CASO RELATIVO A LA JURISDICCIÓN EN MATERIA DE PESQUERÍAS (REINO UNIDO CONTRA ISLANDIA) (COMPETENCIA DE LA CORTE)
Reino Unido v. Islandia
Sentencia
2 de febrero de 1973
Presidente: Sir Muhammad Zafrulla Khan;
Vicepresidente: Ammoun;
Jueces: Sir Gerald Fitzmaurice, Padilla Nervo, Forster, Gros, Bengzon, Petren, Lachs, Onyeama, Dillard, Ignacio-Pinto, de Castro, Morozov, Jimenez de Arechaga
Representado por: Reino Unido: Sr. H. Steel, OBE, Consejero Jurídico en el Ministerio de Asuntos Exteriores y de la Commonwealth, como Agente;
Asistido por
Rt. Hon. Sir Peter Rawlinson, QC, MP, Attorney-General;
Dr. D. W. Bowett, Presidente del Queens’ College, Cambridge, Miembro del Colegio de Abogados inglés;
Profesor D. H. N. Johnson, Catedrático de Derecho Internacional y Aéreo en la Universidad de Londres, Miembro del Colegio de Abogados inglés;
Sr. J. L. Simpson, CMG, TD, miembro del Colegio de Abogados inglés;
Sr. G. Slynn, miembro del Colegio de Abogados inglés;
Sr. P. Langdon-Davies, miembro del colegio de abogados inglés, como abogado;
Mr. M. G. de Winton, CBE, MC, Assistant Solicitor, Law Officers’ Department;
Mr. P. Pooley, Assistant Secretary, Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, Mr. G. W. P. Hart, Second Secretary, Foreign and Commonwealth Office, como Asesores.
El Tribunal,
compuesto como arriba,
dicta la siguiente Sentencia:
1. Por carta de 14 de abril de 1972, recibida en la Secretaría del Tribunal el mismo día, el Encargado de Negocios de la Embajada Británica en los Países Bajos transmitió al Secretario una Demanda por la que se incoaba un procedimiento contra la República de Islandia en relación con un litigio relativo a la prórroga, entonces propuesta por el Gobierno de Islandia, de su jurisdicción en materia de pesca. Para fundar la competencia del Tribunal, la Solicitud se basaba en el artículo 36, párrafo 1, del Estatuto del Tribunal y en un Canje de Notas entre el Gobierno del Reino Unido y el Gobierno de Islandia de fecha 11 de marzo de 1961.
2. De conformidad con el artículo 40, párrafo 2, del Estatuto, la demanda fue inmediatamente comunicada al Gobierno de Islandia. De conformidad con el párrafo 3 de dicho Artículo, la Demanda fue notificada a todos los demás Estados facultados para comparecer ante el Tribunal[p6].
3. Por carta de 29 de mayo de 1972 del Ministro de Asuntos Exteriores de Islandia, recibida en la Secretaría el 31 de mayo de 1972, se informó a la Corte(inter alia) que el Gobierno de Islandia no estaba dispuesto a conferir competencia a la Corte y no designaría Agente.
4. El 19 de julio de 1972, el Agente del Reino Unido presentó en la Secretaría del Tribunal una solicitud de indicación de medidas provisionales de protección en virtud del artículo 41 del Estatuto y del artículo 61 del Reglamento del Tribunal adoptado el 6 de mayo de 1946. Mediante Providencia de 17 de agosto de 1972, el Tribunal indicó determinadas medidas provisionales de protección en el asunto.
Mediante Providencia de 18 de agosto de 1972, el Tribunal, considerando que era necesario resolver en primer lugar la cuestión de su competencia en el asunto, decidió que los primeros escritos debían referirse a la cuestión de la competencia del Tribunal para conocer del litigio, y fijó plazos para la presentación de un Memorial por el Gobierno del Reino Unido y de un Contramemorial por el Gobierno de Islandia. El Memorial del Gobierno del Reino Unido fue presentado dentro del plazo establecido y fue comunicado al Gobierno de Islandia. El Gobierno de Islandia no presentó ningún contramemoria y, cerrados así los procedimientos escritos, el asunto quedó listo para la vista el 9 de diciembre de 1972, al día siguiente de la expiración del plazo fijado para la contramemoria del Gobierno de Islandia.
5. Los Gobiernos de Ecuador, de la República Federal de Alemania y de Senegal solicitaron que los alegatos y documentos anexos del presente caso les fuesen puestos a disposición, de conformidad con el artículo 44, párrafo 2, del Reglamento de la Corte. Habiendo indicado las Partes que no tenían ninguna objeción, se decidió acceder a estas solicitudes. De conformidad con el artículo 44, párrafo 3, del Reglamento del Tribunal, los escritos y documentos anexos fueron, con el consentimiento de las Partes, puestos a disposición del público a partir de la fecha de apertura del procedimiento oral.
6. El 5 de enero de 1973, previa notificación a las Partes, se celebró una vista pública en el curso de la cual el Tribunal de Justicia escuchó los informes orales sobre la cuestión de la competencia del Tribunal de Justicia presentados por Sir Peter Rawlinson en nombre del Gobierno del Reino Unido. El Gobierno de Islandia no estuvo representado en la vista.
7. En el curso del procedimiento escrito, se presentaron las siguientes alegaciones en nombre del Gobierno del Reino Unido:
en la Demanda:
“El Reino Unido solicita al Tribunal que se pronuncie y declare
a) Que no existe fundamento en el derecho internacional para la pretensión de Islandia de tener derecho a ampliar su jurisdicción pesquera mediante el establecimiento de una zona de jurisdicción pesquera exclusiva que se extienda hasta 50 millas náuticas a partir de las líneas de base antes mencionadas; y que, por lo tanto, su pretensión es inválida; y
b) que las cuestiones relativas a la conservación de las poblaciones de peces en las aguas alrededor de Islandia no son susceptibles, en Derecho Internacional, de ser reguladas mediante la extensión unilateral por Islandia de su jurisdicción exclusiva en materia de pesca hasta las 50 millas náuticas a partir de las líneas de base antes mencionadas, sino que son asuntos que pueden ser regulados, entre Islandia y el Reino Unido, mediante acuerdos celebrados entre ambos países, ya sea conjuntamente o no con otros países interesados y ya sea en forma de acuerdos alcanzados de conformidad [p7]con el Convenio sobre Pesquerías del Atlántico Nordeste de 24 de enero de 1959, o en forma de acuerdos de colaboración de conformidad con la Resolución sobre Situaciones Especiales relativas a las Pesquerías Costeras de 26 de abril de 1958, o de otro modo en forma de acuerdos convenidos entre ellos que hagan efectivos los derechos e intereses permanentes de ambos en las pesquerías de las aguas en cuestión. “
en el Memorial:
“El Gobierno del Reino Unido somete al Tribunal que tienen derecho a una declaración y sentencia de que el Tribunal tiene plena jurisdicción para proceder a conocer de la Demanda del Reino Unido sobre el fondo de la controversia.”
8. Al término del procedimiento oral, se presentaron en la Secretaría del Tribunal los siguientes escritos en nombre del Gobierno del Reino Unido:
“El Gobierno del Reino Unido sostiene
a) que el Canje de Notas de 11 de marzo de 1961 siempre ha sido y sigue siendo un acuerdo válido;
b) que, a los efectos del artículo 36 (1) del Estatuto del Tribunal, el Canje de Notas de 11 de marzo de 1961 constituye un tratado o convenio en vigor, y una sumisión por ambas partes a la jurisdicción del Tribunal en caso de controversia en relación con una pretensión de Islandia de ampliar su jurisdicción pesquera más allá de los límites acordados en dicho Canje de Notas;
c) que, dada la negativa del Reino Unido a aceptar la validez de la acción unilateral de Islandia que pretende ampliar sus límites pesqueros (como se manifiesta en los Aides-Memoires del Gobierno de Islandia de 31 de agosto de 1971 y 24 de febrero de 1972, la Resolución del Althing de 15 de febrero de 1972 y el Reglamento de 14 de julio de 1972, dictado en cumplimiento de dicha Resolución), existe una controversia entre Islandia y el Reino Unido que constituye una controversia en los términos de la cláusula compromisoria del Canje de Notas de 11 de marzo de 1961;
d) que la pretendida terminación por Islandia del Canje de Notas de 11 de marzo de 1961, con el fin de excluir la competencia del Tribunal, carece de efectos jurídicos; y
e) que, en virtud de la solicitud de incoación del procedimiento presentada ante el Tribunal el 14 de abril de 1972, el Tribunal es ahora competente en relación con dicho litigio.
En consecuencia, el Gobierno del Reino Unido somete al Tribunal de Justicia que tiene derecho a que declare y resuelva que el Tribunal de Justicia es plenamente competente para conocer de la Demanda presentada por el Reino Unido sobre el fondo del litigio.”
10. El Gobierno de Islandia, que tampoco estuvo representado en el procedimiento oral, no presentó alegaciones, por lo que no se presentaron escritos en su nombre. No obstante, la actitud de dicho Gobierno en relación con la cuestión de la competencia del Tribunal de Justicia quedó definida en el citado escrito de 29 de mayo de 1972 del Ministro de Asuntos Exteriores de Islandia. Tras llamar la atención sobre ciertos documentos, dicha carta afirmaba: [p8]
“Esos documentos tratan de los antecedentes y la terminación del acuerdo registrado en el Canje de Notas de 11 de marzo de 1961, y del cambio de circunstancias resultante de la explotación cada vez mayor de los recursos pesqueros en los mares que rodean Islandia”.
La carta concluía diciendo:
“Tras la terminación del Acuerdo registrado en el Canje de Notas de 1961, el 14 de abril de 1972 no existía base alguna en virtud del Estatuto para que el Tribunal ejerciera su jurisdicción en el caso al que se refiere el Reino Unido.
El Gobierno de Islandia, considerando que están en juego los intereses vitales del pueblo de Islandia, informa respetuosamente al Tribunal que no está dispuesto a conferir jurisdicción al Tribunal en ningún caso que involucre la extensión de los límites pesqueros de Islandia, y específicamente en el caso que pretende ser instituido por el Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte el 14 de abril de 1972.
Teniendo en cuenta lo anterior, no se nombrará un Agente para representar al Gobierno de Islandia”.
En un telegrama al Tribunal fechado el 4 de diciembre de 1972, el Ministro de Asuntos Exteriores de Islandia declaró que la posición del Gobierno de Islandia no había cambiado.
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11. El presente asunto se refiere a un litigio entre el Gobierno del Reino Unido y el Gobierno de Islandia ocasionado por la pretensión de este último de ampliar su jurisdicción exclusiva en materia de pesca a una zona de 50 millas marinas alrededor de Islandia. En la fase actual se trata de la competencia del Tribunal de Justicia para conocer y pronunciarse sobre este litigio. Limitada así la cuestión, el Tribunal evitará no sólo toda expresión de opinión sobre cuestiones de fondo, sino también todo pronunciamiento que pueda prejuzgar o parecer prejuzgar una eventual decisión sobre el fondo.
12. Es de lamentar que el Gobierno de Islandia no haya comparecido para alegar las objeciones a la competencia del Tribunal de Justicia que se entiende mantiene. No obstante, el Tribunal de Justicia, de conformidad con su Estatuto y su jurisprudencia reiterada, debe examinar de oficio la cuestión de su propia competencia para examinar la demanda del Reino Unido. Además, en el presente asunto, el deber del Tribunal de Justicia de proceder a este examen de oficio se ve reforzado por los términos del artículo 53 del Estatuto del Tribunal de Justicia. Según esta disposición, cuando una de las partes no comparece ante el Tribunal o no defiende su causa, el Tribunal, antes de pronunciarse sobre el fondo, debe asegurarse de que es competente. De la incomparecencia de Islandia en esta fase del asunto se deduce que no ha observado lo dispuesto en el artículo 62, párrafo 2, del Reglamento de la Corte, que exige, entre otras cosas [p9], que el Estado que objete la competencia “exponga los hechos y el derecho en que se funde la objeción”, sus alegaciones al respecto y las pruebas que desee aportar. No obstante, el Tribunal, al examinar su propia competencia, considerará aquellas objeciones que, en su opinión, pudieran plantearse contra su competencia.
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13. Para fundamentar la competencia de la Corte en el procedimiento, la demandante se basa en el artículo 36, párrafo 1, del Estatuto de la Corte, que establece que: “La competencia del Tribunal comprende… todas las materias especialmente previstas… en los tratados y convenios en vigor”; y en el penúltimo párrafo (la “cláusula compromisoria”) del Canje de Notas entre el Gobierno del Reino Unido y el Gobierno de Islandia de 11 de marzo de 1961 (el “Canje de Notas de 1961”), que dispone:
“El Gobierno islandés continuará trabajando para la aplicación de la Resolución del Althing de 5 de mayo de 1959, relativa a la extensión de la jurisdicción pesquera en torno a Islandia, pero notificará al Gobierno del Reino Unido dicha extensión con seis meses de antelación y, en caso de controversia en relación con dicha extensión, el asunto será sometido, a petición de cualquiera de las partes, a la Corte Internacional de Justicia.”
En su resolución de 5 de mayo de 1959, el Althing (Parlamento de Islandia) había declarado:
“. . que considera que Islandia tiene un derecho indiscutible a límites de pesca de 12 millas, que debe obtenerse el reconocimiento del derecho de Islandia a toda la zona de la plataforma continental de conformidad con la política adoptada por la Ley de 1948, relativa a la Conservación Científica de la Pesca en la Plataforma Continental y que los límites de pesca inferiores a 12 millas a partir de las líneas de base alrededor del país están fuera de cuestión”.
14. El significado de la expresión “extensión de la jurisdicción pesquera” que figura en la cláusula compromisoria debe buscarse en el contexto de esta resolución del Althing y del texto completo del Canje de Notas de 1961, en el que las dos partes contratantes, refiriéndose a las discusiones que habían tenido lugar en relación con un litigio pesquero entre ellas, declararon que estaban dispuestas a resolver dicho litigio sobre las siguientes bases: El Reino Unido, por su parte, acordó que “ya no se opondrá a una zona de pesca de doce millas alrededor de Islandia” (párrafo 1 de las Notas), medidas a partir de determinadas líneas de base designadas en relación con la delimitación de dicha zona (párrafo 2). Además, acordó un periodo transitorio de tres años durante el cual los buques registrados en el Reino Unido podrían pescar dentro de las seis millas exteriores de la zona de 12 millas, con sujeción a determinados horarios y exclusiones con respecto a las zonas designadas (apartados 3 y 4). También[p10]reconocía (en la cláusula de compromiso) que el Gobierno islandés “continuará trabajando para la aplicación de la Resolución del Althing de 5 de mayo de 1959” relativa a su ampliación de la jurisdicción pesquera. El Gobierno islandés, por su parte, acordó en dicha cláusula notificar dicha ampliación con seis meses de antelación y también acordó en la misma que “en caso de controversia en relación con dicha ampliación, el asunto se someterá, a petición de cualquiera de las partes, a la Corte Internacional de Justicia”.
15. En un aide-mémoire de 31 de agosto de 1971, el Gobierno de Islandia notificó al Gobierno del Reino Unido que “ahora considera esencial ampliar aún más la zona de jurisdicción pesquera exclusiva alrededor de sus costas para incluir las zonas marítimas que cubren la plataforma continental”, añadiendo que: “Se prevé que los nuevos límites, cuyos límites precisos se comunicarán posteriormente, entren en vigor a más tardar el 1 de septiembre de 1972”. En respuesta a esta notificación, el Gobierno del Reino Unido comunicó al Gobierno de Islandia, el 27 de septiembre de 1971, su opinión de que “tal ampliación de la zona de pesca alrededor de Islandia no tendría fundamento en el derecho internacional”. También se reservaba sus derechos en virtud del Canje de Notas de 1961, “incluido el derecho a someter las controversias a la Corte Internacional de Justicia”.
16. 16. En el presente asunto no existe ninguna duda sobre el cumplimiento por el Reino Unido de su parte del acuerdo contenido en el Canje de Notas de 1961 relativa al reconocimiento de una zona de pesca de 12 millas alrededor de Islandia y a la eliminación progresiva, durante un período de tres años, de la pesca por parte de los buques británicos dentro de dicha zona. Tampoco cabe duda de que ha surgido una disputa entre las partes y de que ha persistido a pesar de las negociaciones que tuvieron lugar en 1971 y 1972. Este litigio se refiere claramente a la ampliación por Islandia de su jurisdicción pesquera más allá del límite de las 12 millas en las aguas situadas por encima de su plataforma continental, tal como se contempla en la resolución del Althing de 5 de mayo de 1959.
17. 17. Del mismo modo, no cabe duda de que Islandia notificó al Reino Unido la prórroga exigida. En consecuencia, al haber impugnado el Reino Unido la validez, no de la notificación, sino de la prórroga, la única cuestión que se plantea ahora al Tribunal de Justicia es si el litigio resultante está comprendido en la cláusula compromisoria del Canje de Notas de 1961 y debe ser resuelto por el Tribunal de Justicia. Dado que, a primera vista, el litigio sometido al Tribunal a petición del Reino Unido está comprendido exactamente en los términos de esta cláusula, el Tribunal aplicaría normalmente el principio que reafirmó en su Opinión Consultiva de 1950 relativa a la competencia de la Asamblea General para la admisión de un Estado en las Naciones Unidas, según el cual no es necesario recurrir a trabajos preparatorios si el texto de un convenio es [p11]suficientemente claro por sí mismo. No obstante, habida cuenta de las circunstancias peculiares del presente procedimiento, expuestas en el apartado 12 supra, y con el fin de determinar plenamente el alcance y la finalidad del Canje de Notas de 1961, el Tribunal realizará un breve repaso de las negociaciones que condujeron a dicho canje.
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18. Las actas de estas negociaciones, redactadas por el demandante y puestas en conocimiento del Tribunal de Justicia, así como determinados documentos intercambiados entre ambos Gobiernos, muestran que, ya el 5 de octubre de 1960, era evidente que el Reino Unido aceptaría, en principio, el derecho de Islandia a la jurisdicción exclusiva en materia de pesca dentro del límite de las 12 millas, una vez transcurrido un período transitorio. Sin embargo, el Gobierno del Reino Unido pidió garantías de que no se ampliaría la jurisdicción pesquera islandesa para excluir a los buques británicos, en aplicación de la resolución del Althing, salvo de conformidad con el derecho internacional. En el transcurso de las discusiones sobre este punto, ambas partes aceptaron la idea de que las disputas derivadas de dichas ampliaciones adicionales deberían someterse a la decisión de terceros. El Gobierno de Islandia prefirió recurrir al arbitraje, posición coherente con las propuestas que había presentado y la actitud que había adoptado en las dos Conferencias sobre el Derecho del Mar de 1958 y 1960. En los documentos puestos en conocimiento del Tribunal consta que sus representantes propusieron en las negociaciones bilaterales del 28 de octubre de 1960 lo siguiente:
“El Gobierno islandés se reserva el derecho de ampliar la jurisdicción pesquera en aguas islandesas de conformidad con el derecho internacional. No obstante, dicha ampliación se basaría en un acuerdo (bilateral o multilateral) o en decisiones del Gobierno islandés que estarían sujetas a arbitraje a petición de las partes correspondientes.”
Por su parte, el Gobierno del Reino Unido prefería que los litigios se sometieran al Tribunal Internacional de Justicia. Igualmente, los representantes de Islandia, aunque habían indicado su preferencia por el arbitraje, expresaron en reuniones posteriores, y concretamente el 4 de noviembre de 1960, su voluntad de aceptar el Tribunal Internacional de Justicia como foro apropiado. Los posteriores intercambios de borradores contenían sistemáticamente una referencia específica a la Corte, que finalmente se incluyó en el Canje de Notas de 1961. Al presentar los términos del Canje de Notas propuesto ante el Althing el 28 de febrero de 1961, el Gobierno de Islandia presentó un memorándum que incluía la siguiente declaración relativa a este punto:[p12]”El Gobierno declara que continuará trabajando para la aplicación de la resolución del Althing del 5 de mayo de 1959, relativa a la ampliación de la jurisdicción pesquera en torno a Islandia. No obstante, tal ampliación se notificaría al Gobierno británico con seis meses de antelación, y si surgiera una disputa en relación con estas medidas, se remitirá a la Corte Internacional de Justicia, si alguna de las partes lo solicitara.” (Énfasis añadido.)
19. Habiendo aceptado los representantes de Islandia la propuesta de remisión a la Corte Internacional de Justicia, prosiguió la discusión sobre la formulación precisa de la cláusula compromisoria, incluyendo, en particular, el método por el cual se efectuaría el acuerdo de recurrir a la Corte. El 3 de diciembre de 1960, la delegación islandesa propuso el siguiente texto:
“El Gobierno islandés continuará trabajando para la implementación de la Resolución del Althing del 5 de mayo de 1959, relativa a la extensión de la jurisdicción pesquera alrededor de Islandia. Se notificará con seis meses de antelación la aplicación de dicha ampliación y, en caso de controversia, las medidas se remitirán al Tribunal Internacional de Justicia.” (Énfasis añadido.)
La delegación del Reino Unido propuso insertar en la última frase de este texto las palabras “a petición de cualquiera de las partes” para dejar claro que la jurisdicción de la Corte podía invocarse mediante una solicitud unilateral y no era necesario que ambas partes la presentaran conjuntamente. Sin embargo, la delegación islandesa no aceptó inmediatamente esta enmienda. En un borrador de Canje de Notas presentado por el Gobierno de Islandia el 10 de diciembre de 1960 se proponía que la garantía solicitada por el Gobierno del Reino Unido se formulara en los siguientes términos:
“El Gobierno islandés continuará trabajando para la implementación de la Resolución del Althing del 5 de mayo de 1959, relativa a la extensión de la jurisdicción pesquera alrededor de Islandia. Se notificará con seis meses de antelación la aplicación de dicha ampliación y, en caso de controversia, las medidas se remitirán, a petición de las distintas partes, al Tribunal Internacional de Justicia.” (Énfasis añadido.)
Esta propuesta no fue aceptada por el Gobierno del Reino Unido, que el 16 de diciembre de 1960 presentó un nuevo texto de la garantía insistiendo en las palabras “a petición de cualquiera de las partes”. Este texto fue finalmente aceptado por Islandia el 13 de febrero de 1961 y las palabras “a petición de cualquiera de las partes” aparecen así en la cláusula compromisoria del Canje de Notas.
20. Otro punto de discrepancia se refería a la forma que debía darse a la[p13]garantía contenida en dicha cláusula. La propuesta de proyecto de Canje de Notas presentada por el Gobierno de Islandia el 10 de diciembre de 1960 fue inaceptable para el Gobierno del Reino Unido por una serie de razones expuestas en un Mensaje del Secretario de Estado de Asuntos Exteriores emitido el 14 de diciembre de 1960. Entre las objeciones se incluía el hecho de que el intercambio no se enmarcaba en un acuerdo vinculante para las partes. Como se afirmaba en el Mensaje
“… la garantía debe establecerse en un Canje de Notas en el que se declare expresamente que constituye un Acuerdo que, en opinión del Gobierno de Su Majestad, sería la única forma de obligar a ambas partes a aceptar la jurisdicción del Tribunal Internacional de Justicia en caso de que surja cualquier disputa sobre las extensiones de la jurisdicción pesquera. Consideramos que esto es esencial si queremos lograr la estabilidad en nuestras futuras relaciones pesqueras, como deseamos fervientemente.”
En una carta dirigida por el Secretario de Estado de Asuntos Exteriores del Reino Unido al Ministro de Asuntos Exteriores de Islandia el 21 de diciembre de 1960 también se consideraba-.
“. . . esencial que los términos de la Garantía de que cualquier disputa sobre futuras extensiones de la jurisdicción pesquera más allá de las 12 millas sería remitida a la Corte Internacional de Justicia, se plasmen en una forma que sea un Acuerdo registrado en la Secretaría de las Naciones Unidas de acuerdo con las disposiciones de la Carta”. El artículo 102 de la Carta establece específicamente que, a menos que así se registre, el Acuerdo no podrá ser invocado ante ningún órgano de las Naciones Unidas”.
Esta propuesta fue finalmente aceptada por el Gobierno islandés, y la última frase de la Nota de 11 de marzo de 1961 dirigida por el Ministro de Asuntos Exteriores de Islandia al Embajador británico dice lo siguiente:
“Tengo el honor de sugerir que esta Nota y la respuesta de Vuestra Excelencia a la misma, confirmando que su contenido es aceptable para el Gobierno del Reino Unido, sean registradas ante el Secretario General de las Naciones Unidas de conformidad con el artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas…”.
Así se acordó en la Nota enviada en la misma fecha por el Embajador británico en Reikiavik al Ministro de Asuntos Exteriores de Islandia. En su memorándum al Althing de 28 de febrero de 1961, el Gobierno de Islandia declaró:
“Finalmente se establece en la Nota que la misma, junto con la respuesta del Gobierno Británico, cuando éste confirme su contenido, sea registrada ante el Secretario General de las Naciones Unidas [p14]. En el artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas se establece que sólo los acuerdos así registrados podrán ser tratados por la Corte Internacional de Justicia, en caso de que surja una controversia relativa a su aplicación. Esta disposición es una consecuencia directa de lo que se ha dicho sobre la remisión del asunto a la Corte Internacional de Justicia.”
El Canje de Notas fue registrado por el Gobierno de Islandia en la Secretaría de las Naciones Unidas el 8 de junio de 1961.
21. La historia de las negociaciones no sólo muestra las intenciones de las partes, sino que también explica la importancia del preaviso de seis meses que el Gobierno de Islandia debía dar al Gobierno del Reino Unido, ya que el 2 de diciembre de 1960 los representantes del Reino Unido declararon que la garantía que buscaban debía establecer, entre otras cosas, que, “en espera de la decisión del Tribunal, cualquier medida adoptada para dar efecto a dicha norma no se aplicará a los buques británicos”. El Ministro de Asuntos Exteriores de Islandia respondió en la misma fecha que el aspecto más difícil del problema de la garantía era cómo tratar el punto de que “si hubiera una disputa, no se tomaría ninguna medida para aplicar una ampliación de los límites de pesca hasta que se recurriera al Tribunal Internacional”.
22. La idea de un preaviso de seis meses que debía dar Islandia se discutió por primera vez el 3 de diciembre de 1960 y se plasmó en la fórmula avanzada por la delegación islandesa en esa misma fecha, que se transcribe en el párrafo 19 supra. Este requisito de preaviso fue aceptado por las partes. Cabe suponer que consideraron que dicho plazo daría tiempo suficiente para resolver la cuestión mediante negociaciones o, si no se llegaba a un acuerdo, para someter toda la cuestión al Tribunal, incluida, de conformidad con las competencias estatutarias que posee el Tribunal, la aplicabilidad de las medidas de exclusión a los buques británicos pendente lite. Además, la interpretación avanzada en la carta de 29 de mayo de 1972 del Ministro de Asuntos Exteriores de Islandia al Secretario del Tribunal, dando a entender que el requisito de notificación limitaba el derecho de recurso al Tribunal a la eventualidad de que el Gobierno islandés “sin previo aviso ampliara aún más los límites” (énfasis añadido), no se corresponde con el texto de la cláusula de compromiso, que se refiere claramente a la ampliación de los límites y no a la notificación de ampliación. Tal interpretación también debe descartarse a la luz de la historia de las negociaciones.
23. 23. Esta historia refuerza la opinión de que el Tribunal de Justicia es competente en este asunto, y añade énfasis al punto de que la verdadera intención de las partes era dar al Gobierno del Reino Unido una garantía efectiva que constituyera una condición sine qua non y no simplemente una condición separable de todo el acuerdo: a saber, el derecho a impugnar ante el Tribunal de Justicia la validez de cualquier nueva ampliación de la jurisdicción pesquera islandesa en las aguas por encima de su plataforma continental más allá del límite de 12 millas. [p15]En consecuencia, el ejercicio de la jurisdicción por parte del Tribunal para conocer de la presente Demanda estaría dentro de los términos de la cláusula compromisoria y correspondería exactamente a las intenciones y expectativas de ambas Partes cuando discutieron y consintieron dicha cláusula. Así pues, del texto de la cláusula compromisoria, leído en el contexto del Canje de Notas de 1961 y a la luz de la historia de las negociaciones, se desprende que el Tribunal es competente. Sin embargo, se ha alegado que el acuerdo o bien era inicialmente nulo o bien ha dejado de surtir efecto desde entonces. El Tribunal de Justicia examina a continuación estas alegaciones.
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24. La carta de 29 de mayo de 1972 dirigida al Secretario por el Ministro de Asuntos Exteriores de Islandia contiene la siguiente declaración:
“El Canje de Notas de 1961 tuvo lugar en circunstancias extremadamente difíciles, cuando la Marina Real Británica había hecho uso de la fuerza para oponerse al límite de pesca de 12 millas establecido por el Gobierno islandés en 1958”.
Esta declaración podía interpretarse como una acusación velada de coacción que supuestamente anulaba el Canje de Notas ab initio, y fue tratada como tal por el Reino Unido en su Memorial. No cabe duda, como se desprende de la Carta de las Naciones Unidas y se reconoce en el artículo 52 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de que, en virtud del Derecho internacional contemporáneo, un acuerdo celebrado bajo la amenaza o el uso de la fuerza es nulo. Está igualmente claro que un tribunal no puede considerar una acusación de esta naturaleza tan grave sobre la base de una vaga acusación general sin pruebas que la respalden. La historia de las negociaciones que condujeron al Canje de Notas de 1961 revela que estos instrumentos fueron negociados libremente por las partes interesadas sobre la base de una perfecta igualdad y libertad de decisión por ambas partes. El Tribunal no ha tenido conocimiento de ningún hecho que sugiera la menor duda al respecto.
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25. En su carta de 29 de mayo de 1972 al Secretario del Tribunal, el Ministro de Asuntos Exteriores de Islandia observó que el acuerdo de 1961 “no tenía carácter permanente” y añadió que:
“En particular, un compromiso de arreglo judicial no puede considerarse de carácter permanente. No hay nada en esa situación, ni en ninguna norma general del derecho internacional contemporáneo, que justifique otro punto de vista”.
Esta observación, dirigida contra la competencia del Tribunal, parece [p16]basarse en la siguiente cadena de razonamientos: (1) en la medida en que la cláusula compromisoria no contiene ninguna disposición de rescisión, podría considerarse que tiene carácter permanente; pero (2) una cláusula compromisoria no puede tener carácter permanente; por lo tanto (3) debe poder rescindirse mediante un preaviso adecuado. Este razonamiento parece subyacer a la observación del Gobierno de Islandia en su aide-mémoire de 31 de agosto de 1971 en el sentido de que:
“En opinión del Gobierno islandés . . se han alcanzado plenamente el objeto y la finalidad de la disposición relativa al recurso a la solución judicial de determinadas cuestiones previstas en el pasaje citado anteriormente [es decir, la cláusula compromisoria].”
26. 26. El Tribunal de Justicia considera que, aunque la cláusula compromisoria del Canje de Notas de 1961 no contiene ninguna disposición expresa relativa a la duración, la obligación que engloba implica un factor temporal inherente que condiciona su posible aplicación. Por lo tanto, no puede describirse con exactitud como de naturaleza permanente o como una que vincula a las partes a perpetuidad. Esto se hace evidente al considerar el objeto de la cláusula cuando se lee en el contexto del Canje de Notas.
27. El Canje de Notas de 1961 no establecía un plazo definido dentro del cual el Gobierno de Islandia pudiera presentar una reclamación en ejecución de la resolución del Althing. De ello se deduce que no podía especificarse un plazo para el correspondiente derecho del Reino Unido a impugnar dicha prórroga y, si no se llegaba a un acuerdo y persistía el litigio, a invocar la competencia del Tribunal de Justicia. El derecho del Reino Unido a actuar de este modo duraría mientras Islandia intentara aplicar la resolución del Althing. Esto, por supuesto, estaba bajo el control del Gobierno de Islandia que en 1971, diez años después del Canje de Notas, hizo una reclamación de derechos de pesca exclusivos sobre toda la zona de la plataforma continental que rodea su territorio y, por lo tanto, automáticamente puso en juego el derecho del Reino Unido a recurrir al Tribunal.
28. Así las cosas, la cláusula compromisoria del Canje de Notas de 1961 puede describirse como un acuerdo para someter al Tribunal de Justicia, a petición unilateral de cualquiera de las partes, un tipo particular de litigio previsto y anticipado por las partes. De este modo, el derecho a invocar la competencia del Tribunal se aplazaba hasta que se produjeran acontecimientos futuros bien definidos y, por lo tanto, estaba sujeto a una condición suspensiva. En otras palabras, estaba sujeto a una condición que podía, en cualquier momento, materializarse si Islandia presentaba una reclamación para ampliar sus límites de pesca, y el derecho a recurrir al Tribunal sólo podría invocarse en ese caso.
29. Las observaciones anteriores bastan para descartar una posible objeción basada en opiniones expresadas por ciertas autoridades en el sentido de que los tratados de transacción judicial o las declaraciones de aceptación de la jurisdicción obligatoria del Tribunal de Justicia figuran entre las disposiciones convencionales que, por su propia naturaleza, pueden ser objeto de denuncia unilateral a falta de disposiciones expresas sobre su duración o terminación. Dado que estas opiniones no pueden aplicarse a un caso como el presente, el Tribunal de Justicia no necesita examinar ni pronunciarse sobre la cuestión de principio planteada. Basta con señalar que tales opiniones sólo se refieren a los instrumentos en los que las partes han asumido la obligación general de someter a solución judicial todos los litigios o determinadas categorías de litigios que puedan surgir entre ellas en un futuro imprevisible. El Canje de Notas de 1961 no incorpora un acuerdo de este tipo. Contiene una cláusula compromisoria precisa que establece la competencia del Tribunal de Justicia para conocer de un tipo concreto de litigio previsto y específicamente anticipado por las partes. En consecuencia, cuando surge un litigio precisamente del tipo contemplado y se somete al Tribunal, no puede aceptarse el argumento de que la cláusula compromisoria ha caducado o es rescindible.
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30. En su declaración ante el Althing el 9 de noviembre de 1971, el Primer Ministro de Islandia aludió no sólo a un supuesto cambio de circunstancias con respecto a la pesca y las técnicas pesqueras (que se examinará más adelante en esta sentencia), sino también a cambios relativos a la “opinión jurídica sobre la jurisdicción pesquera”. Sin embargo, la relevancia para la cláusula compromisoria de esta alusión no es evidente, ya que si existiera una disputa en cuanto a tales cambios, quedaría abarcada en la cláusula compromisoria y podría ser considerada como una cuestión que va al fondo. Por otra parte, podría considerarse pertinente para la cláusula compromisoria en una hipótesis conocida en el derecho de ciertos Estados bajo la forma de “falta de contraprestación”. Como tal, está vinculada a la afirmación de que, habiéndose cumplido el objeto y la finalidad del acuerdo, éste ya no tiene efectos vinculantes para Islandia.
31. En primer lugar, debe observarse que la cláusula compromisoria tiene carácter bilateral, ya que cada una de las partes tiene derecho a invocar la competencia del Tribunal de Justicia; es evidente que, en determinadas circunstancias, podría resultar ventajoso para Islandia acudir al Tribunal de Justicia. Sin embargo, el argumento de Islandia parece ser que, debido a la tendencia general de desarrollo del derecho internacional sobre el tema de los límites pesqueros durante los últimos diez años, el derecho de jurisdicción pesquera exclusiva hasta una distancia de 12 millas desde las líneas de base del mar territorial ha sido cada vez más reconocido y reclamado por los Estados, incluido el propio Estado demandante. Parece entonces sostenerse que la cláusula compromisoria fue el precio pagado por Islandia por el reconocimiento en aquel momento del límite de pesca de 12 millas por la otra parte. En consecuencia, se afirma que si en la actualidad se reconoce de forma general el límite de pesca de 12 millas, se produciría un incumplimiento de la contraprestación que eximiría a Islandia de su compromiso debido al cambio de las circunstancias jurídicas. Es sobre esta base que es posible interpretar [p18]la declaración del Primer Ministro al Althing el 9 de noviembre de 1971, en el sentido de que era poco probable que el acuerdo se hubiera hecho si el Gobierno de Islandia hubiera sabido cómo evolucionarían estos asuntos.
32. Aunque los cambios en la legislación pueden constituir, en determinadas condiciones, motivos válidos para invocar un cambio de circunstancias que afecte a la duración de un tratado, la alegación islandesa no es pertinente en el presente asunto. El motivo que indujo a Islandia a celebrar el Canje de Notas de 1961 bien pudo haber sido el interés de obtener un reconocimiento inmediato de una jurisdicción pesquera exclusiva hasta una distancia de 12 millas en las aguas que rodean su territorio. También puede ser que este interés haya desaparecido entretanto, ya que la otra parte contratante reivindica ahora una zona de pesca de 12 millas con respecto a su propia jurisdicción pesquera. Pero en el presente caso, el objeto y fin del Canje de Notas de 1961, y por lo tanto las circunstancias que constituían una base esencial del consentimiento de ambas partes a obligarse por el acuerdo plasmado en el mismo, tenían un alcance mucho más amplio. Ese objeto y propósito no era simplemente decidir sobre la reclamación islandesa de jurisdicción pesquera hasta las 12 millas, sino también proporcionar un medio por el que las partes pudieran resolver la cuestión de la validez de cualquier otra reclamación. Esto se deduce no sólo del texto del acuerdo, sino también de la historia de las negociaciones, es decir, del conjunto de circunstancias que deben tenerse en cuenta para determinar qué indujo a ambas partes a acordar el Canje de Notas de 1961.
33. Según el memorándum presentado por el Gobierno de Islandia al Althing el 28 de febrero de 1961, junto con la propuesta de Canje de Notas, el acuerdo comprendía:
“. . cuatro puntos principales:
1) Gran Bretaña reconoce inmediatamente la zona de pesca de 12 millas de Islandia.
Gran Bretaña reconoce cambios importantes en las líneas de base en cuatro lugares alrededor del país, lo que amplía la zona de pesca en5065 kilómetros cuadrados.
Los buques británicos podrán pescar en zonas específicas entre los límites de 6 y 12 millas durante un periodo limitado cada año durante los próximos tres años.
El Gobierno de Islandia declara que seguirá trabajando para la aplicación de la resolución parlamentaria de 5 de mayo de 1959, relativa a la ampliación de la jurisdicción pesquera en torno a Islandia, y que cualquier controversia sobre las medidas que puedan adoptarse se remitirá al Tribunal Internacional de Justicia”.
Sin duda, algunas de estas disposiciones, como las relativas a la pesca en zonas designadas durante un periodo de tres años, tenían un carácter transitorio [p19] y pueden considerarse ejecutadas. Pero, por el contrario, hay otras disposiciones que no poseen ese mismo carácter transitorio. La cláusula compromisoria es un ejemplo.
34. Es posible que en la actualidad Islandia considere que algunos de los motivos que le indujeron a suscribir el Canje de Notas de 1961 han perdido fuerza o han desaparecido por completo. Pero esto no es motivo para justificar el rechazo de aquellas partes del acuerdo cuyo objeto y finalidad han permanecido inalterados. Islandia ha obtenido beneficios de las disposiciones ejecutadas del acuerdo, como el reconocimiento por el Reino Unido desde 1961 de una jurisdicción pesquera exclusiva de 12 millas, la aceptación por el Reino Unido de las líneas de base establecidas por Islandia y la renuncia en un período de tres años a la pesca tradicional preexistente por parte de los buques registrados en el Reino Unido. Evidentemente, corresponde entonces a Islandia cumplir su parte del trato, que consiste en aceptar la comprobación ante el Tribunal de la validez de sus nuevas pretensiones de prórroga de la competencia. Además, en el caso de un tratado que es en parte ejecutado y en parte ejecutorio, en el que una de las partes ya se ha beneficiado de las disposiciones ejecutadas del tratado, sería particularmente inadmisible permitir que esa parte pusiera fin a las obligaciones que fueron aceptadas en virtud del tratado a modo de contrapartida por las disposiciones que la otra parte ya ha ejecutado.
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35. En su carta de 29 de mayo de 1972 dirigida al Secretario, el Ministro de Asuntos Exteriores de Islandia menciona “el cambio de circunstancias resultante de la explotación cada vez mayor de los recursos pesqueros en los mares que rodean Islandia”. También deben tenerse en cuenta otras declaraciones realizadas sobre el tema en documentos que Islandia ha puesto en conocimiento del Tribunal. Así, la resolución adoptada por el Althing el 15 de febrero de 1972 contiene la afirmación de que “debido al cambio de circunstancias, las Notas relativas a los límites de pesca intercambiadas en 1961 ya no son aplicables”.
36. En estas declaraciones, el Gobierno de Islandia se basa en el principio de terminación de un tratado por cambio de circunstancias. El Derecho internacional admite que un cambio fundamental en las circunstancias que determinaron a las partes a aceptar un tratado, si ha dado lugar a una transformación radical del alcance de las obligaciones impuestas por él, puede, en determinadas condiciones, permitir a la parte afectada invocar la terminación o la suspensión del tratado. Este principio, así como las condiciones y excepciones a las que está sujeto, se han plasmado en el artículo 62 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que puede considerarse en muchos aspectos como una codificación del derecho consuetudinario existente en materia de terminación de una relación convencional por cambio de circunstancias.
37. Uno de los requisitos básicos establecidos en dicho artículo es que el [p20]cambio de circunstancias debe haber sido fundamental. A este respecto, el Gobierno de Islandia se ha referido, en relación con la evolución de las técnicas pesqueras, en una publicación oficial sobre la jurisdicción pesquera en Islandia, adjunta a la carta del Ministro de Asuntos Exteriores de 29 de mayo de 1972 dirigida al Secretario, a la creciente explotación de los recursos pesqueros en los mares que rodean Islandia y al peligro de una explotación aún mayor debido al aumento de la capacidad de captura de las flotas pesqueras. Las declaraciones de Islandia recuerdan la excepcional dependencia de este país de su pesca para su existencia y desarrollo económico. En su carta de 29 de mayo de 1972, el Ministro declaraba:
“El Gobierno de Islandia, considerando que están en juego los intereses vitales del pueblo de Islandia, informa respetuosamente al Tribunal de que no está dispuesto a conferirle jurisdicción en ningún caso que afecte a la extensión de los límites pesqueros de Islandia…”.
En este mismo sentido, la resolución adoptada por el Althing el 15 de febrero de 1972 contenía un párrafo en estos términos
“Que los Gobiernos del Reino Unido y de la República Federal de Alemania sean nuevamente informados de que, debido a los intereses vitales de la nación y a la evolución de las circunstancias, las Notas relativas a los límites de pesca intercambiadas en 1961 ya no son aplicables y que sus disposiciones no constituyen una obligación para Islandia.”
38. La invocación por Islandia de sus “intereses vitales”, que no fueron objeto de una reserva expresa a la aceptación de la obligación jurisdiccional en virtud del Canje de Notas de 1961, debe interpretarse, en el contexto de la afirmación del cambio de circunstancias, como una indicación por Islandia de la razón por la que considera fundamentales los cambios que, en su opinión, se han producido en las técnicas de pesca anteriormente existentes. Esta interpretación correspondería a la opinión tradicional según la cual los cambios de circunstancias que deben considerarse fundamentales o vitales son aquellos que ponen en peligro la existencia o el desarrollo vital de una de las partes.
39. La demandante, por su parte, sostiene que las alteraciones y el progreso de las técnicas de pesca no han producido en las aguas que rodean Islandia las consecuencias que Islandia teme y que, por lo tanto, los cambios no son de carácter fundamental o vital. En su Memorial, señala que, por lo que respecta a la capacidad de las flotas pesqueras, el aumento de la eficacia de los arrastreros individuales se ha visto contrarrestado por la reducción del número total de buques de las flotas nacionales que faenan en las aguas que rodean Islandia, y que las estadísticas muestran que el total anual de capturas de especies demersales no ha variado en gran medida desde 1960.
40. El Tribunal de Justicia, en la fase actual del procedimiento, no necesita pronunciarse sobre esta cuestión de hecho, respecto a la cual parece existir una grave divergencia de opiniones entre los dos Gobiernos. Si, como sostiene Islandia, se han producido cambios fundamentales en las técnicas de pesca en las aguas que rodean Islandia, esos cambios podrían ser relevantes para la decisión sobre el fondo de la controversia, y el Tribunal podría tener que examinar el argumento en esa fase, junto con cualquier otro argumento que Islandia pudiera presentar en apoyo de la validez de la ampliación de su jurisdicción pesquera más allá de lo acordado en el Canje de Notas de 1961. Pero los supuestos cambios no podrían afectar en lo más mínimo a la obligación de someterse a la jurisdicción del Tribunal, que es la única cuestión en la fase actual del procedimiento. De ello se deduce que los presuntos peligros para los intereses vitales de Islandia, derivados de los cambios en las técnicas de pesca, no pueden constituir un cambio fundamental con respecto a la caducidad o subsistencia de la cláusula compromisoria por la que se establece la competencia del Tribunal.
41. Debe observarse a este respecto que la excepcional dependencia de Islandia de sus pesquerías para su subsistencia y desarrollo económico está expresamente reconocida en el Canje de Notas de 1961, y el Tribunal, en su Providencia de 17 de agosto de 1972, declaró que “también es necesario tener en cuenta la excepcional dependencia de la nación islandesa de las pesquerías costeras para su subsistencia y desarrollo económico, tal como fue expresamente reconocida por el Reino Unido en su Nota dirigida al Ministro de Asuntos Exteriores de Islandia con fecha 11 de marzo de 1961”. El Tribunal declaró además que “desde este punto de vista, debe tenerse en cuenta la necesidad de conservar las poblaciones de peces en la zona de Islandia” (I.C.J. Reports 1972, pp. 16 y 17). Este punto no se discute.
42. También debe tenerse en cuenta el hecho de que la demandante ha alegado ante el Tribunal de Justicia que, en la medida en que Islandia pueda, como Estado costero especialmente dependiente de la pesca costera para su subsistencia o desarrollo económico, afirme la necesidad de procurar el establecimiento de un régimen especial de conservación de la pesca (incluido un régimen de este tipo en virtud del cual disfrute de derechos preferentes) en las aguas adyacentes a su costa pero situadas fuera de la zona exclusiva de pesca prevista en el Canje de Notas de 1961, puede perseguir legítimamente ese objetivo mediante la colaboración y el acuerdo con los demás países interesados, pero no mediante la arrogación unilateral de derechos exclusivos en esas aguas. Habiéndose reconocido la excepcional dependencia de Islandia de sus pesquerías y el principio de conservación de los recursos pesqueros, queda pendiente la cuestión de si Islandia es o no competente para arrogarse unilateralmente una jurisdicción exclusiva en materia de pesca que se extienda más allá del límite de las 12 millas. La cuestión ante el Tribunal en la presente fase del procedimiento se refiere únicamente a su competencia para determinar este último punto. [p22]
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43. Por otra parte, para que un cambio de circunstancias pueda dar lugar a la invocación de la terminación de un tratado es necesario también que haya supuesto una transformación radical del alcance de las obligaciones aún por cumplir. El cambio debe haber aumentado la carga de las obligaciones que deben ejecutarse hasta el punto de hacer de la ejecución algo esencialmente diferente de lo que se había emprendido en un principio. Con respecto a la obligación de la que se ocupa aquí el Tribunal, esta condición no se cumple en absoluto; no puede decirse que el cambio de circunstancias alegado por Islandia haya transformado radicalmente el alcance de la obligación jurisdiccional impuesta en el Canje de Notas de 1961. La cláusula compromisoria permitía a cualquiera de las partes someter al Tribunal cualquier controversia entre ellas relativa a una ampliación de la jurisdicción pesquera islandesa en las aguas situadas por encima de su plataforma continental más allá del límite de las 12 millas. La presente disputa es exactamente del carácter previsto en la cláusula compromisoria del Canje de Notas. No sólo no se ha transformado radicalmente el alcance de la obligación jurisdiccional, sino que se ha mantenido exactamente como era en 1961.
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44. 44. En el Memorial del Reino Unido se afirma que el argumento islandés sobre el cambio de circunstancias adolece de un defecto: que la doctrina nunca opera para extinguir un tratado automáticamente o para permitir una denuncia unilateral indiscutible por una de las partes; sólo opera para conferir el derecho a solicitar la terminación y, si se impugna dicha solicitud, para someter la controversia a algún órgano u organismo competente para determinar si concurren las condiciones para la aplicación de la doctrina. A este respecto, la demandante alude a los artículos 65 y 66 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Dichos artículos establecen que, cuando las partes en un tratado no hayan logrado, en un plazo de doce meses, resolver una controversia por los medios indicados en el artículo 33 de la Carta de las Naciones Unidas (entre los que se encuentra el recurso a la vía judicial), cualquiera de las partes podrá someter la controversia al procedimiento de conciliación previsto en el anexo de la Convención.
45. En el presente caso, el complemento procesal a la doctrina del cambio de circunstancias ya está previsto en el Canje de Notas de 1961, que insta específicamente a las partes a recurrir al Tribunal en caso de controversia relativa a la prórroga de la jurisdicción pesquera de Islandia. Además, cualquier cuestión relativa a la jurisdicción del Tribunal, derivada de una supuesta caducidad por cambio de circunstancias, puede resolverse mediante el principio judicial aceptado consagrado en el Artículo 36, párrafo 6, del Estatuto del Tribunal, que establece que “en caso de controversia sobre la competencia del Tribunal, la cuestión se resolverá mediante la decisión del Tribunal”. En este caso, es evidente que existe tal controversia, como se desprende de las comunicaciones de Islandia al Tribunal, y [p23] a la otra Parte, incluso si Islandia ha optado por no nombrar un Agente, presentar un Memorial de contestación o presentar objeciones preliminares a la competencia del Tribunal; y el artículo 53 del Estatuto faculta al Tribunal y, en el presente procedimiento, le obliga a pronunciarse sobre la cuestión de su competencia. Esto es lo que ha hecho con carácter vinculante.
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46. Por las razones expuestas,
EL TRIBUNAL
por catorce votos contra uno,
se declara competente para conocer de la Demanda presentada por el Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte el 14 de abril de 1972 y para pronunciarse sobre el fondo de la controversia.
Hecho en francés y en inglés, siendo el texto inglés el que da fe, en el Palacio de la Paz, La Haya, el dos de febrero de mil novecientos setenta y tres, en tres ejemplares, de los cuales uno se depositará en los archivos del Tribunal y los otros se remitirán al Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y al Gobierno de la República de Islandia, respectivamente.
(Firmado) Zafrulla Khan,
Presidente.
(Firmado) S. Aquarone,
Secretario.
de determinar el alcance de la jurisdicción del Tribunal, no sólo plantearía la cuestión, sino que pondría el proverbial carro delante del caballo con una venganza y debe ser fuertemente desaprobado.
El Juez Sir Gerald Fitzmaurice adjunta una opinión separada a la Sentencia del Tribunal.
El Juez Padilla Nervo adjunta una opinión disidente a la Sentencia del Tribunal.
(Rubricado) Z.K.
(Iniciales) S.A.
El Presidente Sir Muhammad ZAFRULLA KHAN hace la siguiente declaración :
Estoy totalmente de acuerdo con la Sentencia del Tribunal. Considero necesario, sin embargo, adjuntar la siguiente breve declaración.
La única cuestión que se plantea al Tribunal en esta fase del procedimiento es si, a la vista de la cláusula compromisoria del Canje de Notas de 11 de marzo de 1961 entre el Gobierno del Reino Unido y el Gobierno de Islandia, en relación con el artículo 36 (1) de su Estatuto, el
[p24]El Tribunal es competente para pronunciarse sobre la validez de la extensión unilateral por Islandia de su jurisdicción exclusiva de pesca de 12 a 50 millas náuticas a partir de las líneas de base acordadas por las partes en 1961. Todas las consideraciones tendentes a apoyar o descartar la validez de la acción de Islandia son, en esta fase, totalmente irrelevantes. Apelar a cualquier consideración de este tipo con el fin de determinar el alcance de la jurisdicción del Tribunal, no sólo plantearía la cuestión, sino que pondría el proverbial carro delante de los bueyes con una venganza y debe ser fuertemente desaprobado.
El Juez Sir Gerald FITZMAURICE adjunta un voto particular a la sentencia del Tribunal.
El Juez PADILLA NERVO adjunta una opinión disidente a la Sentencia del Tribunal.
(Rubricado) Z.K.
(Iniciado) S.A.[p25]
VOTO PARTICULAR DEL JUEZ SIR GERALD FITZMAURICE
Aunque estoy totalmente de acuerdo con la Sentencia del Tribunal y con los razonamientos y consideraciones en los que se basa, existen en mi opinión ciertos factores que deberían ser adicionalmente resaltados, o enfatizados.
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1. 1. Para apreciar el verdadero significado del acuerdo plasmado en los Intercambios celebrados en marzo y julio de 1961 entre, por una parte, el Gobierno de Islandia, y, los Gobiernos del Reino Unido y de la República Federal de Alemania, respectivamente, es necesario tener en cuenta el estado de la legislación relativa a la jurisdicción exclusiva de pesca, tal como se encontraba en ese momento, y después de la ruptura de la segunda Conferencia de Ginebra sobre el Derecho del Mar en el año anterior (1960); y también tal como se reflejaba en los Convenios resultantes de los trabajos de la primera Conferencia de Ginebra sobre el Derecho del Mar en 1958. Esto es directamente relevante para la cuestión jurisdiccional que el Tribunal tiene ahora ante sí porque, como se verá, afecta directamente a la situación que existía cuando las Partes firmaron el Canje de Notas de 1961, y a sus motivos para hacerlo. El siguiente repaso lo dejará claro.
2. Aunque algunos países (casi siempre por razones pesqueras, cualesquiera que fuesen los motivos ostensibles) habían reivindicado aguas que se extendían a más de 12 millas de las líneas de base de la costa -en algunos casos mucho más que eso- ninguna de esas reivindicaciones había recibido, sin embargo, reconocimiento general, no se negaba la clara distinción de principio y de estatuto entre el mar territorial como parte, o como extensión, del dominio terrestre, y la alta mar como res communis abierta a todos -el límite de uno, marcando y constituyendo el comienzo del otro. Tampoco podría -ni puede- negarse esta distinción sin destruir todo el concepto de alta mar, en el que se basa una parte importante del Derecho internacional marítimo, tal y como ha evolucionado a lo largo de varios siglos.
3. Por consiguiente, si bien puede haber y ha habido controversia en cuanto a la extensión admisible y a la ubicación del límite exterior del mar territorial (o cinturón marítimo, como se lo denomina a veces), no cabe duda de que dentro de él el Estado ribereño posee imperium (jurisdictio), si no dominium (proprietas) o su equivalente (la Convención de Ginebra de 1958 sobre el Mar Territorial, Artículo 1, lo denomina “soberanía”); y que, en consecuencia, posee derechos exclusivos de diversos tipos, entre otros, derechos [p26]exclusivos de pesca. Pero tampoco cabe duda de que en las aguas situadas fuera de la franja territorial -que son por definición alta mar (véase el párrafo 5 infra)- la Pizarra costera no tiene ni imperium ni (y menos aún) dominium, ni derechos de propiedad o exclusivos de ningún tipo, con excepción de la pesca.
4. En una zona conocida como la “zona contigua”, definida por el artículo 24 de la Convención sobre el Mar Territorial de 1958 como lo que el término implica una “zona de alta mar contigua a su mar territorial” -y limitada en extensión (por la misma disposición) a 12 millas de la línea de costa[FN1], el Estado ribereño estaba autorizado a “ejercer el control necesario” para ciertos fines específicos[FN2] que no incluían ningún derecho de jurisdicción sobre buques extranjeros para impedirles pescar allí. En otras partes de la alta mar, más allá de la zona contigua, el Estado ribereño no tenía ningún derecho de jurisdicción o control, excepto con respecto a sus propios buques en general; y, con respecto a los buques extranjeros, sólo como se reconoce en la Convención de Ginebra de 1958 sobre la Alta Mar, a saber, para la represión de la piratería y la trata de esclavos, la verificación del pabellón en determinados casos, y como parte del proceso conocido como “persecución en caliente” iniciado desde el interior del mar territorial o la zona contigua con respecto a algo que habría justificado la detención o el embargo si se hubiera podido efectuar allí.
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[Esto implicaba, por supuesto, un mar territorial de menos de 12 millas de extensión, ya que de lo contrario la zona contigua no sería contigua a nada. Además, un Estado que reivindicara una franja de mar territorial de 12 millas no necesitaría una zona contigua. Pero un país que sólo reclamara 3 ó 6 millas de mar territorial podía tener una zona contigua de 9 ó 6 millas, según el caso.
[Se trataba de prevenir y castigar “las infracciones de sus reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios [del Estado ribereño] en su territorio o en su mar territorial”.
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5. De todo ello se deducía que la pesca en cualquier zona que fuera alta mar -es decir, que no fuera aguas interiores o territoriales- sólo podía ser compartida y no exclusiva, ya que las medidas para impedir la pesca extranjera en tales zonas serían incompatibles con su condición de res communis, y la aplicación de tales medidas no tendría ninguno de los fines para los que los países podían, como se ha descrito anteriormente, ejercer válidamente su jurisdicción en alta mar sobre buques distintos de los suyos. Esta posición se reflejó en las disposiciones de las Convenciones de Ginebra de 1958 ya mencionadas o citadas, pero aún más plenamente en los artículos 1 y 2 de la Convención de Alta Mar [FN3] que, según su Preámbulo, fue adoptada por ser “generalmente declarativa de los principios establecidos del derecho internacional”. El artículo 1 de este Convenio, y la parte pertinente del artículo 2, en el que los pasajes de especial importancia en el presente contexto se han puesto en cursiva, eran (y son) los siguientes:
Artículo I
La expresión “alta mar” designa todas las partes del mar no comprendidas en el mar territorial o en las aguas interiores.
Artículo II
Estando la alta mar abierta a todas las naciones, ningún Estado puede pretender válidamente someter parte alguna de ella a su soberanía [FN4]. La libertad de la alta mar comprende, entre otras cosas, tanto para los Estados ribereños como para los no ribereños:
La libertad de navegación;
1) Libertad de pesca;
Libertad de tender cables submarinos y tuberías;
Libertad de sobrevolar la alta mar.
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[Aunque las Convenciones de Ginebra de 1958 no estaban técnicamente en vigor en l96l (todas han entrado en vigor desde entonces)- representaban un alto grado de consenso entre los 85 países que asistieron a la Conferencia.
[FN4] Dado que, en ausencia de tratado u otro acuerdo suficiente, la soberanía o su equivalente es necesaria para el ejercicio válido de derechos de propiedad exclusiva en cualquier zona, en el sentido de prohibir e impedir por la fuerza la pesca por parte de otros, esta expresión era realmente suficiente por sí misma para descartar los derechos de pesca exclusivos en cualquier zona que fuera de alta mar.
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6. La cuestión de la conservación de la pesca se trató por separado en el Convenio de Ginebra de 1958 sobre la conservación de los recursos pesqueros, y en el posterior Convenio sobre los caladeros del Atlántico Nororiental, celebrado en Londres el 24 de enero de 1959, del que Islandia, la República Federal y el Reino Unido eran signatarios, y cuyo objeto, según su preámbulo, era “garantizar la conservación de las poblaciones de peces y la explotación racional de los caladeros del Océano Atlántico Nororiental y de las aguas adyacentes, que son de interés común para ellos” (cursiva mía) [FN5]. Pero las medidas acordadas de conservación en alta mar para la preservación de las pesquerías comunes en las que todos tienen derecho a participar son, por supuesto, una cuestión completamente distinta de la pretensión unilateral de un Estado ribereño de impedir totalmente la pesca por buques extranjeros, o de permitirla sólo a voluntad y bajo el control de dicho Estado. Por lo tanto, la cuestión de la conservación no tiene relevancia para la cuestión jurisdiccional que ahora se plantea ante el Tribunal, que implica su competencia para pronunciarse sobre un litigio ocasionado por la pretensión unilateral de Islandia de reivindicar la jurisdicción exclusiva para fines pesqueros hasta una distancia de 50 millas náuticas desde y alrededor de sus costas.
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[La frase en cursiva se refería a todas las aguas cubiertas por el Convenio, incluidas -y sobre todo- las del Atlántico nororiental.
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7. La doctrina de la plataforma continental tampoco ofrecía ninguna base para que un Estado ribereño reivindicara derechos de pesca exclusivos por el mero hecho de que su plataforma continental subyacía a las aguas en cuestión. Esto quedó bastante claro en la Convención de Ginebra sobre la Plataforma Continental de 1958 y, de hecho, se reflejó posteriormente en la sentencia del Tribunal en el asunto de la Plataforma Continental del Mar del Norte (I.C.J. Reports 1969, p. 3). El artículo 2 de la Convención sobre la Plataforma Continental, cuya disposición se consideró en general que reflejaba el derecho ya recibido, establecía que el Estado ribereño ejercía “derechos soberanos” sobre la plataforma “con el fin de explorarla y explotar sus recursos naturales” [FN6]. Pero el término “recursos naturales” se definió de tal manera, con respecto a los “organismos vivos”, que sólo abarcaba las “especies sedentarias”, es decir, “organismos que… o bien están inmóviles sobre o bajo el lecho marino, o bien son incapaces de moverse salvo en contacto físico constante con el lecho marino o el subsuelo” (Art. 2, párr. 4). El propósito de esta definición era excluir lo que coloquialmente se conoce como “peces nadadores”, o peces que, nadaran o no en todo momento, eran capaces de hacerlo (y esto incluía, por supuesto, lo que se conoce como especies “demersales”, peces que pasan parte de su tiempo en el lecho oceánico o cerca de él, pero que son peces nadadores). Por lo tanto, es evidente que el Convenio no reserva al Estado ribereño ningún derecho exclusivo de pesca, excepto en lo que podría denominarse, en términos generales, pesca sedentaria. No permitía afirmar derechos de pesca exclusivos en las aguas situadas fuera del mar territorial y, por tanto, en alta mar. Esta situación quedó reflejada en la Sentencia del Tribunal en el asunto de la Plataforma Continental donde, al distinguir entre los derechos del mar territorial y los de la plataforma continental, se señaló (Recueil 1969, p. 37, final del párrafo 59) que
“la jurisdicción soberana que el Estado ribereño tiene derecho a ejercer . . . no sólo sobre el lecho marino bajo las aguas territoriales, sino sobre las aguas mismas, . . . no existe respecto de las zonas de la plataforma continental donde no hay jurisdicción sobre las aguas super-[29*] jacentes, y sobre el lecho marino sólo para fines de exploración
y explotación” [FN7]-(cursiva mía).
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[El objeto de esta redacción era, si no excluir totalmente la noción, al menos reservar la cuestión de la soberanía plena e ilimitada, stricto sensu, sobre la plataforma continental.
[Para las implicaciones de esta última docena de palabras, véase la nota anterior.
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Además, se puede afirmar sin temor a equivocarse que la noción de derechos sobre la plataforma continental nunca habría tenido la aceptación casi universal que tuvo, no sólo en la Conferencia de Ginebra, sino mucho antes, si no se hubiera entendido firmemente desde el principio que esos derechos no se extendían a las aguas situadas por encima de la plataforma ni a su contenido no sedentario.
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8.De las observaciones precedentes se desprende claramente que en la fecha en cuestión, a saber, la de las Conferencias de Ginebra sobre el Derecho del Mar, y durante algunos años después, no existía ninguna forma generalmente reconocida de reivindicar válidamente la jurisdicción pesquera exclusiva, como tal, per solum, es decir, salvo como parte de una reivindicación válida de aguas territoriales, lo que implicaría y conllevaría automáticamente los derechos de pesca conexos. De esto se deducía que no había forma de ampliar ninguna zona de derechos de pesca exclusivos salvo mediante una extensión válida de las aguas territoriales, a menos que pudiera hacerse mediante un acuerdo con los demás países que pescan en las zonas en cuestión (una salvedad que he puesto en cursiva por su especial relevancia para la cuestión jurisdiccional que ahora se plantea ante el Tribunal). De hecho, fue esta situación la que explicó y motivó en gran medida el movimiento para ampliar los límites del mar territorial, por parte de países que, en su mayoría, tenían poco interés en cualquiera de los otros aspectos de un mar territorial ampliado, y a veces una clara desgana por ellos [FN8]. Además, era evidente que llegaría un punto en el que las reivindicaciones de aguas territoriales rozarían lo absurdo, cuando fueran más allá de cualquier cosa en la naturaleza de las aguas que pudieran considerarse propiamente como “territoriales”, en el sentido de mantener algún tipo de relación física con la tierra a la que se suponía que estaban unidas o eran accesorias[FN9].
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[El mar territorial implica responsabilidades y derechos que muchos países no han podido cumplir satisfactoriamente fuera de una franja relativamente estrecha, como por ejemplo la vigilancia y el mantenimiento del orden, el balizamiento y la señalización de canales y arrecifes. bancos de arena y otros obstáculos; mantener libres los canales navegables y dar aviso de los peligros para la navegación; prestar servicios de salvamento, faros, buques faro, campanas-baliza, etc.
[Como su nombre indica, el mar territorial es la parte del mar que está unida al territorio terrestre o lo baña y constituye una extensión natural hacia el mar del dominio terrestre. El dictamen de la Corte Internacional de Justicia en su sentencia sobre la plataforma continental del Mar del Norte acerca de la verdadera naturaleza del concepto de “adyacencia” es tan válido para las extensiones indebidas del mar territorial como para los puntos distantes del lecho de la plataforma continental. 41.
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[p30]9. Fue en estas circunstancias y por estas razones que se propuso por primera vez la idea de separar los derechos exclusivos de pesca de su asociación exclusiva con los derechos sobre el mar territorial y de su dependencia de los mismos. Pero tal cambio en la posición jurídica requeriría un acuerdo o entendimiento general; o bien, en zonas concretas, el consentimiento de los países cuya pesca se vería afectada. No podría hacerse unilateralmente. Esta noción se convirtió en la base de la principal propuesta debatida en la segunda Conferencia de Ginebra (1960), a saber, un máximo de 6 millas de aguas territoriales y otras 6 millas de derechos exclusivos de pesca, lo que suponía una zona de pesca total de 12 millas, o 9 millas para los países que sólo reclamaban 3 millas de mar territorial[FN10]. Sin embargo, la propuesta no fue aceptada, aunque sólo por un estrecho margen, y la Conferencia se disolvió sin haber llegado a ningún acuerdo ni sobre el mar territorial ni sobre los límites de pesca, por lo que quedó claro que, en el punto al que se llegó entonces, no se había producido ningún cambio en la legislación que contara con el acuerdo general.
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[FN10] Esta propuesta habría hecho coincidir el límite de pesca admisible con el límite admisible de la zona contigua (véanse el párrafo 4 y la nota a pie de página 1 anteriores) y, de hecho, habría otorgado al Estado ribereño derechos de pesca exclusivos en dicha zona.
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10. Tal era la situación cuando, más tarde en el mismo año (1960), y en el año siguiente, se iniciaron y prosiguieron las negociaciones que condujeron al Canje de Notas de I96l: -y se hizo evidente al instante que Islandia tenía un gran interés en asegurar el reconocimiento inmediato de una zona de pesca exclusiva de 12 millas, por parte de dos de los principales países que faenan en aguas del Atlántico Norte, cuyos puntos de vista sobre el tema de la extensión de los límites permisibles eran claramente conservadores, un reconocimiento condicionado únicamente por un período transitorio durante el cual los buques de estos países conservarían el derecho a pescar en ciertas áreas dentro de la zona de 12 millas durante un período restringido. Además, Islandia obtuvo el reconocimiento inmediato de una amplia serie de líneas de base alrededor de sus costas a partir de las cuales se trazaría el límite de pesca de 12 millas, un asunto potencialmente muy controvertido [FN11]. La contrapartida fue la aceptación por parte de Islandia de recurrir al Tribunal si en algún momento reclamaba una ampliación de sus límites de pesca: y está muy claro que la razón por la que el Reino Unido y la República Federal, y sus respectivas industrias pesqueras, estaban dispuestos a hacer estas concesiones -que, en ese momento, no tenían por qué haberse hecho, y que les perjudicaban económicamente y de otras maneras- era precisamente el temor a posibles reclamaciones posteriores. Creyendo, como sin duda creían, que el estado de la ley en ese momento no justificaba ni siquiera un límite de pesca de 12 millas, excepto por acuerdo, las otras dos Partes estaban, sin embargo, dispuestas a concederlo, a cambio de (como pensaban) una garantía de que no se podrían hacer nuevas ampliaciones a menos que la Corte Internacional considerara que estaban legalmente justificadas.
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[FN11]La opinión no técnica suele pasar por alto el efecto de las líneas de base sobre la extensión de la zona trazada a partir de ellas. En una costa sangrada siempre hay varias formas de establecer un sistema de línea de base, conservador o al revés. Si se adopta este último método, el resultado es una ampliación considerable del área de la zona en cuestión, ya que su límite exterior se desplaza hacia el mar.
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11. Siendo tal la posición, es manifiestamente completamente irrelevante para la cuestión de la competencia del Tribunal para determinar la validez de la pretensión de Islandia de ampliar sus límites más allá de las 12 millas, que si hubiera esperado varios años más podría haber sido capaz de justificar la zona de pesca de 12 millas independientemente del acuerdo a tal efecto; y sobre este punto no tengo nada que añadir a lo que se dice en los párrafos 30-34 de la Sentencia del Tribunal. Evidentemente, a cualquier persona le resulta doloroso (pero también es una experiencia común) descubrir que, debido a un descenso posterior de los precios, ha pagado más de lo que debía por algo. Pero esto no es en sí mismo un motivo para pedir la devolución del dinero.
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12. Pasando ahora a algunos de los puntos concretos que se han planteado en relación con la cláusula jurisdiccional de los Canjes de Notas, sobre cuya base se ha sometido el litigio al Tribunal de Justicia, será conveniente, antes de seguir adelante, exponer la cláusula, tal como figuraba en el Canje con el Reino Unido (la cláusula correspondiente en el Canje de la República Federal es exactamente la misma, salvo algunas pequeñas diferencias verbales que no afectan al fondo). Dice lo siguiente
“El Gobierno islandés continuará trabajando para la aplicación de la Resolución del Althing de 5 de mayo de 1959, relativa a la ampliación de la jurisdicción pesquera en torno a Islandia, pero notificará al Gobierno del Reino Unido dicha ampliación con seis meses de antelación y, en caso de controversia en relación con la misma, el asunto se someterá, a petición de cualquiera de las partes, al Tribunal Internacional de Justicia.”
En vista de los términos claros y convincentes de esta disposición, y del hecho de que lo que en ella se especifica expresamente como constituyendo el casus foederis, a saber, una nueva extensión de las aguas islandesas, se ha producido ahora, es difícil hacer cualquier sentido de la afirmación de que la obligación de recurrir a la Corte ya no es operativa porque el Canje de Notas de 1961 había logrado su propósito, y por lo tanto había caducado o se había vuelto obsoleto. Sin embargo, este argumento parece pertenecer básicamente al mismo orden de argumentación que se presentó ante el Tribunal en el reciente caso de la Jurisdicción del Consejo de la OACI [FN12] (I.C.J. Reports 1972, p. 46) [FN13], y por las dos Partes de entonces, aunque con objetos diferentes: por un lado, impugnar la jurisdicción del Consejo de la OACI para tratar un determinado asunto y, por otro lado, impugnar la competencia del Tribunal para determinar la cuestión de la jurisdicción del Consejo en ese asunto. Reducido a sus términos más sencillos, el proceso consiste en argumentar que una cláusula jurisdiccional, aunque sea por lo demás debidamente aplicable en su propio lenguaje, puede ser ipso facto anulada o convertida en inaplicable al pretender (unilateralmente) terminar o suspender el instrumento que la contiene, o (como en el presente caso) declarar que se ha vuelto inoperante o que se ha gastado, y la cláusula jurisdiccional con ella
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[OACI – Organización de Aviación Civil Internacional.
[Los pasajes inmediatamente pertinentes se encuentran en los párrafos 16 (b) y 32 de la Sentencia, I.C.J. Reports 1972, pp. 53-54 y 64-65.
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13. Siempre es legítimo tratar de sostener (con razón o sin ella) que una cláusula jurisdiccional es, según sus propios términos, inaplicable al litigio, o ha caducado[FN14];-y en ese caso corresponde al tribunal interesado decidir la cuestión, en el ejercicio del derecho o función admitidos de la compétence de la compétence -(en el caso del Tribunal, en aplicación del Art. 36. párr. 6, de su Estatuto). Pero esto debe ser igualmente así cuando la supuesta causa de inaplicabilidad o inoperatividad de la cláusula jurisdiccional no radica en dicha cláusula en sí, sino en la redacción o en consideraciones relativas al instrumento que la contiene, pues de otro modo no habría forma de comprobar (en la medida en que afectara a la cláusula jurisdiccional) la validez de los motivos de inaplicabilidad o inoperatividad alegados; y la compétence de la compétence quedaría anulada o sería anulable a priori,-en definitiva, como dijo el Tribunal en el asunto Consejo de la OACI (I. C.J. Recueil 1972, p. 54, en párr. 16 (b)) “nunca faltarían medios para desvirtuar las cláusulas jurisdiccionales” ya que (ibid.)
“Si una mera alegación, aún no establecida, de que un tratado ya no es operativo pudiera utilizarse para derrotar sus cláusulas jurisdiccionales, todas esas cláusulas se convertirían potencialmente en letra muerta”.
Por lo tanto, es difícil entender cómo alguien que apoyó la decisión en ese caso, sin ninguna matización sobre este punto, puede dejar de apoyar la decisión del Tribunal sobre la cuestión jurisdiccional análoga en el [p33]presente caso, en el que Islandia, alegando una especie de “cumplimiento del objeto” evidente del Canje de Notas de 1961, impugna (aunque sin comparecer realmente en el procedimiento) no sólo la competencia del “Tribunal para determinar el fondo de la controversia relativa a la supuesta extensión de las aguas islandesas, sino (yendo más lejos en este sentido que cualquiera de las Partes en el caso de la OACI) la competencia del Tribunal incluso para examinar la cuestión de su jurisdicción.
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[FN14] Este podría haber sido el caso si, por ejemplo (como se hace a menudo), la obligación de recurrir al Tribunal se hubiera asumido sólo por un período determinado; o si hubiera parecido estar relacionada no con una supuesta extensión real de la jurisdicción pesquera de Islandia, sino sólo con la validez o el efecto de la notificación dada al respecto.
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14. De hecho, el objeto del Canje de Notas sólo se cumple en lo que respecta a Islandia, que ha obtenido todo lo que pretendía en virtud del mismo. Su zona de pesca de 12 millas fue reconocida y ha estado operativa durante más de una década; sus líneas de base fueron reconocidas; y ya no tiene que soportar el derecho transitorio de las otras dos Partes a pescar en algunas partes de la zona. Es cierto que todas estas son cláusulas ejecutadas con respecto a las cuales no surge ni puede surgir ninguna otra cuestión; pero esto no tiene relevancia para la cuestión real porque, para las otras dos Partes, el objeto de los Intercambios está lejos de cumplirse y acaba de empezar a funcionar, a saber, su derecho a recurrir al Tribunal, y la correspondiente obligación de Islandia de aceptar ese recurso si pretende ir más allá del acuerdo y ampliar aún más sus límites de pesca, como ha hecho.
15. Tampoco se puede sostener que esto fue una mera formalidad, o estipulado sólo ex abundanti cautela, y que tal extensión no se contempló seriamente en ese momento, ya que la referencia contenida en la cláusula jurisdiccional a la intención del Gobierno de Islandia de “seguir trabajando para la aplicación de la Resolución Althing de 5 de mayo de 1959, relativa a la ampliación de la jurisdicción pesquera en torno a Islandia”, demuestra no sólo que se contemplaba dicha ampliación, sino que era la intención de una de las Partes, anticipada activamente por las otras, y debidamente prevista por medio de la cláusula jurisdiccional, que carece de todo sentido si no se aplica exactamente al caso que se ha planteado, ya que no tenía ni podía tener otro objeto [FN15]. Por lo tanto, Islandia no puede argumentar ex post facto que la cláusula ha caducado entretanto, ya que lo único que ha sucedido en el intervalo no es nada que haya causado su caducidad, sino la misma cosa que la ha hecho entrar en juego, a saber, la pretendida ampliación de la jurisdicción pesquera de Islandia.
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[FN15] Excepto, por supuesto, para permitir que Islandia también presente una solicitud al Tribunal si se dieran las circunstancias para que quisiera hacerlo (véase el párrafo 20 a continuación).
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16. Además, fue por el propio acto de Islandia que esto ocurrió. No estaba obligada a reclamar una nueva extensión de aguas. Si no lo hubiera hecho, el Reino Unido y la República Federal no habrían tenido derecho a activar la cláusula jurisdiccional para, por ejemplo, obtener una decisión anticipada del Tribunal sobre si Islandia estaría legalmente autorizada, si así lo decidiera, o en una fecha futura, a ampliar sus límites de pesca. Tenían que esperar hasta que (y si) pretendía hacerlo. Pero Islandia, habiendo ejercido su derecho (tal y como se preveía en la propia cláusula jurisdiccional) a reclamar una prórroga (ya que, por supuesto, al menos en esta fase, no puede ser más que eso), no puede negar ahora su obligación compensatoria en virtud de esa misma cláusula de someterse a la adjudicación, y el derecho de las otras partes a exigirla. Por lo tanto, si se me perdona una repetición, la verdad es que en 1961 el Reino Unido y la República Federal estaban dispuestos a reconocer un límite de 12 millas para Islandia, aunque no consideraran que el derecho internacional, tal como estaba entonces, les obligara a hacerlo (como tampoco lo hacía claramente Islandia), pero estaban dispuestos a hacerlo precisamente para protegerse contra actos unilaterales de mayor extensión que no tuvieran, o no recibieran finalmente, la sanción de la Corte Internacional de Justicia tras haberle sometido el asunto. Esta es exactamente la situación que se ha planteado ahora, y la competencia de la Corte para tratarla en cuanto al fondo no admite dudas.
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17. Con respecto a la cuestión del “cambio de circunstancias”, no tengo nada que añadir a lo expuesto en los párrafos 35-43 de la sentencia del Tribunal, salvo subrayar que, en mi opinión, el único cambio que podría ser relevante (si es que lo es) sería algún cambio relacionado directamente con la operatividad, por así decirlo, de la propia cláusula jurisdiccional [FN16], y no con aspectos tales como la evolución de las técnicas pesqueras o de la situación de Islandia en relación con la pesca. Éstas serían, de hecho, cuestiones que estarían a favor, no en contra, de la adjudicación. Pero en lo que respecta a la propia cláusula jurisdiccional, el único “cambio” que se ha producido es la supuesta ampliación de los límites de pesca islandeses. Sin embargo, esto es absolutamente lo contrario del tipo de cambio al que se refiere la doctrina del “cambio de circunstancias”, es decir, uno nunca contemplado por las Partes: de hecho, es el cambio real que sí contemplaron, y especificaron como el que daría lugar a la obligación de recurrir a la adjudicación.
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[Por ejemplo, si el carácter de la Corte Internacional misma hubiera cambiado en el ínterin de modo que ya no fuera la entidad que las Partes tenían en mente, por ejemplo, si, debido a los desarrollos en las Naciones Unidas, la Corte se hubiera convertido en un tribunal de derecho mixto y de conciliación, procediendo sobre una base distinta a la puramente jurídica.
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18. Además, si se analiza el argumento de que esta obligación se ha vuelto excesivamente onerosa, de una manera que nunca se previó originalmente, se verá que equivale a esto: que si el Tribunal, al pronunciarse sobre el fondo, decidiera en contra de Islandia, la carga de ajustarse a la decisión sería, debido a los acontecimientos provisionales, mayor de lo que habría sido anteriormente. Basta con exponer el argumento de esta forma para que resulte evidente su falta de fundamento. Nunca podría ser un motivo suficiente en derecho para no probar la validez del acto reclamado, y probarlo es todo lo que pretende la cláusula de adjudicación.
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19. Con respecto a la cuestión de la llamada “coacción”, es difícil tomar en serio una queja de ese tipo proveniente de la Parte que fue la principal beneficiaria de los Canjes de Notas, y la destinataria de todas las concesiones concretas inmediatas hechas en ellos, ya que los derechos de pesca transitorios dentro de la zona de 12 millas reservada a las otras Partes fue en realidad simplemente una derogación temporal o una mitigación del alcance total de la concesión principal hecha, y no un quid pro quo real. La verdadera contrapartida era, por supuesto, la cláusula de adjudicación. De ello se desprende que en su verdadero análisis, el argumento de la “coacción” se resuelve en una alegación de que el acuerdo de Islandia a la cláusula de adjudicación, en particular, sólo se obtuvo bajo presión. Pero aparte de lo señalado en el apartado 20, y de las consideraciones expuestas en la sentencia del Tribunal, apartados 18-23, sobre la historia de las negociaciones de 1960-1961, que demuestran que no pudo haber sido así, lo normal y esperable, en relación con cualquier acuerdo, es que establezca derechos y obligaciones para ambas partes. Sin la cláusula de adjudicación no habría habido quid pro quo alguno para el Reino Unido y la República Federal, y eso es lo que habría sido anormal. Por lo tanto, tras un análisis más detallado, se puede ver que el punto de la “coacción” realmente implica la opinión de que lo que Islandia recibió, debería haberlo recibido de pleno derecho en cualquier caso, sin tener que dar nada a cambio. El peso que se atribuya al “debería” en esta sugerencia bien puede depender de cuestiones de opinión, pero no tiene cabida como factor jurídico, y no puede conciliarse con la situación o las circunstancias existentes en ese momento.
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[FN17] La cuestión puede comprobarse fácilmente, ya que aunque las Partes optaron por plasmar la concesión de la zona de 12 millas y la reserva de derechos transitorios en dos disposiciones separadas y formalmente independientes, un método más elegante y estrictamente más correcto habría sido prever en un único artículo el reconocimiento inmediato de los derechos exclusivos de Islandia en las partes principales de la zona, pero, para las demás partes, sólo después de un período transitorio. El verdadero carácter de la transacción, consistente en una concesión mayor y otra menor, pero ambas concesiones, habría quedado entonces patente. Sólo si Islandia hubiera podido reclamar la zona de 12 millas de pleno derecho (lo que nunca fue la base del acuerdo) habría sido posible considerar los derechos transitorios como una concesión que se trasladaba desde Islandia, y no como parte integrante de una concesión cuyo conjunto fue realizado por las otras dos Partes.
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20. Tampoco debe pasarse por alto que la cláusula de adjudicación era en sí [p36]recíproca, no unilateral. Islandia también podía iniciar procedimientos ante el Tribunal, y no se trataba de una mera redacción de “forma común”, ya que si una de las otras Partes reaccionaba ante la supuesta ampliación por parte de Islandia de sus límites de pesca, no recurriendo al Tribunal sino a medidas de protección naval, Islandia habría podido invocar la cláusula de adjudicación, que era en consecuencia una salvaguarda para ella, así como para las otras dos Partes. ¿Dónde estaba entonces el elemento de “coacción”?
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21. En conclusión, y aunque el asunto pueda resultar algo delicado para mí personalmente, me gustaría -ya que no participaré en la siguiente fase del caso- comentar brevemente el curso seguido por Islandia en relación con el procedimiento ante el Tribunal, hasta donde ha llegado hasta la fecha. Podría haber sido comprensible, aunque difícil de conciliar con la actitud hacia el Tribunal que una parte de su Estatuto debería adoptar, que Islandia se declarara tan convencida de la falta de competencia del Tribunal para conocer del presente litigio, que no participara en el procedimiento, y no compareciera ni se hiciera representar, ni siquiera para argumentar la cuestión de la competencia. Si lo hubiera hecho de una vez por todas, dando sus razones, y después hubiera guardado silencio, no habría nada más que decir, salvo calificar su ausencia de equivocada y lamentable. De hecho, sin embargo, Islandia ha enviado al Tribunal una serie de cartas y telegramas sobre el tema, a menudo con material que va mucho más allá de la cuestión de la competencia y entra profundamente en el fondo, y no ha perdido la oportunidad de hacer lo mismo a través de declaraciones realizadas o difundidas en las Naciones Unidas, y por otros medios[FN18], todos los cuales, por supuesto, han sido llevados a la atención del Tribunal de una manera u otra como, sin duda, se pretendía. Lamentablemente, este proceso se presta a la interpretación de que está diseñado, por una parte, para colocar a Islandia en una posición casi tan buena como si hubiera comparecido en el procedimiento (porque, de hecho, el Tribunal ha considerado y tratado cuidadosamente sus argumentos), mientras que, por otra parte, le permite, en caso de necesidad, mantener que no reconoce la legitimidad del procedimiento o su resultado, como de hecho ya ha hecho con respecto a las medidas provisionales indicadas por el Tribunal en su Providencia de 17 de agosto de 1972.
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[FN18] Como, por ejemplo, la promoción en la reciente Asamblea de las Naciones Unidas (1972) de resoluciones relativas a asuntos que están o pueden estar sub judice ante el Tribunal en el presente caso.
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22. Todavía hay tiempo para que Islandia demuestre que esta interpretación es errónea; y espero sinceramente que lo haga.
(Firmado) Gerald Fitzmaurice.
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