37, su significado ha dado lugar a diferencias de opinión.
Sin embargo, su análisis no presenta dificultades graves. Su texto es ciertamente elíptico en la forma en que la “consulta” sobre “modificaciones” se convierte en “negociaciones” en la frase siguiente. Este cambio de terminología sugiere que la segunda frase del artículo 37, que forma parte de un todo, contempla discusiones armoniosas sobre las vías y los medios, mientras que la tercera prevé una segunda fase, ensombrecida por el riesgo de no llegar a un entendimiento, que es posible concluir mediante denuncia con un preaviso de dos años.
Sin embargo, la cuestión planteada al Tribunal de Justicia se refiere únicamente a las disposiciones relativas a las negociaciones [p 110] y al preaviso, por lo que podría deducirse que no se cuestiona la exigencia de consulta. Pero separar esta última frase de la primera es desvirtuar el conjunto del artículo, que tiene por objeto principal la consulta sobre posibles modificaciones del Acuerdo, implícitamente unida a la intención de mantenerlo en vigor.
Por otra parte, es importante no descartar la frase “consulta”, ya que especifica el “acontecimiento” que pone en juego la Sección. Este “acontecimiento” es la circunstancia de que una u otra parte solicite una revisión del Acuerdo de 25 de marzo de 1951. Incluso si el término “revisión” – como sugieren algunos – debe tener un significado muy amplio (rayano en la “revisión” del Acuerdo), queda aquí ampliamente matizado por la referencia a las “modificaciones”, ya que se trata de un término que sólo puede aludir a alteraciones de disposiciones concretas.
En resumen, la última frase del artículo 37 no es divisible y no puede considerarse que contenga disposiciones de “negociación y preaviso” independientes de una solicitud de revisión por vía de modificación frente a una advertencia de denuncia o un acto de rescisión constructiva. Esta parece una conclusión innegable que resulta del sentido corriente de las palabras, de su contexto y del texto en su conjunto.
Imponer cualquier otra lectura sería desafiar la gramática, la lógica y el sentido común. Me he detenido en la interpretación del artículo 37 porque, en mi opinión, la Opinión Consultiva no hace suficiente hincapié en el punto elemental de que, para que cualquier parte del artículo 37 sea aplicable en el “caso” de un “deseo” de transferir la EMRO de Egipto, debe ser posible equiparar (a) la expresión de tal deseo con (b) una solicitud de “revisión” mediante “modificación” del Acuerdo.
A mi juicio, como espero que haya quedado claro en mi análisis, esta posibilidad no existe, por lo que, de haberse dejado la primera pregunta en su forma original, mi respuesta a la misma habría sido negativa.
El Tribunal, sin embargo, como dije al principio, ha optado por apartarse del Acuerdo de 1951 y de todas sus partes. Se dirige a una cuestión más amplia, sobre la que deseo añadir algunas observaciones.
Lo que se ha planteado en el presente procedimiento es el deseo de la mayoría de los Estados de una organización regional de la OMS de que la sede del órgano administrativo de dicha organización se traslade a otro país, y se trata de una cuestión sobre la que no hay más margen de negociación, dadas las razones aducidas a favor de tal acción. Éstas son obviamente políticas y reflejan una profunda división entre el Estado anfitrión y otros de la región que se ha puesto de relieve tanto en los consejos de la OMS como en el presente procedimiento. Sin embargo, debe quedar claro que no se solicitó la opinión del Tribunal sobre los méritos, jurídicos o de otro tipo, de la propuesta de transferencia, ni sobre si una transferencia es posible o deseable; a lo sumo, el Tribunal sólo podía ocuparse de sus condiciones y modalidades.
De acuerdo con esta interpretación, el Tribunal, apartándose del Acuerdo de 1951, definió su tarea de la siguiente manera: el examen de los principios y normas jurídicas aplicables en el caso de tal transferencia. El Tribunal ha tratado de formularlos sobre una base más amplia y concreta, a saber, con referencia a la relación entre la OMS y Egipto en el pasado.
Es una perogrullada que una organización intergubernamental, como nuevo sujeto de Derecho internacional creado por los Estados, adquiere un estatuto especial frente a éstos. Aunque permanece bajo su control, en la medida en que representa y está sujeta a su voluntad colectiva, sus decisiones pueden entrar en conflicto, y con frecuencia lo hacen, con la voluntad de sus miembros individuales. Dado que su sede y otras oficinas suelen estar situadas no en tierra de nadie, sino en territorio estatal, se crean así relaciones que están destinadas a reflejar acuerdos mutuos o, a veces, desacuerdos. Al determinar -en su caso, en consulta con los posibles anfitriones- las condiciones en las que puede establecerse la sede o una oficina regional en una localidad concreta, o trasladarse de un país a otro, y al tomar las decisiones correspondientes, la organización no hace sino aplicar la voluntad colectiva de sus miembros.
Por lo tanto, debe considerarse que debe actuar, no bajo tutela alguna, sino únicamente de conformidad con la ley: si existe un acuerdo por el que se establece la sede, en cumplimiento de éste; si no hay ninguno aplicable, en cumplimiento de los principios de derecho que han evolucionado como resultado de esta nueva institución, la organización internacional, y de su relación con los Estados. Un número considerable de acuerdos actualmente en vigor, aunque difieren en los detalles, dejan claro que una organización tiene derecho a decidir un cambio de sede (ya sea la sede o una oficina regional). Por lo tanto, dicha sede no está inmovilizada, y los Estados anfitriones deben ser conscientes de ello.
En el caso que nos ocupa, la Organización Mundial de la Salud se enfrenta al deseo de 19 miembros de la organización regional del Mediterráneo Oriental de que la oficina de dicha organización se traslade a otro país. En caso de que esta recomendación sea aceptada por la Asamblea Mundial de la Salud, la Organización debería seguir una vía de actuación razonable. En particular, deberán tenerse en cuenta todos los acuerdos relativos a la separación de los miembros del personal.
Lo mismo se aplica a todos los acuerdos locales relativos a los locales de oficinas, arrendamientos y acuerdos similares. La Organización Mundial de la Salud, aun conservando su plena independencia en la adopción de la decisión de base, debería consultar con Egipto estas modalidades y los aspectos técnicos de dicho traslado. Por otra parte, el país anfitrión debería facilitar la aplicación de tal decisión, ya que como miembro de la Organización comparte el interés colectivo de minimizar cualquier perturbación de los servicios que suponga el traslado una vez decidido.
Teniendo en cuenta que una decisión de este tipo representaría la voluntad colectiva de la Organización, dudo que exista la obligación de negociar con el Estado anfitrión, o incluso que sea necesario hacerlo. Sostener lo contrario no está en consonancia, en mi opinión, con el estatuto de los Estados miembros en el seno de una organización. En realidad, lo que [p 112] se exige en principio es una concertación con vistas a un cese ordenado de las actividades que permita reanudarlas rápidamente en la nueva sede.
Cabe recordar que la solicitud de opinión consultiva del Tribunal se formuló mientras el asunto era objeto de examen en varios órganos de la OMS. El 12 de mayo de 1979 se convocó en Ginebra el Subcomité A de la Región Mediterránea para responder a la solicitud formulada por varios gobiernos sobre el tema; el asunto ya figuraba en los órdenes del día del Consejo Ejecutivo de la OMS y de un grupo de trabajo creado por éste para llevar a cabo un estudio de todos los aspectos implicados.
El informe del grupo se presentó a la última Asamblea Mundial de la Salud, y la Subcomisión A antes mencionada, tras examinar la información facilitada en el mismo, adoptó la resolución de trasladar la Oficina Regional a Ammán. Cabe señalar que esta resolución, presentada a la Asamblea, habla de un traslado “lo antes posible”, lo que obviamente connota su aplicación en condiciones razonables.
Así pues, es evidente que, habiendo expresado un comité regional de la OMS el deseo de trasladar la sede de su órgano administrativo, la cuestión debe ser examinada y decidida ahora por la Asamblea Mundial de la Salud, de conformidad con las disposiciones de su Constitución y de su reglamento interno. En caso de que la Asamblea decida el traslado, los órganos ejecutivos de la OMS deberán proceder a llevarlo a cabo de manera ordenada, poniendo fin a las operaciones de la Oficina de Alejandría en un plazo razonable, que, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde que se formuló la propuesta, a mi modo de ver debería ser cuestión de meses.
Es en este sentido que me he sentido capaz de coincidir con la respuesta del Tribunal a la primera pregunta. No me propongo abordar la segunda, que es redundante y que, en mi opinión, ha dado lugar a que se haga demasiado hincapié en determinadas conclusiones, más concretamente en las que figuran en el apartado 49 de la Opinión Consultiva.
Por último, un comentario más general, relacionado sólo indirectamente con el caso: el análisis confirma, como ya sugerí al principio de mis consideraciones, que este nuevo tipo de relación entre los Estados anfitriones y las organizaciones internacionales, tratado por una nueva categoría de tratados conocidos como acuerdos de sede, incluye elementos muy heterogéneos. Se han celebrado decenas de acuerdos de este tipo, que representan un capítulo importante en el catálogo de los tratados contemporáneos; muestran discrepancias llamativas, algunas bien fundadas en las peculiaridades de los casos concretos, otras evidentemente debidas a la falta de atención adecuada por parte de la mirada del jurista.
No cabe duda de que esto no favorece el buen funcionamiento de las organizaciones internacionales y puede constituir una fuente de malentendidos, interpretaciones erróneas o incluso conflictos, y no sólo en los casos de transferencia propuesta. Una mayor precisión y exhaustividad, una mayor atención a las formulaciones jurídicas y la introducción de la uniformidad siempre que sea deseable, redundarán en beneficio de unas relaciones adecuadas entre los Estados anfitriones y [p 113] las organizaciones internacionales, del buen funcionamiento de estas últimas y de la eficacia del derecho.
(Firmado) Manfred Lachs.
[p 114]
Voto particular del juez Ruda
He votado a favor de la parte dispositiva de la Opinión Consultiva. Sin embargo, me gustaría explicar cómo, aunque llego a conclusiones algo similares a las del Tribunal, lo hago mediante un razonamiento diferente.
La primera cuestión sometida al Tribunal por la solicitud de Opinión Consultiva se enmarca en referencia a las disposiciones de negociación y notificación de la Sección 37 del Acuerdo de 1951 entre la OMS y Egipto, y se refiere a la eventualidad de una transferencia desde Egipto de la Oficina Regional de la OMS para el Mediterráneo Oriental. Ahora bien, esta Sección 37 comienza con las palabras “El presente Acuerdo podrá ser revisado”, se refiere en la segunda frase a “las modificaciones que se introduzcan en sus disposiciones” y termina con la frase “el presente Acuerdo podrá ser denunciado por cualquiera de las partes con un preaviso de dos años”. Por tanto, para determinar si las disposiciones sobre negociación y preaviso del artículo 37 son aplicables al supuesto que acabamos de mencionar, debemos averiguar si existe alguna estipulación en el Acuerdo que determine la sede de la Oficina Regional, o que establezca los requisitos para su eventual traslado, que pueda ser objeto de negociación y, posteriormente, dar lugar a su modificación o revisión, o a su denuncia en caso de incumplimiento, tal y como prevé el artículo. Me parece una premisa lógica que no se puede “revisar” un tratado sobre un punto que no está en él, salvo quizás mediante la adición de una nueva cláusula o un nuevo tema, lo que no es el caso aquí.
Empecemos por el preámbulo, que siempre es una parte muy útil de un instrumento para definir su objetivo general. En el caso que nos ocupa, éste parece claro, es decir, determinar los privilegios, inmunidades y facilidades que Egipto concederá a la OMS, a los representantes de sus Miembros y a sus expertos y funcionarios, “en particular en lo que respecta a sus acuerdos en la Región del Mediterráneo Oriental y … regulando otros asuntos conexos”.
El texto del Acuerdo confirma este propósito general. La mayoría de los artículos están dedicados a la concesión de privilegios, inmunidades y facilidades, con la excepción de los artículos que tratan de lo que el preámbulo denomina “otros asuntos conexos”: El artículo X, sobre la “Seguridad del Gobierno de Egipto”, y las disposiciones finales de los artículos XI y XII. Pero no encuentro ninguna cláusula en el texto, incluido el preámbulo, que acuerde Alejandría como sede de la Oficina Regional para el Mediterráneo Oriental, ni que establezca los requisitos para un traslado desde esa sede.
Es cierto que hay varias alusiones a la Oficina en el Acuerdo de 1951. En las definiciones que figuran en el artículo I, “la Oficina Regional de [p 115] Alejandría” se menciona por su nombre como una de las “oficinas principales” o “subsidiarias”. El artículo 6 se refiere a “los locales de la Organización en Egipto”; el artículo 25 prevé privilegios e inmunidades diplomáticas adicionales para “el Director Regional en Egipto y su Adjunto”; el artículo 30 contiene un compromiso con la OMS para el suministro de agua, electricidad, etc., a “los locales puestos a su disposición” y la supervisión policial “para la protección de la sede de la Organización”.
Estoy de acuerdo con la afirmación de que el Acuerdo de 1951 se dedicó principalmente a regular las condiciones en las que la Oficina funcionaría en Alejandría y, más aún, que no se habría firmado dicho acuerdo si la Oficina no se hubiera ubicado en Alejandría, pero esto no significa que Alejandría fuera elegida y acordada en el Acuerdo de 1951 como sede de la Oficina Regional.
Según mi interpretación, el Acuerdo de 1951 presupone el establecimiento de la Oficina Regional en Alejandría. La Oficina no se crea ni se establece en este instrumento, ni se fija en él la elección del emplazamiento.
Esta interpretación es conforme a los hechos tal y como yo los veo, que ahora me propongo describir.
En su Tercera Sesión, la Comisión Interina de la OMS, en 1947, decidió encargar al Secretario Ejecutivo “que se pusiera en contacto con las autoridades de la Organización Sanitaria Panárabe y presentara un informe sobre las actividades y la situación de dicha organización” (OMS, Documentos Oficiales, núm. 5, pág. 142).
Más tarde, en septiembre de 1947, en su Cuarta Sesión, la Comisión Interina decidió nombrar un subcomité
“para estudiar, en consulta con las autoridades competentes, la relación con la OMS de la Oficina Sanitaria de Alejandría, a la luz del Capítulo XI de la Constitución de la OMS y del Convenio Sanitario Internacional de 1938” (OMS, Official Records, No. 6, p. 220).
En el curso de los debates, la Comisión Interina examinó un Informe del Ministro de Sanidad egipcio sobre la Oficina Regional Sanitaria Panárabe (ibid., pp. 173-177) y la delegación de Francia señaló acertadamente que esta Oficina “no existía realmente” y que “las negociaciones relativas a la integración de la Oficina de Inteligencia Epidemiológica de Alejandría en la OMS deberían tener lugar con el Gobierno egipcio” (ibid., pp. 28 y ss.).
A principios de 1948, la Comisión Interina decidió, tras examinar las respuestas recibidas de los gobiernos y comprobar que no se disponía de datos suficientes, aplazar la cuestión de la determinación de las regiones geográficas hasta la Asamblea de la Salud (OMS, Documentos Oficiales, núm. 7, pág. 232). Durante sus reuniones, la Comisión examinó un informe del Secretario Ejecutivo, en cuya Parte 38, titulada “Ubicación de las sedes [p 116] y oficinas regionales de la OMS”, se mencionaba una respuesta recibida del Gobierno de Egipto en la que se afirmaba que
“las autoridades competentes han declarado que están muy interesadas en que se establezca una Oficina Regional en Alejandría. La oficina podría ocuparse de todas las cuestiones que entran en el ámbito de la OMS para todo Oriente Medio” (ibid, p. 135).
Grecia era partidaria de “mantener, como hasta ahora, una organización regional de la OMS en Alejandría” (ibid).
En el Informe complementario de la Comisión Interina a la Primera Asamblea Mundial, el Dr. Stampar, Presidente de la Comisión Interina, recomendó en mayo de 1948 en un informe muy completo, en el punto “Organizaciones regionales preexistentes”, que el Centro Regional de Salud para Oriente Próximo y Oriente Medio se ubicara en Alejandría (OMS, Documentos Oficiales, núm. 12, págs. 65-75).
En la Primera Asamblea Mundial de la Salud, el Comité de Sedes y Organizaciones Regionales nombró un grupo de trabajo, que recomendó que “se establezca inmediatamente una organización regional… con sede en Alejandría” (OMS, Official Records, No. 13, p. 267).
Egipto presentó un proyecto de resolución, que no fue adoptado, en el que, entre otras cosas, se tomaba en consideración “el hecho de que el Gobierno egipcio ha ofrecido poner a disposición de la organización un edificio grande y adecuado, anteriormente ocupado por la Junta Sanitaria Marítima y de Cuarentena y actualmente ocupado por la Oficina Sanitaria Regional de Alejandría”
y recomendó que la Oficina Regional se integrara en la OMS como organización regional (A/HQ/3,5 de julio de 1948). Por último, el 10 de julio de 1948, la Asamblea, basándose en un segundo informe del Comité (ibid., p. 80), adoptó la resolución WHA1.72 sobre la delimitación de las regiones geográficas.
Su texto era el siguiente
“La Primera Asamblea Mundial de la Salud
Resolvió la delimitación de las siguientes zonas geográficas:
(1) Área del Mediterráneo Oriental, (2) Área del Pacífico Occidental, (3) Área del Sudeste Asiático, (4) Área Europea, (5) Área Africana, (6) Área Americana.
1. 1. Área del Mediterráneo Oriental, que comprende los siguientes países
Egipto . . . Chipre . . .
Resuelve que se encargue al Consejo Ejecutivo: 1) que establezca organizaciones regionales de conformidad con la delimitación de las zonas geográficas que se decida y tan pronto como se haya obtenido el consentimiento de la mayoría de los Miembros situados en dichas zonas; 2) en lo que respecta a la Zona del Mediterráneo Oriental, que integre lo antes posible la Oficina Regional de Alejandría en la OMS y 3) en lo que respecta a Europa . . . “. (OMS, Manual de Resoluciones, Vol. I, p. 315). [p 117]
La primera reunión del Comité Regional del Mediterráneo Oriental se celebró en El Cairo, en febrero de 1949. El Director General de la OMS presentó una declaración (RC/EM/7) sobre el “Papel de la Oficina Sanitaria de Alejandría como Oficina Regional de Notificaciones e Información Epidemiológica en virtud de los Convenios Sanitarios Internacionales”, en la que se concluía que la integración en la OMS no debía menoscabar las funciones desempeñadas eficazmente por la Oficina Sanitaria durante muchos años y debía facilitar la coordinación de estas funciones con la sede de la OMS y la Estación de Información Epidemiológica de Singapur.
El Orden del Día de la Reunión incluía como punto 5 “Ubicación de la Oficina Regional” (RC/EM/6), como punto 9 “Servicio de Información Epidemiológica” (RC/EM/7), como punto 11 “Integración de la Oficina Sanitaria en Alejandría” (RC/EM/3) y como punto 12 “Proyecto de Acuerdo del Gobierno Anfitrión de la Oficina Regional”. El documento RC/EM/6, sobre la ubicación de la Oficina Regional, es un breve informe de la Secretaría de la OMS en el que se cita el artículo XI (2) del Acuerdo entre las Naciones Unidas y la OMS, que establece que toda oficina regional de la OMS deberá
“en la medida de lo posible, estará estrechamente asociada a las oficinas regionales o sucursales que las Naciones Unidas puedan establecer”
y señalando la existencia de oficinas de la FAO y la OIT ya situadas en El Cairo, así como la intención de las Naciones Unidas de abrir un centro de información en esa ciudad. El informe subrayaba que cualquier medida que adoptara el Comité Regional sobre la ubicación de la Oficina debería ser provisional, “hasta que se obtenga el visto bueno” en las negociaciones con las Naciones Unidas en la reunión del Comité Administrativo de Coordinación.
En su Segunda Sesión, el Comité Regional trató un punto sobre la ubicación de la Oficina Regional. Tras una declaración del Director General, cuyo contenido no figura en el acta, el delegado de Egipto hizo una declaración (RC/EM/9)
“en el sentido de que el Gobierno de Egipto está adoptando medidas para ofrecer el emplazamiento y el edificio de Alejandría a la OMS por un período de nueve años”;
y el acta continúa:
“A continuación se presentó y aprobó una moción para recomendar al Director General y al Consejo Ejecutivo, previa consulta con las Naciones Unidas, la elección de Alejandría como sede de la Oficina Regional. Se preparará una resolución sobre este punto”[p 118].
En la sesión siguiente, sobre el mismo punto, el delegado de Egipto leyó un proyecto de resolución que fue aprobado y que describiré detalladamente, junto con otras resoluciones aprobadas en la misma sesión del Comité Regional. Dos reuniones más tarde, el punto 9, “Servicio de Información Epidemiológica” y el punto 11, “Integración de la Oficina Sanitaria de Alejandría”, se debatieron conjuntamente y también se adoptó un proyecto de resolución sobre la integración, que trataré más adelante. Cabe señalar que, en el curso del debate, el Director General señaló que en el Presupuesto de 1949 se había previsto “el traspaso de la Oficina”, y que el delegado de Egipto anunció que su Gobierno
“se complacía en transferir las funciones y todos los archivos y registros conexos de la Oficina de Alejandría a la Organización Mundial de la Salud”
y también que la
“transferencia se efectuaría en la fecha en que la Organización notifique al Gobierno de Egipto el comienzo de las operaciones en la Oficina Regional de la Región del Mediterráneo Oriental”.
A continuación, el Comité aprobó una moción para iniciar las operaciones de la Oficina Regional en julio, ya que, según el delegado egipcio y el Director General, tal decisión “estaría en consonancia con el proyecto de presupuesto para seis meses”. En la misma reunión se trató como punto aparte el “Proyecto de Acuerdo con el Gobierno Anfitrión”, indicando el Director General que se había elaborado un proyecto de acuerdo que se había entregado al Gobierno egipcio, cuyo departamento jurídico lo estaba estudiando. En cuanto al lugar de celebración de la segunda reunión del Comité, el delegado de Egipto propuso Alejandría “para que la primera [sic] reunión se celebre en la Oficina Regional”; esta moción fue apoyada por el Director General, quien declaró que “era deseable celebrar las primeras reuniones en la Sede Regional”.
El Informe de la Primera Reunión del Comité Regional a la Tercera Reunión del Consejo Ejecutivo (OMS, Documentos Oficiales, nº 17, pp. 45 y ss.) incluía un “Resumen de resoluciones y decisiones” y los textos de dos resoluciones y dos declaraciones del delegado de Egipto. En el resumen de resoluciones, el Comité, en el punto nº 5, trataba de la “Ubicación de la Oficina Regional” y mencionaba una resolución y una declaración que figuraban como apéndices.
El apéndice 4, “Resolución sobre la ubicación de la Oficina Regional”, se refería en su introducción a (1) el papel histórico de Alejandría como centro de servicios epidemiológicos, (2) al artículo XI del Acuerdo entre las Naciones Unidas y la OMS, (3) a la importancia de establecer la Oficina Regional en las proximidades de El Cairo debido a la ubicación allí de varias oficinas de las Naciones Unidas y (4) a [p 119] “la conveniencia del excelente emplazamiento y de los edificios en condiciones favorables generosamente ofrecidos por el Gobierno de Egipto”,
y en conclusión resolvió
“recomendar al Director General y al Consejo Ejecutivo, previa consulta con las Naciones Unidas, la elección de Alejandría como sede de la Oficina Regional”.
El Apéndice 3 incluía una declaración del delegado egipcio en la que anunciaba que
“en su reunión del 6 de febrero de 1949, el Consejo de Ministros ha acordado, a reserva de la aprobación del Parlamento, arrendar a la Organización Mundial de la Salud, para uso de la Oficina Regional para la Zona del Mediterráneo Oriental, el terreno y el edificio que ocupan actualmente la Administración de Cuarentena y la Oficina de Sanidad de Alejandría, por un período de nueve años a un alquiler nominal anual de 10 P.T.”, oferta que el Comité agradeció.
El Informe también se refería, en el punto nº 9, a la “Integración de la Oficina Sanitaria de Alejandría”, mencionando una resolución reproducida como Apéndice 2, en la que el Comité, teniendo en cuenta (1) las disposiciones del Capítulo XI de la Constitución de la OMS, (2) la resolución de la Asamblea Mundial de la Salud sobre la delimitación de las regiones y (3) los servicios y la experiencia de la Oficina Sanitaria de Alejandría, resolvió
“recomendar al Consejo Ejecutivo que, al establecer la Organización Regional y la Oficina Regional para el Mediterráneo Oriental, las funciones de la Oficina Sanitaria de Alejandría se integren con las de la Organización Regional de la Organización Mundial de la Salud”.
El Apéndice 5 reproducía una declaración del delegado egipcio en la que recordaba que el Gobierno de Egipto había asumido las funciones y prestado los servicios de la Oficina Sanitaria de Alejandría de conformidad con una declaración formulada por su Gobierno en la Conferencia Sanitaria Internacional de 1938. La declaración añadía que:
“En consideración a la resolución sobre la integración de la Oficina Sanitaria de Alejandría en la Organización Mundial de la Salud, el Gobierno de Egipto se complace en transferir estas funciones y todos los archivos y registros relacionados a la Organización Mundial de la Salud.
Esta transferencia se efectuará a partir de la fecha en que la Organización Mundial de la Salud notifique al Gobierno de Egipto el inicio de las operaciones en la Oficina Regional para la Zona del Mediterráneo Oriental”[p 120].
Esta declaración fue recibida con agradecimiento por el Comité.
El Resumen de Resoluciones y Decisiones contenía otros puntos de interés. En el punto 8, el Comité “pidió al Director General y al Consejo Ejecutivo que establecieran la Oficina Regional y comenzaran sus trabajos el 1 de julio de 1949”; en el punto 10, el Comité “tomó nota de que el Director General negociaría un acuerdo con el Gobierno de Egipto”; en el punto 12, el Comité “sometió a la consideración del Consejo Ejecutivo la candidatura del Dr. Ali Tewfik Shousha Pasha para el cargo de Director Regional”; y en el punto 13, el Comité “tomó nota del proyecto de presupuesto de la Oficina Regional” para 1949.
La tercera reunión del Consejo Ejecutivo de la OMS adoptó en marzo de 1949, después de haber examinado el informe del Comité, la resolución EB3.R30, cuyo texto es el siguiente
“El Consejo Ejecutivo
(1) Aprueba condicionalmente la selección de Alejandría como sede de la Oficina Regional para el Área del Mediterráneo Oriental, quedando sujeta esta medida a consulta con las Naciones Unidas;
(2) Pide al Director General que agradezca al Gobierno de Egipto su generosa acción al poner el terreno y los edificios de Alejandría a disposición de la Organización por un período de nueve años a razón de 10 piastras anuales;
(3) Aprueba el establecimiento de la Oficina Regional para la Zona del Mediterráneo Oriental, cuyas operaciones comenzarán el 1 de julio de 1949 o alrededor de esa fecha;
(4) Aprueba la resolución del Comité Regional de que “las funciones de la Oficina Sanitaria de Alejandría se integren en las de la Organización Regional de la Organización Mundial de la Salud”;
(5) Autoriza al Director General a expresar su agradecimiento al Gobierno de Egipto por la transferencia de las funciones, archivos y registros de la Oficina Sanitaria de Alejandría a la Organización al iniciarse las operaciones en la Oficina Regional” (OMS, Manual de Resoluciones, Vol. I, págs. 331 y sigs.).
En la misma sesión (ibid., p. 332), el Consejo Ejecutivo nombró a Sir Ali Tewfik Shousha Pasha Director Regional para el Mediterráneo Oriental, por cinco años, a partir del 1 de julio de 1949.
Según el artículo 52 de la Constitución de la OMS “El jefe de la oficina regional será el Director Regional…”.
La Resolución EB3.R30 me parece haber sido el instrumento que decidió la ubicación de la Oficina Regional, sujeta a ciertas condiciones. El Gobierno egipcio había hecho una oferta para poner a disposición de la nueva organización, durante nueve años, el emplazamiento y los edificios de la Oficina Sanitaria Regional preexistente en Alejandría; esta oferta, según la declaración realizada por el delegado egipcio en la Primera [p 121] Reunión del Comité Regional para el Mediterráneo Oriental, estaba sujeta a la aprobación del Parlamento egipcio.
La oferta fue aceptada y el Consejo Ejecutivo decidió elegir Alejandría como sede de la Oficina Regional, y aprobó su establecimiento a reserva de consultas con las Naciones Unidas, debiendo comenzar sus operaciones en un futuro próximo. Esta fue una de las medidas adoptadas en la resolución EB3.R30, que trataba de la ubicación de la Oficina. La otra medida adoptada fue la integración de la Oficina Sanitaria de Alejandría en la Oficina Regional.
Me parece que la terminología de la resolución es clara: lo que se integró fueron “las funciones” de la Oficina. En otras palabras, las funciones anteriores de la Oficina debían ser desempeñadas en el futuro por la Oficina Regional, y para ello el Gobierno de Egipto transfirió los archivos y registros de la Oficina. Aunque el artículo 54 de la Constitución de la OMS no se menciona en la resolución EB3.R30, parece que esto se hizo en cumplimiento del mismo, aunque el artículo 54 se refiere a “organizaciones regionales intergubernamentales” y la Oficina Sanitaria era una oficina del Gobierno egipcio.
Establezco una distinción entre estas dos acciones, es decir, el establecimiento de la ubicación de la Oficina Regional y la integración de la Oficina de Alejandría con la Oficina Regional, porque tienen una finalidad diferente.
Las funciones desempeñadas por la Oficina de Alejandría y sus archivos y registros podrían haber sido transferidos, “integrados”, dentro de la Oficina Regional mientras que, al mismo tiempo, la sede se establecía, no obstante, en otro lugar distinto de Alejandría. La elección de la sede de la Oficina Regional fue objeto de consultas con las Naciones Unidas, que tuvieron lugar en mayo de 1949, sin objeción por parte del Comité Administrativo de Coordinación del Consejo Económico y Social (E/1340, pp. 13 y ss.).
La aprobación del Parlamento egipcio se produjo mediante la Ley nº 66 de 29 de mayo de 1949, que aprobó el arrendamiento a la OMS de los terrenos de Alejandría ocupados por la Administración de Cuarentena (es decir, la Oficina de Alejandría) que eran de dominio público, por un alquiler nominal, para que sirvieran de sede de la Oficina Regional (Journal officiel du Gouvernement egyptien, 6e annee, 16 juin 1949, n° 81, p. 1).
Así pues, las condiciones fijadas por Egipto y la OMS se cumplieron a finales de mayo de 1949.
En este punto, merece la pena comparar la resolución EB3.R30 con las decisiones adoptadas en relación con el establecimiento de otras organizaciones regionales de la OMS y las sedes de las oficinas regionales. Existen varios tipos de resoluciones.
Si se comparan las decisiones adoptadas por el Consejo Ejecutivo en relación con las sedes de diversas oficinas regionales, se observa que en dos casos, Manila y Copenhague, la aprobación se supeditó a la celebración de un acuerdo de sede, lo que no ocurrió en el caso de Alejandría ni de las demás oficinas[p 122]. Mis conclusiones a partir de estos hechos son las siguientes
(1) hubo una oferta del Gobierno egipcio a la OMS de un emplazamiento y un edificio en Alejandría para la Oficina Regional del Mediterráneo Oriental, sujeta a la aprobación del Parlamento egipcio;
(2) esta oferta fue aceptada por la OMS, previa consulta con las Naciones Unidas;
(3) ambas condiciones se cumplieron en mayo de 1949
(4) el Gobierno egipcio integró las funciones de la Oficina Sanitaria de Alejandría en la Organización Regional del Mediterráneo Oriental y transfirió sus archivos y registros a esta última;
(5) la Oficina comenzó a funcionar en julio de 1949, con un presupuesto, un personal y un Director; y
(6) el establecimiento de la sede de la Oficina Regional en Alejandría no se supeditó a la celebración de un acuerdo de sede.
Por lo tanto, la Oficina Regional ya estaba establecida de hecho y de derecho en su sede de Alejandría desde 1949, dos años antes de la firma del Acuerdo de 1951, y su establecimiento no estaba vinculado a la celebración del acuerdo de sede. En consecuencia, los hechos parecen apuntar a una interpretación de los términos de dicho tratado en el sentido de que su texto presuponía que la Oficina Regional ya estaba establecida en Alejandría.
No encuentro nada en el texto del Acuerdo de 1951, ni en su contexto, ni en su objeto y finalidad que demuestre que se refería al establecimiento de la sede de la Oficina Regional o a su traslado. Por el contrario, las circunstancias previas a su celebración revelan un acuerdo previo sobre esta cuestión de la sede de la Oficina. Interpreto el Acuerdo de 1951 como un tratado que trata de privilegios, inmunidades y facilidades y no de la sede o el traslado de la Oficina Regional.
No atribuyo importancia jurídica a la descripción que algunos hacen del Acuerdo de 1951 como un acuerdo de “sede” o de “anfitrión” a pesar de que el título con el que se registró FN1 en las Naciones Unidas era: “Acuerdo entre la Organización Mundial de la Salud y el Gobierno de Egipto a los efectos de determinar los privilegios, inmunidades y facilidades que el Gobierno concederá en Egipto a la Organización, a los representantes de sus Miembros y a sus expertos y funcionarios, firmado en El Cairo, el 25 de marzo de 1951”. Lo importante es el contenido del tratado y qué derechos y obligaciones se asumieron en virtud de ese instrumento. No puedo deducir de la mera calificación del Acuerdo de 1951 como acuerdo de “acogida” o de “sede” que la ubicación de la oficina en Alejandría forme parte de sus disposiciones.
Es cierto, como he dicho antes, que la mayoría de las [p 123] disposiciones del Acuerdo de 1951 se basan en el mantenimiento de la Oficina en Egipto, pero esto no significa que las partes acordaran en 1951 que la Oficina debía estar situada en Alejandría; esto ya se había acordado en 1949. Se ha afirmado que el Acuerdo de 1951 integra y desplaza cualquier entendimiento anterior y se dice que la prueba de esta afirmación reside en una declaración realizada por el Sr. Zarb, miembro de la Secretaría, cuando afirmó en la Cuarta Asamblea Mundial de la Salud que:
“aunque la Organización disfrutaba así del trato más cortés, sería muy deseable que dicho trato se concediera de jure y no sólo de facto” (OMS, Official Records, No. 35, p. 315).
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FN1 Según el artículo 8, párrafo 1 b), del Reglamento para el Registro de los Tratados y Acuerdos Internacionales, aprobado por la Asamblea General en su resolución 97 (I), de 14 de diciembre de 1946, el Registro comprenderá, entre otras cosas, una constancia de:
“El título dado al instrumento por las partes”.
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Interpreto que esta afirmación, en la que el Sr. Zarb habla de “tratamiento”, se refiere al privilegio de exención temporal de derechos de aduana del que ya disfrutaba la Oficina, sobre la base de la decisión unilateral adoptada por Egipto y comunicada por el Ministerio de Salud Pública al Director el 23 de junio de 1949. Por otra parte, no veo, explícita o implícitamente, en ninguna de las disposiciones del Acuerdo de 1951 la intención de integrar o desplazar ningún entendimiento anterior. En mi opinión, la Oficina Regional se estableció en Alejandría mediante un acuerdo entre Egipto y la OMS, al que se llegó a través de una serie de actos sucesivos que expresaban progresivamente la voluntad de ambas partes de ubicar la Oficina en Alejandría y que culminaron con la resolución EB3.R30, la aprobación del Parlamento egipcio plasmada en la Ley nº 66 y la no oposición de las Naciones Unidas a la elección de Alejandría.
Es bien sabido que el Derecho internacional no impone ninguna forma determinada para la celebración de un acuerdo, siempre que existan pruebas suficientes de la intención de las partes de crear derechos y obligaciones, es decir, de producir efectos jurídicos. No existe distinción jurídica entre acuerdos formales e informales, ya que la validez de un tratado no depende de la adopción de ninguna forma; por lo tanto, corresponde a las partes elegir la forma que consideren adecuada para asumir obligaciones internacionales.
No hubo, por supuesto, ningún acuerdo formal, en 1949, seleccionando Alejandría como sede de la Oficina Regional, pero la voluntad común de la OMS y Egipto a tal efecto se expresó muy claramente en actos sucesivos de una y otra parte, que en conjunto constituyen un compromiso internacional vinculante. No veo razón alguna para considerar que estos compromisos no producen efectos jurídicos contractuales; efectos que no estaban supeditados a la celebración de ningún otro acuerdo.
El problema al que se enfrenta el Tribunal en la Cuestión 1 es simplemente si el Acuerdo de 1951 prevé o no la ubicación o supresión de la Oficina de Alejandría, ya que el artículo 37 establece un procedimiento para la revisión y posible denuncia del “presente Acuerdo”.
Puesto que
[p 124] no encuentro nada en el Acuerdo de 1951 que se refiera a estos temas, que ya habían sido tratados en un acuerdo anterior de 1949,me veo obligado a concluir que la Sección 37 no es aplicable “en caso de que cualquiera de las partes del Acuerdo desee que la Oficina Regional sea trasladada del territorio de Egipto”.
Pero creo que una simple respuesta negativa a la primera cuestión podría llevar a conclusiones jurídicas erróneas, porque, como dice el Tribunal, una norma de Derecho internacional “no opera en el vacío, opera en relación con hechos y en el contexto de un marco más amplio de normas jurídicas del que sólo forma parte”. Por otra parte, considero que la función del Tribunal en los procedimientos consultivos consiste en prestar al órgano u organización que ha solicitado un dictamen la máxima asistencia jurídica posible dentro del margen de las verdaderas cuestiones jurídicas sometidas al Tribunal.
Por estas razones, creo que es necesario, después de haber constatado que la pregunta 1 debe responderse negativamente, entrar en otras normas previstas en el derecho internacional general y en los acuerdos en vigor entre la OMS y Egipto, que determinan las obligaciones que les incumben en caso de que cualquiera de ellos desee el traslado de la Oficina Regional. Como ya he dicho en varias ocasiones, soy de la opinión de que en 1949 hubo un acuerdo informal, con plenos efectos jurídicos, sobre la elección de Alejandría como sede de la Oficina Regional. Este acuerdo, aunque no contiene ninguna cláusula de denuncia pura y simple, es, en virtud del derecho de los tratados, el tipo de acuerdo que puede ser denunciado, porque no existe ninguna obligación por parte de la Organización de permanecer en un lugar determinado y, recíprocamente, el Estado anfitrión no está obligado a mantener en su territorio una organización internacional o cualquiera de sus filiales sin su consentimiento.
Por lo tanto, no existe ninguna norma que pueda impedir a la OMS y a Egipto, si alguno de ellos lo desea, llevar a cabo el traslado de la Oficina Regional de Alejandría mediante una acción unilateral.
Pero este traslado no podría llevarse a cabo sin tener en cuenta los intereses legítimos de la otra parte. Por esta razón, la OMS y Egipto, como el Tribunal ha declarado en el párrafo 49 y en la parte dispositiva de la Opinión Consultiva, deben consultarse de buena fe y negociar las condiciones y modalidades del traslado, teniendo en cuenta que debe concederse un plazo razonable para el traslado, ya que la terminación ordenada de las operaciones de la Oficina Regional debe ser la consideración primordial a tener en cuenta.
(Firmado) J. M. Ruda. [p 125]
Voto particular del juez Mosler
[Traducción]
I. Suscribo la parte dispositiva de las conclusiones, así como las consideraciones en las que se basa. En particular, estoy de acuerdo con la definición que hace el Tribunal en el apartado 35 de la cuestión planteada por la demanda, a efectos de interpretar su alcance jurídico, y comparto la opinión allí expresada de que una determinación precisa de las cuestiones sometidas al Tribunal resulta de las exigencias de su carácter jurisdiccional.
El Tribunal llega a los pasajes clave de su razonamiento (párrafos 43-49) y a las disposiciones dispositivas del Dictamen sobre la base de un esbozo de las diversas opiniones que se han expresado acerca de la naturaleza jurídica de la relación entre la Organización Mundial de la Salud (OMS) y Egipto con respecto a la Oficina Regional de Alejandría que, aunque parten de interpretaciones diferentes, llegan todas finalmente a las mismas conclusiones. El Tribunal se limita a exponer estos argumentos, sin dar preferencia a ninguno de ellos (párrafos 38-42). Concluye acertadamente que todas estas interpretaciones, en parte divergentes, llevan a la conclusión de que el régimen contractual creado entre 1948 y 1951 sigue constituyendo el fundamento de la relación jurídica entre Egipto y la OMS (apartado 43).
El método de razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia se justifica, a mi juicio, en el presente caso por el deber que le incumbe como institución judicial de definir la posición jurídica con la mayor precisión posible en las disposiciones operativas del dictamen, así como en su razonamiento esencial, aun cuando parte de dicho razonamiento contenga alternativas cada una de las cuales, aun siendo incompatible con otras, forma parte de una concatenación lógica que conduce a conclusiones comunes.
Por otra parte, el voto de un miembro del Tribunal de Justicia a favor de las conclusiones deja inevitablemente abierta la cuestión de cuál puede ser su propia opinión sobre todos los problemas planteados por la solicitud. En consecuencia, me propongo explicar cuál de las alternativas descritas en el Dictamen es, en mi opinión, la que debe adoptarse. II. En los apartados 11 a 32 de las conclusiones, el Tribunal ha examinado detalladamente el contexto fáctico y jurídico en el que se le presentó la solicitud. Sobre esta base, y adoptando la definición del problema que debe decidirse que figura en el apartado 35,puedo resumir mi posición del siguiente modo:
1. El Acuerdo de 1951 se celebró “con el fin de determinar los privilegios, inmunidades y facilidades que el Gobierno debe conceder en Egipto a la Organización, a los representantes de sus Miembros y a sus expertos y funcionarios”.
Sus disposiciones se basan en numerosos acuerdos de sede celebrados entre organizaciones internacionales y Estados para [p 126] el fin de regular el estatuto jurídico de la organización y de sus locales, servicios y personal en el Estado en cuestión.
Por ejemplo, el Acuerdo entre Suiza y la OMS, que en gran medida sirvió de modelo para el Acuerdo entre la OMS y Egipto, tenía por objeto “regular el estatuto jurídico de la Organización Mundial de la Salud” (UNTS, Vol. 26, pág. 333); las materias tratadas en él son, mutatis mutandis, las mismas que las del Acuerdo con Egipto de 1951. En la medida en que el objeto y la finalidad de otros acuerdos sean los mismos que los del Acuerdo entre la OMS y Egipto, podrán tenerse en cuenta para interpretar este último.
Este método de interpretación de un tratado por referencia a otro tratado, aunque a veces se impugna, ha sido admitido con razón en las decisiones del Tribunal de Justicia. El caso más cercano al que nos ocupa y en el que el Tribunal siguió este método es el de la Opinión Consultiva relativa a la Constitución del Comité de Seguridad Marítima de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental (OCMI) (Recueil I.C.J. I960, p. 150 en pp. 169 y ss.).
De una comparación general de los acuerdos de acogida se desprende que algunos de ellos mencionan expresamente el establecimiento de una oficina o servicio en una ciudad o lugar definidos con precisión. La mayoría de ellos no se pronuncia al respecto o sólo menciona de pasada el lugar en el que ya se ha establecido la sede o en el que se establecerá mediante un proceso que queda fuera de las disposiciones escritas del acuerdo.
En cambio, el establecimiento permanente de una oficina o servicio es la razón de ser de un acuerdo de sede, que regula detalladamente el estatuto jurídico de dicha oficina o servicio. El establecimiento, la explotación y el mantenimiento de la oficina o servicio constituyen, de hecho, la esencia misma de un convenio de acogida.
Aparte de algunas disposiciones relativas a la situación jurídica de la propia organización con respecto al Estado en cuestión y dentro del mismo, el acuerdo carecería de sentido a menos que la oficina o el servicio existieran antes de su celebración o se establecieran en virtud del mismo. Por consiguiente, existe una estrecha relación entre el establecimiento o la permanencia de la oficina o del servicio en el territorio del Estado y el acuerdo que regula su situación jurídica con respecto al ordenamiento jurídico de dicho Estado y dentro de él.
A veces, como en el presente caso, esta relación se pone de manifiesto en el preámbulo y en determinadas disposiciones del convenio que, al mencionar la oficina o el servicio, presuponen su existencia. Pero tal relación existe también en los casos en que el convenio se limita a guardar silencio con respecto a la ciudad o al lugar donde la oficina o el servicio está o va a estar situado.
Estas consideraciones se aplican al Acuerdo de 1951 que se celebró con vistas a la integración de la Oficina de Alejandría en la OMS como su Oficina Regional para el Mediterráneo Oriental.
De los antecedentes históricos del Acuerdo se desprende que en el momento en que el Gobierno de Egipto tomó las medidas necesarias para ofrecer el emplazamiento del edificio a la OMS, y cuando se contemplaba la entrada en servicio de la Oficina dentro de la estructura de la OMS, el proyecto había [p 127] superado la fase de negociación preliminar y había llegado a la fase de negociación de un texto definitivo. Las medidas que culminaron con la puesta de la Oficina a disposición de la OMS fueron paralelas a la preparación y negociación del Acuerdo (véanse los apartados 17 a 23 del dictamen).
Por supuesto, ambas partes esperaban que las negociaciones llegaran a buen puerto; Egipto no había formulado ninguna reserva que le permitiera, en caso necesario, retomar el control de la oficina. No parece que ninguna de las partes previera que esta expectativa pudiera verse defraudada. Pero del silencio de las partes no puede deducirse que el arreglo que dio lugar a la integración de la Oficina fuera un acuerdo independiente y definitivo. Mi interpretación de los hechos en cuestión y de las probables intenciones de las partes me lleva a la conclusión de que el acuerdo por el que se produjo la entrada en funcionamiento de la Oficina como Oficina Regional de la OMS fue una etapa de negociaciones más amplias para el establecimiento de la Oficina como institución regional de la OMS, con todas las consecuencias fácticas y jurídicas que ello conllevaba.
Por consiguiente, el establecimiento de la sede de la organización regional en Egipto no puede disociarse del acuerdo que regula su estatuto jurídico. Deduzco de ello que el comienzo de las operaciones de la Oficina Regional en Egipto efectuado el 1 de julio de 1949 por el acuerdo bilateral entre Egipto y la OMS no fue, desde un punto de vista jurídico, un acto definitivo consumado en esa fecha y ajeno al Acuerdo de 1951, sino que, por el contrario, dicho Acuerdo también contemplaba la sede de la Oficina Regional en Alejandría. Por consiguiente, concluyo que las negociaciones entre la OMS y el Gobierno egipcio deben considerarse como un proceso continuo que condujo, en primer lugar, a la transferencia de la Oficina a la OMS a partir del 1 de julio de 1949 y concluyó con la entrada en vigor del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 (véase también el párrafo 39 del dictamen).
De ello se desprende que todas las disposiciones del Acuerdo que puedan afectar a la sede son aplicables a cualquier traslado de la Oficina desde Egipto.
2. Es indiscutible que, desde el punto de vista de la constitución de una organización internacional, el cierre o traslado de su sede principal o regional debe efectuarse en virtud de decisiones adoptadas por el órgano competente de dicha organización; pero la ejecución de tal decisión está sujeta a las condiciones resultantes de la relación jurídica entre la organización y el Estado de que se trate.
De las consideraciones expuestas se desprende que el traslado de la Oficina privaría al Acuerdo de 1951 de su objeto principal.
Dado que dicha transferencia equivaldría a la extinción del Acuerdo, podría efectuarse bien mediante una acción común de las partes, anulando esa acción común anterior que estaba expresada en el Acuerdo, bien mediante una denuncia unilateral por parte de la OMS, siempre que el Acuerdo permita expresa o implícitamente dicha denuncia.
(a) La Sección 37 dice lo siguiente:
Sección 37. El presente Acuerdo podrá ser revisado a petición de cualquiera de las partes.
En tal caso, ambas partes se consultarán [p 128]sobre las modificaciones que deban introducirse en sus disposiciones. Si las negociaciones no conducen a un entendimiento en el plazo de un año, el presente Acuerdo podrá ser denunciado por cualquiera de las partes con un preaviso de dos años.”
Esta fórmula es idéntica a la que figura en numerosos acuerdos de acogida celebrados por la OMS y otras organizaciones internacionales. También figura en el modelo de acuerdo entre la OMS y un “gobierno anfitrión”. Como ya se ha mencionado, el Acuerdo de 1951 se basa en el Acuerdo de Sede entre la OMS y Suiza, cuyo artículo 29 se titula “Modificación del Acuerdo”. La redacción de dicho artículo es idéntica a la del artículo 37, pero las tres frases que contiene dicho artículo se exponen por separado en el artículo 29 en tres párrafos numerados (UNTS, Vol. 26, p. 333, en la p. 347). El proyecto de acuerdo de 16 de octubre de 1946 contiene el mismo texto.
No parece haber sido discutido entre las partes.
La cláusula tiene su origen en el Acuerdo celebrado entre Suiza y la Organización Internacional del Trabajo relativo al estatuto jurídico de esta última en Suiza, en cuyo artículo 30 se encuentra el mismo texto que en el artículo 29 del Acuerdo con la OMS, expuesto en el mismo orden de párrafos (UNTS, Vol. 15, p. 380). Como es bien sabido, esta redacción fue el resultado de un compromiso entre quienes negociaban en nombre de Suiza y de la OIT, respectivamente.
Como se argumentó abundantemente en las declaraciones escritas y orales, este compromiso y sus antecedentes se prestan a interpretaciones divergentes de la intención común de las partes expresada en el texto que finalmente se convirtió en el artículo 30 del Acuerdo. Si el término “revisión” se entiende de acuerdo con el significado ordinario que debe dársele (cf. Art. 31, párrafo 1, de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados), sugiere la idea de introducir cambios parciales en una situación, acuerdo o estatuto, más que la abolición o el cese total y absoluto de la situación, tratado o estatuto en cuestión. No se encuentra nada en el contexto que pueda justificar una interpretación que se aparte del sentido corriente. Por lo tanto, dudo que el artículo 37 sea aplicable en el presente caso, ya que no creo que dejar de aplicar el Acuerdo pueda interpretarse como una revisión.
Admito que la palabra revisión puede tener en determinadas circunstancias el significado de un cambio radical y total de un tratado; pero la segunda frase del artículo 37, que habla de “modificaciones”, me impide interpretar la revisión a que se refiere la primera frase de ese mismo artículo en este sentido más amplio. (b) Si se sigue la interpretación que me parece más plausible, la de no aplicar el artículo 37 a la denuncia sin un intento previo de revisión, no hay que perder de vista la aplicación del principio de derecho internacional general según el cual, incluso en ausencia de cláusula de denuncia, las partes en un acuerdo internacional pueden poner fin a su aplicación si de la interpretación de las disposiciones [p 129] del acuerdo en su conjunto y de su sentido intrínseco, teniendo en cuenta el interés legítimo de las partes, resulta que su revocación debe ser posible.
Este argumento se ve reforzado por el artículo 56 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y por las consideraciones que han llevado a la Comisión de Derecho Internacional a insertar el mismo texto en un artículo correspondiente de su proyecto sobre los tratados entre Estados y organizaciones internacionales. Estos dos artículos enuncian una norma que permite denunciar cualquier acuerdo internacional que no contenga ninguna disposición sobre este punto, siempre que:
(i) se demuestre que las partes tenían la intención de admitir la posibilidad de denuncia o retirada; o (ii) la naturaleza del tratado pueda implicar un derecho de denuncia o retirada.
Las negociaciones sobre la disposición que debía convertirse en el artículo 30 del Acuerdo entre Suiza y la OIT demuestran que la intención de Suiza era reservar la posibilidad de denuncia. Nada hace pensar que la redacción de compromiso, que sólo prevé la denuncia tras un intento de revisión, implique que Suiza renunciaba a cualquier posible ejercicio de denuncia (aunque no se mencione en el Acuerdo), en caso de que ésta fuera necesaria para una liquidación ordenada de la sede de la OIT en Suiza.
El Acuerdo entre la OMS y Egipto se presta a una interpretación análoga. No puede presumirse que la OMS tuviera la intención de comprometerse para siempre a no transferir ni cerrar su Oficina.
Su Constitución no le permitía comprometerse sin posibilidad de cambiar la sede de una organización regional (cf. art. 44 de la Constitución). En consecuencia, concluyo que en virtud de un derecho derivado de las disposiciones del Acuerdo en su conjunto y no de su significado inherente, cualquiera de las partes puede poner fin a su funcionamiento en las condiciones que ahora deben determinarse.
3.
3. Si se adopta mi punto de vista, según el cual el Acuerdo puede ser denunciado en virtud de una norma implícita en el mismo, las consecuencias que se derivan de ello con respecto a las modalidades de su terminación son las siguientes:
(a) Dado que una norma implícita, por su propia naturaleza, no contiene ninguna disposición relativa a las modalidades de su aplicación, las partes deben ponerse en contacto para entablar consultas y negociaciones sobre los plazos y las medidas que pueden ser apropiados para permitir que la transferencia se efectúe de manera ordenada. La obligación de las partes de llegar a un entendimiento respecto a las consecuencias de la denuncia se deriva del vínculo contractual que las une, que les obliga a elaborar en común una solución a los problemas derivados de la aplicación del Acuerdo cuando no se establecen normas expresas que regulen la materia. El Tribunal ha analizado las responsabilidades de las partes a este respecto en el apartado 48 de las conclusiones y las ha precisado en el apartado 1 de la parte dispositiva. [p 130]
(b) Aunque apoyo las disposiciones operativas y lo expuesto en el apartado 49,1 me gustaría añadir una observación en el caso de que el intento de llegar a una solución de común acuerdo no tenga éxito. En ese caso, el texto del artículo 37 puede aportar una solución.
Ciertamente, de la redacción de esta disposición se desprende claramente que la denuncia prevista se limita a los casos en que las negociaciones previas emprendidas tras una solicitud de revisión hayan fracasado. No obstante, las partes contratantes previeron la posibilidad de poner fin al Acuerdo como consecuencia de su denuncia. Además, acordaron, también en otro contexto pero en el marco del Acuerdo, un plazo de notificación de dos años, que consideraron adecuado para poner fin al Acuerdo.
Este intervalo entre la notificación de la denuncia y la fecha en que surte efecto se consideró adecuado y razonable para dar los pasos necesarios para la liquidación. La intención común de las partes así expresada da una indicación de cómo llevar a cabo esa misma operación incluso cuando es consecuencia de un derecho de denuncia derivado de una base jurídica diferente, a saber, la norma implícita que acabo de exponer. En esta hipótesis, el plazo de notificación de dos años previsto en el artículo 37 puede aplicarse por analogía.
Por lo tanto, llego a la conclusión de que si las partes no consiguen resolver conjuntamente los problemas causados por una transferencia, cualquiera de ellas tiene derecho a notificar la denuncia del Acuerdo, que surtirá efecto dos años después.
(Firmado) Hermann Mosler.
[p131] Voto particular del juez Oda
Coincido con la Opinión Consultiva del Tribunal en considerar que el traslado de la Oficina Regional de Alejandría a la nueva sede, si dicho traslado es inevitable, debe efectuarse de forma ordenada con el mínimo perjuicio para el trabajo de la Organización y el interés de Egipto. No obstante, al discrepar de la Opinión Consultiva en algunas de las cuestiones jurídicas que aborda, me veo obligado a dar a conocer mis propias opiniones individuales, que son las siguientes.
*
1. En mi opinión, el Acuerdo de 1951 entre Egipto y la OMS no regula el traslado de la Oficina Regional para el Mediterráneo Oriental desde Alejandría, ni pueden aplicarse a dicho traslado las disposiciones sobre negociación y notificación de su artículo 37. A este respecto, es necesario examinar la relación entre el Acuerdo OMS/Egipto de 1951, por una parte, y, por otra, el establecimiento y la ubicación de la Oficina Regional en Alejandría.
El Director de la División Jurídica de la OMS declaró durante el procedimiento oral:
“La disposición objeto de la solicitud de opinión consultiva se limitaba a repetir una disposición análoga del Acuerdo entre Suiza y la OMS de 1948, Acuerdo que también repetía una disposición idéntica del Acuerdo entre la OIT y la Confederación Suiza de 1946. Por lo tanto, el texto en cuestión no fue objeto de un debate profundo cuando se adoptó, ya que reproducía una cláusula que ya era bien conocida.”
(Sesión del 23 de octubre de 1980.) **
2. De hecho, el artículo 37 del Acuerdo OMS/Egipto de 1951 es prácticamente idéntico al artículo 29 del Acuerdo OMS/Suiza de 1948. A este respecto, es pertinente comenzar examinando el establecimiento en 1948 de la sede de la OMS en Ginebra y la celebración del Acuerdo OMS/Suiza de 1948.
La Conferencia Sanitaria Internacional convocada por las Naciones Unidas en Nueva York en julio de 1946 concluyó con la firma de la Constitución de la OMS. En su capítulo X, el artículo 43 establecía:[p 132]
“La ubicación de la sede de la Organización será determinada por la Asamblea de la Salud, previa consulta con las Naciones Unidas”. La Comisión Interina, creada en virtud del Acuerdo concertado en la Conferencia Sanitaria Internacional, se encargó, entre otras cosas, de realizar “estudios relativos a la ubicación de la Sede de la Organización” (2 (b) (ii)). En las deliberaciones de la Comisión Interina, que se reunió cinco veces entre julio de 1946 y febrero de 1949, el establecimiento y la ubicación de la sede de la Organización y el Acuerdo con Suiza relativo al estatuto jurídico de la Organización se trataron siempre por separado, o más bien las discusiones sobre el Acuerdo con Suiza precedieron a la determinación del establecimiento y la ubicación de la sede de la Organización.
3. El Secretario Ejecutivo de la Comisión Interina se reunió con un comité de representantes de la Confederación Suiza y de las autoridades ginebrinas los días 18 y 19 de septiembre de 1946, y discutió un proyecto de acuerdo en el que se indicaban los privilegios, inmunidades, garantías y facilidades de todo tipo de que podría gozar la OMS si se establecía en Suiza (OMS, Documentos Oficiales, Nº 4, pág. 72). En consecuencia, se redactó una propuesta de acuerdo entre el Consejo Federal Suizo y la OMS relativa al estatuto jurídico de la OMS en Suiza, junto con una propuesta de disposiciones para la ejecución del Acuerdo: el Acuerdo se distribuyó como documento de la OMS el 16 de octubre de 1946 (ibid, p. 81). El Secretario Ejecutivo expresó en esa ocasión el deseo de que estos dos textos se aplicaran provisionalmente, mutatis mutandis, a los servicios que iban a ser administrados en Ginebra por la Comisión provisional hasta que la OMS hubiera elegido un lugar para su sede permanente. El Consejo Federal Suizo expresó su acuerdo con esta propuesta en su reunión del 25 de octubre de 1946. La carta del Departamento Político Federal al Secretario Ejecutivo, fechada el 28 de octubre de 1946, indicaba claramente que este acuerdo se proponía con el fin de determinar el estatuto jurídico de la OMS en Suiza en caso de que decidiera establecer su sede en Ginebra (ibid., p. 88). Esto ocurría casi dos años antes de que Ginebra fuera efectivamente elegida como sede de la OMS.
4. En su tercera sesión (marzo/abril de 1947), la Comisión Interina, basándose en las recomendaciones del Grupo Temporal de Asesores Jurídicos sobre Privilegios e Inmunidades (es decir, los que el Gobierno suizo debía conceder a la OMS y a su Comisión Interina), adoptó una resolución en la que tomaba nota con satisfacción de la conclusión del proyecto de acuerdo de 19 de septiembre de 1946 y consideraba que el proyecto de acuerdo, el proyecto de arreglo de la misma fecha y la carta de 28 de octubre de 1946, junto con la propia resolución, constituirían un acuerdo jurídico entre el Gobierno Federal Suizo y la Comisión Interina vinculante para ambas partes durante la vida de la Comisión Interina (OMS, Actas Oficiales, núm. 5, págs. 23 y 139).
El Secretario Ejecutivo informó al Consejo Federal Suizo de la resolución en una carta cuya fecha no está [p 133] clara, pero que en cualquier caso fue anterior a agosto de 1947 (OMS, Documentos Oficiales, núm. 5, p. 140; núm. 6, p. 66). Al final de esta carta el Secretario Ejecutivo declaraba:
“Quizá sea superfluo que añada que será necesario que la Asamblea Mundial de la Salud dé su aprobación a este proyecto de acuerdo si desea que las disposiciones del mismo se apliquen a la Organización Mundial de la Salud”. (OMS, Actas Oficiales, nº 5, p. 141.) En el informe final (1948) de la Comisión Interina se recomendó que la Asamblea Mundial de la Salud resolviera aprobar, sin modificación alguna, el proyecto de Acuerdo de 19 de septiembre de 1946, así como el proyecto de acuerdo que lo acompañaba para su aplicación (OMS, Official Records, No. 10, p. 121).
5. En la Primera Asamblea Mundial de la Salud, celebrada en Ginebra en junio/julio de 1948, el Secretario explicó el acuerdo y el arreglo propuestos al Comité Jurídico (OMS, Documentos Oficiales, Nº 13, pág. 278), que decidió entonces por unanimidad recomendar que la Asamblea de la Salud los aceptara (ibíd., pág. 279).
La propia Asamblea Mundial de la Salud, el 17 de julio de 1948, adoptó sin objeción alguna en su decimocuarta sesión plenaria el informe del Comité Jurídico que contenía esta recomendación, aprobando el acuerdo y el arreglo con sólo una pequeña modificación de este último (ibid., pág. 97). Esta fue la última medida adoptada por la Asamblea Mundial de la Salud en lo que respecta al acuerdo OMS/Suiza. El Acuerdo y el Arreglo para su ejecución fueron aprobados por el Consejo Federal Suizo el 21 de agosto de 1948 y entraron en vigor en esa fecha, con efecto retroactivo desde el 17 de julio de 1948 (UNTS, Vol. 26, p. 331). El primero lleva el título “Acuerdo relativo al estatuto jurídico de la OMS en Suiza”.
*
6. Mientras tanto, el establecimiento y la ubicación de la sede de la OMS se estaban discutiendo de forma bastante separada del proyecto de Acuerdo con el Gobierno suizo. La Comisión Interina, en su segunda sesión (nov. 1946), creó un comité interno de cinco miembros para el estudio de la futura sede de la OMS (OMS, Official Records, No. 4, p. 15).
El 6 de marzo de 1947, siguiendo el deseo de este comité interno de cinco miembros, la Secretaría envió una circular a todos los gobiernos invitados a la Conferencia Internacional de la Salud en Nueva York, pidiéndoles sus ofertas o puntos de vista sobre el establecimiento de oficinas de la OMS (OMS, Official Records, No. 5, p. 65). En la tercera sesión (marzo/abril de 1947) de la Comisión Interina, el Comité de la Sede se dedicó a hacer algunas encuestas sobre las posibilidades de ubicación de la sede (ibid., p. 136) y en un informe del Secretario Ejecutivo presentado en agosto de 1947 a la Comisión Interina para su cuarta sesión (ago./sep. [p 134] 1947) se mencionaron varias posibilidades relativas a la sede sobre la base de las respuestas dirigidas a la Comisión Interina en respuesta a su carta circular (OMS, Official Records, No. 6, p. 43).
En la quinta sesión (enero/febrero de 1948) de la Comisión Interina, el Comité de la Sede preparó un análisis detallado de Nueva York, Ginebra, París y el Reino Unido para la posible ubicación de la sede desde diversos aspectos (OMS, Official Records, No. 7, p. 217). Sin embargo, el 5 de febrero de 1948 se acordó dejar la decisión sobre la ubicación a la Asamblea Mundial de la Salud que se celebraría dentro de unos meses (ibid., p. 56). 7. En la Comisión sobre la Sede y la Organización Regional de la Primera Asamblea Mundial de la Salud (junio/julio de 1948), el Presidente hizo un breve resumen de la cuestión y se refirió especialmente a las opiniones expresadas hasta entonces por diversos países con respecto a las diferentes ubicaciones posibles para la sede.
Hubo acuerdo general en que, aunque Ginebra no era en sí misma un centro médico muy grande, estaba tan céntricamente situada en Europa como para ser fácilmente accesible a los diversos centros médicos (OMS, Official Records, No. 13, p. 330). Finalmente, el Comité llegó a la conclusión unánime de que Ginebra debía ser elegida como sede permanente de la Organización Mundial de la Salud. El Comité preparó una resolución para que la adoptara la Asamblea de la Salud, y el informe del Comité que contenía el proyecto de reso-lución se examinó en la décima sesión plenaria, celebrada el 2 de julio de 1948. La resolución decía lo siguiente
“La Asamblea de la Salud resuelve que Ginebra sea la sede permanente de la Organización Mundial de la Salud”. (WHA1.96; ibíd., págs. 77 y 330.)
Al no haber objeciones, el Presidente anunció que Ginebra había sido elegida como sede permanente de la Organización con la reserva de que la Asamblea debía consultar al Secretario General de las Naciones Unidas (ibid., p. 77).
8. Tras esta decisión, el delegado de Suiza hizo la siguiente declaración:
“En nombre de la delegación suiza deseo expresar mi agradecimiento por el gran honor que supone para nuestro país la elección de Ginebra como sede permanente de la Organización Mundial de la Salud. Si, tras consultar con las Naciones Unidas, se confirmara su decisión -como esperamos sinceramente que sea el caso-, pueden estar seguros de que el Consejo Federal, de acuerdo con las autoridades de Ginebra, considerará y estudiará en el sentido más amplio y liberal todos los pasos que deban darse para la instalación y el trabajo de la Organización Mundial de la Salud en esta ciudad.” (Ibid.)[p 135]
El Consejo Económico y Social, en su resolución de 23 de julio de 1948:
“[Consideró] que el establecimiento de la sede de la Organización Mundial de la Salud en Ginebra [redundaba] en beneficio de las Naciones Unidas y de la Organización Mundial de la Salud”. (ECOSOC, res. 168 (VII).)
El 24 de julio de 1948, en la decimosexta sesión plenaria de la Primera Asamblea Mundial de la Salud, se presentó esta resolución del Consejo Económico y Social y el Presidente declaró que la resolución relativa a la sede permanente en Ginebra debía mantenerse (OMS, Official Records, No. 13, p. 103).
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9.
Me parece que, del análisis del proceso en virtud del cual se preparó el Acuerdo Suiza/OMS de 1948, por una parte, y del hecho, por otra, de que la elección de Ginebra como sede se efectuó mediante un proceso separado, es difícil concluir que el establecimiento y la ubicación de la sede de la OMS en Ginebra se rigieran por el Acuerdo Suiza/OMS.
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10. Como ha señalado el Director de la División Jurídica de la OMS (apartado 1 supra), el artículo 29 del Acuerdo OMS/Suiza de 1948 repetía también el artículo 30 del Acuerdo OIT/Suiza de 1946. No sólo eso, estos dos Acuerdos son prácticamente idénticos, salvo que el Acuerdo OIT/Suiza tiene una disposición adicional relativa al régimen transitorio que podría ser necesaria por el hecho de que la Oficina Internacional del Trabajo ya existía desde hacía muchos años. El informe del Grupo Temporal de Asesores Jurídicos de fecha 26 de abril de 1947, presentado a la tercera sesión de la Comisión Interina (al que me he referido en el párrafo 4 anterior), decía lo siguiente:
“Un Acuerdo redactado en términos casi idénticos, y que servía de modelo para el proyecto de Acuerdo negociado por el Secretario Ejecutivo de la Comisión Interina y el Gobierno suizo, había sido concluido entre este mismo Gobierno y la Organización Internacional del Trabajo. Este Acuerdo de la OIT no había encontrado objeción alguna por parte de los Miembros de dicha Organización”.
(OMS, Documentos Oficiales, núm. 5, p. 140.) 11. Un grupo de la OIT reunido en Londres del 21 de enero al 15 de febrero de 1946 preparó un Informe de la Delegación de la Conferencia sobre cuestiones constitucionales (Conferencia Internacional del Trabajo, 29.ª reunión, Informe II (1)). Según este informe [p 136]
“La Delegación considera que, dondequiera que se encuentre la sede de la Oficina, debería existir un arreglo entre la Organización Internacional del Trabajo y el Gobierno o la autoridad internacional que tenga jurisdicción sobre la sede, que garantice que la Organización gozará allí de la plena independencia necesaria para el desempeño eficaz de sus responsabilidades internacionales hasta el momento en que se ponga fin al arreglo por mutuo acuerdo.” (P. 25.)
Las conversaciones mantenidas a principios de marzo entre Suiza y la OIT para negociar un acuerdo relativo al estatuto jurídico de la OIT en Suiza tras la disolución de la Sociedad de Naciones, en las que participaron el Profesor Guggenheim y el Dr. Jenks en sus respectivos papeles, son conocidas por el Tribunal. El acta formal que firmaron los negociadores es tan simple que excluye cualquier antecedente del Acuerdo OIT/Suiza (UNTS, Vol. 15, p. 377).
Sin embargo, según una comunicación al Tribunal del Consejero Jurídico de la OIT, existe un procès-verbal informal de negociaciones que se basa en las notas tomadas en su momento por los negociadores de la OIT, pero que nunca ha sido visto ni aprobado por la otra parte.
12. Se nos ha dicho que, sobre el tema finalmente tratado por el artículo 30 – que se copió como artículo 29 del Acuerdo OMS/Suiza – el proyecto suizo contenía, según este documento informal, el siguiente artículo : “[Traducción] El presente Acuerdo permanecerá en vigor mientras la sede de la Organización Internacional del Trabajo se mantenga en el territorio de Suiza.
Podrá ser denunciado por cualquiera de las partes, con efecto al cabo de un año, mediante preaviso de seis meses”. Ciertamente, la intención de Suiza no era que este acuerdo previera la supresión del cargo, efectiva al cabo de un año, mediante un preaviso de seis meses.
Al contrario, el destino de la sede de la OIT no entraba en el ámbito de este acuerdo. El significado del delegado suizo era que este acuerdo que preveía el estatuto jurídico de la Organización en Suiza seguiría en vigor mientras se mantuviera la sede de la OIT en Suiza, pero podría sin embargo ser denunciado por el procedimiento sugerido. Según el acta informal facilitada por la OIT:
“[Traducción] El Sr. Guggenheim subrayó que desearía que se incluyera una cláusula de denuncia en el Acuerdo.
El Sr. Jenks propuso que se elaborara una redacción que permitiera la revisión del acuerdo entre las dos partes. En caso de que no se pudiera encontrar dicha forma de redacción, en última instancia debería incluirse una disposición para que cada parte tuviera derecho a denunciar con un preaviso suficientemente largo. Esa propuesta fue aceptada”.
Fue así como se adoptó la disposición que ahora existe como artículo 30.[p 137].
13. Al parecer, la OIT no cuestionó el principio básico mencionado en la primera parte de la sugerencia suiza, sino que únicamente afirmó, en relación con la segunda parte de la sugerencia suiza, que el acuerdo debía someterse a un proceso de revisión antes de cualquier denuncia. Está bastante claro que ninguna de las partes se dedicó a discutir la ubicación o el traslado de la sede de la OIT mientras negociaban el acuerdo propuesto.
El proyecto acordado en estas negociaciones se presentó al Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo en su nonagésima octava reunión, en mayo de 1946. La nota de presentación contenía el siguiente pasaje “Quedó claramente entendido… que las disposiciones del Acuerdo y del Convenio que definen el estatuto jurídico de la OIT en Suiza después de la disolución de la Sociedad de Naciones no prejuzgan en modo alguno la cuestión de la sede de la Organización.”
(OIT, Actas de la 98.ª reunión del Consejo de Administración, p. 188.)
El Acuerdo se firmó el 11 de marzo de 1946 y entró en vigor el 27 de mayo de 1946.
14. La OMS ha creado seis Oficinas Regionales, incluida la de Alejandría. La Oficina Regional de Washington es muy especial por sus antecedentes históricos, en los que no es necesario entrar aquí. Las otras cinco Oficinas Regionales están en la India, Egipto, Filipinas, la República Popular del Congo y Dinamarca. Las de India y Egipto empezaron a funcionar el 1 de enero y el 1 de julio de 1949, respectivamente, y las otras tres a principios de los años cincuenta. Los acuerdos relativos a estas cinco oficinas (que son similares salvo algunas diferencias menores) fueron aprobados por la Asamblea Mundial de la Salud en sus sesiones segunda, cuarta, quinta, sexta y novena (WHA2.81, WHA4.59, WHA5.41, WHA6.39 y WHA9.37).
Dado que la Oficina Regional en la India inició sus funciones seis meses antes que la Oficina Regional en Alejandría, y que el Acuerdo OMS/India fue aprobado por una sesión anterior de la Asamblea Mundial de la Salud y entró en vigor antes que el Acuerdo OMS/Egipto, es pertinente hacer algún análisis del proceso bajo el cual la Oficina Regional en la India fue puesta en funcionamiento, y compararlo con el caso de la Oficina Regional en Egipto.
15. La Constitución de la OMS dedica su Capítulo XI, que contiene los artículos 44-54, a los Acuerdos Regionales. El artículo 44 prevé la creación de toda organización regional, que, según el artículo 46, se compone de un comité regional y de una oficina regional. El artículo 54 estipula en efecto que, en caso de que existiera alguna organización sanitaria intergubernamental antes de la fecha de la firma de la Constitución, ésta deberá integrarse a su debido tiempo [p 138] en la OMS. No parece correcto suponer que el artículo 44, leído con el artículo 46, y el artículo 54 sean mutuamente excluyentes o independientes entre sí en sus respectivas aplicaciones. El artículo 54 es simplemente complementario de los artículos 44 y 46 para el establecimiento de una oficina regional.
En la preparación de este capítulo en la Conferencia Sanitaria Internacional (junio/julio de 1946), la relación de la Oficina Sanitaria Panamericana con la OMS tuvo un gran peso. Esta es la razón por la que se redactó el artículo 54. Sin embargo, los delegados de algunos países, como India, Liberia, Polonia, Sudáfrica, las tres Repúblicas Soviéticas y Yugoslavia, instaron a que todos los organismos sanitarios regionales existentes se transformaran lo antes posible en comités regionales subordinados a la Organización Mundial de la Salud. El delegado egipcio intervino en el debate para llamar la atención sobre la recientemente creada Oficina de Salud de la Liga Panárabe y solicitar que se le concediera la misma consideración que a la Oficina Sanitaria Panamericana (OMS, Documentos Oficiales, núm. 2, pág. 23).
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16. La Comisión Interina tenía por misión, entre otras, realizar estudios relativos a la definición de las zonas geográficas con vistas a la eventual creación de organizaciones regionales, tal como se contempla en el Capítulo XI de la Constitución, teniendo debidamente en cuenta las opiniones de los gobiernos interesados. (Acuerdo concluido por los gobiernos presentes en la Conferencia Sanitaria Internacional, 2 (b) (iii)).
Sólo en la tercera sesión de la Comisión Interina (marzo/abril de 1947) se empezó a prestar la debida atención a las cuestiones relativas a los acuerdos regionales. Algunos días antes de esta sesión, el Secretario Ejecutivo envió a todos los Estados miembros una circular fechada el 6 de marzo de 1947, que ya se ha mencionado anteriormente, relativa no sólo al establecimiento de la sede de la OMS, sino también al establecimiento de sus oficinas regionales. Además, en su tercera sesión, la Comisión Interina encargó al Secretario Ejecutivo que emprendiera nuevos estudios sobre las áreas regionales para su consideración en su cuarta sesión y para su recomendación a la Asamblea Mundial de la Salud (OMS, Official Records, No. 5, p. 143). En cumplimiento de esta decisión, el 4 de junio de 1947 se envió una circular con referencia al capítulo X, en particular al artículo 44, de la Constitución de la OMS (OMS, Official Records, Nº 6, pág. 196).
17. 17. Cuando se celebró la cuarta sesión (agosto-septiembre de 1947) de la Comisión Interina, los gobiernos habían enviado varias respuestas a las circulares del 6 de marzo de 1947 y del 4 de junio de 1947, respectivamente. En respuesta a la primera circular, la India anunció que indicaría próximamente su punto de vista (ibid., p. 43). Ni la India ni Egipto habían contestado hasta entonces a la segunda circular[p139].
Antes de la quinta sesión (enero/febrero de 1948) se habían recibido otras respuestas de diversos países, entre ellos Egipto y la India. No se reproducen en su forma original y no se conocen sus fechas, pero parece que estas respuestas se hicieron en respuesta a la circular general del 6 de marzo de 1947 relativa a las oficinas de la OMS y a la del 4 de junio de 1947 relativa a las disposiciones regionales, sin hacer ninguna referencia separada a las respectivas circulares. Se citan a continuación las respuestas de Egipto y de la India:
“Egipto:
Las autoridades competentes han declarado que desean vivamente la creación de una oficina regional en Alejandría. Esta oficina podría ocuparse de todas las cuestiones que entran en el ámbito de la OMS para todo Oriente Medio”. (OMS, Official Records, No. 7, p. 135.)
“India:
(3) En el caso de que la propuesta de la India relativa a la ubicación de la sede en la India no fuera aceptada por la Asamblea Mundial de la Salud, el Gobierno de la India presionaría para que se estableciera una oficina regional en la India. Esta oficina podría cubrir convenientemente los siguientes territorios: Irán, Afganistán, Pakistán, India, Birmania, Ceilán, Siam y posiblemente Malaya y Singapur.
(4) El Gobierno de la India garantiza que se proporcionará a la oficina de la sede o a la oficina regional, según sea el caso, alojamiento adecuado y otras instalaciones, así como los servicios y privilegios necesarios, en condiciones similares a las proporcionadas por otros gobiernos a las Naciones Unidas o a sus organismos especializados”. (Ibid.)
Además, Dinamarca e Irán indicaron su interés en proporcionar la sede de oficinas regionales, y hubo algunas respuestas de otros países que indicaron que Alejandría podría ser la sede de una oficina regional (ibid).
18. En la quinta sesión (enero/febrero de 1948) de la Comisión Interina se adoptó una resolución relativa a la determinación de las regiones geográficas. Estimando que no se disponía todavía de datos suficientes para la delimitación de las regiones geográficas que habrían de administrar las oficinas regionales, a que se refiere el artículo 44 de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud, la Comisión Interina resolvió remitir la cuestión a la Asamblea Mundial de la Salud con la recomendación de que se asignara lo antes posible para su estudio a un Comité de la Asamblea, cuya tarea consistiría en formular las recomendaciones necesarias, tomando debida nota de los puntos de vista expresados por los diversos gobiernos (OMS, Documentos Oficiales, núm. 7, pág. 232). [p 140]
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19. Mientras tanto, la Comisión Interina se había ocupado de una cuestión especial relativa a la oficina de Alejandría. En su tercera sesión (marzo/abril de 1947) el Dr. Shousha Pasha, Subsecretario de Estado del Ministerio de Salud Pública de Egipto, que actuaba como Vicepresidente de la Comisión, declaró el 11 de abril de 1947 que la Oficina Panárabe estaba considerando la posibilidad de convertirse en una Oficina Regional de la OMS para la zona mediterránea. Deseaba que se dieran instrucciones al Secretario Ejecutivo para que realizara una aproximación exploratoria con respecto a dicha Oficina. (En respuesta a su declaración, la Comisión Interina encargó al Secretario Ejecutivo que se pusiera en contacto con las autoridades de la Organización Sanitaria Panárabe y presentara un informe sobre las actividades y la situación de la Organización (ibíd., págs. 26 y 142). De ahí que el Secretario Ejecutivo realizara la consulta el 2 de mayo de 1947.
El 26 de julio de 1947, el Ministro de Salud Pública de Egipto envió a la Comisión Interina un memorándum detallado sobre “La Oficina Regional Panárabe de Salud: su origen e historia” (OMS, Documentos Oficiales, núm. 6, pág. 173). En la cuarta sesión (agosto-septiembre de 1947), la Comisión de Relaciones propuso que se nombrara una pequeña subcomisión de negociación para estudiar el asunto e informar a la quinta sesión (ibid., p. 29). En las Actas Oficiales de la OMS no figura ningún informe de esta subcomisión. Aparentemente no hubo debate sobre este tema en la quinta sesión de la Comisión Interina.
20. La Comisión Interina, en su reunión preparatoria oficiosa celebrada en Ginebra en junio de 1948, incluyó en el punto del orden del día “Organizaciones regionales preexistentes” un informe sobre la Oficina Sanitaria de Alejandría elaborado por el Dr. A. Stampar, Presidente de la Comisión. Se trata de un informe muy completo y su Sección 4 se titulaba “Argumentos a favor de Alejandría como Centro Sanitario Regional para el Cercano y Medio Oriente”; la Sección 6 (conclusión) del mismo rezaba como sigue:
“Si nos hemos dado cuenta de lo útil que sería el establecimiento de una organización regional y si recordamos la peculiar situación que tiene Alejandría desde el punto de vista de una tradición bien establecida precisamente en este tipo de labor sanitaria internacional, en razón de su situación geográfica y del progreso actual de la salud pública en Egipto, estamos obligados a admitir que las condiciones que predestinan a Alejandría a ser el centro de la futura organización sanitaria regional para el Cercano y Medio Oriente son literalmente únicas.” (OMS, Official Records, No. 12, p. 65.) [p141]
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21. En la Primera Asamblea Mundial de la Salud (junio/julio de 1948), en el seno del Comité de la Sede y de la Organización Regional, un subcomité, designado para estudiar la conveniencia real de establecer organizaciones regionales, recomendó la creación de al menos tres grupos de trabajo para tres regiones diferentes, a saber, Asia Sudoriental, Oriente Medio y Extremo Oriente (OMS, Actas Oficiales, núm. 13, pág. 264). El Comité decidió añadir dos grupos de trabajo para las regiones de Europa y África (ibid., pp. 265-266).
Para el Sudeste Asiático se acordó por unanimidad en el grupo de trabajo la creación de una organización regional con sede en la India y también se acordó por unanimidad que, en vista de las necesidades urgentes de esa parte del mundo, la creación de una organización regional para la zona del Sudeste Asiático debía considerarse como prioridad número uno. En cuanto a Oriente Medio, Oriente Próximo y partes del nordeste de África, el grupo de trabajo acordó por unanimidad recomendar la creación inmediata de una organización regional que incluya a Egipto y otros países, con sede en Alejandría, y recomendó asimismo que se conceda la máxima prioridad a la creación de esta organización regional (ibid., p. 267).
22. El Comité de la Sede y de Organización Regional recomendó en su segundo informe como delimitación de zonas geográficas: (i) Zona del Mediterráneo Oriental; (ii) Zona del Pacífico Occidental; (iii) Zona del Sudeste Asiático; (iv) Zona Europea ; (v) Zona Africana; (vi) Zona Americana (ibid., p. 330).
Durante el año 1949, el Comité debatió ampliamente la necesidad de crear organizaciones regionales en algunas o en todas estas zonas. Sobre la base de un informe del Comité, la Primera Asamblea Mundial de la Salud, en su undécima sesión plenaria, celebrada el 10 de julio de 1948, adoptó una resolución: esta resolución WHA1.72 dice lo siguiente:
“1. De conformidad con el artículo 44 de la Constitución de la OMS, la Asamblea de la Salud
Resuelve definir las zonas geográficas tal como se indican en el segundo informe del Comité de la Sede y de la Organización Regional.
2. La Asamblea de la Salud
Resuelve encargar al Consejo Ejecutivo: 1) que establezca organizaciones regionales en las zonas indicadas en el segundo informe del Comité de la Sede y de Organización Regional, tan pronto como se obtenga el consentimiento de la mayoría de los Miembros situados dentro de esa zona; cuando no se haya obtenido todavía el consentimiento de la mayoría de los Miembros, deberá establecerse una organización regional en la zona respectiva tan pronto como se disponga del consentimiento necesario; 2) en lo que respecta a la zona del Mediterráneo Oriental, que integre la organización regional que ya existe en esa zona, es decir, la Organización Regional de Alejandría [p 142] y la Organización Regional del Mediterráneo Oriental. la Oficina Regional de Alejandría [p 142], con la Organización Mundial de la Salud lo antes posible, mediante una acción común, de conformidad con el artículo 54 de la Constitución de la OMS; (3) por lo que respecta a Europa,…” (OMS, Documentos Oficiales, núm. 13, págs. 81 y 331).
23. Las sedes de las oficinas regionales de la India y de Alejandría se mencionaron en el informe de los respectivos grupos de trabajo, que se adoptaron a nivel de comité, pero la resolución de la Asamblea Mundial de la Salud no especificaba expresamente esos nombres, limitándose a señalar que las orga-nizaciones regionales debían establecerse tan pronto como se obtuviera el consentimiento de la mayoría de los miembros situados en esas zonas. Sin embargo, en el caso concreto del Área del Mediterráneo Oriental, se mencionaba la integración de la organización regional existente con la OMS. Parece bastante claro que esta integración era complementaria a la creación de la Oficina Regional en Alejandría de conformidad con el artículo 44, leído en relación con el artículo 46.
Mientras tanto, aunque el nombre de la India no se mencionaba en la propia resolución, Jawaharlal Nehru, Primer Ministro de la India, envió el siguiente telegrama, que fue leído por el Presidente de la Asamblea Mundial de la Salud en la decimocuarta sesión plenaria, celebrada el 17 de julio de 1948:
“En nombre del Gobierno de la India, deseo agradecerle a usted y a la Asamblea Mundial de la Salud su decisión unánime de ubicar una de las oficinas regionales en la India. El Gobierno de la India prestará gustosamente toda su ayuda para promover el trabajo de la oficina”. (Ibid., p. 96.)
24. Así pues, hasta la celebración de la Primera Asamblea Mundial de la Salud, el proceso de establecimiento de las Oficinas Regionales en la India y en Egipto avanzó al mismo ritmo, aunque en el caso de Egipto se hizo una mención especial, ya que no sólo debía establecerse la Oficina Regional de conformidad con el artículo 44, leído en relación con el artículo 46, sino que también era necesaria la integración en virtud del artículo 54 de la Constitución.
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25. En su primera reunión (julio de 1948), el Consejo Ejecutivo tomó nota de la carta dirigida al Presidente de la Asamblea por los Delegados Principales de Birmania, Ceilán, India y Siam, en la que manifestaban que sus países habían acordado integrarse en la Organización Regional para Asia Sudoriental con sede en la India, así como de la carta del Delegado de la India en la que proponía que esta organización regional tuviera su sede en la ciudad de Mysore (OMS, Documentos Oficiales, núm. 14, pág. 12). El Comité Regional para Asia Sudoriental se reunió por primera vez en Nueva Delhi en octubre de 1948. En su segunda sesión (oct./nov. 1948) el Consejo Ejecutivo adoptó la siguiente resolución: [p 143]
“El Consejo Ejecutivo
A fin de dar cumplimiento a las instrucciones de la primera Asamblea Mundial de la Salud
(1) Aprueba el establecimiento de la Oficina Regional para Asia Sudoriental el 1 de enero de 1949 o alrededor de esa fecha,
(2) Habiendo examinado la recomendación del Comité Regional .. . Aprueba provisionalmente la elección de Nueva Delhi como sede de la Oficina Regional para Asia Sudoriental, quedando sujeta esta medida a la consulta del Director General con las Naciones Unidas…” (EB2.R29; ibíd., p. 27.)
De hecho, la consulta a que se refiere la resolución ya había tenido lugar en noviembre de 1948 en el Comité Administrativo de Coordinación (E/1076, Informe del Comité Administrativo de Coordinación al ECOSOC, 3 de diciembre de 1948; ECOSOC, Documentos Oficiales, 4º año, 8ª Sesión, Supl. 5, p. 9). De hecho, el traslado de la futura sede de la Oficina Regional en la India de Mysore a Nueva Delhi parece haber sido el resultado de esta consulta, debido a que las oficinas de las Naciones Unidas, la OIT y la UNESCO ya existían en Nueva Delhi. El Consejo Económico y Social, en su 241ª sesión de 17 de febrero de 1949, tomó nota del informe (ECOSOC, Official Records, 4th year, 8th Sess., p. 148).
26. En el caso de la oficina de Egipto, el Comité Regional para el Mediterráneo Oriental se reunió en El Cairo en febrero de 1949. En su primera sesión se incluyeron en el orden del día, junto con otros puntos, la ubicación de la Oficina Regional, la fecha de inicio de las operaciones en la Oficina Regional y la integración de la Oficina Sanitaria. Sobre la cuestión de la ubicación de la Oficina Regional, se adoptó el siguiente proyecto de resolución, que fue leído por el delegado de Egipto:
“El Comité Regional Habiendo considerado
(1) el papel histórico de Alejandría como centro de servicios epidemiológicos para los países de la zona del Mediterráneo Oriental; (2) la política establecida en el Artículo XI (2) del acuerdo entre las Naciones Unidas y la Organización Mundial de la Salud que establece que: (3) la importancia de establecer la Oficina Regional en las proximidades de El Cairo, donde se encuentran o se prevé que se encuentren las oficinas de las Naciones Unidas y de los organismos especializados siguientes: FAO, OACI, OIT, Unesco y Centro de Información de las Naciones Unidas; (4) la conveniencia del excelente emplazamiento y de los edificios en condiciones favorables generosamente ofrecidos por el Gobierno de Egipto[p 144].
Resuelve, por consiguiente, recomendar al Director General y al Consejo Ejecutivo, previa consulta con las Naciones Unidas, la elección de Alejandría como sede de la Oficina Regional.” (OMS, Official Records, No. 17, p. 46.)
27. Con respecto a la integración de la Oficina Sanitaria de Alejandría, el delegado de Egipto declaró que en enero un Comité de los Estados Árabes había votado a favor de la integración de esta Oficina en la OMS. (Comité Regional para el Mediterráneo Oriental, Actas resumidas, 4a Sesión, 8 de febrero de 1949). El Director General leyó un proyecto de resolución, cuya adopción fue propuesta a continuación por el delegado de Egipto, y el Director General confirmó que todas las funciones se llevarían a cabo como en el pasado. La resolución, que fue adoptada, decía lo siguiente
“El Comité Regional,
Teniendo en cuenta: (1) las disposiciones pertinentes del Capítulo XI de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud; y (2) la resolución de la Asamblea Mundial de la Salud del 10 de julio de 1948; y (3) la larga experiencia y los servicios prestados por la Oficina Sanitaria de Alejandría en el campo de la salud,
Resuelve recomendar al Consejo Ejecutivo que, al establecer la Organización Regional y la Oficina Regional para el Mediterráneo Oriental, las funciones de la Oficina Sanitaria de Alejandría se integren en las de la Organización Regional de la Organización Mundial de la Salud.” (OMS, Documentos Oficiales, nº 17, p. 46.)
El delegado de Egipto presentó una declaración, que decía así:
“De conformidad con la declaración hecha por el Delegado de Egipto a la Conferencia Sanitaria Internacional de 1938 en París, el Gobierno de Egipto asumió las funciones y ha continuado los servicios de la Oficina Sanitaria de Alejandría. En consideración de la resolución sobre la integración de la Oficina Sanitaria de Alejandría con la Organización Mundial de la Salud, el Gobierno de Egipto se complace en transferir estas funciones y todos los archivos y registros relacionados a la Organización Mundial de la Salud. Esta transferencia se efectuará a partir de la fecha en que la Organización Mundial de la Salud notifique al Gobierno de Egipto el inicio de las operaciones en la Oficina Regional para la Zona del Mediterráneo Oriental.” (Ibid., p. 47.)
A continuación, el Comité expresó su gratitud al delegado de Egipto por la transferencia de las funciones, archivos y registros de la Oficina Sanitaria de Alejandría a la Organización al iniciarse las operaciones en la Oficina Regional.
28. Sobre el punto del orden del día “fecha de comienzo de los trabajos en la región”, el Comité pidió al Director General y al Consejo Ejecutivo [p 145]que establecieran la Oficina Regional y comenzaran sus trabajos el 1 de julio de 1949.
29. El Consejo Ejecutivo, en su tercera reunión (febrero/marzo de 1949) celebrada poco después de la del Comité Regional para el Mediterráneo Oriental, adoptó la siguiente resolución:
“El Consejo Ejecutivo
(1) Aprueba condicionalmente la elección de Alejandría como sede de la Oficina Regional para la Zona del Mediterráneo Oriental, quedando sujeta esta decisión a consultas con las Naciones Unidas;
(2) Pide al Director General que agradezca al Gobierno de Egipto su generosa acción al poner el terreno y los edificios de Alejandría a disposición de la Organización por un período de nueve años a razón de 10 piastras anuales;
(3) Aprueba el establecimiento de la Oficina Regional para la Zona del Mediterráneo Oriental, cuyas operaciones comenzarán el 1 de julio de 1949 o alrededor de esa fecha;
(4) Aprueba la resolución del Comité Regional de que “las funciones de la Oficina Sanitaria de Alejandría se integren en las de la Organización Regional de la Organización Mundial de la Salud”;
(5) Autoriza al Director General a expresar su agradecimiento al Gobierno de Egipto por la transferencia de las funciones, archivos y registros de la Oficina Sanitaria de Alejandría a la Organización al iniciarse las operaciones en la Oficina Regional…” (EB3.R30; OMS, Official Records, No. 17, p. 16.)
La consulta tuvo lugar en mayo de 1949 en el Comité Administrativo de Coordinación (E/1340, Informe del Comité Administrativo de Coordinación al ECOSOC, 25 de mayo de 1949; ECOSOC, Official Records, 4th year, 9th Sess., Suppl. 15, p. 11). El Consejo Económico y Social, en su 331 sesión de 9 de agosto de 1949, tomó nota del informe del Comité de Coordinación (E/1470), que contenía el informe del Comité Administrativo de Coordinación (ECOSOC, Documentos Oficiales, 4º año, 9º período de sesiones, p. 730).
30. Así, de conformidad con la resolución de la Primera Asamblea Mundial de la Salud, el establecimiento de la oficina regional y la selección de su emplazamiento fueron aprobados en la segunda reunión (oct./nov. 1948) del Consejo Ejecutivo en el caso de la India y en la tercera reunión (feb./marzo 1949) del Consejo Ejecutivo en el caso de Egipto, con indicación, en cada ocasión, de la fecha de comienzo de las operaciones.
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31. En lo que respecta al acuerdo de la OMS con los gobiernos anfitriones de sus oficinas regionales, las negociaciones con la India parecieron progresar más fácilmente que las celebradas con Egipto. En su segunda reunión (oct./nov.[p 146] 1948), cuando se aprobó la oficina regional en la India, el Consejo Ejecutivo resolvió que se invitara al Director General a proseguir las negociaciones con el Gobierno indio a fin de obtener un acuerdo por el que se concedieran privilegios e inmunidades a la Organización Regional de la OMS en Asia Sudoriental. Hasta que dicho acuerdo entre en vigor, se invitó al Gobierno de la India, como medida provisional, a extender a la organización regional establecida en su territorio los privilegios e inmunidades que figuran en la Convención General sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados, incluido el Anexo VII (EB2.R49; OMS, Official Records, No. 14, p. 26).
De conformidad con la resolución de la segunda reunión del Consejo Ejecutivo, el Director General de la OMS había entablado negociaciones con el Gobierno de la India en relación con el proyecto de acuerdo por el que se concedían privilegios e inmunidades en la India a la Organización Regional para Asia Sudoriental, y por carta de 20 de mayo de 1949 se informó al Director Regional de la aprobación por el Gobierno de la India del proyecto de acuerdo (OMS, Official Records, No. 21, pág. 375). La Segunda Asamblea Mundial de la Salud (junio/julio de 1949) aprobó el proyecto y autorizó al Director General o a su representante a firmar el instrumento (WHA2.81; ibid., p. 49). El Acuerdo OMS/India se firmó en Nueva Delhi el 9 de noviembre de 1949, pero había entrado en vigor antes, el 22 de septiembre de 1949, tras un canje de notas (UNTS, Vol. 67, p. 43).
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32. En cambio, el proceso de preparación del Acuerdo OMS/Egipto resultó algo complicado. No es posible hacerse una idea clara de las primeras fases de las negociaciones entre la OMS y Egipto a partir de ninguno de los documentos. No obstante, parece muy probable que las negociaciones comenzaran a principios de 1949. Según una fuente, la OMS había preparado un borrador de acuerdo antes del 8 de febrero de 1949 y lo había entregado al gobierno egipcio, donde estaba siendo estudiado en su departamento jurídico. (Comité Regional para el Mediterráneo Oriental, Actas resumidas, 4ª sesión, 8 de febrero de 1949). Según otras fuentes, el Dr. Shousha Pasha, Subsecretario de Estado de Sanidad, entregó al Ministerio de Asuntos Exteriores en abril de 1949 una copia del proyecto de acuerdo que la OMS pretendía concluir con Egipto. No hay pruebas, pero supongo que este proyecto de acuerdo es el que a menudo se ha mencionado como siguiendo las líneas del modelo de acuerdo de acogida suministrado por la OMS.
33. El Comité Regional para el Mediterráneo Oriental tomó nota en su primera sesión (febrero de 1949) de que el Director General negociaría un acuerdo con el Gobierno de Egipto como acuerdo con el Gobierno anfitrión de la Oficina Regional (OMS, Official Records, No. 17, p. 45).
Como las negociaciones seguían su curso, la Segunda Asamblea Mundial de la Salud (junio/julio de 1949) resolvió que se invitara al Director General a proseguir las negociaciones con el Gobierno de Egipto a fin de obtener [p 147] un acuerdo por el que se concedieran privilegios e inmunidades a la Organización Regional de la OMS en la Zona del Mediterráneo Oriental (WHA2.82; OMS, Official Records, No. 21, p. 49). Como en el caso de la India, la Asamblea Mundial de la Salud invitó al Gobierno de Egipto, como medida provisional, a extender a la Organización Regional todos los privilegios e inmunidades contenidos en la Convención General sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados.
En la quinta reunión (enero/febrero de 1950), el Consejo Ejecutivo pidió al Director General que prosiguiera las negociaciones y solicitó al Gobierno de Egipto que las agilizara (OMS, Official Records, No. 25, P.15).
34. En la Tercera Asamblea Mundial de la Salud (mayo de 1950), el Secretario recordó al Grupo de Trabajo sobre Asuntos Jurídicos, en relación con el punto del orden del día “Acuerdo con el Gobierno de Egipto”, que la OMS había concertado acuerdos con ciertos Estados que actuaban como “anfitriones”, bien de la Organización, bien de sus oficinas regionales, y se refirió a acuerdos tales como los que se habían concertado con Suiza y la India. Indicó que el proyecto de acuerdo con Egipto se había hecho necesario desde que se había creado y funcionaba en Egipto la Oficina Regional para la Zona del Mediterráneo Oriental (OMS, Documentos Oficiales, núm. 28, p. 451).
La Tercera Asamblea Mundial de la Salud aprobó el Acuerdo OMS/Egipto y pidió al Director General o a su representante que firmara dicho Acuerdo tras su aprobación por el Gobierno de Egipto de conformidad con los respectivos procedimientos constitucionales (WHA3.83; ibíd., págs. 52,451 y 492). Sin embargo, aún quedaban algunas cuestiones por resolver por parte de la OMS y Egipto sobre asuntos que son bastante irrelevantes para este caso.
35. Finalmente se llegó a un acuerdo y el Consejo Ejecutivo en su séptima reunión (enero/febrero de 1951) pidió al Director General que presentara un informe sobre estas negociaciones y el acuerdo para su aprobación por la Cuarta Asamblea Mundial de la Salud (EB7.R8; OMS, Official Records, No. 32, p. 3). El Acuerdo OMS/Egipto fue firmado el 25 de marzo de 1951 en El Cairo por el representante de la OMS y por el representante de Egipto.
Cabe señalar con especial interés que en la Cuarta Asamblea Mundial de la Salud (mayo de 1951) el Sr. A. Zarb, Jefe de la Oficina Jurídica, subrayó el 17 de mayo de 1951 en el Subcomité Jurídico el hecho de que:
“El Gobierno egipcio había mostrado hasta ahora una gran comprensión y había concedido de hecho a la Organización la mayoría de las facilidades necesarias para el buen funcionamiento de la Oficina Regional de Alejandría. Sin embargo, aunque la Organización disfrutaba así del trato más cortés, sería muy deseable que ese trato se concediera de jure y no sólo de facto.” (OMS, Official Records, No. 35, p. 315.)
La Cuarta Asamblea Mundial de la Salud (mayo de 1951) tomó conocimiento de la declaración formulada por la declaración egipcia en virtud de la cual [p 148] el punto 5 de las Notas que debían canjearse no ampliaba ni limitaba el alcance de la Sección 31 del Artículo X, invitó al Gobierno de Egipto a reconsiderar el punto 5 del texto de las Notas que debían canjearse y aprobó el Acuerdo junto con dichas Notas. Una vez más, la cuestión del punto 5 de las Notas no es relevante aquí. En cualquier caso, por razones que no son pertinentes en este caso, la finalización del Acuerdo se pospuso durante algunos años antes de que el Acuerdo, que fue aprobado por la Cuarta Asamblea Mundial de la Salud el 24 de mayo de 1951 (WHA4.59; OMS, Official Records, No. 35, pp. 41, 136 y 350) y ratificado por Egipto el 8 de agosto de 1951, entrara en vigor el 8 de agosto de 1951.
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36. He mencionado el ejemplo de la Oficina Regional en la India, junto con el caso de la Oficina Regional en Alejandría, principalmente por dos razones. En primer lugar, tanto la Oficina Regional de la India como la de Egipto se crearon de conformidad con el artículo 44 de la Constitución, leído en relación con el artículo 46. Ciertamente, en el caso de la India, existía un procedimiento para la creación de la Oficina Regional de Alejandría. Ciertamente, en el caso de la India no se trataba de la integración de una organización internacional preexistente, pero la diferencia entre los casos de Egipto y la India, relativa a la aplicación adicional del artículo 54 en el caso de Egipto, no significa que los acuerdos sean de naturaleza diferente. El hecho de que la organización preexistente estuviera integrada en la OMS cuando se creó la Oficina Regional en Egipto no parece tener ninguna incidencia sustancial en la interpretación del Acuerdo OMS/Egipto de 1951, ni en la determinación de una eventual transferencia de la Oficina Regional del país anfitrión.
37. En segundo lugar, como en el caso del Acuerdo OMS/Suiza sobre el estatuto jurídico de la OMS en Suiza, las negociaciones para el establecimiento y la ubicación de la Oficina Regional, tanto en la India como en Egipto, se trataron en la OMS independientemente de la preparación del acuerdo con los respectivos países anfitriones. Cuando las autoridades suizas iniciaron las negociaciones sobre el acuerdo relativo al estatuto jurídico de la OMS con dicha Organización, previeron que la sede podría ubicarse finalmente en Suiza. Tanto en el caso de la India como en el de Egipto, si las respectivas oficinas regionales no se hubieran ubicado en estos países, no habría existido un acuerdo especial con la OMS en materia de privilegios, inmunidades y facilidades. Sin embargo, el proceso de preparación de los Acuerdos de la OMS con la India y Egipto, así como el proceso de determinación de la ubicación de las Oficinas Regionales en estos dos países, se llevaron a cabo por separado; por lo tanto, ni el Acuerdo de la OMS con Egipto, ni el celebrado con la India, ambos celebrados aparentemente con el fin de determinar los privilegios, inmunidades y facilidades que el Gobierno anfitrión debía conceder a la OMS, pueden considerarse acuerdos que regulen el establecimiento y la ubicación de la Oficina Regional.
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38. El Acuerdo OMS/Egipto de 1951 lleva el título de “Acuerdo destinado a determinar los privilegios, inmunidades y facilidades que el Gobierno concederá en Egipto a la Organización, a los representantes de sus miembros y a sus expertos y funcionarios”. En su preámbulo se declara que ambas partes desean celebrar un acuerdo para los fines mencionados en el título, y añade:
“en particular en lo que respecta a sus acuerdos en la región del Mediterráneo Oriental, y [con el fin de] regular otras cuestiones conexas”.
El hecho de que una organización internacional preexistente se integrara en la OMS no se menciona en el preámbulo ni en el texto, como tampoco se menciona un acuerdo entre las partes para el establecimiento de la Oficina Regional en Alejandría. La Oficina Regional de Alejandría sólo se menciona una vez por su nombre, en una cláusula de definición de este Acuerdo.
Es cierto que el Acuerdo OMS/Egipto no se habría celebrado si la Oficina no se hubiera establecido en Alejandría. Sin embargo, esto está muy lejos de justificar la afirmación de que dicho Acuerdo contiene un acuerdo para el establecimiento o la ubicación de la Oficina Regional en Alejandría. Si, de hecho, dicho acuerdo no figura en el instrumento, es evidente que las disposiciones sobre negociación y notificación de su artículo 37 no rigen el traslado de la Oficina Regional.
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39. Es un hecho que, como se indica en el párrafo 12 supra, en el proceso de negociación del Artículo 30 del Acuerdo OIT/Suiza de 1946, que fue copiado indirectamente por el Acuerdo OMS/Egipto, se incluyó una cláusula sugerida por Suiza que decía lo siguiente
“El presente Acuerdo permanecerá en vigor mientras la sede de la Organización Internacional del Trabajo se mantenga en el territorio de Suiza”.
fue suprimida. La sugerencia suiza parecía bastante lógica como reflejo del hecho de que el establecimiento y la ubicación de la sede de la OIT se habían situado fuera del ámbito del acuerdo que se estaba negociando. Por la razón que fuera, esa cláusula fue retirada por el delegado suizo, pero ello no debe considerarse, en mi opinión, como un indicio de que la intención original de Suiza hubiera sido rechazada por la OIT.
40. De hecho, el equivalente de esta cláusula, que fue sugerida por Suiza en sus negociaciones con la OIT a principios de 1946, se encuentra ahora en una serie de acuerdos que las organizaciones internacionales celebraron posteriormente con los países anfitriones de sus sedes u oficinas regionales, a algunos de los cuales me referiré a continuación.[p 150].
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41. La Sede de las Naciones Unidas se estableció en Nueva York en virtud de la resolución adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1946. El Acuerdo celebrado entre las Naciones Unidas y los Estados Unidos (UNTS, Vol. 11, pág. 12) el 16 de junio de 1947 con el fin de llevar a cabo la resolución establecía que:
“El presente acuerdo dejará de estar en vigor si la sede de las Naciones Unidas se retira del territorio de los Estados Unidos . . .” (Art. IX, Sec. 24.)
42. En el caso de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental, la sede de Londres se determinó en el propio Convenio IMCO. El Acuerdo entre el Reino Unido y la IMCO de 1968 (UNTS, Vol.677, p. 3) indicaba el objeto del Acuerdo, sin dejar lugar a dudas, en la medida en que si bien el Reino Unido se comprometía a aplicar a la Organización las disposiciones del Convenio sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados, se había previsto la celebración de un acuerdo complementario “para que se definiera el estatuto jurídico de la Organización en el Reino Unido y se formulara detalladamente el contenido de ciertos privilegios, concesiones y cortesías, así como la medida para su aplicación” (preámbulo). La sede puede ser retirada en virtud de una decisión de la Asamblea, de conformidad con el artículo 44 (b) del Convenio IMCO, y
“En caso de que la sede de la Organización se traslade del territorio del Reino Unido …, el presente Convenio dejará de estar en vigor”. (Art. 18 (2).)
43. Para la Organización de Aviación Civil Internacional, la sede debía ser determinada por la Asamblea Provisional de la Organización de Aviación Civil Internacional. Tras la elección de Montreal como sede de la OACI, el 14 de abril de 1951 se concluyó un acuerdo entre la OACI y Canadá en cumplimiento del deseo de “concluir un Acuerdo sobre privilegios, inmunidades y facilidades en razón de la ubicación en el territorio de Canadá de la Sede de la Organización de Aviación Civil Internacional”. (UNTS, Vol. 96, p. 155.) El Artículo VIII, Sección 34, dice:
“El presente Acuerdo dejará de estar en vigor si la sede de la Organización se retira del territorio de Canadá”.
44. El caso del Organismo Internacional de Energía Atómica es ligeramente diferente de los ejemplos mencionados anteriormente. En este caso, el Estatuto no contiene ninguna disposición relativa a su sede. En cambio, a diferencia de la mayoría de los demás acuerdos que las organizaciones internacionales han celebrado con los países anfitriones, el Acuerdo entre Austria y el OIEA de 11 de diciembre de 1957 (UNTS, Vol. 339, p. 152) menciona que este Acuerdo se celebró “para establecer la sede del Organismo Internacional de Energía Atómica [p 151] en la ciudad de Viena o cerca de ella y para regular las cuestiones que de ello se deriven”.
Sin embargo, se dispone que
“El presente Acuerdo dejará de estar en vigor […] si la sede permanente del OIEA se traslada del territorio de la República de Austria, […]”. (Art. XX, Sec. 52)
lo que implica que este tipo de terminación del Acuerdo es diferente de su revisión o denuncia.
45. El análisis de estos acuerdos nos lleva necesariamente a concluir que el traslado de la sede no entra dentro de su ámbito de aplicación.
46. También cabe mencionar algunos acuerdos de organizaciones internacionales con países anfitriones de sus oficinas regionales, como los siguientes:
El Acuerdo entre la OIT y Etiopía relativo al establecimiento de una oficina en Addis Abeba en 1964 (UNTS, Vol. 521, p. 217) establece en su preámbulo que la OIT “ha decidido establecer una Oficina de la Organización Internacional del Trabajo en Addis Abeba y el Gobierno de Etiopía acoge con satisfacción el establecimiento de dicha oficina”, pero
“Este Acuerdo… permanecerá en vigor mientras la oficina de la OIT siga establecida en Addis Abeba”. (Art. 9 (2).)
El Acuerdo entre la OIT y Argentina de 1970 (UNTS, Vol. 725, p. 175) es del mismo tipo y establece:
“El presente Acuerdo permanecerá en vigor mientras la Oficina de la OIT siga establecida en la ciudad de Buenos Aires”. (Art. 4 (2).)
Un caso más reciente de tipo similar se observa en el Acuerdo entre las Naciones Unidas y Japón relativo a la sede de la Universidad de las Naciones Unidas (Japanese Annual of International Law, nº 21, p. 222). El Acuerdo de 1976 establece que
“El Acuerdo dejará de estar en vigor […] si la sede permanente de la Universidad se traslada del territorio de Japón […]”. (Art. XV, Sec. 31.)
Estos ejemplos no son en absoluto exhaustivos, sino simplemente elegidos al azar.
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47. La enumeración de estos ejemplos parece suficiente para justificar el rechazo del argumento de que el Acuerdo OMS/Egipto de 1951, siendo el único instrumento entre las partes relativo a la Oficina Regional en [p 152] Alejandría, debe contener un acuerdo entre ellas para el establecimiento y la ubicación de la Oficina Regional.
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48. Cabe señalar que, en estos acuerdos, aparte del Acuerdo OIT/ Etiopía y del Acuerdo OIT/Argentina, se estipula un período transitorio de tal forma que, a pesar de la cláusula mencionada anteriormente, las disposiciones de los acuerdos que puedan ser aplicables en relación con la terminación ordenada de las operaciones de las oficinas y la enajenación de sus bienes en las mismas quedan exentas del cese de los acuerdos. El Acuerdo Naciones Unidas/Estados Unidos establece, tras una cláusula relativa a la cesación del Acuerdo como consecuencia del traslado de la sede de Estados Unidos, lo siguiente:
“con excepción de las disposiciones que puedan ser aplicables en relación con la terminación ordenada de las operaciones de las Naciones Unidas en su sede en los Estados Unidos y la disposición de sus bienes en la misma” (Art. IX, Sec. 24)
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Una cláusula idéntica en cuanto al fondo figura en el Acuerdo OACI/Canadá, en el Acuerdo OIEA/Austria y en el Acuerdo Naciones Unidas/Japón. La redacción del Acuerdo IMCO/Reino Unido es ligeramente diferente:
“el presente Acuerdo dejará de estar en vigor una vez transcurrido el plazo razonablemente necesario para dicha transferencia y para la enajenación de los bienes de la Organización en el Reino Unido”. (Art. 18.)
El efecto, sin embargo, es bastante similar al de los ejemplos mencionados anteriormente.
49. En estos acuerdos, que se celebraron con el fin de conceder privilegios e inmunidades a la organización, existen disposiciones que indican que los acuerdos dejan de estar en vigor en caso de destitución o traslado de la oficina del territorio del país anfitrión, aparte de la revisión de las disposiciones del acuerdo y también de la denuncia por cualquiera de las partes en caso de fracaso de las negociaciones para la revisión. No obstante, las disposiciones necesarias para el cese ordenado de las funciones de la organización y la enajenación de sus bienes prevén un período transitorio razonable.
El Acuerdo OMS/Egipto de 1951 que se cuestiona en este caso no contiene tales disposiciones. Esto parece indicar que este instrumento, que no contiene acuerdos que regulen el establecimiento de la Oficina Regional, no deja automáticamente de estar en vigor aunque la Oficina sea transferida del territorio. Los privilegios, inmunidades y facilidades concedidos por Egipto a la Organización en virtud del Acuerdo OMS/Egipto de 1951 se mantendrán incluso después de que la OMS decida transferir la Oficina, [p 153] y en particular hasta el momento en que se efectúe la transferencia. Aunque no se niega que la mayoría de las disposiciones del Acuerdo OMS/Egipto de 1951 perderán su razón de ser después de que se efectúe la transferencia, el Acuerdo sólo puede rescindirse por consentimiento mutuo de las partes o por denuncia de conformidad con la Sección 37.
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50. A diferencia de un acuerdo entre una organización internacional y un Estado relativo a la prestación de servicios o a una cooperación que otorgaría ventajas concretas al Estado, el establecimiento de una sede o de una oficina regional se realiza principalmente para el desempeño eficaz de las funciones de la organización.
Como dispone el artículo 51 de la Constitución de la OMS, “la oficina regional […] ejecutará en la región las decisiones de la Asamblea de la Salud y del Consejo”. No cabe duda de que el establecimiento y la ubicación de una oficina regional reportan algún beneficio incidental, social, económico o político, al país anfitrión. Además, no es concebible que se establezca una oficina regional en contra del deseo de un país anfitrión, o incluso sin el consentimiento de un país anfitrión. De hecho, como se ha mencionado anteriormente, de diversos documentos se desprende claramente que la Oficina Regional de Alejandría se estableció debido al firme deseo de Egipto de invitarla a su propio territorio.
No cabe duda de que, antes de 1949, la oficina de Alejandría había ejercido con mayor eficacia funciones de carácter internacional. Es un hecho indiscutible que dicha oficina estaba integrada en la OMS. Tampoco se discute que Egipto, como país anfitrión de la Oficina Regional, siempre había cumplido leal y escrupulosamente sus obligaciones. Si se decide el traslado de esta Oficina, equivaldrá sin duda a un golpe de cierta magnitud para Egipto y su pueblo. Pero si la Organización considera que no es necesario mantener su Oficina Regional en ese país, no hay ninguna razón para que se vea obligada a conservarla por el hecho de haberla establecido en su día. El hecho de que una oficina preexistente estuviera integrada en la Organización no tiene ninguna relación con este punto.
No es deseable, por supuesto, que la Organización, cuyas funciones se sitúan en el ámbito de la salud mundial, enfáticamente no un problema político sino humanitario, decida desplazar la Oficina por motivos políticos. Sin embargo, una vez que la Organización, a su juicio ponderado, que no concierne al Tribunal, considera innecesario o imposible desempeñar sus funciones a través de la Oficina de Alejandría, el traslado o la supresión de esta última entra ciertamente dentro de las competencias de la Asamblea Mundial de la Salud. El artículo 18 de la Constitución de la OMS establece que la determinación de las políticas de la Organización es una de las principales funciones de la Asamblea de la Salud. No hay nada en el Acuerdo OMS/Egipto de 1951 que afecte a dicha determinación.{p 154].
51. 51. Al examinar en qué condiciones y según qué modalidades puede efectuarse esa transferencia, la Organización debe tener debidamente en cuenta diversos factores. La función del Consejo Ejecutivo incluye, según lo dispuesto en el Artículo 28, dar efecto a las decisiones y políticas de la Asamblea Mundial de la Salud. Habida cuenta de que la definición de las zonas geográficas y el establecimiento de las organizaciones regionales fueron efectuados por la Asamblea de la Salud, y de que el inicio de las operaciones de la oficina fue determinado por el Consejo Ejecutivo teniendo debidamente en cuenta la conveniencia del país anfitrión, antes de que se adopte la decisión del Consejo Ejecutivo deben celebrarse entre la OMS y el país anfitrión consultas – y no una negociación – basadas en la buena fe y en un espíritu de cooperación acerca de las condiciones y modalidades de la transferencia, incluida la duración del período de transición. Sin embargo, estas consultas no son un asunto que entre en el contexto de las disposiciones sobre negociación y notificación de la Sección 37 del Acuerdo OMS/Egipto de 1951.
(Firmado) Shigeru Oda.
[p 155]
Voto particular del Juez Ago
[Traducción]
1.Suscribo las conclusiones del Tribunal de Justicia en lo que respecta a la respuesta que debe darse a la solicitud de opinión consultiva. Dichas conclusiones definen las obligaciones mutuas que incumben a la organización y al Estado anfitrión en el presente caso, en términos que se corresponden en gran medida con lo que yo mismo he constatado, aunque sobre la base de fundamentos y razonamientos que en parte son diferentes.
En su Opinión Consultiva, el Tribunal de Justicia ha formulado una serie de observaciones pertinentes en relación con el “establecimiento” de una organización internacional en el territorio de un Estado de acogida. Sin embargo, me habría gustado que en esta ocasión hubiera dado una definición precisa y completa del concepto mismo de tal establecimiento, pues estoy convencido de que éste habría sido el mejor enfoque del problema que el Tribunal debía afrontar.
Una organización internacional es, como un Estado, un sujeto de Derecho internacional, pero goza de una capacidad jurídica internacional limitada y, en particular, a diferencia de un Estado, es un sujeto de Derecho que carece de toda base territorial. Su “establecimiento” en el territorio de un Estado determinado es, por tanto, condición sine qua non para que funcione efectivamente como organización, desarrolle sus actividades y cumpla su objeto y fin. Además, para que esta condición se cumpla a su vez, es indispensable que cristalice el oportuno consentimiento mutuo entre la organización en cuestión y un Estado que esté dispuesto a ofrecerle la posibilidad de establecer su sede -o una sede subsidiaria- en su territorio. A este respecto, si bien es ciertamente necesario que la organización internacional, tras las deliberaciones de los órganos competentes en la materia en virtud de su propia constitución, manifieste la voluntad de establecer su sede en el territorio de un Estado determinado, es evidente que ello no basta por sí solo. Esta voluntad debe ir acompañada de una voluntad, manifestada por su parte por los órganos competentes en virtud de la Constitución de dicho Estado, de acoger a la organización de forma permanente en su territorio y de crear en él las condiciones indispensables para su funcionamiento. Por consiguiente, el “establecimiento” es necesariamente objeto de un acuerdo bilateral entre la “organización”, como sujeto de derecho, por una parte, y el “Estado de acogida”, como sujeto de derecho, por otra, ya que, si bien es cierto que no se puede obligar a una organización internacional a establecerse, en contra de su voluntad, en el territorio de un Estado en lugar de en el de otro, tampoco se puede obligar a un Estado, si no está dispuesto a ello, a acoger en su territorio a una organización internacional y a permitirle que ejerza en él, en las condiciones indispensables para ello, las actividades previstas en los estatutos de dicha organización. Al hacer esta observación, me limito a ampliar, en un lenguaje diferente, las observaciones muy apropiadas que figuran en el párrafo 37 del dictamen consultivo.
Sin embargo, ésta no es en absoluto la última palabra sobre la naturaleza y el contenido específico del concepto de establecimiento. Se trata de un concepto “jurídico”, y el término “establecimiento” es un término de Derecho. Sería erróneo entender que el establecimiento, un hecho jurídico, equivale a la instalación física, porque ello puede llevar a la creencia equivocada de que el establecimiento se ha producido por el mero hecho de que haya tenido lugar una instalación de hecho. En cuanto al contenido de este concepto, no cabe duda de que comprende un buen número de elementos. Entre ellos se encuentran algunos con connotaciones total o parcialmente físicas, aunque a veces estén consagrados en disposiciones legales: por ejemplo, la designación de la ciudad fijada como sede y, dentro de ella, de la localidad en la que la organización va a tener su oficina y de los edificios, existentes o por construir, en los que se va a instalar; asimismo, el calendario y las modalidades de planificación de esta instalación, así como su eventual ejecución. Pero también hay elementos de naturaleza jurídica, que seguramente no son menos indispensables. Se trata, en particular, de la determinación del estatuto jurídico del que gozará la organización en el territorio del Estado de acogida. La determinación de este estatuto jurídico constituye, a mi juicio, el elemento esencial del establecimiento como hecho jurídico, ya que de él depende la posibilidad de que la organización asuma sus funciones y desarrolle sus actividades con plena independencia, sin injerencia alguna del Estado de acogida y respetando al mismo tiempo la soberanía territorial de este último.
Considero necesario insistir en este aspecto, ya que, en mi opinión, sería absurdo imaginar que el establecimiento de una organización en el territorio de un Estado pueda producirse sin que previamente se hayan definido las condiciones que le permitan existir y actuar en él como organización internacional. Es tal definición la que hace posible la coexistencia de dos sujetos de derecho internacional en un mismo territorio, lo que significa esencialmente la creación. Tomando como ejemplo el caso concreto al que se refiere la presente Opinión Consultiva, quisiera señalar que, si el Estado egipcio hubiera insistido en determinadas condiciones que en una fase de las negociaciones deseaba que se incluyeran en el acuerdo destinado a fijar el estatuto jurídico de la Organización en Egipto, y si la Organización, por su parte, las hubiera considerado persistentemente inaceptables, ese desacuerdo insuperable habría dado lugar, a mi juicio, a que no hubiera habido “establecimiento” alguno. La instalación actual de la Oficina Regional de la OMS en los locales de la Oficina Sanitaria de Alejandría no habría sido entonces más que un hecho provisionalmente realizado sobre la base de un acuerdo esperado que finalmente no se había materializado: un hecho destinado a desaparecer no menos rápidamente de lo que había surgido.
Aparte de este ejemplo, añadiré que, a efectos de la definición del concepto de establecimiento, me parece indiferente que los distintos elementos que lo componen se materialicen todos al mismo tiempo y, como sucede a veces, se agrupen en un único instrumento escrito, o que aparezcan por separado en un proceso gradual, reservándose el instrumento escrito para el elemento final y concluyente del mismo, a saber, la determinación de la condición jurídica que debe conferirse a la organización en el territorio del Estado de acogida. Esto ocurre con no menos frecuencia y es, de hecho, el caso que nos ocupa.
Cabe añadir que, en la segunda de las dos hipótesis, es aún más evidente que el “establecimiento” es, por naturaleza, un hecho jurídico complejo, y los miembros del Tribunal de Justicia que comparten el punto de vista descrito en el apartado 39 de la Opinión Consultiva han insistido en subrayar que, en el caso de autos, el acuerdo por el que se rige el establecimiento de que se trata, si bien, en palabras del Tribunal de Justicia, es una “operación única”, se compone, no obstante, de varios acuerdos particulares que convergen todos en un mismo objetivo y que, si no coexistieran, difícilmente podrían surtir efecto. Creo, en efecto, que incluso cuando el acto jurídico que engloba todos los diferentes aspectos del establecimiento consiste en un único instrumento, el establecimiento como tal sigue siendo un hecho jurídico complejo, siendo ésta intrínsecamente su naturaleza. En todo caso, y al margen de la búsqueda de la definición teórica más adecuada, lo que realmente importa es que la constitución de una organización internacional en el territorio de un Estado de acogida postula la coexistencia eventual de una serie de elementos que, aunque distintos, contribuyen todos ellos a la cristalización de un hecho jurídico único, que no tiene existencia real a menos que se complete y perfeccione con un elemento indispensable, a saber, la determinación de la personalidad jurídica de la organización.
En resumen, la creación de una organización internacional en el territorio de un Estado anfitrión es, a mi juicio, un hecho jurídico, surgido de una acción bilateral, que posee las características y el contenido antes indicados y que -como señala la Opinión Consultiva en su apartado 43- supone el inicio de una relación bilateral duradera entre dos sujetos de Derecho internacional distintos que están destinados a coexistir en el territorio de un mismo Estado.
II. De ello se desprende que la existencia de esta relación bilateral, así como la naturaleza del hecho jurídico que la sustenta, deben tenerse en cuenta cada vez que una de las partes dé muestras de querer poner fin a esta relación jurídica. Desde este punto de vista, es indiferente que tal intención sea manifestada por la organización, que en un momento dado desea trasladar su sede a otro lugar, o por el Estado, que desea poner fin a una presencia en su territorio que no está dispuesto a tolerar en el futuro. Cualquiera que sea la situación, considero evidente que la parte que contempla el cese de la relación jurídica de que se trate tiene la obligación de informar a la otra de su intención y de las razones que la han llevado a albergarla, y que ambas deben entonces revisar conjuntamente y de buena fe las causas que han impulsado a una de ellas a solicitar la terminación de dicha relación, considerar las posibilidades de superar cualquier dificultad que haya podido surgir
[p158] y, en su defecto, buscar los medios para poner fin a la relación existente de la forma más adecuada y con el menor perjuicio para los intereses de ambos. En efecto, debe tenerse siempre presente que, objetivamente hablando, habida cuenta de la naturaleza misma de una organización internacional y de las exigencias de su funcionamiento, todo cambio de sede por su parte -ya se trate de su sede o de una oficina importante- debe considerarse como un acontecimiento excepcional que difícilmente puede llevarse a cabo sin perturbaciones más o menos profundas y prolongadas tanto en la vida de la organización como en la del Estado que le ha venido prestando hospi-talidad.
El párrafo 43 de la Opinión Consultiva subraya muy acertadamente que las relaciones jurídicas entre una organización internacional y el Estado anfitrión constituyen un régimen especial. Los párrafos siguientes tratan extensamente de las obligaciones de consulta, negociación y cooperación que implica este régimen especial, definiéndolas en términos correctos aunque prudentes. Al mismo tiempo, llaman la atención sobre el sólido fundamento de estas obligaciones que ya existe en los principios de derecho internacional general relativos al tema de las organizaciones internacionales, así como en lo que pueden denominarse los principios comunes que se desprenden del conjunto de instrumentos convencionales celebrados entre Estados y organizaciones internacionales. Yo mismo no tengo nada que añadir sobre este tema. Por otra parte, me gustaría hacer algunas observaciones adicionales con respecto al derecho convencional que vincula específicamente a la OMS y a Egipto, ya que soy de los que consideran que las disposiciones del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 también se aplican a la eventualidad de un traslado de Egipto de la sede de la Oficina Regional de la OMS para el Mediterráneo Oriental.
No me propongo extenderme sobre la cuestión de si el Acuerdo de 25 de marzo de 1951 es un “acuerdo de sede” (accord de siège). Me parece poco factible contradecir la opinión concordantemente expresada por las dos partes contratantes sobre este punto. En la página 357 del Volumen I (1948-1972) del Handbook of Resolutions and Decisions of the World Health Assembly and the Executive Board las etapas sucesivas de la celebración de este Acuerdo se exponen bajo el título “Host Agreement with the Government of Egypt” (“Accord de siège avec le Gouvernement de l’Egypte” en el Recueil francés), y el mismo título se utiliza en las páginas 356-358 para los Acuerdos de la misma naturaleza – basados además en el mismo modelo – celebrados con los Gobiernos de Suiza, India, Filipinas, Francia y Dinamarca. La expresión “acuerdo de acogida” también se utilizó en la correspondencia de 1950 entre el Gobierno de Egipto y la Oficina Regional de la OMS relativa a la negociación de dicho Acuerdo; fue como “acuerdo de acogida” como se definió el instrumento en el Real Decreto presentado al Parlamento egipcio y que recibió la aprobación parlamentaria. Además de estos indicios formales, pueden derivarse otros del examen del contenido de fondo del acuerdo[p 159].
Para ello basta con tener en cuenta artículos tan esenciales como el Artículo III, que garantiza a la Organización y a sus órganos principales o subsidiarios “independencia y libertad de acción”, así como “libertad absoluta de reunión, incluida la libertad de discusión y decisión”, o también el Artículo X, dirigido a garantizar a Egipto contra cualquier perjuicio para su seguridad derivado de la actividad de la OMS. No cabe duda de que se trata de disposiciones características de un acuerdo cuya finalidad primordial es hacer posible y efectivo el “establecimiento” de ese importante órgano de la OMS conocido como Oficina Regional para el Mediterráneo Oriental y no simplemente, como algunos querrían deducir de la breve lista de finalidades de su título, amontonar el disfrute de ciertos privilegios e inmunidades sobre un “establecimiento” ya realizado y perfeccionado desde todos los puntos de vista. Por lo tanto, me parece evidente que el Acuerdo de 1951 debe considerarse un elemento integrante de ese “establecimiento” de la Oficina Regional de la OMS para el Mediterráneo Oriental en Egipto cuya naturaleza como hecho jurídico me he esforzado por aclarar. En efecto, debe considerarse como el elemento final y concluyente de todo el proceso cubierto por la expresión “establecimiento”, el elemento que aporta a éste la definición indispensable del estatuto jurídico de la organización en el territorio del Estado en el que establece su sede. No creo que sea necesario extenderme más sobre este punto.
El punto sobre el que, por otra parte, considero conveniente hacer algunas observaciones adicionales se refiere a la divergencia de opiniones – tan amplia y eficientemente resumida en los párrafos 40 y 41 de la Opinión Consultiva – que ha salido a la luz entre aquellos que, si bien están de acuerdo en reconocer que el Acuerdo de 1951 formaba parte de la transacción única aunque compuesta por la que se llevó a cabo el establecimiento de la Oficina Regional de la OMS en Egipto, sin embargo siguen divididos con respecto a una cuestión específica. De hecho, sus puntos de vista coinciden en la cuestión de si las disposiciones de la Sección 37 del Artículo XII del Acuerdo pueden considerarse aplicables en caso de traslado de la sede de la Oficina desde Egipto.
Reconozco que la redacción de la sección 37 no es un modelo de claridad. A primera vista, puede inducir ciertamente al lector a dudar en cuanto a la respuesta a la pregunta anterior. Sin embargo, reflexionando, consideraciones de dos tipos me llevan a pensar que la respuesta debe ser positiva.
(a) En primer lugar, debo decir que una consideración cuidadosa del texto, tal como es, de la Sección 37 basta en sí misma para persuadirme de que es altamente improbable, por no decir imposible, que las partes puedan haber tenido la intención de prever una sanción tan grave como la denuncia unilateral de todo el Acuerdo simplemente para hacer frente a un posible fracaso a la hora de acordar una revisión parcial relativa a tal o cual disposición. La denuncia por parte de Egipto del Acuerdo de Sede de 1951 dejaría a la Oficina Regional para el Mediterráneo Oriental, tras la expiración del plazo establecido en la disposición final del artículo 37, totalmente privada de su estatuto jurídico especial y, por consiguiente, [p 160]de las condiciones indispensables para su funcionamiento FN1. El mantenimiento de su establecimiento en Egipto sería manifiestamente imposible. Por lo tanto, la conclusión ineludible es que, al otorgarse mutuamente la facultad de denuncia unilateral, las partes contratantes tuvieron en cuenta dificultades de gran envergadura que, por su gravedad, podían afectar a la voluntad de la Organización o del Estado anfitrión de mantener la presencia de la Oficina Regional en Egipto.
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FN1 No hay que olvidar que en aquella época Egipto ni siquiera era parte en la Convención sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados, que no ratificaría hasta más tarde; además, esta convención general no contiene cláusulas comparables a las que se encuentran en un acuerdo para el establecimiento de una organización en el territorio de un Estado anfitrión, como los artículos III y X del Acuerdo de 1951.
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Añadiría que el traslado a otro país de la sede de la Oficina Regional no sería un paso que deba conducir necesariamente a la extinción del Acuerdo de 1951. Las partes podrían decidir que siguiera en vigor en lo que respecta a las disposiciones no vinculadas a la existencia en Egipto de la Oficina Regional, así como a las disposiciones que pudieran añadirse en virtud, precisamente, de una revisión acordada. Por ejemplo, la sustitución de la Oficina Regional por una mera oficina exterior, o por una oficina egipcia vinculada a la Organización por alguna forma de colaboración, podría servir de ocasión para actuar así. En cualquier caso, sería ir demasiado lejos, en mi opinión, considerar descartada la aplicabilidad del artículo 37 a la eventualidad de que una de las partes deseara trasladar la sede de la Oficina Regional de Egipto porque tal traslado excedería los límites teóricos de cualquier “revisión” del Acuerdo.
La misma consideración me lleva a hacer otra observación. Me parecería difícilmente explicable que, en el proceso de contratación de un acuerdo, las partes, al abordar específicamente en una de sus cláusulas la cuestión de su posible denuncia, hubieran optado por resolverla pero dejando parcial y deliberadamente subsistente una vaga posibilidad de denuncia en virtud del derecho internacional general junto a la prevista textualmente en el acuerdo.
(b) En segundo lugar, quisiera señalar que la cuestión que se ha planteado a este respecto no podría resolverse en ningún caso sin un examen minucioso de los orígenes de la cláusula incluida en el artículo XII, sección 37, del Acuerdo de 25 de marzo de 1951.
Estos orígenes han sido ampliamente expuestos y probados en el curso del procedimiento. La Organización Mundial de la Salud se limitó a tomar prestada, conscientemente, del artículo 30 del Acuerdo entre el Consejo Federal Suizo y la Organización Internacional del Trabajo, adoptado y firmado el 11 de marzo de 1946 “para regular el estatuto jurídico de la Organización en Suiza”, la formulación que empleó por primera vez en la cláusula que insertó en el artículo 29 del Acuerdo celebrado con el Consejo Federal Suizo “para regular el estatuto jurídico de la OMS” en julio-agosto de 1948. Posteriormente, la OMS la reprodujo, prácticamente sin cambios, en
[p 161] el apartado 37 del artículo XII del acuerdo de sede de 1951 con Egipto y en las disposiciones correspondientes de los acuerdos de sede concluidos con otros Estados que aceptan oficinas regionales en su suelo.
La disposición subyacente – la del Acuerdo OIT/Suiza – había tenido a su vez un origen un tanto inusual. En lugar de tener lugar, de la forma habitual, después de la elección definitiva de la sede de la organización, la negociación de este acuerdo había sido, por el contrario, lo primero. En otras palabras, el estatuto jurídico de la Organización se definió de mutuo acuerdo sobre la base de la expectativa de que Ginebra sería definitivamente elegida para dicha sede. El objetivo de anticipar de este modo esta elección era evidentemente permitir a la administración de la OIT comunicar a la 29ª reunión de la Conferencia, que debía celebrarse en Montreal en el verano de 1946, y examinar las cuestiones constitucionales, incluida la ubicación de la sede de la Organización FN1: (1) que el Gobierno suizo había indicado “que la Oficina Internacional del Trabajo sería bienvenida en Ginebra en cualquier momento”, y (2) que, de conformidad con la intención que había manifestado en la misma ocasión, de garantizar, mediante un acuerdo con la Organización, “la plena independencia necesaria para el desempeño eficaz de sus responsabilidades internacionales” FN2, el Gobierno suizo ya había concluido de hecho, el 11 de marzo de 1946, un acuerdo con la OIT que confirmaba esta intención.
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FN1 Cuestión que se había vuelto apremiante debido a la necesidad de modificar el artículo de la Constitución que preveía que la OIT se estableciera en la sede de la Sociedad de Naciones.
FN2 Véanse, en relación con todo ello, los informes de la Delegación de la Conferencia para Cuestiones Constitucionales sobre los trabajos de su primera sesión, celebrada en Londres del 21 de enero al 15 de febrero de 1946 (Cuestiones Constitucionales, Parte 1, párr. 32, p. 24).
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Ahora bien, como se menciona brevemente en el apartado 41 de la Opinión Consultiva, durante las negociaciones entre las dos partes, que estaban representadas respectivamente por dos juristas, el llorado Wilfred Jenks y Paul Guggenheim, hubo dos enfoques opuestos. Para proteger el acuerdo de cualquier posible reconsideración por parte del gobierno anfitrión y, sobre todo, para garantizar la estabilidad permanente de su establecimiento en Suiza, la Organización propuso la inserción de una disposición en el sentido de que el acuerdo sólo podría revisarse de común acuerdo entre las partes y que, en consecuencia, no se permitiría ninguna denuncia unilateral. El Gobierno suizo, por su parte, prefirió mantener abierta la posibilidad de tal denuncia. En consecuencia, las partes llegaron a un compromiso, que se recoge en la redacción del artículo 30 del Acuerdo OIT/Suiza.
A la luz de estos hechos, y habida cuenta de los respectivos puntos de vista de las partes contratantes, hay, en mi opinión, dos conclusiones interrelacionadas que deben extraerse, a saber, que ambas estaban de acuerdo en una facultad de denuncia unilateral estrictamente contenida dentro de los límites de las disposiciones del artículo 30, y que el término “revisión”, tal como se utiliza en esta cláusula, se entendía en su connotación más amplia y, por tanto, abarcaba en particular la [p 162] eventualidad de la revisión radical que implicaría un cambio en la sede de la organización. Considerando, por lo tanto, que la OMS pretendía claramente seguir el modelo tan convenientemente ofrecido por el Acuerdo OIT/Suiza de 1946 cuando llegó a concluir su propio Acuerdo con el mismo Estado en 1948, así como al proceder a la conclusión de todos sus demás acuerdos de sede, 1 encuentra verdaderamente difícil imaginar que esta fórmula adquiriera en lo que, por así decirlo, eran instrumentos derivados algún otro significado y alcance que el que poseía en el modelo subyacente.
El lector de estas conclusiones comprenderá fácilmente que no he sido persuadido por el razonamiento de quienes sostienen que las disposiciones de la sección 37 del artículo XII del acuerdo de sede OMS/Egipto de 25 de marzo de 1951 deben considerarse totalmente irrelevantes para las cuestiones planteadas ante el Tribunal en el presente asunto.
Al tratarse de lex specialis, una disposición convencional en vigor entre dos partes tiene prioridad intrínseca sobre las normas de carácter general que también puedan ser aplicables entre ellas. En consecuencia, sigo opinando que la consideración de la disposición en cuestión debería haber ocupado un lugar preferente en el proceso por el que el Tribunal de Justicia llegó a su dictamen en el asunto. Al mismo tiempo, no niego ni por un momento que fuera útil, e incluso necesario, recurrir al Derecho internacional general para buscar en los principios y normas generales que rigen el Derecho de los tratados y el Derecho de las organizaciones internacionales una confirmación de las conclusiones extraídas de las interpretaciones de los tratados. Además, es un hecho que, en el presente caso, las obligaciones mutuas de las partes son finalmente expresables en los mismos términos, independientemente de la fuente de la que procedan. La obligación de consulta establecida en la segunda frase del artículo 37 difícilmente podría detallarse mejor en el presente asunto de lo que se ha hecho en el apartado 49 y en la parte dispositiva de la Opinión Consultiva. Incluso en lo que respecta a la obligación de preaviso establecida al final del artículo 37, no debe olvidarse que esta disposición es obviamente una norma residual destinada a proporcionar un criterio justo de aplicación únicamente si resulta imposible llegar a un acuerdo sobre el “plazo razonable de preaviso” mencionado en la letra c) de la definición del Tribunal de las obligaciones de las partes. Es desde este punto de vista que me he sentido en condiciones de coincidir con las conclusiones del Tribunal y la Opinión Consultiva en que se exponen.
(Firmado) Roberto Ago.
[p 163]
Voto particular del juez El-Erlan
Estoy de acuerdo con la Opinión del Tribunal. Estoy de acuerdo con el análisis de los hechos del caso, la exposición de los principios de derecho aplicables y las respuestas precisas y claras proporcionadas por la Opinión. Me veo impulsado a redactar una opinión separada, en primer lugar para desarrollar algunas cuestiones preliminares y, en segundo lugar, para relacionar algunos de los puntos planteados en la Opinión con el derecho general de las organizaciones internacionales.
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En primer lugar, deseo referirme a una cuestión de carácter preliminar relativa a los fundamentos constitucionales y las razones de fondo por las que he optado por dar una respuesta positiva a la presente petición. Las dos cuestiones planteadas en la solicitud son de carácter jurídico. Una se refiere a un problema de interpretación de un tratado. La otra trata de enunciar las responsabilidades jurídicas de las partes en el tratado previstas en la primera pregunta en caso de respuesta afirmativa a la misma.
En las declaraciones escritas y orales y en los documentos presentados al Tribunal, se plantearon varias cuestiones relativas a la interpretación de determinadas disposiciones de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud y de otros textos jurídicos. Estas cuestiones se referían a: (1) la interpretación del acuerdo de sede de 1951 entre Egipto y la Organización Mundial de la Salud y las condiciones aplicables a su revisión y denuncia; (2) la facultad de una organización internacional de establecer una oficina regional y las condiciones para el ejercicio de dicha facultad; (3) las normas que rigen la integración en la OMS de las organizaciones regionales de salud intergubernamentales preexistentes; y (4) los principios jurídicos que regulan la selección y el traslado de la sede de una oficina regional. Todas estas son cuestiones jurídicas, “que se plantean en el ámbito de las actividades” y “dentro de la competencia de la Organización”, sobre las que la OMS ha sido “autorizada” a “solicitar opiniones consultivas de la Corte” (Art. 96, párr. 2, de la Carta de las Naciones Unidas; Art. 65, párr. 1, del Estatuto de la Corte; Art. 76 de la Constitución de la OMS; Art. X, párrafo 2, del Acuerdo de 1947 entre las Naciones Unidas y la OMS).
En los debates de la Asamblea Mundial de la Salud sobre el proyecto de resolución que sirvió de base para la presente solicitud, algunas de las declaraciones de quienes se oponían al proyecto de resolución parecían dar a entender que la cuestión del traslado de la Oficina Regional de Alejandría era una cuestión política. Esta no era en absoluto la primera ocasión en la que se habían hecho excepciones similares en relación con solicitudes de opiniones consultivas del Tribunal, ya fuera en el transcurso de debates ante la organización internacional que solicitaba la opinión, o en los argumentos escritos u orales presentados al Tribunal. En uno de sus dictámenes, este Tribunal declaró
“Se ha argumentado que la cuestión planteada al Tribunal está entrelazada con cuestiones políticas, y que por esta razón el Tribunal debería negarse a emitir una opinión. Es cierto que la mayoría de las interpretaciones de la Carta de las Naciones Unidas tendrán un significado político, grande o pequeño. En la naturaleza de las cosas no podría ser de otro modo. El Tribunal, sin embargo, no puede atribuir un carácter político a una petición que le invita a emprender una tarea esencialmente judicial, a saber, la interpretación de una disposición de un tratado.” (Ciertos gastos de las Naciones Unidas (párrafo 2 del artículo 17 de la Carta), Opinión Consultiva, Recueil 1962, p. 151).
Conviene, pues, distinguir entre el carácter político del problema que da lugar a una solicitud de Opinión Consultiva y el carácter jurídico de la cuestión que constituye el objeto de la opinión solicitada. El criterio es la naturaleza intrínseca de las cuestiones y no los diversos factores extrínsecos.
Pero aunque la cuestión planteada al Tribunal de Justicia sea una cuestión jurídica, éste puede negarse a responderla. Basándose en lo que denominó el “carácter permisivo” del artículo 65 de su Estatuto, del que se deriva su facultad de emitir una opinión consultiva, el Tribunal declaró en una de sus Opiniones que tenía “la facultad de examinar si las circunstancias del caso son de tal naturaleza que deberían llevarle a declinar responder a la solicitud” (Interpretación de los Tratados de Paz con Bulgaria, Hungría y Rumanía, Primera Fase, Recueil 1950, p. 72). En otro dictamen, el Tribunal dijo que sólo “razones imperiosas” deberían llevarle a negarse a emitir una opinión consultiva solicitada (Sentencias del Tribunal Administrativo de la OIT sobre reclamaciones presentadas contra la Unesco, Recueil 1956, p. 86). No veo razones, de peso o no, para que el Tribunal se aparte en la presente solicitud de su práctica constante de acceder a las solicitudes de opiniones consultivas. Existen razones válidas y, de hecho, la necesidad de dar una orientación jurídica autorizada a la OMS. Cuando la Asamblea Mundial de la Salud solicitó la opinión del Director de la División Jurídica de la OMS sobre la interpretación de la Sección 37 del Acuerdo de 1951 entre la OMS y Egipto, éste se contentó con señalar las cuestiones implicadas y las posibles interpretaciones alternativas. Se abstuvo de dar una interpretación definitiva. El Grupo de Trabajo del Consejo Ejecutivo de la OMS tampoco pudo ponerse de acuerdo sobre una interpretación definitiva del artículo 37 del Acuerdo de 1951. En su resolución WHA 33.16 de 20 de mayo de 1980, la Asamblea Mundial de la Salud señaló que “el Grupo de Trabajo del Consejo Ejecutivo no ha podido emitir un juicio o una recomendación sobre la aplicabilidad de la Sección 37 de este Acuerdo” (el Acuerdo de 1951). En el párrafo 4.3 de su informe, el Grupo de Trabajo declaró que “no está en condiciones de decidir si la Sección 37 del Acuerdo con Egipto es aplicable o no”, y que “posiblemente se podría solicitar a la Corte Internacional de Justicia que [p 165] emita una opinión consultiva en virtud del Artículo 76 de la Constitución de la OMS” (WHA33/19/Ann. 1, EB65/19 Rev.l, 16 de enero de 1980).
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A continuación se expone brevemente otra cuestión de política judicial que pesa sobre mí hasta el punto de que es necesario destacarla especialmente. En los debates de la Asamblea Mundial de la Salud sobre el proyecto de resolución por el que se proponía la solicitud del presente dictamen, algunos de los que se oponían a la propuesta alegaron que se trataba de una maniobra política destinada a aplazar la decisión relativa al traslado de la Oficina Regional. Deseo señalar en primer lugar que la jurisprudencia del Tribunal ha establecido que “no le preocupan los motivos que puedan haber inspirado [la] solicitud” (Conditions of Admission of a State to Membership in the United Nations (Article 4 of Charter), Opinión Consultiva, 1948, I.C.J. Reports 1947-1948, p. 61; véase también Competencia de la Asamblea General para la admisión de un Estado en las Naciones Unidas, Opinión Consultiva, I. C.J. Recueil 1950, pp. 6 y ss.; y Ciertos gastos de las Naciones Unidas (párrafo 2 del artículo 17 de la Carta), Opinión Consultiva, I.C.J. Recueil 1962, p. 155).
Pero también deseo señalar que cuando en los debates de una organización internacional se expresa preocupación por las consecuencias jurídicas de una determinada decisión, esa preocupación es legítima y debe satisfacerse y no desecharse como táctica dilatoria. Es imperativo que las organizaciones internacionales basen sus acciones en fundamentos jurídicos válidos y sólidos y adopten sus decisiones con plena conciencia de sus implicaciones jurídicas y guiándose por una interpretación autorizada de sus constituciones. El objetivo primordial debe ser la observancia de los principios de la organización y el cumplimiento de sus fines. El interés común de los Estados miembros de la organización puede garantizarse adecuadamente no mediante la influencia excesiva de consideraciones políticas de carácter transitorio, sino sobre la base del respeto de las salvaguardias y limitaciones jurídicas. La Carta obliga a las Naciones Unidas a desempeñar su función más política, que es el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y el arreglo de las controversias internacionales, de conformidad con el artículo 1, párrafo 1: “de acuerdo con los principios de la justicia y del derecho internacional”.
Desde el principio, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció la importancia del papel de la jurisdicción consultiva de la Corte en la interpretación de los instrumentos constitutivos de los organismos especializados. En su segundo período de sesiones, celebrado en 1947, la Asamblea General aprobó una resolución sobre la “necesidad de que las Naciones Unidas y sus órganos recurran en mayor medida a la Corte Internacional de Justicia”. En su resolución 171 (II), la Asamblea General señaló que “es de primordial importancia que la interpretación de la Carta de las Naciones Unidas y de las constituciones de
[p 166] los organismos especializados se basen en principios reconocidos de derecho internacional” (el subrayado es nuestro). Recomendaba que
“Los órganos de las Naciones Unidas y los organismos especializados deberían examinar de vez en cuando las cuestiones de derecho difíciles e importantes de la competencia de la Corte Internacional de Justicia que hayan surgido en el curso de sus actividades y planteen cuestiones de principio que sea conveniente resolver, incluidas las cuestiones de derecho relativas a la interpretación de la Carta de las Naciones Unidas o de las constituciones de los organismos especializados, y, si están debidamente autorizados de conformidad con el párrafo 2 del Artículo 96 de la Carta, deberían someterlas a la Corte Internacional de Justicia para que emita una opinión consultiva.”
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Al considerar el pleno significado y las implicaciones de las cuestiones sobre las que se solicitó el asesoramiento de la Corte, el Dictamen afirma acertadamente que, aunque las cuestiones de la solicitud se formulan únicamente en términos de la Sección 37 del Acuerdo de 1951, la verdadera cuestión jurídica objeto de con-sideración en la Asamblea Mundial de la Salud y, por lo tanto, la cuestión jurídica sometida a la Corte por la solicitud es : ¿Cuáles son los principios y normas jurídicas aplicables a la cuestión de en qué condiciones y según qué modalidades puede efectuarse el traslado de la Oficina Regional de Egipto? Estoy plenamente de acuerdo con la afirmación de la Opinión de que si el Tribunal ha de permanecer fiel a los requisitos de su carácter judicial en el ejercicio de su jurisdicción consultiva, debe determinar cuáles son las cuestiones jurídicas realmente controvertidas en las preguntas formuladas en una solicitud.
Deseo hacer dos comentarios sobre la facultad del Tribunal de Justicia de interpretar una cuestión que le ha sido sometida para que emita una opinión consultiva.
El primer comentario se refiere a la jurisprudencia tanto de la Corte Permanente de Justicia Internacional como de este Tribunal. Esta jurisprudencia establece que, siendo ello inherente a la calidad de órgano judicial de la Corte, ésta tiene la facultad de interpretar cualquier solicitud de opinión consultiva. Esta facultad ha sido ejercida por la Corte tanto para determinar el objeto por el cual se formuló la pregunta, como en la interpretación de la pregunta misma. Ejemplos en la jurisprudencia tanto de la Corte Permanente de Justicia Internacional como de la presente Corte se encuentran en los siguientes casos: Decretos de nacionalidad dictados en Túnez y Marruecos; Estatuto de Carelia Oriental; Competencia de la OIT para regular incidentalmente el trabajo personal del empleador; Jurisdicción de la Comisión Europea del Danubio; Jurisdicción de los Tribunales de Danzig; Ciudad Libre de Danzig y la OIT; Trato de los nacionales polacos y otras personas de origen o habla polaca en el territorio de Danzig; Condiciones de admisión de un Estado como miembro de las Naciones Unidas; Interpretación de los Tratados de Paz con Bulgaria, Hungría [p 167] y Rumania; Efecto de las indemnizaciones otorgadas por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas; Procedimiento de votación sobre cuestiones relativas a informes y peticiones referentes al territorio del África Sudoccidental; Admisibilidad de las audiencias de peticionarios por el Comité del África Sudoccidental; Constitución del Comité de Seguridad Marítima de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental; Ciertos gastos de las Naciones Unidas.
En su libro sobre The Extent of the Advisory Jurisdiction of the International Court of Justice (Leyden, 1971), Kenneth James Keith presenta un análisis detallado de los casos en los que el Tribunal consideró necesario “reformular” la cuestión planteada para determinar su objeto real y su verdadero significado.
Asimismo, deseo señalar que el principio de interpretación efectiva también es inherente a la finalidad y la razón de ser de la jurisdicción consultiva del Tribunal. En una de sus resoluciones en las que solicitaba una opinión consultiva de la Corte, la Asamblea General de las Naciones Unidas utilizó las palabras “Reconociendo de nuevo su necesidad de una orientación jurídica autorizada” (G.A. res. 1731 (XVI)). Si la Corte ha de proporcionar tal orientación, no puede contentarse con dar una respuesta formalista o simplista basada en una interpretación estrecha de la cuestión tal como está redactada. Le incumbe establecer de qué se trata y de qué se trata cuando una organización internacional contempla una determinada línea de acción y solicita la aclaración de cuestiones jurídicas y la provisión de directrices basadas en principios y normas jurídicas.
Al evaluar los fines a los que sirve la jurisdicción consultiva de la Corte Permanente de Justicia Internacional, Manley Hudson destacó en particular su contribución a la labor del Consejo de la Sociedad de Naciones, la Organización Internacional del Trabajo y otros organismos internacionales que podían, a través del Consejo de la Sociedad, solicitar opiniones consultivas. En su obra sobre el antiguo Tribunal, Hudson afirma:
“En varios casos, las opiniones consultivas facilitaron enormemente el trabajo del Consejo de la Sociedad de Naciones…. [La opinión del Tribunal puede aclarar cuestiones difíciles en cuanto a la competencia del Consejo, o puede resolver cuestiones jurídicas que condicionan el progreso en la solución de cuestiones políticas. ..
Los dictámenes consultivos también facilitan el funcionamiento eficaz de las instituciones internacionales distintas del Consejo. Los organismos internacionales no funcionan automáticamente, y pueden surgir muchas cuestiones jurídicas que obstaculicen su actuación. En numerosos casos se obtuvieron del Tribunal respuestas autorizadas a tales cuestiones a través de la mediación del Consejo”. (Manley O. Hudson, The Permanent Court of International J ustice 1920-1942, A Treatise, 1943, p. 523.)
Nunca se insistirá lo suficiente en la contribución de la nueva Corte a la labor del sistema de las Naciones Unidas. Debido a la nueva relación orgánica [p 168] de la Corte con las Naciones Unidas (el Estatuto es parte integrante de la Carta y la Corte es uno de los órganos principales de las Naciones Unidas) la Corte se considera, con razón, en el deber de participar, dentro de su competencia, en las actividades de la Organización. Lo mismo se aplica a las demás organizaciones internacionales relacionadas con las Naciones Unidas, es decir, los organismos especializados que pueden solicitar directamente opiniones consultivas a la Corte.
La importancia de una orientación jurídica autorizada para la labor de las organizaciones internacionales se refleja en el número relativamente considerable de opiniones consultivas relativas a la competencia de las organizaciones internacionales. De las 15 solicitudes de opiniones consultivas presentadas a este Tribunal, no menos de diez se referían a la interpretación de cuestiones jurídicas relativas a la competencia de las Naciones Unidas y de determinados organismos especializados.
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Paso ahora a la cuestión de la competencia de la OMS para elegir y trasladar la sede de una de sus oficinas regionales y las condiciones para el ejercicio de dicha competencia. El Dictamen ha señalado acertadamente que esta facultad no es absoluta y que las organizaciones internacionales son sujetos de derecho internacional y, como tales, están vinculadas por las obligaciones que les incumben en virtud de las normas generales del derecho internacional, de sus constituciones o de los acuerdos internacionales en los que son parte. Deseo hacer algunas reflexiones con el fin de situar este problema en el contexto del derecho general de las organizaciones internacionales.
Los instrumentos constitutivos de las organizaciones internacionales contienen disposiciones que establecen sus órganos principales y facultan a esos órganos principales para establecer los órganos subsidiarios que consideren necesarios para el desempeño de determinadas tareas. Por lo general, un órgano subsidiario se ha creado para llevar a cabo una tarea específica que le ha sido asignada por uno de los órganos principales y ha dejado de existir cuando la tarea se ha completado. Así, hay órganos subsidiarios que pueden denominarse “efímeros” y que se dedican a labores preparatorias, se designan para investigar situaciones concretas o se encargan de estudiar algún aspecto de las actividades de la organización e informar sobre él. Por el contrario, existen lo que algunos autores han denominado “organismos operativos”, que funcionan de forma “continua”. Se encuentran sobre todo en el ámbito de las actividades económicas, sociales y técnicas de las organizaciones internacionales, por ejemplo, las Comisiones Económicas regionales de las Naciones Unidas, las Oficinas regionales del Programa de Desarrollo, los Centros regionales de información y las sedes u oficinas regionales de los organismos especializados. Las oficinas regionales operativas suelen estar situadas en el territorio de un Estado distinto de aquel en cuyo territorio se encuentra la sede de la propia organización. Esto hace necesario, además de las decisiones y actos adoptados en el marco del derecho interno de la organización, un acuerdo con el Estado que se elija para acoger la oficina regional operativa [p 169]. Así pues, si bien la facultad de una organización para establecer una oficina regional se deriva de su instrumento constitutivo y queda a su discreción, en el proceso de tal acto interviene el Estado anfitrión en cuyo territorio la oficina regional desarrolla sus actividades y goza de la condición jurídica necesaria para tal desempeño y se aplica dentro de la esfera de acción del Estado anfitrión. La constitución de la oficina regional, por tanto, no es una cuestión que quede tan absoluta y exclusivamente dentro de la discrecionalidad y potestad de la organización. La disposición de la constitución de una organización internacional que faculta a ésta para establecer una oficina regional no puede interpretarse en abstracto o en el vacío. Debe tomarse en conjunción con los demás componentes del proceso de creación de la oficina regional y no separadamente del propio desarrollo de dicho proceso.
El carácter compuesto del proceso ilustra la naturaleza compuesta del acto jurídico de creación de una oficina regional de una organización internacional. En primer lugar, se adopta una decisión de principio para la creación de una oficina regional. Uno de los Estados de la región extiende una invitación para acoger la oficina. La organización decide entonces aceptar la invitación provisionalmente y autoriza a su Director General a entablar negociaciones con el Estado que formula la invitación, con vistas a determinar el estatuto jurídico de la oficina, sus privilegios e inmunidades, las facilidades que concederá el Estado anfitrión y otras condiciones de trabajo. Por parte del Estado anfitrión se dan algunos pasos preliminares mediante la promulgación de legislación nacional que posteriormente se completa y consagra de cara a la organización mediante el acuerdo de sede. El establecimiento de una oficina regional comprende, pues, ciertos actos que pertenecen al derecho interno de la organización; sus fuentes son los instrumentos constitutivos y las decisiones de la organización. Pero también comprende determinados actos que pertenecen al ámbito territorial de actuación de la oficina regional, que es el territorio del Estado de acogida. Las fuentes de estos actos son el convenio de sede y los compromisos y acuerdos contractuales relacionados. En otras palabras, se trata de dos conjuntos de leyes: la ley interna de la organización y la ley que rige sus relaciones externas con los Estados.
De ello se desprende que una oficina regional establecida mediante un acto jurídico compuesto y un proceso elaborado de este tipo no puede ser desestructurada sin tener debidamente en cuenta la naturaleza y el carácter de dicho acto y proceso. El requisito de consultas, negociaciones y un plazo de preaviso como garantía de la estabilidad de los acuerdos elaborados y de larga data para la cooperación institucionalizada entre los Estados y las salvaguardias contra su interrupción abrupta no puede considerarse como algo que limitaría el poder de una organización para establecer una oficina regional.
Hay que distinguir entre la facultad de una organización de establecer una oficina regional, que ciertamente se le concede y queda a su discreción, y el ejercicio de esa facultad, que puede estar sometido a ciertas salvaguardias y condiciones. Lo mismo cabe decir del Estado anfitrión. Su consentimiento es [p 170] necesario para acoger una oficina regional en su territorio, lo que constituye una manifestación de su soberanía territorial. Pero una vez dado este consentimiento en un compromiso internacionalmente vinculante, queda sujeto a las salvaguardias que se hayan previsto y, en particular, al plazo de preaviso vinculado a cualquier demanda por su parte de traslado de la oficina fuera de su territorio. Otro ejemplo es la retirada de un Estado de una organización internacional, que es un atributo de la soberanía, pero para la que suele exigirse un plazo de preaviso.
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Al apoyar u oponerse a la aplicación del artículo 37 del Acuerdo de 1951 en el caso del traslado de la Oficina Regional de la OMS de Egipto, las declaraciones escritas y orales presentadas al Tribunal parecen extraer diferencias y conclusiones jurídicas de la cuestión de si el Acuerdo es un “acuerdo de sede o de acogida” o un “acuerdo sobre privilegios e inmunidades”.
Antes de exponer mi opinión sobre el Acuerdo de 1951 a la luz de su génesis y naturaleza, su historia legislativa y sus términos, deseo hacer la siguiente observación:
Al agrupar todos los acuerdos relativos a las sedes de las organizaciones internacionales, ya se trate de las sedes principales de las organizaciones o de las sedes de sus oficinas regionales, así como las disposiciones relativas a los lugares donde se celebran las reuniones de sus órganos o las conferencias convocadas bajo sus auspicios en el territorio de un Estado distinto de aquel en cuyo territorio se encuentra la sede de la organización, pueden identificarse tres categorías. En primer lugar, los “acuerdos relativos a las sedes”, que se celebran entre las Naciones Unidas y los organismos especializados, por una parte, y los Estados en cuyo territorio tienen su sede, por otra. En segundo lugar, los Convenios generales sobre los privilegios y las inmunidades de las Naciones Unidas y de los organismos especializados, concluidos respectivamente en 1946 y 1947.
Ambos tienen por objeto definir el estatuto jurídico, los privilegios y las inmunidades de la organización, de sus funcionarios, de los representantes que asisten a las reuniones de sus órganos y conferencias y de las demás personas que participan en sus actividades. Contienen disposiciones que reconocen la capacidad jurídica de la organización y le otorgan a ella y a sus bienes y activos inmunidad frente a toda forma de proceso judicial. Los locales de la organización son inviolables. Los representantes de los Estados miembros gozan de los privilegios e inmunidades de que suelen disfrutar los enviados diplomáticos. También se conceden ciertos privilegios e inmunidades a los funcionarios de la organización y a los “expertos en misión” para la organización. Por lo tanto, no existe ninguna diferencia básica en su naturaleza jurídica. Existen diferencias de orientación y énfasis que se derivan de la diferencia relativa a las partes del acuerdo y su ámbito de operaciones. Un acuerdo de sede se celebra entre la organización y el [p 171] Estado anfitrión. Define el estatuto de la sede de la organización y abarca las actividades de la organización que tienen lugar en el territorio del Estado anfitrión. Por otro lado, los Convenios sobre Privilegios e Inmunidades se dirigen a todos los Estados miembros y están concebidos para aplicarse a las actividades de las organizaciones en sus respectivos territorios.
La tercera categoría está formada por lo que, en términos generales, puede denominarse “acuerdos especiales”. El Repertorio de la práctica seguida por los órganos de las Naciones Unidas, Vol. V (1955), contiene en su sección sobre los Artículos 104 y 105 de la Carta un estudio sinóptico de estos acuerdos especiales. Incluye acuerdos complementarios o suplementarios a la Convención General, acuerdos que aplican las disposiciones de la Convención General en los casos en que los Miembros aún no se han adherido a la Convención, y acuerdos que especifican la naturaleza de los privilegios e inmunidades de que gozarán ciertos órganos de las Naciones Unidas en los países anfitriones (véase también Suppl. No. 1, Vol. II (1958), Suppl. Nº 2, Vol. III (1963) y Supl. Nº 3, Vol. IV (1973)).
Jenks ofrece una enumeración detallada de estos acuerdos especiales, clasificándolos en las siguientes categorías:
(a) Acuerdos de acogida (ejemplos: acuerdos celebrados por la Organización Mundial de la Salud para sus oficinas regionales con Egipto, Francia y Perú, y por la Organización Internacional del Trabajo para sus oficinas exteriores con México, Perú, Turquía y Nigeria).
(b) Acuerdos relativos a misiones políticas especiales (ejemplos: acuerdos
relativos a las Fuerzas de Emergencia de las Naciones Unidas).
(c) Acuerdos de asistencia técnica y suministro.
(d) Acuerdos relativos a reuniones particulares (ejemplo: el Acuerdo de 17 de agosto de 1951 entre las Naciones Unidas y Francia relativo a la celebración en París del Sexto Período de Sesiones de la Asamblea General). (C. Wilfred Jenks, International Immunities, 1961, pp. 7-11.)
Los textos de todos los acuerdos mencionados están agrupados en la Colección Legislativa de las Naciones Unidas bajo el título de Textos legislativos y disposiciones de tratados relativos al estatuto jurídico, los privilegios y las inmunidades de las organizaciones internacionales (ST. 1 LEG/SER.B10 y 11). Además, siempre que un acuerdo sea un “acuerdo de sede” o un “acuerdo sobre privilegios e inmunidades”, su objetivo principal en ambos casos es la regulación del estatuto jurídico de la organización (o de un órgano o conferencia de la misma) y de sus privilegios, inmunidades y facilidades en el territorio del Estado anfitrión. Esta noción se refleja en la definición de los acuerdos de sede dada por P. Cahier:
“[Traducción] acuerdos concluidos entre una organización internacional y un Estado con el objeto de establecer el estatuto de esa [p 172] organización dentro del Estado en cuyo territorio tiene su sede y definir los privilegios e inmunidades que se le concederán a ella y a sus funcionarios” (Etude des accords de siège conclus entre les organisations internationales et les Etats oúelles resident, Milán, 1959, p. 1, y Le droit diplomatique contemporain, Ginebra/París, 1962, p. 45).
Cahier, como también Jenks, incluye entre los acuerdos de sede el Acuerdo de 1951 entre Egipto y la OMS (Etude des accords de siège…, op. cit., p. 432).
Una vez hechas estas observaciones sobre los “acuerdos de sede” y los “acuerdos sobre privilegios e inmunidades” en general, deseo referirme ahora al Acuerdo de 1951 entre la OMS y Egipto. Un examen atento de las circunstancias de su celebración, de los fines que se pretendían alcanzar con dicho instrumento y un análisis de sus disposiciones revelan claramente que el Acuerdo es un “acuerdo de sede”. Su objetivo era regular el estatuto jurídico y las actividades de la Oficina Regional de Alejandría. El Preámbulo del Acuerdo establece:
“Deseando celebrar un acuerdo con el fin de determinar los privilegios, inmunidades y facilidades que el Gobierno de Egipto concederá a la Organización Mundial de la Salud, a los representantes de sus Miembros y a sus expertos y funcionarios, en particular en lo que respecta a sus disposiciones en la Región del Mediterráneo Oriental, y de regular otras cuestiones conexas.” (Énfasis añadido.)
Varias disposiciones del Acuerdo contienen referencias al “Comité Regional de la Región del Mediterráneo Oriental”, “la Oficina Regional en Alejandría”, “el Director Regional en Egipto y su Adjunto” y “la necesaria vigilancia policial para la protección de la sede de la Organización y el mantenimiento del orden en las inmediaciones de la misma”. Estas referencias indican que una de las finalidades básicas del Acuerdo es regular las actividades de la Oficina Regional en Alejandría y que sirve de instrumento que rige su régimen jurídico.
El hecho de que la Oficina iniciara sus actividades antes de la celebración del Acuerdo de 1951 no modifica la situación jurídica. En la práctica, algunos acuerdos de facto de carácter provisional preceden al establecimiento formal de dichas oficinas antes de su consolidación y consagración por el acuerdo que rige su régimen jurídico. El acuerdo relativo a la sede de las propias Naciones Unidas fue precedido por este tipo de disposiciones provisionales. El 14 de febrero de 1946, la Asamblea General, reunida en Londres, aceptó la invitación del Congreso de los Estados Unidos, de 10 de diciembre de 1945, de establecer su sede en el territorio de los Estados Unidos. Las Naciones Unidas se establecieron allí a partir de ese momento, aunque el acuerdo sobre la sede no se concluyó hasta el 26 de junio de 1947. El carácter de facto de los arreglos que se hicieron antes de la conclusión del [p 173] Acuerdo OMS/Egipto de 1951 fue confirmado por un representante de la OMS en una declaración, hecha a la Cuarta Asamblea Mundial de la Salud en el curso de su consideración del acuerdo propuesto, en la que él
“subrayó el hecho de que el Gobierno egipcio había mostrado hasta entonces una gran comprensión y había concedido a la Organización la mayoría de las facilidades necesarias para el buen funcionamiento de la oficina regional de Alejandría. Sin embargo, aunque la Organización disfrutaba así del trato más cortés, sería muy deseable que dicho trato se concediera de jure y no de facto” (OMS, Official Records, No. 35, p. 315).
La transferencia de funciones de la Oficina Sanitaria de Alejandría a la Oficina Regional de la OMS para el Mediterráneo Oriental tampoco tiene relación jurídica con el Acuerdo de 1951, tanto si se efectuó mediante una declaración unilateral del Gobierno egipcio como si se efectuó mediante la declaración y su aceptación, que el Director de la División Jurídica de la OMS describió en sus respuestas a las preguntas que le formuló el Tribunal como “[Traducción] declaraciones unilaterales separadas pero concordantes de esas partes” (sesión de 23 de octubre de 1980). La transferencia de funciones de la Oficina Sanitaria de Alejandría y el establecimiento de la Oficina Regional en Alejandría son dos operaciones distintas que tienen objetos y materias diferentes y, por tanto, requieren dos actos jurídicos distintos.
Además, es difícil aceptar la opinión de que el establecimiento de la Oficina Regional en Alejandría se hizo mediante un “acto unilateral de la Organización” o mediante “un acuerdo en forma simplificada” resultante de la aceptación por Egipto de la decisión de la Organización. Se trataba de un acto jurídico compuesto y no podía efectuarse mediante una decisión unilateral de la organización, en la medida en que su ámbito de actuación era el territorio de un Estado, cuyo consentimiento era necesario. En el largo proceso que requiere el establecimiento de una oficina regional, el Estado anfitrión extiende una invitación a la organización para que establezca uno de sus órganos subsidiarios en su territorio. A continuación, la organización decide lo mismo, decisión en la que concurre el Estado anfitrión cuando es miembro de la organización, y su voluntad individual forma parte de la voluntad general que produce la decisión. Posteriormente se dan una serie de pasos previos y se negocia para darles forma definitiva y plasmar en un instrumento formal el régimen jurídico por el que se rige la institución acumulativa. Un acuerdo por el que un Estado acoge una oficina regional que goza de inviolabilidad e inmunidad frente a toda forma de proceso judicial requiere, según los requisitos constitucionales del Estado de acogida, una serie de actos legislativos que no pueden basarse ni se basan en un “acuerdo en forma simplificada”. La organización tampoco puede dar su consentimiento definitivo a la creación de uno de sus órganos subsidiarios antes del acuerdo definitivo sobre las modalidades específicas de dicho régimen jurídico y su consagración en un instrumento vinculante y ejecutorio frente al Estado anfitrión. Y una vez que dicho instrumento entra en vigor legal, integra los actos, acuerdos y entendimientos anteriores y se convierte [p 174] en la ley que rige el funcionamiento de la institución, cualquier cambio en sus normas y su eventual terminación.
***
El último punto que deseo comentar se refiere a las condiciones de transferencia de la Oficina Regional.
El artículo 37 del Acuerdo de 1951 confiere a ambas partes el derecho a denunciar el Acuerdo en caso de que no se llegue a un acuerdo sobre determinadas disposiciones solicitadas por cualquiera de ellas. Prevé garantías para evitar una denuncia abrupta o una rescisión perturbadora del Acuerdo. Exige consultas entre las partes sobre las modificaciones que deban introducirse en sus disposiciones. También exige un preaviso de dos años para la denuncia del Acuerdo en caso de que las negociaciones para la revisión no den lugar a un entendimiento en el plazo de un año. Los requisitos y garantías contenidos en el artículo 37 manifiestan la intención de las partes de garantizar la seguridad y estabilidad de una oficina regional, creada por un período indefinido, mediante cuyo establecimiento en el territorio del Estado anfitrión se permitía a este último continuar su función regional en el ámbito sanitario. Dicha función tiene una larga tradición y se remonta a 1831.
En algunas de las declaraciones presentadas ante el Tribunal se ha alegado que el artículo 37 no es una denuncia, sino una cláusula de revisión. Se afirma que se aplicaría exclusivamente a los casos de denuncia subsiguientes a la falta de acuerdo sobre determinadas demandas de revisión, y no al traslado de la sede de la Oficina Regional. No he encontrado que los argumentos en apoyo de una interpretación tan restrictiva del artículo 37 estén justificados o bien concebidos. Tanto la historia legislativa como el derecho general de las organizaciones internacionales me llevan a optar por la interpretación efectiva de la Sección 37.
El artículo 37 del Acuerdo de 1951 sigue el modelo de una formulación empleada originalmente en el acuerdo de sede de 1946 entre Suiza y la Organización Internacional del Trabajo y reproducida posteriormente en el acuerdo de sede de 1948 entre Suiza y la Organización Mundial de la Salud. El material presentado al Tribunal por el Consejero Jurídico de la Organización Internacional del Trabajo sobre las negociaciones que condujeron a la celebración del Acuerdo de 1946 indica que las partes tenían la intención de que se exigiera la denuncia del Acuerdo para trasladar la sede.
El traslado de la sede de la Oficina Regional de Alejandría supondría la revisión del Acuerdo de sede de 1951 en la medida en que le privaría de un plumazo de su objeto. Sostener que las garantías previstas en el artículo 37 no se aplican al traslado de la sede implicaría conceder a una de las partes del Acuerdo la facultad de eludir estas garantías recurriendo a un tecnicismo que le permitiría frustrar el objeto mismo del instrumento sin cumplir el procedimiento prescrito para la denuncia resultante de una solicitud de revisión de una o varias disposiciones del Acuerdo.
La interpretación del artículo 37 en el sentido de que exige el plazo de preaviso previsto en el mismo en caso de traslado de la Oficina también es conforme con el derecho general de las organizaciones internacionales. Un estudio de los acuerdos de sede de las organizaciones internacionales indica que la exigencia de un plazo de preaviso es una característica común. Sus disposiciones al respecto podrían considerarse como prueba de una norma consuetudinaria. La preocupación por la seguridad y la estabilidad de los acuerdos de cooperación interestatal institucionalizada también se refleja en la norma establecida contenida en los instrumentos constitutivos de las organizaciones internacionales, que exige un plazo de preaviso para la retirada de la condición de miembro.
Al considerar la cuestión de la aplicación de la Sección 37 del Acuerdo de 1951 a una transferencia de la Oficina Regional, el Dictamen ha adoptado un enfoque amplio que la considera dentro “del marco jurídico general en el que deben resolverse las verdaderas cuestiones jurídicas ante el Tribunal”. Ha señalado que cualquiera que sea la opinión que se tenga sobre esta cuestión, el hecho es que ciertos principios jurídicos y normas son aplicables en el caso de tal transferencia. Se refieren a las consultas previas a la decisión de transferencia, a las negociaciones relativas a las condiciones y modalidades de la transferencia y a un período transitorio razonable entre la notificación de la decisión y su eventual entrada en vigor.
Observo con satisfacción que en una de las conclusiones finales del dictamen (apartado 43) se afirma que: “Este régimen jurídico especial [que regula la Oficina Regional] de derechos y obligaciones mutuos ha estado en vigor entre Egipto y la OMS durante más de treinta años”, que “el resultado es que ahora existe en Alejandría una institución sustancial de la OMS que emplea a una gran cantidad de personal y desempeña funciones sanitarias importantes tanto para la Organización como para el propio Egipto” y que “cualquier traslado de la Oficina Regional de la OMS fuera del territorio de Egipto plantea necesariamente problemas prácticos de cierta importancia”.
Estoy de acuerdo con la afirmación del Dictamen de que:
“Estos problemas conciernen, por supuesto, a la Organización y a Egipto más que al Tribunal. Pero también conciernen al Tribunal en la medida en que pueden influir en las condiciones jurídicas en las que puede efectuarse el traslado de la Oficina Regional de Egipto”.
Es evidente que todo esto debe tenerse presente y tenerse debidamente en cuenta en las consultas y negociaciones entre la OMS y Egipto en relación con la determinación de lo que el Dictamen denomina un “plazo razonable [p 176]… necesario para efectuar una transferencia ordenada del funcionamiento de la Oficina” y “con un perjuicio mínimo para la labor de la Organización y los intereses” del Estado anfitrión.
El Dictamen señala acertadamente que los plazos que puede requerir el cumplimiento de los deberes de consulta y negociación, así como el plazo de preaviso de la rescisión, son cuestiones que varían necesariamente en función de las necesidades de cada caso. La conclusión que debe extraerse de esta afirmación general cuando se aplica al presente caso es obvia en la medida en que éste se refiere a un acuerdo de cooperación institucionalizada interestatal que está bien establecido y desde hace mucho tiempo, y que ha estado funcionando de manera eficaz para el interés común. Es imperativo proteger el régimen jurídico creado por tales acuerdos para que no se interrumpa repentina y precipitadamente.
Otro punto que merece un comentario por mi parte se refiere a lo que el Dictamen del Tribunal denomina “algunas indicaciones sobre los posibles plazos” en caso de traslado de la sede de la Oficina Regional fuera del territorio del Estado de acogida. Al examinar una serie de acuerdos de sede celebrados por los Estados con diversas organizaciones internacionales, y que contienen disposiciones diversas relativas a la revisión, terminación o denuncia del acuerdo que se pusieron en conocimiento del Tribunal, el Dictamen distingue acertadamente entre dos grupos principales. El primer grupo establece el régimen necesario para la sede de sedes u oficinas regionales “de carácter más o menos permanente”. El segundo grupo establece un régimen para otras oficinas “creadas ad hoc y no previstas como de carácter permanente”. El Dictamen incluye acertadamente en la primera categoría los acuerdos de sede para oficinas regionales celebrados por la OMS. El Tribunal ha afirmado que pueden verse algunas indicaciones sobre los posibles períodos en cuestión en las disposiciones de los acuerdos de sede, incluido el artículo 37 del Acuerdo de 25 de marzo de 1951, así como en el artículo 56 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y en el artículo correspondiente del proyecto de artículo de la Comisión de Derecho Internacional sobre los tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales. Deseo observar que esta declaración tiene un alcance tan general que abarca las diferentes categorías de acuerdos de acogida. Sin embargo, cabe señalar que la referencia en este contexto al artículo 56 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, y al artículo correspondiente del proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional sobre los tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales, se aplica a los casos en que no se incluye ninguna disposición de denuncia y, por lo tanto, se requiere la norma residual enunciada en esos dos artículos. En el presente caso, relativo a la Oficina Regional de la OMS en Egipto, no es necesaria ninguna norma residual. El Acuerdo de 1951 establece una norma contractual que las partes han adoptado. Expresa su intención en cuanto al plazo de preaviso que debe aplicarse a la terminación de las actividades de la Oficina Regional. Por lo tanto, las indicaciones que se aplican al presente caso y que tienen especial relevancia se encuentran en el artículo 37 del Acuerdo de 1951, completado con todo lo que sea necesario para establecer un plazo razonable para la terminación ordenada [p 177] de las actividades de la Oficina Regional de Alejandría, que se creó como un organismo operativo relacionado con la salud: el más imperativo de todos los campos técnicos de la cooperación interestatal. Este organismo, como he mencionado anteriormente, se creó como un acuerdo indefinido, está bien establecido y tiene una larga trayectoria, y ha desempeñado sus funciones satisfactoriamente en el interés común de los Estados miembros de la región en cuestión.
(Firmado) Abdullah El-Erian. [p178]
Voto particular del juez Sette-Camara
Suscribo plenamente la decisión y la parte dispositiva de la Opinión Consultiva, pero, dado que mi razonamiento aborda algunos puntos no contemplados por el Tribunal, me siento obligado a adjuntar una opinión separada en la que expongo mis puntos de vista.
No cabe duda del derecho de la Organización Mundial de la Salud a recurrir a una Opinión Consultiva del Tribunal en asuntos relacionados con la interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la Organización Mundial de la Salud y Egipto. Este derecho se basa en el Artículo 96, párrafo 2, de la Carta de las Naciones Unidas, en el Artículo 65, párrafo 1, del Estatuto de la Corte y en el Artículo X, párrafo 2, del Acuerdo entre la Organización Mundial de la Salud y las Naciones Unidas adoptado por la Primera Asamblea Mundial de la Salud el 15 de noviembre de 1947. Además, el artículo 76 de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud reserva expresamente este derecho a la Organización. Por lo tanto, la competencia consultiva del Tribunal de Justicia está debidamente invocada y sólidamente establecida. Por otra parte, a pesar del carácter discrecional de la facultad del Tribunal de emitir opiniones consultivas, en toda su existencia no ha habido ningún caso en que esta facultad se haya ejercido de forma negativa. En aplicación de su jurisprudencia de larga data, el Tribunal difícilmente podría negarse a acceder a la petición de la Organización Mundial de la Salud.
Está igualmente claro que la solicitud está relacionada con una “cuestión jurídica”, a saber, la interpretación de una cláusula del tratado, y que no existe ninguna “cuestión jurídica realmente pendiente” entre las partes. El Tribunal se encontró con copiosas pruebas de profundas discrepancias de opinión entre los Estados pertenecientes a la organización regional del Mediterráneo Oriental, y entre otros Estados en la Asamblea Mundial de la Salud, en relación con la propuesta de traslado de la Oficina Regional del Mediterráneo Oriental desde Alejandría. Pero se trata de discrepancias, que se producen en el seno de los órganos de una organización internacional, y que no conciernen a la Corte al menos hasta que alcanzan la fase en la que se proyectan en la relación convencional entre la Organización Mundial de la Salud y Egipto.
Estoy convencido de que la Opinión Consultiva tiene razón cuando, en el párrafo 35, va más allá de la formulación estricta y estrecha de las cuestiones que le plantea la resolución WHA33.16 para investigar y considerar la verdadera cuestión jurídica que subyace a la solicitud. Como señala acertadamente el Tribunal
“para mantenerse fiel a las exigencias de su carácter jurisdiccional en el ejercicio de su competencia consultiva, debe comprobar cuáles son [p 179]las cuestiones jurídicas realmente controvertidas en las preguntas formuladas en una solicitud”,
por temor a que
“una respuesta a cuestiones del tipo de las planteadas en la presente petición puede, si es incompleta, no sólo ser ineficaz, sino también inducir a error en cuanto a las normas jurídicas aplicables a la cuestión de que se trate”.
La amplia consideración de todas las cuestiones jurídicas pertinentes implicadas, incluso si ello significara ir más allá de la limitada fraseología de las preguntas contenidas en la solicitud, es coherente con la jurisprudencia del Tribunal. La Corte Permanente de Justicia Internacional ya fue tan lejos como para admitir el procedimiento de ampliar el contexto de algunas presentaciones incluso en casos contenciosos. En efecto, en la Sentencia 11, Interpretación de las Sentencias núms. 7 y 8 (Factory at Chorz!!!ow), la Corte declaró:
“Al hacerlo, el Tribunal de Justicia no se considera obligado a responder simplemente ‘sí’ o ‘no’ a las proposiciones formuladas en los escritos de las demandas alemanas. Adopta esta actitud porque, a efectos de la interpretación de una sentencia, no puede estar vinculado por fórmulas elegidas por las Partes interesadas, sino que debe poder adoptar una decisión sin trabas.” (P.C.I.J., Serie A, nº 13, p. 15.)
En la página siguiente añadía:
“Interpretada de otro modo, la demanda en cuestión no cumpliría las condiciones expresas establecidas por el artículo antes mencionado; y el Tribunal, como ya ha tenido ocasión de observar en sentencias anteriores, puede, dentro de límites razonables, hacer caso omiso de los defectos de forma de los documentos que se le presentan.”
Igualmente en la Opinión Consultiva sobre la Delimitación de la Frontera Polaco-Checoslovaca, el llamado caso Jaworzina (P.C.I.J., Serie B, No. 8, p. 50), la Corte Permanente sostuvo:
“Según el propio texto del preámbulo de la solicitud, la cuestión sobre la que se pide al Tribunal una opinión consultiva se refiere principalmente a la frontera en la región de Spisz, y la información escrita y oral facilitada se refiere casi exclusivamente a este punto. No obstante, el Tribunal se siente obligado a pronunciarse sobre el caso polaco y, en consecuencia, sobre las fronteras en el Ducado de Teschen y en el territorio de Orava, en la medida en que la delimitación de la frontera en estas regiones y en el territorio de Spisz puede ser interdependiente. Al redactar la Petición, el Consejo hizo hincapié en referirse expresamente a las conclusiones de los respectivos casos presentados por las dos partes, y la discusión que tuvo lugar en el Consejo de la Sociedad de Naciones, así como los términos generales en que está planteada la cuestión en sí, parecen indicar que el dictamen debería abarcar toda la gama de los casos presentados”[p 180].
También en la Opinión Consultiva sobre la competencia de la Organización Internacional del Trabajo (P.C.I.J., Series B, Nos. 2 y 3, p. 59), el Tribunal Permanente decidió restringir el sentido de la solicitud de Opinión Consultiva que se le había presentado. Declaró entonces:
“Las palabras utilizadas implican que las ‘otras cuestiones’ deben ser cuestiones esencialmente de la misma naturaleza para el presente propósito que la de la organización y el desarrollo de los medios de producción; pero tales ‘otras cuestiones’ no se especifican, y la Corte no se compromete a decir cuáles pueden ser.”
La Corte Internacional de Justicia, en la Opinión Consultiva sobre la admisibilidad de las audiencias de los peticionarios por el Comité del África Sudoccidental (Recueil 1956, p. 26), no se apartó de esta jurisprudencia. Declaró:
“En estas circunstancias se sometió la cuestión al Tribunal. Si bien la cuestión se refiere a la concesión de audiencias orales por el Comité, el Tribunal la interpreta en el sentido de si la Asamblea General está legalmente facultada para autorizar al Comité a conceder audiencias orales a los peticionarios. Por lo tanto, el Tribunal debe abordar la cuestión más amplia de si sería coherente con su anterior Opinión de 11 de julio de 1950 que la Asamblea General autorizara al Comité sobre África Sudoccidental a conceder audiencias orales a los peticionarios.”
Por otra parte, en la Opinión Consultiva sobre ciertos gastos de las Naciones Unidas (I.C.J. Reports 1962. pp. 157 y ss.), el Tribunal consideró:
“Aunque el Tribunal examinará el artículo 17 en sí mismo y en su relación con el resto de la Carta, cabe señalar que podrían plantearse al menos tres cuestiones distintas en la interpretación del párrafo 2 de este artículo. Una cuestión es la de determinar cuáles son los “gastos de la Organización”; una segunda cuestión podría referirse al prorrateo por la Asamblea General; mientras que una tercera cuestión podría implicar la interpretación de la frase “serán sufragados por los Miembros”. Son la segunda y la tercera cuestiones las que afectan directamente a “las obligaciones financieras de los Miembros”, pero es sólo la primera cuestión la que plantea la solicitud de opinión consultiva. La cuestión planteada al Tribunal tiene que ver con un momento lógicamente anterior al reparto, del mismo modo que una cuestión de reparto sería anterior a una cuestión de obligación de pago de los diputados”.
Y el Tribunal concluyó:
“Se le ha pedido que responda a una pregunta específica relacionada con ciertos [p 181] gastos identificados que se han realizado efectivamente, pero el Tribunal no cumpliría adecuadamente la obligación que le incumbe a menos que examinara con cierto detalle diversos problemas planteados por la pregunta que la Asamblea General ha formulado.” (Ibid., p. 158.)
***
Contrariamente a lo que se afirma en algunos círculos, la OMS o, de hecho, cualquier organización internacional, tiene derecho a suprimir sus oficinas regionales.
A la luz de los artículos 43, 44, 45 y 46 de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud, parece indiscutible que la Organización goza de un derecho ilimitado a decidir la ubicación de su sede y de las sedes de sus comités regionales y oficinas regionales. En efecto, sería contrario a los propios textos de la mayoría de las constituciones o de las organizaciones internacionales negar a estas últimas tal derecho, incluido el de trasladar su sede y los emplazamientos de sus órganos si lo estiman oportuno. Sobre este punto basta recordar el artículo 23 del Acuerdo relativo a la Sede de las Naciones Unidas, que confiere a la Organización el derecho unilateral de decidir sobre la permanencia de su sede en Nueva York, y el artículo 24, que dispone:
“El presente acuerdo dejará de estar en vigor si la sede de las Naciones Unidas se retira del territorio de los Estados Unidos, con excepción de las disposiciones que puedan ser aplicables en relación con la terminación ordenada de las operaciones de las Naciones Unidas en su sede de los Estados Unidos y la disposición de los bienes allí situados.”
En efecto, el Acuerdo de Lake Success de 1947 no contiene ninguna disposición de denuncia ni establece plazos de preaviso para la terminación del tratado. Si esto es así con el que -teniendo en cuenta los enormes intereses en juego de una u otra parte- es el más importante de los acuerdos sobre sedes, sería extraordinario sostener que una cláusula de denuncia con un plazo de preaviso prescrito para la terminación del tratado es indispensable en los tratados entre organizaciones internacionales y países anfitriones relativos a la ubicación de sedes.
Además, no creo que acuerdos de ese tipo consagren una obligación por parte de la Organización de mantener sus oficinas en funcionamiento en el territorio del Estado anfitrión. En el Acuerdo OMS-Egipto de 1951, las obligaciones de la Organización están claramente enunciadas en los artículos 26 (privilegios e inmunidades concedidos únicamente en interés de la organización), 31 (respeto de la seguridad del Gobierno egipcio), 32 y 33 (cooperación para la solución de controversias locales) y 34 (solución de controversias relativas al acuerdo). No existe ninguna disposición según la cual la Organización esté obligada a mantener su oficina operativa en Egipto. De hecho, incluso si no se tiene en cuenta la posibilidad de traslado, podría ocurrir que, por diversas razones, la Organización se viera obligada a interrumpir [p 182] el funcionamiento de su órgano regional. Y parece que nada en el Acuerdo de 1951 constituiría un obstáculo jurídico a una decisión de este tipo.
De nuevo sobre la cuestión de la integración, se puede estar de acuerdo con los que le dan demasiada importancia. Al abordar los problemas constitucionales de la OMS que subyacen a la cuestión planteada ante el Tribunal, debe prestarse atención a la denominada “integración” de la Oficina Sanitaria de Alejandría en virtud del artículo 54 de la Constitución. El artículo 54 se refiere principalmente a la Organización Sanitaria Panamericana, representada por la Oficina Sanitaria Panamericana y las Conferencias Sanitarias Panamericanas, que deberían “a su debido tiempo integrarse en la Organización”, así como todas las demás organizaciones sanitarias regionales intergubernamentales (énfasis añadido). El artículo añade que “esta integración deberá efectuarse tan pronto como sea posible mediante una acción común basada en el consentimiento mutuo de las autoridades competentes, expresado por conducto de las organizaciones interesadas” (énfasis añadido). La Junta Sanitaria, Marítima y de Cuarentena de Egipto, o Junta Egipcia de Cuarentena, perdió su carácter intergubernamental] al concluirse el Convenio Sanitario Internacional de París de 31 de octubre de 1938, cuyo artículo 1 estipulaba:
“La Junta Sanitaria, Marítima y de Cuarentena de Egipto será suprimida y sus funciones serán desempeñadas por las autoridades sanitarias egipcias de conformidad con las disposiciones del Convenio Sanitario Internacional de 1926, modificado en los términos del artículo 2 siguiente. La transferencia de servicios tendrá lugar tres meses después de la entrada en vigor del presente Convenio.”
Anexa al Convenio aparecía una Declaración de la delegación del Gobierno Real egipcio aceptando las nuevas responsabilidades, incluido el compromiso de mantener, “en calidad de funcionarios egipcios”, a expertos extranjeros y funcionarios permanentes extranjeros.
Además, cuando se redactó el texto del artículo 54 durante la Asamblea Sanitaria Internacional de Nueva York de 1946, el principal problema que se consideró fue la situación de la Oficina Sanitaria Panamericana. La única delegación que planteó la cuestión de la Oficina Sanitaria de Alejandría fue la egipcia (véase OMS, Official Records, nº 1, p. 24). Ninguno de los dos textos alternativos discutidos incluía la palabra “integración” (ibid., Ann. 23, p. 73). El Comité de Armonización, compuesto por 16 miembros, recurrió a este concepto y surgieron dudas sobre el significado real de la palabra “integración”. Por otra parte, una de las resoluciones más relevantes relativas a la “integración” de la Oficina Sanitaria de Alejandría, a saber, la EB3.R30 trata únicamente de la integración de funciones y no contiene ninguna referencia al artículo 54 de la Constitución. Por lo tanto, aunque el proceso de absorción de la Oficina Sanitaria de Alejandría en la estructura de la OMS y su transformación en la Oficina Regional para el Mediterráneo Oriental se denominó con frecuencia “integración”, no creo que [p 183] permita concluir que el estatuto de la Oficina de Alejandría sea diferente del de las demás oficinas regionales y que deba recibir un trato distinto en caso de transferencia. La teoría de la “predestinación” de Alejandría para desempeñar el papel de sede de la EMRO no es del todo muy convincente, ya que anteriormente existían oficinas regionales para el intercambio de información epidemiológica en otros lugares, como Teherán, Tánger y Singapur. Si esa fuera la marca de la “predestinación”, la Oficina Regional para el Sudeste Asiático debería estar en Singapur y no en Nueva Delhi, y la sede de la propia OMS debería estar en París, donde tan activa fue la venerable “Office international d’Hygiène publique” desde 1907 hasta el estallido de la Segunda Guerra Mundial.
Dado que la doctrina de la “integración”, individualizando la Oficina de Alejandría como una situación “única”, no tiene ninguna relación con la parte dispositiva de la Opinión Consultiva, he podido coincidir en su aprobación. Por lo tanto, las observaciones que anteceden están dirigidas a exponer mis puntos de vista sobre las referencias en el razonamiento a la “integración en virtud del artículo 54 de la Constitución”.
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Es innegable que la Oficina Sanitaria de Alejandría ha desempeñado un papel importante en la historia de la cooperación sanitaria internacional, especialmente en el desempeño de sus funciones como Oficina Regional para el Mediterráneo Oriental de la OMS desde el 1 de julio de 1949. Se trata de una larga y rica historia, que se remonta a 1831. En 1843 se creó en Egipto un consejo sanitario similar al de Constantinopla, que en 1852 heredó las atribuciones de este último. Este órgano sesquicentenario, en virtud de su experiencia y de su situación en la encrucijada de las peregrinaciones tradicionales, puede enorgullecerse de un impresionante historial de servicios prestados a la comunidad internacional, desde los viejos tiempos en que los problemas sanitarios internacionales se limitaban a la labor común en la lucha contra las plagas seculares de la peste, el cólera, la fiebre amarilla y la viruela. Asimismo, está fuera de toda duda que Egipto tiene un historial intachable como país anfitrión. Por otra parte, es evidente que la ruptura de relaciones diplomáticas con el país anfitrión no afecta en modo alguno al funcionamiento de una organización internacional o de sus órganos, como demuestra sobradamente el trabajo cotidiano de las Naciones Unidas en Nueva York, y como establece el artículo 82 de la Convención de Viena de 1975 sobre la representación de los Estados en sus relaciones con las organizaciones internacionales de carácter universal. Si el Tribunal tuviera que decidir si la OERM debe transferirse o no, todos estos argumentos tendrían probablemente mucho peso. Pero esta no es su tarea. La conveniencia y oportunidad del traslado de la oficina sólo puede ser decidida por la Asamblea Mundial de la Salud, que está facultada para ello por los artículos 43 y 44 de su Constitución. [p 184]
Es en la Asamblea Mundial de la Salud donde deben exponerse estos argumentos.
El Tribunal tiene una tarea diferente. La Asamblea Mundial de la Salud, mediante la resolución WHA33.16 de 20 de mayo de 1980, planteó al Tribunal dos cuestiones relativas a la situación hipotética de que se adoptara en el futuro una decisión favorable a la transferencia. Se trata de la interpretación de una cláusula convencional y de las consecuencias de dicha interpretación.
No cabe duda de que el artículo 31 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados recoge las normas de Derecho internacional general sobre la interpretación de los tratados, especialmente la norma imperativa del apartado 1, según la cual: “Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin”. Por supuesto, la Convención de Viena no se aplica al Acuerdo sometido al Tribunal, ya que no se trata de un acuerdo entre Estados, sino entre un Estado y una organización internacional. Pero sus disposiciones se aplicarían en la medida en que incorporan normas de Derecho internacional a las que las partes estarían sujetas con independencia del Convenio (art. 3 b)). Ya en la Opinión Consultiva sobre las Consecuencias Jurídicas para los Estados de la Presencia Continuada de Sudáfrica en Namibia (I.C.J. Reports 1971, p. 47) el Tribunal sostuvo: “Las normas establecidas por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados… pueden considerarse en muchos aspectos como una codificación del derecho consuetudinario existente en la materia”. Y las normas del artículo 31 son indudablemente de ese tipo.
Por consiguiente, la labor del Tribunal, si se circunscribiera a los estrechos límites de las cuestiones planteadas en la demanda, no podría ser otra que la de interpretar el artículo 37 del Acuerdo de 1951 de buena fe, conforme al sentido corriente de sus términos y a la luz del objeto y fin del tratado, tomando en consideración las normas de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 31, así como los medios de interpretación complementarios previstos en el artículo 32.
La primera cuestión planteada al Tribunal se refería concretamente a las disposiciones sobre “negociaciones” y “notificación” del artículo 37. ¿En qué consisten exactamente estas disposiciones? Las “negociaciones” a las que se refiere el artículo 37 son las relativas a la revisión del tratado (“El presente Acuerdo podrá ser revisado a petición de cualquiera de las partes. En tal caso, ambas partes se consultarán sobre las modificaciones que deban introducirse en sus disposiciones”). Este proceso de consulta es lo que se denomina “negociaciones” en la segunda frase de la disposición. El artículo 37 no aborda ningún otro tipo de “negociaciones”. Por tanto, de lo que se trata es de la “revisión” o modificación del tratado. Y, además, la parte final de la disposición establece que en el caso [p 185] de que dichas negociaciones no den lugar a un entendimiento en el plazo de un año, el Acuerdo podrá ser denunciado mediante notificación por cualquiera de las partes con dos años de antelación. El preaviso de dos años está relacionado con la denuncia, y sólo se permite la denuncia si las negociaciones no dan lugar a un acuerdo en el plazo de un año. Este es el sentido corriente de las palabras utilizadas en el texto si se interpretan de buena fe y no veo cómo podrían interpretarse de otro modo. Parece evidente que subyace la intención de evitar una disposición clara e individualizada que regule la denuncia. La denuncia es una etapa importante en la vida y la expiración de un tratado. No es habitual que una cláusula de denuncia venga disfrazada bajo el manto de una disposición que trata de otro asunto.
Los “travaux preparatoires” relativos a la redacción del artículo 37 confirman esta interpretación. La fórmula del artículo 37 es un texto estándar, que aparece en una serie de tratados similares, que se remontan a un acuerdo entre el Consejo Federal Suizo y la Organización Internacional del Trabajo relativo al estatuto jurídico de esta última en Suiza, adoptado y firmado el 11 de marzo de 1946. De él nació toda una generación de acuerdos con la misma formulación, como el Acuerdo sobre el estatuto jurídico de la Organización Mundial de la Salud, aprobado por la Primera Asamblea Mundial de la Salud el 17 de julio de 1948 y por el Consejo Federal Suizo el 21 de agosto de 1948. De hecho, se podría ir aún más atrás en la búsqueda de las raíces de la redacción del artículo 37. El modus vivendi de 1926 concluido entre la Sociedad de Naciones y Suiza contenía en el artículo XIV el siguiente texto:
“Las anteriores reglas del modus vivendi sólo podrán ser modificadas por acuerdo entre las organizaciones de la Sociedad de Naciones y el Departamento Político Federal. Sin embargo, si no puede llegarse a un acuerdo, el Gobierno Federal o las organizaciones de la Sociedad de Naciones tendrán siempre la posibilidad de denunciar la totalidad o parte de las reglas del modus vivendi. En este caso, las normas mencionadas en la denuncia permanecerán en vigor durante un año a partir de la fecha de dicha denuncia.” (Sociedad de Naciones, Diario Oficial, 7º año, nº 10, p. 1424.)
La redacción del Acuerdo entre la Organización Internacional del Trabajo y Suiza, artículo 30, y del Acuerdo entre la Organización Mundial de la Salud y Suiza, artículo 29, es idéntica a la redacción del artículo 37. La única diferencia es que en esos Acuerdos la denuncia se hace por escrito. La única diferencia es que en dichos Acuerdos las frases están separadas en tres apartados, mientras que en el artículo 37 toda la salvedad está incorporada en uno solo. El Acuerdo Provisional entre las Naciones Unidas y el Consejo Federal Suizo, firmado en Berna el 11 de junio de 1946 y en Nueva York el 1 de julio de 1946, que sigue siendo el acuerdo de acogida de la Organización en Ginebra (aunque eufemísticamente denominado “Acuerdo Provisional”), repite en su Artículo Final la redacción del modus vivendi de 1926, con una reducción del plazo de preaviso a tres meses. [p 186]
Por otra parte, de lo que queda de las actas de las negociaciones que tuvieron lugar los días 1, 2, 3 y 11 de marzo de 1946, que condujeron a las conclusiones del Acuerdo entre el Consejo Federal Suizo y la Organización Internacional del Trabajo sobre su estatuto jurídico en Suiza, parece claro que el Gobierno suizo, representado por el Profesor Guggenheim, tenía gran interés en que se incluyera en el tratado una cláusula de denuncia con un preaviso de seis meses. La Organización Internacional del Trabajo, representada por el Sr. Jenks, propuso la fórmula que, con algunos cambios, dio lugar finalmente al artículo 30, y que fue el germen de disposiciones similares en toda una serie de acuerdos de acogida. Aparentemente, la fórmula Jenks pretendía evitar una cláusula de denuncia propiamente dicha y sustituirla por la admisión de la revisión por mutuo acuerdo de las partes. Como se desprende claramente del origen de la redacción del artículo 37, el derecho de denuncia sólo surge en caso de que, al cabo de un año de negociaciones, no se llegue a un acuerdo sobre la revisión. En la economía de esta fórmula, que se repite en una veintena de tratados similares, la denuncia está irrevocablemente vinculada a la revisión.
Ahora bien, ¿podría llevarse a cabo el traslado de la Oficina Regional del Mediterráneo Oriental de Alejandría mediante la revisión del tratado? Creo que, por el hecho mismo de que el Acuerdo es un acuerdo de “acogida” -y sostengo que lo es-, el traslado del órgano regional internacional de su sede actual, que se encuentra en el centro de las disposiciones del Acuerdo, sería mucho más que una revisión. De hecho, equivaldría a una rescisión del acuerdo al privarlo de su objeto y finalidad. La supresión de la Oficina quedaría, por tanto, fuera del ámbito de aplicación del artículo 37, que trata de la hipótesis de la continuación en vigor de un acuerdo modificado, y no de la terminación del acuerdo por denuncia, salvo en el caso específico del fracaso de las negociaciones de revisión.
El hecho es que, fuera del contexto de un procedimiento de revisión, el tratado no contiene ninguna cláusula general de denuncia. En este punto concreto, puede equipararse a los tratados contemplados en el artículo 56 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, es decir, los tratados que no contienen ninguna disposición relativa a la terminación, denuncia o retirada, entendiéndose siempre que el artículo 56 incorpora normas de Derecho internacional general en el sentido de la letra b) del artículo 3. Por cierto, el artículo 56 del proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional sobre los tratados celebrados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales es idéntico al texto de la Convención de Viena.
En mi opinión, sería razonable considerar que las dos condiciones establecidas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 56 abren la puerta a la denuncia incluso en ausencia de una cláusula general de denuncia en el Acuerdo de 1951. En efecto, sería extraordinario que las partes de un acuerdo de sede excluyeran la posibilidad de denuncia o retirada. Además, la naturaleza del acuerdo, un [p 187] acuerdo de sede, constituye un caso típico de derecho implícito de denuncia, especialmente por parte de la Organización, como reconoció expresamente la Comisión de Derecho Internacional en sus comentarios al artículo 56 del proyecto de artículos sobre los tratados celebrados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales. No cabe duda de que los acuerdos de sede que no contienen una cláusula general de denuncia, y son la mayoría, no pueden por su propia naturaleza excluir la denuncia. Si esto es así, difícilmente puede discutirse que, en virtud de las normas de derecho internacional general consagradas en el artículo 56 de la Convención de Viena, el acuerdo puede rescindirse por denuncia y que, en tal caso, debe darse un plazo razonable de preaviso. El apartado 2 del artículo 56, sin embargo, va más allá de las normas reconocidas del derecho internacional general, y fue construido por la Comisión de Derecho Internacional bajo los auspicios del desarrollo progresivo del derecho internacional. El preaviso de doce meses para la denuncia o retirada debe considerarse únicamente como una indicación de lo que sería un plazo razonable. Y es en este contexto en el que se recurre a ella en el apartado 49 de la Opinión Consultiva del Tribunal.
***
Un punto controvertido en el procedimiento fue si el Acuerdo de 1951 es o no un “acuerdo de acogida”. El concepto de “acuerdo de sede” es probablemente más amplio que el de “acuerdo de sede”, ya que pueden firmarse acuerdos con países que desempeñan el papel de anfitriones de reuniones y conferencias temporales. Pero a menudo se considera que ambas expresiones tienen el mismo significado. Lo que caracteriza a un “acuerdo de sede” es que contiene una serie de disposiciones destinadas a regular las relaciones entre el Estado anfitrión y la organización internacional en lo que respecta a la sede permanente de la organización o de uno de sus órganos en el territorio del Estado anfitrión. No son muchos los acuerdos de sede que contienen una formulación similar a la de la Sección 2 del Acuerdo (de Nueva York) relativo a la Sede de las Naciones Unidas, que establece: “La sede de las Naciones Unidas será el distrito de la sede”. El Acuerdo entre las Naciones Unidas y Suiza, el acuerdo de sede de la segunda sede más importante de la Organización, no contiene nada parecido. Tampoco la mayoría de los acuerdos de sede. El Acuerdo de 1951, aparte de la referencia directa en la Sección 1 (v) a la “Secretaría y la Oficina Regional en Alejandría” y la mención repetida del Director Regional, trata problemas que van más allá de un acuerdo o de privilegios, inmunidades e instalaciones. Trata de forma muy elaborada el estatus de los representantes de los miembros, que no irían a Egipto si no es para atender asuntos de la Oficina Regional. La sección 23 (2) (d) establece el derecho de los funcionarios de la Organización a importar muebles y efectos libres de impuestos “en el momento de tomar posesión de su cargo en Egipto”. Se trata de una disposición típica de un acuerdo de acogida, ya que se refiere a personas destinadas a una larga estancia en el territorio del país de acogida y no a funcionarios en misión temporal en territorio egipcio. El apartado (1) del artículo 30 garantiza el suministro de electricidad, agua y gas y la recogida de basuras, que no tienen nada que ver con las disposiciones relativas a los privilegios e inmunidades. El apartado (2) del mismo artículo trata de la “supervisión policial para la protección de la sede de la organización”. Evidentemente, se trata de disposiciones destinadas a regular relaciones de carácter permanente, distintas de las que se refieren exclusivamente a privilegios, inmunidades y facilidades, como, por ejemplo, las contenidas en el Acuerdo entre Egipto y la OMS para la prestación de servicios, de 25 de agosto de 1950. Por supuesto, como ocurre con la mayoría de los acuerdos de sede, el Acuerdo de 1951 incluye la mayor parte de las disposiciones habituales relacionadas con los privilegios, inmunidades y facilidades, o las disposiciones que la Convención sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 21 de noviembre de 1947, en su Sección 1 (i) denomina “cláusulas estándar”, a saber, las cláusulas relativas a la personalidad jurídica, los bienes, fondos y activos, las facilidades en materia de comunicaciones, el abuso de privilegios, el reconocimiento de un salvoconducto de las Naciones Unidas y la solución de controversias. Pero la diferencia es que en los acuerdos de sede esos problemas se consideran a la luz de las necesidades de la presencia permanente de una organización internacional en el territorio del Estado anfitrión. El Acuerdo de 1951 corresponde a la línea general de un número considerable de acuerdos de acogida celebrados después de la guerra, incluidos los demás acuerdos de acogida de Oficinas Regionales de la OMS. Se ajusta fielmente al modelo de proyecto de acuerdo entre la OMS y un país anfitrión, que figura como Anexo F del documento EMR/EBWG/3. Este modelo se elaboró en 1948 y estableció el formato de todos los acuerdos de Sede celebrados por la Organización. Además, a lo largo de las negociaciones con el Gobierno egipcio y de los procedimientos de aprobación por la Asamblea Mundial de la Salud y el Consejo Ejecutivo, siempre se hizo referencia a él como “acuerdo de Sede” (véase el Manual de Resoluciones y Decisiones de la Asamblea Mundial de la Salud y del Consejo Ejecutivo, Vol. I, pág. 357 – Sección 3 del capítulo sobre “Acuerdos de Sede” titulado “Acuerdo de Sede con el Gobierno de Egipto”).
Una consecuencia del hecho de que el Acuerdo de 1951 sea un acuerdo de acogida es que el traslado de la EMRO de Alejandría la privaría de su razón de ser y equivaldría, por tanto, a su rescisión, ya que se trata de un acuerdo bilateral.
En consecuencia, el traslado de la Oficina Regional no puede llevarse a cabo mediante el procedimiento de revisión o modificación de las disposiciones del tratado del que se ocupa el artículo 37. Si la Oficina se retira de Alejandría, el tratado quedará anulado y vacío de significado.
He afirmado que el artículo 37 no es de aplicación, porque trata principalmente de la revisión del Acuerdo y que la denuncia sólo se permite si el intento de revisar el tratado no tiene éxito en el plazo de un año. Pero, por otra parte, los acuerdos de sede son por su propia naturaleza tratados eminentemente denunciables, debido a la competencia normal sin trabas de las organizaciones internacionales para decidir la ubicación de sus oficinas, con algunas excepciones como la Corte Internacional de Justicia, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, cuyas sedes están fijadas en sus Constituciones. Si se admite que el Acuerdo de 1951 no contiene una cláusula de denuncia propiamente dicha -y creo que no la contiene-, entrará inevitablemente en el ámbito de aplicación del artículo 56 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, como expresión del Derecho internacional general. Es a la luz de esos principios generales del derecho de los tratados como debe considerarse el problema de la supresión de la Oficina y de la denuncia del Acuerdo de 1951. Además, sería inadmisible aceptar que el traslado pudiera llevarse a cabo sin que las partes hubieran acordado un cierto plazo razonable para el cese ordenado de las actividades de la EMRO en Alejandría. Por ello, apoyo plenamente el llamamiento de la Opinión Consultiva a la Organización Mundial de la Salud para que entable negociaciones con Egipto, en caso de que la Asamblea Mundial de la Salud decida en algún momento el traslado de la Oficina.
El párrafo 49 de la Opinión Consultiva subraya acertadamente las obligaciones mutuas de la Organización y Egipto de cooperar con arreglo a los principios y normas jurídicos aplicables en caso de que la Asamblea decida el traslado. Deben celebrarse consultas de buena fe (1) sobre las condiciones y modalidades según las cuales debe efectuarse el traspaso, una vez que la AMS lo decida; (2) sobre las diversas disposiciones necesarias para llevar a cabo el traspaso de forma ordenada y con el mínimo perjuicio para la labor de la Organización y los intereses de Egipto; (3) sobre un plazo razonable de preaviso para la terminación de la relación contractual.
Creo que la Opinión Consultiva tuvo el acierto de apartarse de la consideración estrecha y literal de la cláusula del acuerdo que nos ocupa para tratar en profundidad los aspectos mucho más significativos de la necesidad general de protección de los intereses de las organizaciones internacionales y de los Estados anfitriones en los casos en que se vaya a poner fin a la relación convencional. Cualquier transferencia de este tipo debe tener en cuenta los intereses legítimos de ambas partes. La relación entre el país anfitrión y la organización internacional debe ser siempre de plena comprensión y cooperación, a fin de crear ese clima de estabilidad y seguridad indispensable para el constante fortalecimiento del importante papel de la diplomacia multilateral.
(Firmado) José Sette-Cámara. [p190]
Opinión disidente del juez Morozov
1. He votado en contra de la Opinión Consultiva porque en esencia es un intento de implicar al Tribunal en mayor o menor medida en el tratamiento del grave conflicto político existente en Oriente Medio entre una serie de Estados, y en particular Estados miembros de la Organización Mundial de la Salud, en relación con la cuestión del traslado de su Oficina Regional para el Mediterráneo Oriental del territorio de Egipto por razones políticas.
Por otra parte, incluso si tenemos en cuenta el punto de vista de quienes consideran que la solicitud de la OMS se refiere a una cuestión puramente jurídica (punto de vista que no comparto), la Opinión Consultiva constituye una intervención clara e inapropiada en la cuestión de la aplicación de cualquier posible decisión de efectuar dicho traslado, lo que es incompatible con el hecho de que todos los aspectos de esa cuestión, incluidas las condiciones y modalidades de un traslado, pertenecen, de conformidad con la Constitución de la OMS, a la competencia interna exclusiva de la propia Organización. Por consiguiente, no puedo aceptar el pretexto en el que se basa la Opinión Consultiva, según el cual el Tribunal de Justicia debería supuestamente emitir dicha Opinión porque la solicitud le fue presentada por la OMS con referencia al artículo 65 del Estatuto.
2. 2. En la Opinión Consultiva se pone un cuidado excepcional en evitar toda referencia a la raíz del conflicto político entre los Estados miembros de la OMS, que se pone de manifiesto en el curso de los debates de la Asamblea Mundial de la Salud y en los documentos presentados a la Corte de conformidad con el párrafo 2 del artículo 66 de su Estatuto. La referencia a éstos mostrará inmediatamente que el conflicto político entre los Estados miembros de la OMS no sólo se refiere a la disputa política en el marco de la OMS, sino que forma parte de una disputa política entre Estados que tiene un carácter extenso. A este respecto, me remito en particular al pasaje de la Exposición Escrita presentada ante el Tribunal de Justicia por el Gobierno de la República Árabe Siria en el que dicho conflicto se caracteriza correctamente de la siguiente manera:
“La causa de la situación cada vez más tensa y conflictiva que se vive en la Región del Mediterráneo Oriental, que ha hecho necesario el traslado de la Oficina Regional, radica en los acuerdos firmados en Camp David, Estados Unidos de América, el 27 de septiembre de 1978. Estos acuerdos han impedido que la región alcance la paz global y verdadera, reclamada por los Estados árabes y ahora finalmente reconocida por toda la comunidad internacional (véase, por ejemplo, la resolución nº 7/2 de 29 de julio de 1980, Séptima Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas).” [p 191]
Cabe recordar que la propuesta de traslado de la Oficina Regional del Mediterráneo Oriental fue aprobada por los votos de 19 Estados de la región en cuestión, siendo el único voto en contra el de Egipto.
3. El carácter del conflicto político existente entre los Estados miembros de la OMS, que es en particular el trasfondo de la confrontación política dentro de la OMS, es de gran importancia en relación con la respuesta correcta a la cuestión de si la Corte debe o no emitir una opinión consultiva en el presente caso, teniendo en cuenta el artículo 65, párrafo 1, de su Estatuto, que establece que:
“La Corte podrá emitir opinión consultiva sobre cualquier cuestión jurídica a solicitud de cualquier órgano que esté autorizado por la Carta de las Naciones Unidas o de conformidad con ella para formular dicha solicitud.” (Énfasis añadido.)
Así pues, el Tribunal tiene un derecho discrecional a emitir o no una opinión consultiva aunque la cuestión sea jurídica y haya sido presentada por un órgano debidamente autorizado.
En la situación del presente caso, el Tribunal no estaba obligado a aceptar la solicitud y a emitir una opinión consultiva al respecto.
El Estatuto del Tribunal le confiere libertad de elección, como se ha mencionado anteriormente, para emitir una opinión o abstenerse, especialmente con el fin de evitar la situación embarazosa con respecto al ejercicio de sus funciones judiciales que se produciría si, so pretexto de emitir una opinión consultiva, el Tribunal se viera implicado en mayor o menor medida en la tramitación de un litigio entre Estados que tiene un carácter político definido.
4. Hay una serie de puntos que me gustaría destacar en relación con el párrafo 33 de la Opinión Consultiva, en los que podemos encontrar el razonamiento en el presente caso relativo a la jurisprudencia del Tribunal.
En primer lugar, el Tribunal reconoce que la situación en el presente caso es una situación “en la que las consideraciones políticas son prominentes…”. A este respecto, se esfuerza por justificar su enfoque incorrecto, entre otras cosas, por el motivo de que
“puede ser particularmente necesario que una organización internacional obtenga del Tribunal de Justicia una opinión consultiva sobre los principios jurídicos aplicables en relación con la cuestión debatida, especialmente cuando éstos pueden incluir la interpretación de su constitución”.
Sin embargo, debe subrayarse que la solicitud de la OMS no pedía ninguna interpretación de la Constitución de la OMS, y se limitaba únicamente a una referencia a la interpretación del artículo 37 del Acuerdo de 1951. Esta fórmula, por tanto, así como la frase precedente de la Opinión Consultiva, que dice
“que la jurisprudencia establece que si, como en el presente caso, una cuestión planteada en una solicitud es una cuestión que, por lo demás, entra dentro del [p 123]ejercicio normal de su proceso judicial, el Tribunal no tiene que ocuparse de los motivos que puedan haber inspirado la solicitud”
debe considerarse como una justificación adicional de la supuesta existencia del derecho, alegado por el Tribunal en el presente caso, a no responder a la solicitud presentada y responder en su lugar a una pregunta redactada por él mismo.
En segundo lugar, también se hace referencia, para justificar el desconocimiento del carácter puramente político del presente asunto, a los asuntos relativos a las Condiciones de admisión de Estados como Miembros de las Naciones Unidas (1948), Competencia de la Asamblea General para la admisión de un Estado en las Naciones Unidas (1950) y Determinados gastos de las Naciones Unidas (1962).
Es lamentable que este argumento poco convincente se esgrima ahora como justificación de la injerencia del Tribunal en disputas políticas entre Estados, a saber, el enfoque incorrecto de los procedimientos consultivos demostrado por el Tribunal en el pasado en esos tres asuntos. No tengo ningún deseo de reabrir el examen del fondo de las opiniones consultivas mencionadas, sino que me limitaría a subrayar que en su momento se señaló que el Tribunal no debería haber aceptado esas solicitudes de opinión consultiva, que se referían exclusivamente a controversias políticas entre Estados miembros de las Naciones Unidas. El intento de resucitar este mismo enfoque incorrecto después de 30 años es inaceptable.
En tercer lugar, no carece de interés para el caso que nos ocupa observar que en cada uno de estos tres casos el Tribunal dio finalmente una respuesta a la solicitud de opinión en la forma en que fue presentada.
5. En la Asamblea Mundial de la Salud sólo 53 delegaciones votaron a favor de la solicitud, 46 en contra y hubo 20 abstenciones. Los que se opusieron a la sugerencia de Estados Unidos de implicar al Tribunal en el asunto declararon que consideraban la solicitud como una maniobra política con el fin de retrasar por cualquier medio la solución del traslado de la Oficina, al menos durante dos o tres años. Demostraron que el texto de la Sección 37 del Acuerdo de 1951 entre la OMS y Egipto sobre la cuestión de los privilegios, inmunidades y facilidades que deben concederse a la OMS en su conjunto, y en particular a su Oficina del Mediterráneo Oriental, es tan claro que no hay necesidad de interpretación alguna, y que el Acuerdo no podría ser aplicable a la posible decisión de transferir la Oficina.
Sus oponentes se opusieron y afirmaron que la Sección 37 del Acuerdo debería ser aplicable en el caso mencionado.
6. El resultado es muy conocido. La demanda se presentó al Tribunal en los siguientes términos:
“1. ¿Son aplicables las disposiciones de negociación y notificación de la Sección 37 del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la Organización Mundial de la Salud y Egipto en el caso de que cualquiera de las partes del Acuerdo desee que la Oficina Regional sea transferida del territorio de Egipto? [p 193] 2. En caso afirmativo, ¿cuáles serían las responsabilidades legales tanto de la Organización Mundial de la Salud como de Egipto, con respecto a la Oficina Regional de Alejandría, durante el período de dos años entre la notificación y la terminación del Acuerdo?”
7. Es en vano intentar encontrar en la Opinión Consultiva una respuesta positiva a la Pregunta 1, y huelga decir que sólo después de una respuesta positiva a esta pregunta sería lógico intentar responder a la Pregunta 2. En lugar de responder a la Cuestión 1, la Opinión Consultiva se limita a describir las diferencias de interpretación existentes, y a afirmar en el apartado 42 que:
” Cualquiera que sea la opinión que se tenga sobre la cuestión de si las disposiciones del artículo 37 son aplicables al caso de traslado de la Oficina desde Egipto, lo cierto es que determinados principios y normas jurídicas son aplicables en el caso de dicho traslado.” (Énfasis añadido.)
La última parte de esta frase “… el hecho es que determinados principios y normas jurídicas son aplicables en el caso de dicho traslado”, incluso si se combina con los apartados 49, 50 y 51, no significa que el Tribunal de Justicia dé una respuesta afirmativa a la primera cuestión de la solicitud. El párrafo 42 de la Opinión Consultiva incluso critica severamente el texto de la solicitud original. Allí se dice que “… el énfasis puesto en el artículo 37 en las preguntas planteadas en la solicitud distorsiona en cierta medida el marco jurídico general en el que deben resolverse las verdaderas cuestiones jurídicas ante el Tribunal”.
8. ¿Qué milagro jurídico se ha producido en el curso de la redacción de la mayor parte de la Opinión Consultiva? ¿Por qué, al tiempo que se evita dar una respuesta afirmativa a la cuestión de la aplicabilidad del artículo 37 del Acuerdo de 1951, la Opinión Consultiva ha establecido ella misma de forma muy detallada los “principios y normas jurídicas” antes mencionados?
Esto sucedió porque la solicitud que realmente fue presentada al Tribunal por la OMS fue dejada de lado, y sustituida por un nuevo texto de la solicitud en los siguientes términos:
“¿En qué condiciones y según qué modalidades puede efectuarse el traslado de la Oficina Regional de Egipto?”.
Pero esta pregunta, como he dicho, no fue presentada por la OMS; surgió como resultado de una investigación muy detallada de numerosas circunstancias que no están relacionadas ni con el Acuerdo de 25 de marzo de 1951 ni con las disposiciones legales que regulan la relación entre la OMS y Egipto en relación con las actividades de la Oficina Regional del Mediterráneo Oriental. Considero que todo ello debe calificarse como un intento de dar apariencia jurídica a una base artificial en la que se fundamentaban los párrafos 48 y 49 de la Opinión Consultiva, así como la totalidad de la cláusula dispositiva. [p 194]
Además, la afirmación de que el Tribunal “decide acceder a la solicitud de Opinión Consultiva”, en el primer párrafo de la parte dispositiva, así como la referencia al “hecho especificado en la solicitud” en el párrafo 2 de la parte dispositiva, no cambia el fondo de la situación. En realidad lo que está haciendo el Tribunal es “cumplir” con su propia redacción de la solicitud.
9. Quisiera ahorrar al lector de mi voto particular un análisis exhaustivo de todos los argumentos utilizados en la Opinión Consultiva para justificar un ejercicio tan más que inusual de la competencia jurisdiccional del Tribunal para emitir una opinión consultiva. Me limito, por tanto, a unas pocas observaciones.
10. La clara sustitución en la Opinión Consultiva de una nueva pregunta por la formulada en la solicitud se explica también por el deseo del Tribunal de “mantenerse fiel a las exigencias de su carácter jurisdiccional en el ejercicio de su competencia consultiva”, por lo que, se dice, “debe comprobar cuáles son las cuestiones jurídicas realmente controvertidas en las preguntas formuladas en una solicitud”. La Opinión Consultiva continúa:
“una respuesta a preguntas del tipo de las formuladas en la presente solicitud puede, si es incompleta, no sólo ser ineficaz, sino también inducir a error en cuanto a las normas jurídicas aplicables a la cuestión sometida a la consideración de la Organización solicitante” (párrafo 35).
A modo de justificación de la sustitución de una cuestión por otra, se hace referencia a los asuntos Admisibilidad de las audiencias de los peticionarios por el Comité del África Sudoccidental, I.C.J. Reports ¡956, y Ciertos gastos de las Naciones Unidas, I.C.J. Reports 1962.
No deseo, como ya he dicho, reabrir el fondo de la Opinión Consultiva sobre la cuestión de Ciertos gastos de las Naciones Unidas (en contra de la cual votaron cinco Jueces). Me limitaré a decir que considero que dicha Opinión contenía algún elemento de tergiversación de los hechos y del Derecho. Sin embargo, a los efectos de mi opinión disidente en el presente caso, debo repetir una vez más que en el caso antes mencionado, así como en el caso de la Admisibilidad de las Audiencias de los Peticionarios por el Comité sobre África Sudoccidental, el Tribunal, después de todo el análisis que hizo al elaborar su Opinión Consultiva, dio en última instancia sus respuestas a las peticiones tal como fueron presentadas, sin tratar de sustituir las preguntas formuladas en esas peticiones por su propio texto.
11. Se hace referencia a dos Opiniones Consultivas emitidas por la Corte Permanente de Justicia Internacional, de la Sociedad de Naciones, en los años 1923 y 1926″. Todo ello con la misma finalidad, la de justificar la sustitución de la solicitud presentada a la Corte por su propio texto de la cuestión. Leemos en el párrafo 35 que el Tribunal tiene
“en algunos casos, comprobar primero cuáles eran las cuestiones jurídicas realmente controvertidas en las cuestiones planteadas en la demanda”.
Pero en realidad esta frase debe considerarse en el contexto de aquellas[p 195] opiniones consultivas de 1923 y 1928. En esos casos, el antiguo Tribunal dio su respuesta y no dejó de lado los textos de las solicitudes, como ha hecho el Tribunal actual. Apenas es necesario añadir que el fondo del asunto en cada uno de estos dos casos no da pie a ninguna analogía.
También desde el punto de vista del lenguaje, la expresión “comprobar…”, utilizada en la Opinión Consultiva, no significa lo mismo que “cambiar” o “sustituir” una cuestión por otra o hacer caso omiso de la cuestión tal como está. Por supuesto que no podría haber ninguna objeción al método normal de reflexionar y tomar en consideración todos los hechos relacionados con la pregunta formulada en la solicitud de dictamen; pero lo que ha ocurrido en el presente caso es algo que, en definitiva, sugiere una intención por cualquier medio de evitar responder a la Pregunta 1 de la solicitud presentada por la OMS.
12. Para justificar la sustitución de la pregunta formulada en la solicitud de la OMS por una nueva pregunta y la elaboración de lo que se denominan determinados “principios o normas jurídicas”, la Opinión Consultiva incluye, en particular, un análisis detallado de la actividad de la Oficina Sanitaria Egipcia de Alejandría, que no guarda relación alguna con las disposiciones del Acuerdo de 1951 ni con la cuestión de la posible transferencia de la Oficina.
No podría utilizarse como prueba de que el establecimiento de la Oficina Regional se basó, como se alega, no sólo en el artículo 44 de la Constitución de la OMS, sino también en el artículo 54 de dicha Constitución.
Con el mismo propósito, la Opinión Consultiva incluye también un análisis de la actividad de las Naciones Unidas y de los diversos organismos especializados, y un intento de elaborar algunos principios y normas generales comunes del derecho internacional contemporáneo relativos al establecimiento de oficinas de estas organizaciones, y a las condiciones y modalidades que deben observarse en el caso de traslados de oficinas de organizaciones internacionales en general. Debe considerarse que todas esas investigaciones no guardan relación con la Cuestión 1 de la petición de la OMS, aun cuando se esté dispuesto a considerar que esa cuestión, en la forma en que fue presentada, tiene carácter jurídico.
13. 13. Es necesario añadir que, desde el principio, la primera cuestión de la solicitud de la OMS se basaba (deliberadamente o no, lo cual es indiferente) en una presunción errónea. La pregunta está redactada de la siguiente manera
“¿Son aplicables las disposiciones sobre negociación y notificación del artículo 37 del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la Organización Mundial de la Salud y Egipto en caso de que cualquiera de las partes del Acuerdo desee que la Oficina Regional sea transferida del territorio de Egipto?”.
La petición estaba expresada en términos tan específicos que incorporaba una presunción errónea, relacionada con la intención de obtener del Tribunal únicamente una respuesta positiva, y al mismo tiempo daba una amplia pista sobre el fondo de la cuestión en cuanto a cuál debería ser esa respuesta positiva.
El error es que la OMS y Egipto en el texto de la pregunta se pusieron[p 196] en el mismo plano jurídico, y se les atribuyeron los mismos derechos legales. Pero la OMS tiene, de acuerdo con su Constitución (Art. 44), el derecho a tomar la decisión sobre la cuestión del establecimiento de su Oficina Regional o su traslado. Los derechos de Egipto sobre la cuestión de la ubicación se limitan a un voto junto con los demás Estados Miembros de la OMS, así como a un voto en el curso de la discusión de cualquier cuestión relacionada con el traslado de la Oficina.
El procedimiento especial previsto en el artículo 37 del Acuerdo de 1951 se refiere únicamente a la cuestión de la revisión del carácter y alcance de los privilegios, inmunidades y facilidades concedidos por Egipto a la OMS y a su Oficina Regional.
Esto está tan claro que prácticamente se reconoce en la Opinión Consultiva, cuando encontramos en ella no una respuesta a la Cuestión 1, sino a la cuestión elaborada en la propia Opinión Consultiva. Lo lógico sería poner un punto final en la Opinión Consultiva en este punto, porque la respuesta negativa a la Pregunta 1 de la solicitud excusa al Tribunal de responder a la Pregunta 2.
14. Pero en lugar de eso, la Pregunta 2 de la Opinión Consultiva siguió la suerte de la Pregunta 1, y a su vez fue redactada de nuevo en el mismo sentido, de modo que permite al Tribunal, contrariamente al Acuerdo de 1951, intervenir mediante su opinión en la actividad puramente administrativa de la OMS en el caso de que la Organización decida trasladar su Oficina Regional fuera del territorio de Egipto.
15. Es importante subrayar que los párrafos clave de la Opinión Consultiva (49 y 51) proporcionan ciertas recomendaciones a la OMS dominadas por la idea de la supuesta igualdad de derechos jurídicos de la Organización y Egipto, al menos en lo que respecta a la cuestión de las condiciones y modalidades con arreglo a las cuales puede efectuarse un traslado de la Oficina Regional desde Egipto. Pero la misma idea dominante de igualdad de derechos jurídicos se expresaba también, por supuesto con un sentido más amplio, en el proyecto de resolución presentado por Estados Unidos a la Asamblea Mundial de la Salud y adoptado por los votos de menos de la mitad de los Estados miembros.
Todo el conjunto de recomendaciones muy detalladas que figuran en la Opinión Consultiva a la OMS no coincide con la Constitución de la OMS, que establece el derecho exclusivo de la Organización a tomar la decisión relativa al establecimiento de sus Oficinas Regionales y, por consiguiente, a su traslado, incluidas todas las medidas para la aplicación de la decisión de que se trate. Estas recomendaciones no constituyen una respuesta a la solicitud de la OMS tal cual, y van más allá de su marco; son un intento, en primer lugar, de establecer algunos principios y normas jurídicas para la actividad de las organizaciones internacionales en determinadas ocasiones específicas, que estas organizaciones podrían y deberían decidir sin ninguna interferencia en su competencia exclusiva de conformidad con sus instrumentos constitucionales, y, en segundo lugar, de utilizarlos ex post facto para la cuestión de las condiciones y modalidades de transferencia de la Oficina Regional del Mediterráneo Oriental del territorio de Egipto.[p 197].
16. Por principio, el enfoque de los procedimientos consultivos utilizado en la presente Opinión Consultiva, cuando, en primer lugar, el Tribunal se ve inevitablemente implicado en mayor o menor medida en la tramitación de una controversia política entre Estados so pretexto de la solicitud de opinión consultiva y, en segundo lugar, el Tribunal sustituye arbitrariamente la solicitud que se le presenta por un texto propio, es incompatible con las funciones jurisdiccionales del Tribunal definidas en el Capítulo IV de su Estatuto.
(Firmado) Platon Morozov.
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