Recurso relativo a la competencia del Consejo de la OACI
India v. Pakistán
Sentencia
18 de agosto de 1972
Vicepresidente: F. Ammoun
Representado por: India: Excmo. Teniente General Yadavindra Singh, Embajador de India en los Países Bajos, en calidad de Agente;
Dr. S. P. Jagota, Joint Secretary and Legal Adviser, Ministry of External Affairs, Government of India, como Deputy Agent and Counsel;
Mr. T. S. Ramamurti, Secretario de la Embajada, como Agente Adjunto;
Asistido por
Mr. N. A. Palkhivala, Senior Advocate, Supreme Court of India, as Chief Counsel; Mr. B. S. Gidwani, Deputy Director General of Civil Aviation, Government of India;
Sr. Y. S. Chitale, Abogado, Tribunal Supremo de India;
Mr. P. Chandrasekhara Rao, Legal Adviser, Permanent Mission of India to the United Nations, New York, as Counsel,
Sr. I. R. Menon, Departamento de Aviación Civil, Gobierno de India, como Experto;
Pakistán: E. Sr. J. G. Kharas, Embajador de Pakistán en los Países Bajos, como Agente;
Sr. S. T. Joshua, Secretario de Embajada, como Agente adjunto;
Asistido por
Sr. Yahya Bakhtiar, Fiscal General de Pakistán, como Consejero Principal;
Sr. Zahid Said, Consejero Jurídico Adjunto, Ministerio de Asuntos Exteriores, Gobierno de Pakistán;
Sr. K. M. H. Darabu, Director Adjunto, Departamento de Aviación Civil, Gobierno de Pakistán, como Abogado.
[p.46]
El Tribunal,
compuesto como arriba,
dicta la siguiente Sentencia:
1. Por carta de 30 de agosto de 1971, recibida en la Secretaría el mismo día, el Embajador de la India en los Países Bajos transmitió al Secretario del Tribunal una Demanda por la que se interponía un recurso contra las decisiones dictadas el 29 de julio de 1971 por el Consejo de la Organización de Aviación Civil Internacional (“OACI”) sobre las Excepciones Preliminares planteadas por la India respecto a una Demanda y una Querella presentadas ante el Consejo por Pakistán el 3 de marzo de 1971. Para fundamentar la competencia del Tribunal, la Demanda se basa en el Artículo 84 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional firmado en Chicago el 7 de diciembre de 1944, en el Artículo II del Acuerdo sobre Tránsito de Servicios Aéreos Internacionales abierto a la firma en Chicago el 7 de diciembre de 1944, y en los Artículos 36 y 37 del Estatuto del Tribunal.
2. De conformidad con el párrafo 2 del artículo 40 del Estatuto, la demanda fue inmediatamente comunicada al Gobierno de Pakistán. De conformidad con el párrafo 3 de dicho Artículo, se notificó a todos los demás [p4] Estados con derecho a comparecer ante la Corte.
3. De conformidad con el artículo 13, párrafo I, del Reglamento de la Corte, el Vicepresidente actuó como Presidente en el asunto. De conformidad con el Artículo 31, párrafo 2, del Estatuto de la Corte, el Gobierno de la India eligió al Dr. Nagendra Singh, Miembro de la Corte Permanente de Arbitraje, para actuar como juez ad hoc.
4. Los plazos para la presentación de los escritos fueron fijados, o prorrogados a petición del Gobierno de la India, por Providencias de 16 de septiembre y 3 de diciembre de 1971 y de 19 de enero y 20 de marzo de 1972. Habiéndose presentado los escritos dentro de los plazos fijados, el asunto estaba listo para la vista el 15 de mayo de 1972, fecha en la que se presentó la Dúplica del Gobierno de Pakistán.
5. El Gobierno de Pakistán alegó que se planteaban cuestiones relativas a la interpretación del Convenio sobre Aviación Civil Internacional y del Acuerdo sobre el Tránsito Internacional de Servicios Aéreos, por lo que se notificó a los Estados, distintos de los interesados en el caso, que son partes en estos dos instrumentos, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 63 del Estatuto. También se notificó a la OACI y se le comunicaron copias de las actuaciones escritas de conformidad con el artículo 34, párrafo 3, del Estatuto. Mediante carta de 15 de mayo de 1972, el Secretario informó al Secretario General de la OACI, de conformidad con el artículo 57, párrafo 5, del Reglamento de la Corte, que se había fijado el 6 de junio de 1972 como plazo dentro del cual la Organización podría presentar sus observaciones por escrito. Dentro del plazo fijado, el Secretario General manifestó que la OACI no tenía intención de presentar observaciones.
6. De conformidad con el artículo 44, párrafo 3, del Reglamento del Tribunal, los escritos de alegaciones y los documentos anexos fueron, con el acuerdo de las Partes, puestos a disposición del público a partir de la fecha de apertura del procedimiento oral.
7. Las vistas se celebraron del 19 al 23 y los días 27, 28 y 30 de junio y 3 de julio, en el curso de las cuales el Tribunal escuchó los informes orales y las réplicas del Excmo. Sr. Teniente General Yadavindra Singh y del Sr. Palkhivala en nombre del Gobierno de la India, y del Excmo. Sr. Kharas y del Sr. Yahya Bakhtiar en nombre del Gobierno de Pakistán.
8. En el curso del procedimiento escrito, las Partes presentaron las siguientes alegaciones:
En nombre del Gobierno de India,
en la Solicitud:
En nombre del Gobierno de la India, en la Demanda: “Que el Tribunal [p6] se sirva declarar, tras el procedimiento y la vista que el Tribunal estime oportunos, y tanto si el demandado está presente como ausente, que la mencionada decisión del Consejo es ilegal, nula o errónea, por los siguientes motivos o por cualesquiera otros:
A. El Consejo carece de jurisdicción para tratar los asuntos presentados por la Demandada en su Demanda y Querella, ya que el Convenio y el Acuerdo de Tránsito han sido terminados o suspendidos entre los dos Estados.
B. El Consejo carece de competencia para examinar la Demanda de la Demandada, ya que la Demandante no ha emprendido acción alguna en virtud del Acuerdo de Tránsito; de hecho, la Demandante no podría emprender acción alguna en virtud del Acuerdo de Tránsito, ya que dicho Acuerdo ha sido terminado o suspendido entre los dos Estados.
C. La cuestión de los aviones indios que sobrevuelan Pakistán y de los aviones pakistaníes que sobrevuelan India se rige por el Régimen Especial de 1966 y no por el Convenio o el Acuerdo de Tránsito. Cualquier disputa entre los dos Estados sólo puede surgir bajo el Régimen Especial, y el Consejo no tiene jurisdicción para tratar ninguna disputa de este tipo.”
en el Memorial:
“Se sirva el Tribunal [p7] adjudicar y declarar, después de los procedimientos y audiencias que el Tribunal considere oportuno dirigir, y tanto si la Demandada está presente como ausente, que la mencionada decisión del Consejo es ilegal, nula y sin valor, o errónea, y se sirva además el Tribunal revocar y anular la misma, por los siguientes motivos o cualesquiera otros:
A. El Consejo carece de jurisdicción para tratar los asuntos presentados por la Demandada en su Demanda y Reclamación, ya que el Convenio y el Acuerdo de Tránsito han sido terminados o suspendidos entre los dos Estados.
B. El Consejo carece de competencia para examinar la Demanda de la Demandada, ya que la Demandante no ha emprendido acción alguna en virtud del Acuerdo de Tránsito; de hecho, la Demandante no podría emprender acción alguna en virtud del Acuerdo de Tránsito, ya que dicho Acuerdo ha sido terminado o suspendido entre los dos Estados.
C. La cuestión de los aviones indios que sobrevuelan Pakistán y los aviones pakistaníes que sobrevuelan India se rige por el Acuerdo Especial de 1966 y no por el Convenio o el Acuerdo de Tránsito. Cualquier disputa entre los dos Estados sólo puede surgir en virtud de dicho Acuerdo Bilateral, y el Consejo no tiene competencia [p8] para tratar dicha disputa.
D. La forma y el método empleados por el Consejo para adoptar su decisión hacen que ésta sea improcedente, injusta y perjudicial para la India, y contraria a Derecho.
Providencia asimismo que ordene que las costas de este procedimiento sean pagadas por la Demandada.”
En nombre del Gobierno de Pakistán,
en el Memorial de Contestación:
“A la vista de los hechos y declaraciones presentados en el Memorial de Contestación, que el Tribunal rechace el Recurso del Gobierno de la India y confirme las decisiones del Consejo de la Organización de Aviación Civil Internacional y adjudique y declare:
A. Que la cuestión de las aeronaves pakistaníes que sobrevuelan la India y las aeronaves indias que sobrevuelan Pakistán se rige por el Convenio y el Acuerdo de Tránsito.
B. Que el argumento del Gobierno de la India de que el Consejo no tiene jurisdicción para tratar los asuntos presentados por Pakistán en su Solicitud es erróneo.
C. Que el Recurso de Apelación interpuesto por el Gobierno de la India contra la decisión del Consejo respecto a la Reclamación de Pakistán es incompetente.
D. Que si la respuesta a la alegación en C. es negativa, entonces el argumento del Gobierno [p9] de la India de que el Consejo no tiene jurisdicción para considerar la reclamación de Pakistán, es erróneo.
E. Que la materia y el método empleados por el Consejo para tomar sus decisiones son apropiados, justos y válidos.
F. Que las decisiones del Consejo al rechazar las Excepciones Preliminares del Gobierno de India son correctas en derecho.
Providencia por la que se condena en costas a la parte recurrente.”
9. El presente asunto se refiere a un recurso interpuesto por la India contra las decisiones del Consejo de la Organización de Aviación Civil Internacional (“OACI”) por las que éste asumió su competencia respecto a (a) una “Solicitud” de Pakistán presentada (i) en virtud del artículo 84 del Convenio de Chicago de 1944 sobre Aviación Civil Internacional (“el Convenio de Chicago” o “el Convenio”) y (ii) en virtud de la sección 2 del artículo II del correspondiente Acuerdo de Tránsito de Servicios Aéreos Internacionales de 1944 (el “Acuerdo de Tránsito”), y también de conformidad con el Artículo 2 (Capítulo sobre “Desacuerdos” de las “Normas para la Solución de Diferencias” del Consejo); y (b) de una “Queja” presentada por Pakistán en virtud de la Sección 1 del Artículo II del Acuerdo de Tránsito, y de conformidad con el Artículo 21 (Capítulo sobre “Quejas”) [p10] del Reglamento del Consejo. El caso de Pakistán ante el Consejo se basaba en supuestos incumplimientos por parte de India del Convenio y del Acuerdo de Tránsito. Al interponer su recurso, India invoca como dándole derecho a ello, y como fundamento de la competencia del Tribunal para conocer de él, el mismo artículo 84 del Convenio, y también la sección 2 del artículo II del Acuerdo de Tránsito. Las disposiciones mencionadas de estos dos instrumentos se encontrarán expuestas en los párrafos 17 y 19 infra.
10. El fondo de la controversia entre las Partes, tal como fue planteada ante el Consejo de la OACI (“el Consejo”) por Pakistán el 3 de marzo de 1971, se refiere a la suspensión por la India de los sobrevuelos del territorio indio por aeronaves civiles pakistaníes, a partir del 4 de febrero de 1971, como consecuencia de un incidente de “secuestro” que supuso el desvío de una aeronave india hacia Pakistán. Debe mencionarse aquí que las hostilidades que interrumpieron los sobrevuelos habían estallado entre los dos países en agosto de 1965, cesando en el mes siguiente, y que después de este cese las Partes adoptaron lo que se conoce como la Declaración de Tashkent del 10 de enero de 1966, por la cual, y más especialmente por un Canje de Notas consecuente entre ellos fechado [p11] 3/7 de febrero de 1966, se acordó, entre otras cosas, que debería haber “una reanudación inmediata de los sobrevuelos a través del territorio de cada uno sobre la misma base que antes del 1 de agosto de 1965 . .”, es decir, antes de las hostilidades — (énfasis añadido). Pakistán ha interpretado este compromiso en el sentido de que los sobrevuelos se reanudarían sobre la base de la Convención y el Acuerdo de Tránsito (“los Tratados”), pero India ha mantenido que estos Tratados, que (según alega) se suspendieron durante las hostilidades, nunca se reanudaron como tales, y que los sobrevuelos debían reanudarse sobre la base de un “régimen especial” según el cual tales vuelos podían tener lugar en principio, pero sólo después de que India hubiera concedido el permiso, mientras que según los Tratados podían tener lugar de pleno derecho, sin necesidad de permiso previo. India sostiene que este régimen especial sustituyó a los Tratados entre las Partes, pero Pakistán niega que dicho régimen haya existido alguna vez y también afirma que, al no haber sido registrado como un acuerdo internacional en virtud del artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas, no puede ser invocado por India. Por consiguiente, Pakistán sostiene que, [p12] al menos desde enero/febrero de 1966, los Tratados nunca han dejado de ser aplicables y que, de conformidad con ellos (Artículo 5 del Convenio y Artículo I, Sección 1, del Acuerdo de Tránsito), sus aeronaves civiles tienen “derecho. . . a efectuar vuelos hacia o en tránsito sin escalas a través del territorio [indio] y a hacer escalas con fines no comerciales sin necesidad de obtener permiso previo” — (Convenio, Artículo 5 — énfasis añadido).
11. Sin embargo, debe señalarse desde el principio que el Tribunal no tiene nada que ver en el presente procedimiento con estas diversas cuestiones, ni con el fondo de esta controversia tal como se ha sometido al Consejo, ni con los hechos y alegaciones de las Partes al respecto, salvo en la medida en que estos elementos puedan estar relacionados con la cuestión puramente jurisdiccional que se le ha sometido, a saber, la competencia del Consejo para conocer del asunto presentado por Pakistán. Sin perjuicio de esta excepción necesaria, el Tribunal de Justicia debe evitar no sólo cualquier expresión de opinión sobre estas cuestiones de fondo, sino cualquier pronunciamiento que pueda prejuzgar, o parecer prejuzgar, la eventual decisión, cualquiera que ésta sea, del Consejo sobre el [p13] fondo último del asunto, si se considera que el Consejo es competente para conocer de las mismas — (véase también el asunto Interpretación del artículo 3, párrafo 2, del Tratado de Lausana, Opinión Consultiva, 1925, P.C.I.J., Serie B, núm. 12, p. 18).
12. En aras de la claridad, debe mencionarse en este punto que cuando, en la presente Sentencia, se hace referencia al “fondo” de la controversia o desacuerdo, lo que se quiere decir es el fondo del asunto ante el Consejo. Cuando se pretenda hacer referencia al fondo de la cuestión puramente jurisdiccional que ahora se somete al Tribunal de Justicia, el contexto lo dejará claro.
COMPETENCIA DEL TRIBUNAL PARA CONOCER DEL RECURSO DE CASACIÓN
13. 13. Antes de abordar la cuestión de la competencia del Consejo, el Tribunal de Justicia debe examinar ciertas objeciones formuladas por Pakistán contra su propia competencia para conocer del recurso de casación de la India. La India, por su parte, impugna el derecho de Pakistán a hacerlo, porque las objeciones de que se trata no fueron formuladas en una fase anterior del procedimiento ante el Tribunal de Justicia como objeciones “preliminares” con arreglo al artículo 62 del Reglamento del Tribunal de Justicia (edición de 1946). Es ciertamente deseable que las objeciones a la jurisdicción del Tribunal se presenten como objeciones preliminares para una decisión separada antes del procedimiento sobre el fondo. Sin embargo, el Tribunal de Justicia debe estar siempre convencido de que es competente y, en su caso, debe examinar la cuestión de oficio. La verdadera cuestión que se plantea en el presente asunto es la de saber si, en el supuesto de que una parte no presente una excepción de competencia con carácter previo, no puede considerarse que ha aceptado la competencia del Tribunal de Justicia. Sin embargo, dado que el Tribunal considera establecida su competencia con independencia de cualquier consentimiento de Pakistán sobre esa base, procederá ahora a examinar las objeciones de Pakistán.
14. La principal de ellas es que las cláusulas jurisdiccionales pertinentes de los Tratados -a saber, el artículo 84 del Convenio y la sección 2 del artículo II del Acuerdo sobre Tránsito- sólo permiten recurrir ante el Tribunal de Justicia una decisión del Consejo sobre el fondo del litigio que se le haya sometido, y no una decisión relativa a la competencia del Consejo para conocer del asunto, independientemente de que el Consejo afirme o rechace dicha competencia. Adicional o alternativamente, Pakistán alega que dado que una de las principales alegaciones de la India [p15] es que los Tratados no están en absoluto en vigor (o en todo caso en funcionamiento) entre las Partes, (a) la India no puede tener ningún ius standi para invocar sus cláusulas jurisdiccionales con el fin de apelar al Tribunal, y (b) Tndia debe admitir que el Tribunal en cualquier caso carece de jurisdicción en virtud de su propio Estatuto porque, en el caso de controversias que se le remitan en virtud de tratados o convenciones, el párrafo 1 del artículo 36 del Estatuto exige que se trate de “tratados y convenciones en vigor” (el subrayado es nuestro), — e India niega que los tratados y convenciones aquí en cuestión estén en vigor, en el sentido de que alega que al menos están suspendidos entre Pakistán y ella, o lo está su aplicación.
15. Pakistán aduce aún otros motivos en apoyo de la opinión de que la Corte debe considerarse incompetente en la materia, como el efecto de una de las reservas de la India a su aceptación de la jurisdicción obligatoria de la Corte en virtud del párrafo 2 del artículo 36 de su Estatuto. También se alega el principio de la “competencia de la competencia” como el que hace que las decisiones jurisdiccionales del Consejo sean concluyentes e inapelables. Pero esto prejuzga la cuestión, ya que si por otros [p16] motivos parece que estas decisiones deben considerarse recurribles, no podría permitirse que prevaleciera este principio sin anular a priori toda posibilidad de recurso. Una vez más, habida cuenta de la fecha de los Tratados (1944), se planteó una cuestión relativa a la posición en virtud del artículo 37 del Estatuto del Tribunal. Sin embargo, esta cuestión fue resuelta por la sentencia del Tribunal en la fase preliminar del asunto relativo a la Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Nueva demanda: 1962), Recueil 1964, pp. 26-39. En cualquier caso, tales cuestiones sólo adquirirían importancia si resultara que los Tratados y sus cláusulas jurisdiccionales no son suficientes y que la competencia del Tribunal de Justicia debe buscarse fuera de ellos, lo que, por las razones que ahora se expondrán, el Tribunal de Justicia no considera que sea el caso.
16. Será conveniente tratar en primer lugar la alegación de que la India no puede afirmar la competencia del Tribunal porque ella misma sostiene (sobre el fondo de la controversia) que los Tratados no están en vigor entre las Partes, alegación que, de ser correcta, implicaría que sus cláusulas jurisdiccionales son inaplicables, y que los propios Tratados [p17] no reúnen las condiciones contempladas en el artículo 36, párrafo 1, del Estatuto de la Corte, para que ésta sea competente respecto de las controversias que se le sometan en virtud de dichos Tratados. Sin embargo, el Tribunal considera que este argumento de Pakistán no está fundado por las siguientes razones, algunas de las cuales han sido expuestas en los argumentos de la India sobre esta parte del caso:
(a) Lo que India ha afirmado es que los Tratados — que son multilaterales — están suspendidos (o que su funcionamiento está suspendido) entre ella y Pakistán. Esto no es lo mismo que decir que no están en vigor en el sentido definitivo, o incluso que han dejado totalmente de estar en vigor entre las dos Partes implicadas.
(b) En cualquier caso, una suspensión meramente unilateral per se tampoco podría hacer inoperantes las cláusulas jurisdiccionales, ya que una de sus finalidades podría ser, precisamente, permitir que se comprobara la validez de la suspensión. Si la mera alegación, aún no establecida, de que un tratado ya no es operativo pudiera utilizarse para invalidar sus cláusulas jurisdiccionales, todas estas cláusulas se convertirían potencialmente en letra muerta, incluso en casos como el presente, en el que una de las cuestiones en cuestión sobre el fondo, y aún no decidida, es si el tratado es operativo o no, es decir, si ha sido válidamente terminado o suspendido. El resultado sería que nunca faltarían medios para anular las cláusulas jurisdiccionales.
(c) El argumento basado en la preclusión también podría volverse en contra de Pakistán, — ya que es Pakistán y no la India quien niega la jurisdicción de la Corte, y afirma la fuerza de los Tratados, debe ser cuestionable si se le puede oír utilizar para ese propósito una negación india de la fuerza de los Tratados, presentada sólo como una defensa sobre el fondo, que, ex hypothesi, aún no se ha pronunciado. La cuestión de la jurisdicción del Tribunal, por otra parte, es necesariamente un antecedente e independiente — una cuestión objetiva de derecho — que no puede ser gobernada por consideraciones preclusivas capaces de ser expresadas de tal manera que vayan en contra de cualquiera de las Partes — o de ambas Partes.
(d) Es significativo que Pakistán también avance el argumento complementario de que la apelación de la India al Tribunal sobre la base de las cláusulas jurisdiccionales de los Tratados implica necesariamente una admisión implícita de que esos [p19] Tratados están realmente en vigor, — tratando así de colocar a la India en los cuernos de un dilema aparentemente ineludible; — ya que según esta doctrina una parte, por el mero hecho de invocar la cláusula jurisdiccional de un tratado, podría considerarse que ha hecho una admisión adversa a sí misma en lo que se refiere al asunto mismo respecto del cual había invocado dicha cláusula. El Tribunal de Justicia considera que esta postura es inaceptable. Las partes deben ser libres de invocar las cláusulas jurisdiccionales, cuando sean aplicables, sin correr el riesgo de destruir su caso en cuanto al fondo por medio de ese mismo proceso, ya que su caso nunca podría ser establecido o negado por medio de una decisión judicial a menos que una cláusula que confiera competencia a un tribunal para decidir el asunto pueda ser invocada sobre sus propios fundamentos independientes y puramente jurisdiccionales.
17. 17. Debe darse mayor peso a la alegación de Pakistán de que, en el caso de estos Tratados, las propias cláusulas jurisdiccionales no permiten el recurso de la India en el presente asunto porque, según su interpretación correcta, sólo prevén un recurso ante el Tribunal de Justicia contra una decisión definitiva del Consejo sobre el fondo de cualquier controversia que le haya sido sometida, y no contra decisiones de carácter provisional o preliminar como las que aquí nos ocupan. Estas cláusulas dicen lo siguiente:
Artículo 84 del Convenio
Solución de controversias
“Si cualquier desacuerdo entre dos o más Estados contratantes relativo a la interpretación o aplicación del presente Convenio y de sus Anexos no puede resolverse mediante negociaciones, será decidido por el Consejo, a instancia de cualquier Estado interesado en el desacuerdo. Ningún miembro del Consejo podrá votar en el examen por el Consejo de una controversia en la que sea parte. Todo Estado contratante podrá, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 85, apelar de la decisión del Consejo ante un tribunal arbitral ad hoc convenido con las demás partes en la controversia o ante la Corte Permanente de Justicia Internacional. Todo recurso de este tipo deberá ser notificado al Consejo dentro de los sesenta días siguientes a la recepción de la notificación de la decisión del Consejo.”
Sección 2 del Artículo II del Acuerdo de Tránsito
“Si cualquier desacuerdo entre dos o más Estados contratantes relativo a la interpretación o aplicación del presente Acuerdo no puede resolverse mediante negociación, las disposiciones del Capítulo XVIII del Convenio [p21] antes mencionado –[nota: este Capítulo contiene el Artículo 84 antes citado]– serán aplicables en la misma forma prevista en el mismo con referencia a cualquier desacuerdo relativo a la interpretación o aplicación del Convenio antes mencionado.”
Sobre la redacción de estas disposiciones, el argumento a favor de la interpretación que hace Pakistán de las mismas es el siguiente. El desacuerdo sobre la interpretación o aplicación que debe decidir el Consejo en virtud del artículo 84 es un desacuerdo sobre una cuestión sustantiva de fondo, y es esto lo que debe “decidir el Consejo”. En consecuencia, las palabras que otorgan un derecho de “recurso contra la decisión del Consejo” (“la” decisión, no “una” decisión) deben limitarse a tal decisión. Además, el desacuerdo que puede someterse al Consejo en virtud del artículo 84, y por lo tanto recurrirse en última instancia, tiene que ser un desacuerdo que no pueda “resolverse mediante negociación”. Tal desacuerdo se limitaría normalmente al fondo de la cuestión en cuestión, ya que los desacuerdos sobre jurisdicción (según se argumenta) no suelen entrar en la categoría de negociables. Esta consideración refuerza la opinión de que sólo son recurribles en virtud del artículo 84 las decisiones del Consejo que consisten en resoluciones definitivas [p22] sobre el fondo. También se señala que las “Normas para la solución de diferencias” del Consejo (en los artículos 5 y 15) prevén procedimientos diferentes para tratar los dos tipos de decisión, y que en el caso de las decisiones jurisdiccionales, las normas no incluyen ninguna obligación de motivar la decisión, como debería ser normalmente el caso de una decisión recurrible.
18. Este punto de vista debería considerarse ciertamente correcto por lo que se refiere a las decisiones del Consejo de carácter procesal o de otro tipo verdaderamente interlocutorias, como las relativas a la forma en que debe presentarse un asunto ante él, a los plazos en que deben presentarse los escritos de alegaciones, o a la presentación o admisibilidad de documentos u otras pruebas, etc. Sin embargo, el Tribunal de Justicia considera que una decisión del Consejo relativa a su competencia para conocer de un litigio no está comprendida en la categoría de las cuestiones mencionadas, aunque, al igual que éstas, tenga necesariamente carácter prejudicial, ya que, aunque se trate de una cuestión prejudicial en sentido puramente temporal, dicha cuestión es, en esencia, una cuestión sustancial que afecta de manera decisiva a la posición de las partes en el litigio, aunque no decida sobre el fondo. En consecuencia, el Tribunal de Justicia considera que, a efectos de las cláusulas jurisdiccionales de los Tratados, las decisiones definitivas del Consejo sobre su competencia no deben distinguirse de las decisiones definitivas sobre el fondo. En apoyo de esta opinión, cabe señalar los siguientes puntos adicionales:
(a) Aunque una decisión jurisdiccional no determina el “fondo último” del asunto, es una decisión de carácter sustantivo, en la medida en que puede decidir todo el asunto poniéndole fin, si la conclusión es contraria a la asunción de la competencia. Una decisión que puede tener este efecto no es menos importante que una decisión sobre el fondo, que, o bien excluye por completo, o bien permite, al confirmar la existencia de la base jurisdiccional que debe constituir el fundamento indispensable de cualquier decisión sobre el fondo. La decisión jurisdiccional es, pues, indudablemente, un elemento constitutivo del asunto, considerado en su conjunto, y debe considerarse, en principio, equiparable a las decisiones sobre el fondo por lo que respecta al derecho de recurso que pueda reconocerse. [p24]
(b) Tampoco debe pasarse por alto que para la parte que plantea una objeción jurisdiccional, su importancia también radicará en la posibilidad que puede ofrecer de evitar, no sólo una decisión, sino incluso una vista, sobre el fondo, – un factor que es de primordial importancia en muchos casos. Se trata de una cuestión esencial de principio jurídico, a saber, que una parte no debería tener que rendir cuentas sobre cuestiones de fondo ante un tribunal que carece de competencia en la materia, o cuya competencia aún no se ha establecido.
(c) Al mismo tiempo, muchos casos presentados ante el Tribunal han demostrado que, aunque una decisión sobre competencia nunca puede decidir directamente una cuestión de fondo, las cuestiones implicadas pueden no estar en absoluto divorciadas del fondo. Una decisión jurisdiccional puede a menudo tener que tocar estos últimos o al menos implicar alguna consideración sobre ellos. Esto ilustra la importancia de la fase jurisdiccional de un asunto, y la influencia que puede tener en la eventual decisión sobre el fondo, si se llega a ella – un factor bien conocido por las partes en litigio.
(d) Las cuestiones de competencia no sólo implican cuestiones de derecho, sino que estas cuestiones pueden ser tan importantes y complicadas [p25] como las que se plantean sobre el fondo, a veces más. Pueden, en el contexto de una entidad como la OACI, crear precedentes que afecten la posición y los intereses de un gran número de Estados, de una manera que ninguna cuestión procesal ordinaria, interlocutoria u otra cuestión preliminar podría hacer. En efecto, sería difícil aceptar la opinión de que incluso las decisiones más rutinarias del Consejo sobre cuestiones de interpretación o aplicación de los Tratados deberían ser automáticamente recurribles, mientras que las decisiones sobre jurisdicción, que deben ex hypothesi implicar importantes consideraciones generales de principio, no deberían serlo, a pesar de los drásticos efectos que, como ya se ha señalado (supra, apartado a)), son capaces de tener.
(e) Una consideración final es que, suponiendo que se interpusiera un recurso ante el Tribunal de Justicia contra la decisión final del Consejo sobre el fondo de una controversia, difícilmente podría el Tribunal de Justicia confirmar o rechazar dicha decisión, si considerara que el Consejo ha carecido en todo momento de competencia para conocer del asunto. Esto demuestra que las cuestiones relativas a la competencia del Consejo no pueden excluirse en última instancia del ámbito de competencia del Tribunal de Justicia: se trata únicamente de determinar en qué fase debe ejercerse el control del Tribunal de Justicia a este respecto. Evidentemente, no sólo razones obvias de conveniencia exigen dicho ejercicio lo antes posible — en el presente caso, aquí y ahora — sino que también lo hacen consideraciones sustanciales de principio, — pues sería contrario a las normas aceptadas de la buena administración de justicia permitir que un órgano internacional examinara y discutiera el fondo de una controversia cuando su competencia para hacerlo no sólo estuviera indeterminada sino activamente cuestionada. Sin embargo, esto es precisamente lo que el Tribunal de Justicia estaría permitiendo si ahora se declarase incompetente para conocer del asunto porque sólo puede conocer de los recursos contra las decisiones definitivas del Consejo sobre el fondo.
19. 19. Los apartados precedentes tratan de la cuestión de la competencia del Tribunal de Justicia para conocer del recurso de casación de la India tal como se plantea en general en las cláusulas jurisdiccionales pertinentes. Sin embargo, existe una cuestión jurisdiccional especial, no sobre la “Solicitud” de Pakistán al Consejo, sino sobre su “Reclamación” (véase el párrafo 9, supra) formulada ostensiblemente en virtud de la Sección 1 del Artículo II del Acuerdo de Tránsito, que dice lo siguiente:
“Todo Estado contratante que [p27] considere que la actuación de otro Estado contratante en virtud del presente Acuerdo le causa injusticia o dificultades, podrá solicitar al Consejo que examine la situación. El Consejo investigará el asunto y convocará a consulta a los Estados interesados. Si tales consultas no permiten resolver la dificultad, el Consejo podrá formular las conclusiones y recomendaciones apropiadas a los Estados contratantes interesados. Si posteriormente, a juicio del Consejo, uno de los Estados contratantes interesados no adopta, sin motivo justificado, las medidas correctivas adecuadas, el Consejo podrá recomendar a la Asamblea de la Organización antes mencionada que suspenda a dicho Estado contratante de los derechos y privilegios que le confiere el presente Convenio hasta que adopte tales medidas. La Asamblea, por mayoría de dos tercios de sus miembros, podrá suspender a dicho Estado contratante por el período de tiempo que considere apropiado o hasta que el Consejo compruebe que dicho Estado ha tomado las medidas correctoras necesarias”.
La objeción especial planteada por Pakistán a la existencia de cualquier derecho de apelación ante el Tribunal en relación con la actuación del Consejo en virtud de esta disposición se extiende no sólo a las apelaciones sobre cuestiones relativas a la competencia del Consejo en materia de [p28] “reclamaciones” que se pueda solicitar al Consejo que examine, sino también a las apelaciones relativas a los resultados eventuales de la actuación del Consejo en virtud de esta misma disposición (es decir, sus conclusiones, recomendaciones, etc.), – en resumen, apelaciones relativas al “fondo último” de la “reclamación” tratada por el Consejo. El fondo de la objeción de Pakistán es, en efecto, que el derecho de recurso ante el Consejo y, de ahí, de apelación ante el Tribunal, otorgado por la Sección 2 del Artículo II, sólo se aplica, en el contexto, a un “desacuerdo. . relativo a la interpretación o aplicación” de la propia Sección 1, y no al fondo de la “reclamación” que el Consejo debe examinar en virtud de dicha Sección, ni al resultado de lo que el Consejo haga al respecto. En otras palabras, siempre que el Consejo aplique correctamente la Sección 1, siguiendo los cauces prescritos y adoptando las medidas prescritas, el resultado es inapelable, y también lo sería, a fortiori, cualquier decisión del Consejo de asumir competencia respecto de una “reclamación” formulada en virtud de dicha Sección.
20. El Tribunal no tiene ninguna duda de que la situación contemplada en la sección 1 del artículo II del Acuerdo de tránsito es muy diferente de la del artículo 84 del Convenio (y, por tanto, de la sección 2 del artículo II del Acuerdo de tránsito), de modo que, cualquiera que sea el alcance legítimo exacto de una “reclamación” presentada en virtud de la sección 1, su objetivo principal debe ser permitir la reparación contra una acción legalmente permitida que, sin embargo, causa injusticia o dificultades. En otras palabras, la situación básica contemplada por la Sección 1 es aquella en la que una parte del Acuerdo, aunque actúe dentro de sus derechos legales en virtud de los Tratados, ha causado sin embargo una injusticia o un perjuicio a otra parte – un caso no de acción ilegal – no de supuestas infracciones de los Tratados – sino de acción legal, pero perjudicial. En tal caso, es de esperar que no exista derecho de apelación ante el Tribunal de Justicia, ya que las conclusiones y recomendaciones que debe hacer el Consejo en virtud de esta Sección no se referirían a derechos u obligaciones legales, sino a consideraciones de equidad y conveniencia que no constituirían material adecuado para apelar ante un tribunal de justicia.
21. 21. Esto no quiere decir que una “reclamación” nunca pueda tratar asuntos que serían principalmente objeto de una “solicitud”, o alegar ilegalidades como causantes de la injusticia o dificultad denunciada. Pero si lo hace, entonces en esa medida asume necesariamente el carácter de una “solicitud”. En resumen, de la naturaleza misma de la distinción descrita en el apartado anterior se desprende que, en la medida en que una “denuncia” rebasa los límites del tipo de alegación contemplado en el artículo 1 y se refiere no a un acto lícito que causa un perjuicio o una injusticia, sino a un acto ilícito que implica infracciones de los Tratados, se asimila al caso de una “demanda” a efectos de su recurribilidad ante el Tribunal de Justicia. De no ser así, se produciría la siguiente paradoja. Si por las razones alegadas en nombre de Pakistán, su “demanda” fuera inapelable, pero la “solicitud” (que alega un “desacuerdo” en virtud tanto del Convenio como del Acuerdo de Tránsito, que implica acusaciones de infracciones de estos Tratados) fuera apelable, entonces, habiendo asumido el Consejo la competencia respecto tanto de la “solicitud” como de la “demanda”, resultaría que si el Tribunal estimara el recurso sobre la “solicitud” (es decir, (es decir, declarar que el Consejo carece de competencia para conocer de él), la “Reclamación” no recurrible podría y seguiría ante el Consejo, aunque las cuestiones que planteara fueran casi idénticas. Por lo tanto, aunque la decisión del Tribunal de Justicia le impidiera pronunciarse sobre la cuestión de las supuestas infracciones de los Tratados en relación con la “demanda”, el Consejo podría pronunciarse sobre las mismas cuestiones en relación con la “denuncia”, frustrando así la finalidad de la decisión del Tribunal de Justicia, que debería haber impedido al Consejo pronunciarse sobre la cuestión de las supuestas infracciones. Naturalmente, el Consejo no estaría en ningún caso impedido de tratar los aspectos del asunto relacionados con la injusticia y las dificultades.
22. Al tiempo que llama la atención sobre las consideraciones anteriores, el Tribunal de Justicia no desea pronunciarse definitivamente sobre la teoría de la cuestión porque reconoce que se trata de un ámbito en el que puede resultar difícil establecer distinciones tajantes o decir definitivamente a qué lado de la línea puede situarse un caso determinado. En el presente caso, sin embargo, el Tribunal no tiene ninguna duda. La “Solicitud” y la “Demanda” de Pakistán figuran en los Anexos A y B del Memorial de India ante el Tribunal, e incluso un breve vistazo a los mismos muestra no sólo que la “Demanda” formula exactamente las mismas acusaciones de violación de los Tratados que la “Solicitud”, sino que lo hace en un lenguaje casi idéntico. Lo mismo se aplica a la reparación solicitada, excepto que la “Demanda” pide daños y perjuicios y la “Querella” no. En todos los demás aspectos, las restantes pretensiones de reparación son las mismas en ambos casos.
23. 23. Por lo tanto, es evidente que esta “Reclamación” en particular no se refiere – o en su mayor parte no se refiere – al tipo de situación para la que la Sección 1 del Artículo II fue concebida principalmente, a saber, cuando la injusticia y la desventaja de la que se queja no resultan de una actuación de la otra parte afectada de carácter definitivamente ilegal, sino cuando los Tratados se aplican de forma legal pero perjudicial. En el presente caso, del tenor de la “Demanda” se desprende claramente que, aunque en ella se alega debidamente la existencia de una injusticia y un perjuicio (al igual que en la “Demanda”), esta injusticia y este perjuicio son el resultado de una actuación que se considera ilegal por ser contraria a los Tratados.
24. Habida cuenta de estas consideraciones, el Tribunal de Primera Instancia debe considerar que la decisión del Consejo por la que se asume la competencia respecto a la “Reclamación” [p33] de Pakistán es recurrible en la medida en que se refiere al mismo motivo que la “Demanda”.
25. 25. En resumen, por lo que respecta a la cuestión de la competencia del Tribunal de Justicia para conocer del recurso de casación interpuesto por la India, la conclusión, tanto respecto de la “demanda” de Pakistán como de su “reclamación” ante el Consejo, debe ser que, por las razones expuestas anteriormente, no pueden sostenerse las diversas objeciones formuladas contra la competencia del Tribunal de Justicia, ya se basen en la supuesta inaplicabilidad de los Tratados como tales o de sus cláusulas jurisdiccionales. Dado que, por tanto, el Tribunal está investido de competencia en virtud de dichas cláusulas y, en consecuencia (véanse los apartados 14 a 16 supra), en virtud del párrafo 1 del artículo 36 y del artículo 37 de su Estatuto, resulta irrelevante examinar las objeciones a otros posibles fundamentos de la competencia.
26. Antes de abandonar esta parte del asunto, y dado que es la primera vez que se le somete en apelación, el Tribunal de Justicia considera útil hacer algunas observaciones de carácter general sobre el tema. El asunto se presenta ante el Tribunal bajo la apariencia de un litigio ordinario entre Estados (y tal litigio subyace en él). Sin embargo, en el procedimiento ante el Tribunal, es el acto de una tercera entidad — el Consejo de [p34] la OACI — lo que una de las Partes impugna y la otra defiende. En este aspecto de la cuestión, el recurso ante el Tribunal contemplado por el Convenio de Chicago y el Acuerdo de tránsito debe considerarse como un elemento del régimen general establecido con respecto a la OACI. Al prever de este modo un recurso jurisdiccional por vía de apelación ante el Tribunal contra las decisiones del Consejo en materia de interpretación y aplicación -un tipo de recurso que ya figuraba en los convenios anteriores en el ámbito de las comunicaciones-, los Tratados de Chicago ofrecieron a los Estados miembros, y a través de ellos al Consejo, la posibilidad de garantizar un cierto control del Tribunal sobre dichas decisiones. En esta medida, estos Tratados cuentan con el apoyo del Tribunal para el buen funcionamiento de la Organización, por lo que la primera tranquilidad para el Consejo reside en saber que existen medios para determinar si una decisión sobre su propia competencia se ajusta o no a las disposiciones de los Tratados que rigen su actuación. Si nada en el texto exige una conclusión diferente, un recurso contra una decisión del Consejo relativa a su propia competencia debe, por tanto, ser admisible, ya que, desde el punto de vista [p35] del control de la validez de los actos del Consejo por el Tribunal de Justicia, no hay motivo para distinguir entre el control de la competencia y el control del fondo.
COMPETENCIA DEL CONSEJO DE LA ICAO PARA CONOCER DEL FONDO DEL ASUNTO
27. El Tribunal de Justicia aborda ahora la cuestión de fondo relativa a la corrección de las decisiones del Consejo de 29 de julio de 1971. Se trata de saber si el Consejo es competente para entrar en el fondo del litigio sobre el que, a instancia de Pakistán y a reserva del presente recurso, ha asumido su competencia, y para pronunciarse definitivamente sobre el mismo. La respuesta a esta cuestión depende claramente de si el caso de Pakistán, considerado a la luz de las objeciones de India al mismo, revela la existencia de una controversia de tal naturaleza que equivalga a un “desacuerdo. . relativo a la interpretación o aplicación” del Convenio de Chicago o del Acuerdo de Tránsito relacionado (véase párrafo 17, supra). Si es así, prima facie el Consejo es competente. El Consejo tampoco podría verse privado de competencia por el mero hecho de que puedan estar implicadas consideraciones que se alega que son ajenas a los Tratados si, con independencia de ello, se cuestionan cuestiones relativas a la interpretación [p36] o aplicación de dichos instrumentos. El hecho de que una defensa sobre el fondo se formule de una forma determinada no puede afectar a la competencia del tribunal u otro órgano de que se trate, ya que, de lo contrario, las propias partes estarían en condiciones de controlar dicha competencia, lo que sería inadmisible. Como ya se ha visto en el caso de la competencia del Tribunal de Justicia, al igual que en el del Consejo, su competencia debe depender del carácter del litigio que se le somete y de las cuestiones así planteadas — no de las excepciones sobre el fondo, ni de otras consideraciones, que sólo serían pertinentes una vez resueltas las cuestiones jurisdiccionales. Conviene insistir en estos puntos debido a la forma, perfectamente legítima, en que se ha presentado el Recurso de casación ante el Tribunal de Justicia.
28. Antes de seguir adelante, será conveniente volver a exponer la pretensión de Pakistán en su forma más simple, y sin entrar en detalles ni en cuestiones secundarias. Se trata de que la India, al suspender -o más bien, estrictamente, al negarse a permitir el sobrevuelo de su territorio por aeronaves civiles pakistaníes- infringió los Tratados, que según Pakistán nunca han dejado de ser aplicables, [p37] y que otorgaban a Pakistán derechos de sobrevuelo y ciertos derechos de aterrizaje, -y que esta suspensión, o más bien prohibición, no tuvo lugar, o ya no tenía lugar, en las circunstancias particulares -a saber, “guerra” o “estado de guerra” declarado. “guerra” o “estado de emergencia nacional” declarado — en las que, según el artículo 89 del Convenio (citado infra, párrafo 40), sólo podría (así lo sostiene Pakistán) justificarse. En consecuencia, la cuestión jurídica que debe resolver el Tribunal de Justicia consiste en determinar si la controversia, en la forma en que las Partes la plantearon ante el Consejo y la han presentado al Tribunal de Justicia en sus alegaciones finales (supra, apartado 8), puede resolverse sin necesidad de interpretar o aplicar los Tratados pertinentes. Si no puede, entonces el Consejo debe ser competente.
29. 29. En efecto, India ha pretendido sostener que el litigio puede resolverse sin referencia alguna a los Tratados y que, por lo tanto, se trata de un litigio que no puede interesar al Consejo y que queda totalmente fuera de su competencia. La afirmación de que los Tratados son irrelevantes para la situación actual en relación con los sobrevuelos de Pakistán [p38] se basa e implica los siguientes argumentos principales: —
(1) Los Tratados no están en vigor, o están suspendidos, porque
(a) se terminaron o suspendieron entre las Partes al estallar las hostilidades en 1965 y nunca han sido reactivados, sino que fueron sustituidos por un “régimen especial” respecto del cual el Consejo no podía tener jurisdicción, y según el cual las aeronaves de Pakistán sólo podían sobrevolar la India con permiso previo (véase a este respecto el párrafo 10, supra);
(b) En cualquier caso, la India tenía derecho, en virtud del derecho internacional general, a dar por terminados o suspender los Tratados a partir de enero de 1971, debido a una violación material de los mismos, de la que Pakistán era responsable, derivada del incidente de secuestro que se produjo entonces.
(2) La cuestión planteada en el caso presentado al Consejo por Pakistán se refiere a la terminación o suspensión de los Tratados, y no a su interpretación o aplicación, que sólo el Consejo es competente para tratar en virtud de las cláusulas jurisdiccionales pertinentes. Esta alegación postula que el concepto de interpretación o aplicación no comprende el de terminación o suspensión.
30. 30. El primero de estos argumentos principales, [p39] bajo sus dos epígrafes, pertenece claramente al fondo de la controversia en el que el Tribunal no puede entrar; pero ciertos puntos preliminares son relevantes para los aspectos jurisdiccionales del caso y para una correcta apreciación de la posición de la India a este respecto.
(a) En cuanto a la afirmación de que los Tratados fueron terminados o suspendidos, las notificaciones o comunicaciones que hubo por parte de la India parecen haberse referido a los sobrevuelos más que a los Tratados como tales; aunque, hay que admitirlo, los derechos de sobrevuelo constituyen un punto importante de los Tratados, y una terminación o suspensión bien puede referirse sólo a una parte de un tratado. Así, la nota india de 4 de febrero de 1971, tras el incidente del secuestro, se limitaba a suspender los sobrevuelos. En cuanto al período anterior, de 1965 en adelante, la declaración hecha en el Memorial de la India ante el Tribunal, párrafo 12, fue en el sentido de que el “Convenio y el Acuerdo de Tránsito entre los dos Estados fueron . . suspendidos totalmente o en cualquier caso en relación con los sobrevuelos y aterrizajes con fines no comerciales” (énfasis añadido).
(b) India no parece haber indicado en el momento del incidente del secuestro [p40] qué disposiciones concretas de los Tratados — más especialmente del Convenio de Chicago — se alegaba que habían sido violadas por Pakistán. Por supuesto, no estaba obligada en modo alguno a hacerlo en ese momento, pero la cuestión es relevante en el tema jurisdiccional por razones que se expondrán más adelante (véase infra, párrafo 38). Lo que se alegaba en una Nota de 3 de febrero de 1971, anterior a la Nota de 4 de febrero antes mencionada, era una “violación de todas las normas de comportamiento internacional y del Derecho Internacional”. Del mismo modo, en las cartas de 4 y 10 de febrero dirigidas en nombre del Gobierno de la India al Presidente del Consejo de la OACI en relación con el incidente del secuestro, se afirmaba que la actuación de Pakistán no se ajustaba al “Derecho internacional y a los usos y costumbres”; y de nuevo, que se trataba de un “acto deliberado… en violación del Derecho internacional, los usos y costumbres” (carta de 4 de febrero); y de forma similar (carta de 10 de febrero), que constituía “una clara violación del Derecho internacional”. Pero en lo que respecta a los Tratados, lo único que se afirmaba (carta del 4 de febrero) era que la actuación de Pakistán era “contraria a los principios del Convenio de Chicago y de otros Convenios internacionales”. Las únicas disposiciones concretas [p41] mencionadas eran determinados artículos de los Convenios de Tokio y La Haya sobre actos ilícitos a bordo de aeronaves, y no disposiciones del Convenio de Chicago o del Acuerdo de Tránsito. Más tarde, en las objeciones preliminares indias de 28 de mayo de 1971, presentadas ante el Consejo, la acusación se refería a una conducta que “equivalía a la negación misma de todas las pretensiones y objetivos, el esquema y las disposiciones del Convenio… y del Acuerdo de Tránsito”. Acuerdo de tránsito”. Del mismo modo, en los procedimientos ante el Tribunal, la acusación de “violación material del tratado” no se detalló mucho más que en el lenguaje utilizado en el párrafo 27 del Memorial indio, donde el incidente del secuestro se caracterizó como “una violación flagrante de las obligaciones internacionales relativas a la garantía de la seguridad de los viajes aéreos, impuestas por el Convenio y el Acuerdo de Tránsito y también por…”. . .” (aquí se especificaron otros convenios e instrumentos).
(c) Como ya se ha mencionado, la justificación dada por la India para la suspensión de los Tratados en febrero de 1971 (si de hecho se trataba de algo más que de una prohibición cuasipermanente de los sobrevuelos) no se decía que residiera en las disposiciones de los propios Tratados, sino [p42] en un principio del derecho internacional general, o del derecho internacional de los tratados, que permitía la suspensión o terminación por este motivo – y se invocó en particular la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. En consecuencia, se dijo, el Convenio de Chicago y el Acuerdo de Tránsito eran irrelevantes y no tenían ninguna relación con el asunto, porque la acción de la India se había adoptado totalmente al margen de ellos, sobre la base del Derecho internacional general.
31. Al examinar más a fondo las alegaciones de la India descritas en el apartado 29, supra, un punto de partida conveniente será la cuestión mencionada en el apartado c) del apartado 30 porque, en el procedimiento ante el Tribunal, esta cuestión asumió casi más prominencia en los argumentos de la India que cualquier otra. Además, implica una cuestión de principio de gran importancia general para los aspectos jurisdiccionales de este – o de cualquier – caso. Este argumento tiene el efecto de que, puesto que la India, al suspender los sobrevuelos en febrero de 1971, no estaba invocando ningún derecho que pudieran otorgarle los Tratados, sino que estaba actuando fuera de ellos sobre la base de un principio general del derecho internacional, “por lo tanto” el Consejo, cuya jurisdicción [p43] se derivaba de los Tratados, y que sólo tenía derecho a tratar asuntos que surgieran en virtud de ellos, debe ser incompetente. Exactamente la misma actitud se ha manifestado en relación con el argumento de que los Tratados fueron suspendidos en 1965 y nunca revividos, o fueron sustituidos por un régimen especial. El Tribunal de Justicia considera, sin embargo, que precisamente por el mismo orden de razón que ya se ha advertido en el caso de su propia competencia en el presente asunto, la mera afirmación unilateral de estas alegaciones — impugnadas por la otra parte — no puede ser utilizada para negar la competencia del Consejo. La cuestión no es que estas alegaciones sean necesariamente erróneas, sino que su validez aún no ha sido determinada. Dado que, por lo tanto, las Partes están en desacuerdo en cuanto a si los Tratados fueron alguna vez (válidamente) suspendidos o sustituidos por otra cosa; en cuanto a si están en vigor entre las Partes o no; y en cuanto a si la acción de India en relación con los sobrevuelos de Pakistán fue tal que no implicaba a los Tratados, sino que era justificable aliter et aliunde; — estas mismas cuestiones están en litigio ante el Consejo, y no puede extraerse de ellas ninguna conclusión en cuanto a la jurisdicción, al menos en esta fase, [p44] de modo que se excluya ipso facto y a priori la competencia del Consejo.
32. 32. Dicho de otro modo, estas alegaciones tienen esencialmente el carácter de respuestas a la acusación de que la India ha violado los Tratados: los Tratados estaban suspendidos o no eran operativos o habían sido sustituidos en el momento de los hechos, por lo que no pueden haber sido violados. India no ha alegado, por supuesto, que, en consecuencia, tal cuestión nunca pueda ser probada por ninguna forma de recurso judicial. Este argumento, si se presentara, equivaldría a decir que las cuestiones que prima facie pueden implicar un tratado dado, y si así fuera estarían dentro del ámbito de su cláusula jurisdiccional, podrían eliminarse de un plumazo mediante una declaración unilateral de que el tratado ya no es operativo. La aceptación de tal proposición equivaldría a abrir el camino a una anulación total del valor práctico de las cláusulas jurisdiccionales al permitir a una parte primero pretender dar por terminado o suspender la aplicación de un tratado, y luego declarar que el tratado que ahora se da por terminado o se suspende, sus cláusulas jurisdiccionales eran en consecuencia nulas, y no podían ser invocadas con el fin de impugnar [p45] la validez de la terminación o suspensión, – mientras que, por supuesto, puede ser precisamente uno de los objetos de dicha cláusula permitir que se resuelva esa cuestión. Tal resultado, destructivo de todo el objeto de la adjudicabilidad, sería inaceptable.
33. 33. El Tribunal de Justicia pasa ahora a la última categoría principal de alegaciones de la India, que, si bien es más pertinente para la cuestión puramente jurisdiccional que las que se han examinado hasta ahora, está, no obstante, como ellas, estrechamente vinculada al fondo. Este argumento consiste en que el artículo 84 de la Convención de Chicago, y por lo tanto por referencia a la sección 2 del artículo II del Acuerdo de Tránsito, sólo permite al Consejo conocer de los desacuerdos relativos a la “interpretación o aplicación” de estos instrumentos, – mientras que (según la India) lo que está en juego en este caso no es ninguna cuestión de interpretación o aplicación de los Tratados, sino de su terminación o suspensión, – y puesto que (según la India) la noción de interpretación o aplicación no se extiende a la de terminación o suspensión, la competencia del Consejo queda automáticamente excluida. Expresado de otro modo, el argumento de la India es que, puesto que los Tratados han [p46] sido terminados o suspendidos, se sigue ex hypothesi que no puede surgir ninguna cuestión de su interpretación o aplicación, tal como sólo el Consejo sería competente para considerar: los Tratados inexistentes no pueden ser interpretados o aplicados.
34. Es evidente que esta alegación, aunque se acerca mucho más a la cuestión real de lo que el Consejo puede conocer propiamente en virtud de las cláusulas jurisdiccionales de los Tratados, teniendo en cuenta su redacción real, implica la misma suposición subyacente de que los Tratados han sido de hecho (válidamente) terminados o suspendidos, y también que basta un acto unilateral o una alegación de la India en ese sentido. En consecuencia, pueden verse entrelazadas tres vertientes de este argumento indio: (i) los Tratados han sido terminados o suspendidos, por lo que no pueden ser interpretados o aplicados en absoluto; (ii) la cuestión de si han sido (válidamente) terminados o suspendidos, no es una cuestión de interpretación o aplicación; (iii) en cualquier caso, la respuesta a esa pregunta depende de consideraciones que se encuentran fuera de los Tratados. Por cada uno de estos motivos, la India sostiene que las cuestiones de que se trata no están comprendidas en el mandato del Consejo, que se limita [p47] a interpretar y aplicar los Tratados. Una vez más es evidente que, con respecto a las tres vertientes de este argumento indio, con la posible excepción de ciertos aspectos de la segunda, el argumento implica y depende de cuestiones de fondo. En relación con ello, las Partes debatieron largo y tendido si la noción de interpretación y aplicación de un tratado puede, al menos en algunas circunstancias, abarcar la de terminación o suspensión del mismo; y también en cuanto a si deben presumirse limitaciones inherentes a las facultades del Consejo para tratar cierto tipo de cuestiones jurídicas. Pero mientras no se haya determinado por los medios adecuados que se trata efectivamente de una cuestión exclusiva de terminación o suspensión de los Tratados, y además que no se plantea ni puede plantearse ninguna cuestión de interpretación o aplicación de los mismos (y ésta es la única cuestión real de que se trata aquí), el problema de si una noción está comprendida en la otra puede, a los presentes efectos, considerarse hipotético.
35. 35. Hasta ahora sólo se han examinado los aspectos negativos del asunto, es decir, las razones por las que las distintas alegaciones consideradas hasta ahora no tienen ninguna relación real con la cuestión de la competencia del Consejo. Ahora es el momento de pasar a los aspectos positivos, de los que se desprenderá no sólo que la reclamación de Pakistán revela la existencia de un “desacuerdo. . relativo a la interpretación o aplicación” de los Tratados, sino también que las defensas de la India implican igualmente cuestiones de su interpretación o aplicación.
36. La naturaleza de la “Solicitud” y de la “Reclamación” de Pakistán ante el Consejo, cuyos textos completos figuran en los Anexos A y B del Memorial de la India en el procedimiento ante el Tribunal, ya ha sido indicada en términos generales en la discusión (supra, párrafo 22) acerca de la competencia del Tribunal para conocer del recurso sobre la “Reclamación” de Pakistán. Pakistán citó disposiciones específicas de los Tratados — en particular el Artículo 5 de la Convención y la Sección 1 del Artículo I del Acuerdo de Tránsito — como infringidas por la denegación por parte de India de los derechos de sobrevuelo. Se afirmó la existencia de un “desacuerdo” relativo a la aplicación de los Tratados. Por lo tanto, no puede haber ninguna duda sobre el carácter del caso presentado por Pakistán ante el Consejo. Se trataba esencialmente de una acusación de infracción de los Tratados, y [p49] para determinarla, el Consejo se vería inevitablemente obligado a interpretar y aplicar los Tratados, y por tanto a tratar asuntos que incumbían incuestionablemente a su jurisdicción. (Como se verá más adelante — infra, apartados 38-43 — la cuestión subyacente de la aplicabilidad continuada de los propios Tratados, es una cuestión que requeriría igualmente un examen de determinadas disposiciones de ambos).
37. India también, en los términos indicados en el párrafo 30 (b), supra, ha hecho acusaciones de una violación material de la Convención por parte de Pakistán, como justificación para que India pretenda poner fin a la misma, o suspender su funcionamiento y el del Acuerdo de Tránsito. Así pues, se trata de acusaciones y contraacusaciones mutuas de incumplimiento de tratado que no pueden, por el mero hecho de ser lo que son, dejar de implicar cuestiones de interpretación y aplicación de los instrumentos de tratado respecto de los cuales se alegan los incumplimientos. Sin embargo, es posible ser más específico que esto, porque no sólo las reclamaciones de Pakistán citan artículos particulares de los Tratados, sino que tanto las contra-acusaciones de India como sus defensas a las de Pakistán, pueden considerarse que implican varias disposiciones de los Tratados. Éstas serán [p50] consideradas a continuación.
38. 38. En primer lugar, la alegación de la India de una violación sustancial de los Tratados por parte de Pakistán, como justificación para que la India los considere terminados o suspendidos, es inherentemente y por su propia naturaleza, una alegación que debe implicar el examen de los Tratados para ver si, de acuerdo con la definición de una violación sustancial de tratado contenida en el artículo 60 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, ha habido (párrafo 3 (b)) una violación por parte de Pakistán de “una disposición esencial para la realización del objeto o fin del Tratado”. El hecho de que, como se ha visto en el párrafo 30 (b), supra, India haya alegado en un lenguaje muy amplio una violación material de los Tratados, sólo puede aumentar la necesidad de considerar qué disposiciones concretas están implicadas en esta alegación. Incluso si la alegación, debido a su generalidad, debe considerarse como una conducta por parte de Pakistán que equivale a un completo “repudio del tratado” (véase el párrafo 3 (a) del artículo 60 de la Convención de Viena), seguiría siendo necesario examinar los Tratados para ver si, en relación con sus disposiciones en su conjunto, y en [p51] particular las relativas a la “seguridad de los viajes aéreos” que la propia India invocó (fin del apartado 30 (b), supra), debe considerarse que el comportamiento de Pakistán constituye tal repudio.
39. A continuación, por lo que respecta a la alegación de la India de que los Tratados habían sido sustituidos por un régimen especial, parece claro que ciertas disposiciones del Convenio de Chicago deben estar implicadas siempre que dos o más partes en el mismo pretendan sustituir el Convenio, o alguna parte del mismo, por otros acuerdos celebrados entre ellas. Estas disposiciones son las siguientes:
Artículo 82 (primera frase)
Derogación de acuerdos incompatibles
“Los Estados contratantes aceptan el presente Convenio como derogatorio de todas las obligaciones y entendimientos entre ellos que sean incompatibles con sus términos, y se comprometen a no contraer ninguna de tales obligaciones y entendimientos.”
Artículo 83
Registro de nuevos acuerdos
“A reserva de lo dispuesto en el artículo precedente, todo Estado contratante podrá concertar acuerdos que no sean incompatibles con las disposiciones del presente Convenio. Todo acuerdo de este tipo se registrará inmediatamente en el Consejo, que lo hará público lo antes posible.”
No es necesario hacer aquí ningún comentario, [p52] salvo decir que cualquier régimen especial instituido entre las Partes, y más especialmente cualquier desacuerdo (como ciertamente lo hay) sobre su existencia y efecto, plantearía inmediatamente cuestiones que requerirían la interpretación y aplicación por el Consejo de las disposiciones antes citadas.
40. 40. Por último, en lo que respecta a la alegación que constituía el sustrato de toda la posición de la India, a saber, que los Tratados estaban terminados o suspendidos entre las Partes, o habían llegado a estarlo, Pakistán, en el curso del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, sostuvo que estas cuestiones no quedaban en modo alguno fuera del ámbito de los Tratados, sino que, por el contrario, estaban reguladas, al menos implícitamente, por dos disposiciones del Convenio, los artículos 89 y 95, que decían lo siguiente:
Artículo 89
Guerra y condiciones de emergencia
“En caso de guerra, las disposiciones del presente Convenio no afectarán a la libertad de acción de ninguno de los Estados contratantes afectados, ya sea como beligerantes o como neutrales. El mismo principio se aplicará en el caso de cualquier Estado contratante que declare un estado de emergencia nacional y notifique el hecho al Consejo.”
Artículo 95
Denuncia del Convenio
“a) Todo Estado contratante
[53] Estado contratante podrá notificar la denuncia del presente Convenio tres años después de su entrada en vigor, mediante notificación dirigida al Gobierno de los Estados Unidos de América, el cual informará inmediatamente a cada uno de los Estados contratantes.
(b) La denuncia surtirá efecto un año después de la fecha de recepción de la notificación y sólo surtirá efecto con respecto al Estado que efectúe la denuncia.”
(El artículo III del Acuerdo de tránsito contiene una disposición que tiene, en líneas generales, el mismo efecto que el artículo 95 del Convenio; y el artículo I de este Acuerdo (secciones 1 y 2) abarca el mismo tipo de cuestiones que el artículo 89 del Convenio en lo que se refiere a los derechos de sobrevuelo y de aterrizaje con fines no relacionados con el tráfico. No es necesario citar aquí estos artículos).
41. En relación con las disposiciones citadas en el párrafo anterior, Pakistán invocó la norma (aprobada por el Tribunal en los asuntos North Sea Continental Shelf — I.CJ. Reports 1969, sentencia, apartado 28), según la cual, cuando un acuerdo u otro instrumento establece por sí mismo la forma en que debe hacerse una cosa determinada, debe hacerse de esa forma o no hacerse en absoluto. Sobre esta base, Pakistán alegó que no sólo no había [p54] ninguna disposición relativa a la suspensión del Convenio como tal, sino que los artículos 89 y 95 excluían implícitamente esta posibilidad. Todo lo que se concedía (en virtud del artículo 89) era el derecho, en determinadas circunstancias específicas, a no aplicar el Convenio y a dejar de conceder temporalmente los derechos que preveía. Tan pronto como estas circunstancias dejaban de existir (como, en el caso que nos ocupa, Pakistán sostenía que había ocurrido), esta licencia para hacer caso omiso llegaba a su fin, y la obligación de reanudar la plena aplicación de los derechos previstos por el Convenio se reanudaba automáticamente. Tal era el argumento de Pakistán.
42. En el procedimiento ante el Tribunal, India dio una interpretación diferente a esta disposición. Se trataba, en términos generales, de que el artículo 89 era una mera cláusula de habilitación o, en cierto sentido, de salvaguardia, cuyo objeto era dejar claro que el Convenio dejaba intactos y no pretendía afectar a los derechos que, en determinadas circunstancias, las partes pudieran derivar de fuentes ajenas al Convenio, en virtud del Derecho internacional general o de otro modo. El artículo era (según la India) un ejemplo de, o equivalente a, un tipo de cláusula que se encuentra a menudo en los tratados, en el sentido de que las disposiciones del tratado se entendían sin perjuicio de los derechos de las partes en ciertos aspectos: no tenía relación directa con el presente caso.
43. El Tribunal debe obviamente abstenerse de pronunciarse sobre la validez o no de las opiniones opuestas de las Partes en cuanto al objeto y la correcta interpretación de los artículos 89 y 95, ya que ello afecta directamente al fondo del asunto. Pero esta oposición no puede ser sino indicativa de un conflicto directo de puntos de vista en cuanto al significado de los Artículos, o en otras palabras de un “desacuerdo . . relativo a la interpretación o aplicación del Convenio”; — y si hay una sola disposición — y especialmente una disposición de la importancia del artículo 89 — en la que esto sea así, entonces el Consejo está investido de competencia, si fuera la única disposición de este tipo que se encontrara, lo que claramente no es el caso. Sin embargo, al haber decidido así el Tribunal de Justicia que el Consejo es competente, no le corresponde definir con mayor precisión el alcance exacto de dicha competencia, más allá de lo que ya se ha indicado.
44. 44. El Tribunal de Justicia debe examinar una cuestión más. Se argumentó enérgicamente en nombre de la India, aunque negado por Pakistán, que independientemente de la corrección [p56] de derecho o de otro tipo de la decisión del Consejo asumiendo la competencia en el caso, de la que la India está ahora apelando, estaba viciada por diversas irregularidades de procedimiento, y en consecuencia, sólo por ese motivo, debería ser declarada nula y sin efecto. El argumento era que, de no haber sido por estas supuestas irregularidades, el resultado ante el Consejo habría sido o podría haber sido diferente. En consecuencia, se dijo, si el Tribunal de Justicia compartía la opinión de la India en cuanto a la existencia de estas irregularidades de procedimiento, debería abstenerse de pronunciarse ahora sobre la cuestión de la competencia del Consejo, declarar nula la decisión de este último y devolverle el asunto para que volviera a decidir sobre la base de un procedimiento correcto.
45. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no considera necesario, ni siquiera oportuno, entrar en esta cuestión, máxime cuando las irregularidades alegadas no menoscaban en modo alguno las exigencias de un procedimiento justo. La misión del Tribunal de Justicia en el presente procedimiento consiste en pronunciarse sobre la competencia del Consejo en el asunto. Se trata de una cuestión objetiva de Derecho, cuya respuesta no puede depender de lo ocurrido ante el Consejo. Dado que el Tribunal de Justicia considera que el Consejo [p57] era y es competente, si efectivamente se produjeron irregularidades de procedimiento, el Consejo habría llegado a la conclusión correcta de manera errónea. No obstante, habría llegado a la conclusión correcta. Si, por el contrario, el Tribunal de Justicia hubiera declarado que no había ni hay competencia, entonces, incluso en ausencia de irregularidades, la decisión del Consejo de asumirla habría sido revocada.
46. Por las razones expuestas,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
por trece votos contra tres,
(1) rechaza las objeciones del Gobierno de Pakistán sobre la cuestión de su competencia y declara que es competente para conocer del recurso de la India;
por catorce votos contra dos,
(2) considera que el Consejo de la Organización de la Aviación Civil Internacional es competente para conocer de la Solicitud y de la Reclamación presentadas ante él por el Gobierno de Pakistán el 3 de marzo de 1971; y, en consecuencia, rechaza el recurso interpuesto ante el Tribunal por el Gobierno de la India contra la decisión del Consejo por la que éste asumió la competencia a este respecto.
Hecho en francés y en inglés, dando fe el texto inglés, en el Palacio de la Paz, La Haya, el día dieciocho de agosto de mil novecientos [p58] setenta y dos, en tres ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos de la Corte y los demás se remitirán al Gobierno de la India y al Gobierno de Pakistán, respectivamente.
(Firmado) F. AMMOUN, Vicepresidente.
(Firmado) S. AQUARONE, Secretario.
El Presidente Sir Muhammad Zafrulla Khan hace la siguiente declaración:
Lamento mucho 1 no poder estar de acuerdo con que el Artículo 84 del Convenio, leído con los Artículos 5 (4), 15 y 18 de las Reglas para la Solución de Diferencias, establezca un derecho de apelación contra una decisión del Consejo de la OACI rechazando una objeción preliminar a su competencia para tramitar una solicitud o queja. Me parece que las consideraciones que han llevado al Tribunal de Justicia a llegar a la conclusión contraria no van más allá de la conveniencia de una disposición en este sentido. Por fuerte que sea esa conveniencia, no puede servir de sustituto de la falta de tal disposición en el Convenio, leído junto con las normas pertinentes. Todo el esquema del Reglamento excluye la posibilidad de un recurso contra una decisión del Consejo que desestime una excepción preliminar contra su competencia. El remedio para corregir esta situación, [p59] si se desea una corrección, consistiría en modificar el Convenio y el Reglamento, y no en darles un significado que no pueden tener.
Tampoco puedo estar de acuerdo en que la sección 1 del artículo II del Acuerdo de tránsito sólo contemple los casos de injusticia o dificultad ocasionados por una actuación lícita pero perjudicial, y que en la medida en que una reclamación en virtud de dicha sección alegue una actuación ilícita como causa de la injusticia o dificultad denunciada, se asimile al caso de una demanda a efectos de recurribilidad ante el Tribunal.
En vista, sin embargo, de la conclusión del Tribunal de que el Consejo de la OACI tiene jurisdicción para conocer de la solicitud y queja presentada ante él por el Gobierno de Pakistán el 3 de marzo de 1971, conclusión con la que estoy totalmente de acuerdo, mi disentimiento sobre la cuestión de la admisibilidad del recurso de la India asume un aspecto puramente académico.
Una gran parte de la presentación del abogado de la India ante el Tribunal se dedicó a la exposición de las irregularidades de procedimiento supuestamente cometidas por el Consejo de la OACI al tratar la objeción preliminar de la India a su asunción de jurisdicción [p60] con respecto a la solicitud y queja de Pakistán. El propósito de esta exposición era persuadir al Tribunal para que declarara que los procedimientos ante el Consejo estaban viciados por estas supuestas irregularidades y que la decisión del Consejo sobre la Excepción Preliminar de la India era, por lo tanto, nula y sin efecto y, en consecuencia, debía ser anulada.
Estas supuestas irregularidades se dividen, en términos generales, en dos categorías: las relativas a la “forma y método” de llegar a la decisión recurrida, y las derivadas del incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 15 de las Normas para la Solución de Diferencias.
En cuanto a la primera categoría, las objeciones y sugerencias de la India fueron debatidas a fondo en el Consejo (Memorial de la India, Anexo E, (e), Discusión, párrs. 50-84) y las decisiones del Presidente fueron confirmadas por el Consejo. Nada de lo alegado por el abogado de la India en sus alegaciones ante el Tribunal en este contexto ha servido para suscitar duda alguna en mi mente acerca de la corrección y propiedad de las decisiones del Presidente y del procedimiento seguido por el Consejo.
En cuanto a la segunda categoría, la breve respuesta a las objeciones de India es que el artículo 15 de las [p61] Reglas para la Solución de Diferencias no tiene relevancia para la decisión sobre una objeción preliminar. El tema de la objeción preliminar y la acción al respecto se trata en el artículo 5 del Reglamento. Este artículo está incluido en el Capítulo III del Reglamento, que trata del Actuación tras la recepción de solicitudes. El artículo es autónomo y exhaustivo. El procedimiento para tramitar una objeción preliminar se prescribe en el apartado (4) del artículo 5, que dice lo siguiente: “Si se ha presentado una objeción preliminar, el Consejo, después de oír a las partes, decidirá la cuestión con carácter preliminar antes de que se adopten otras medidas en virtud del presente Reglamento”. Esto es exactamente lo que hizo el Consejo.
El artículo 15 del Reglamento está contenido en el Capítulo IV, que prescribe el procedimiento que debe seguirse en relación con los “Procedimientos”, que se inician después de que se haya resuelto una excepción preliminar y que se refieren al fondo del asunto. El artículo 15, titulado “Decisión”, se refiere obviamente a una decisión sobre el fondo y no a una decisión sobre una excepción preliminar que resuelve la cuestión como cuestión previa antes del inicio del procedimiento sobre el fondo.
El [p62] registro de la discusión ante el Consejo no muestra que India instara al cumplimiento por parte del Consejo de los requisitos del Artículo 15. Incluso ante el Tribunal, algunas de las supuestas irregularidades se mencionaron por primera vez en las presentaciones orales de los abogados y la lista se amplió en respuesta. Sea como fuere, es evidente que el artículo 15 del Reglamento no es aplicable a una decisión sobre una excepción preliminar. El Consejo procedió correctamente sobre esta base y ni un solo miembro expresó una diferencia de opinión.
El juez Lachs hace la siguiente declaración
Sintiendo como siento que hay ciertas observaciones que deben hacerse sobre algunos aspectos de la Sentencia, me acojo al derecho que me confiere el artículo 57 del Estatuto del Tribunal y adjunto a continuación la siguiente declaración.
I
Si bien estoy plenamente de acuerdo con las conclusiones del Tribunal relativas a su competencia para conocer del recurso de casación, deseo hacer un comentario adicional sobre la interpretación del artículo 84 del Convenio de Chicago sobre Aviación Civil Internacional y de la sección 2 del artículo II del Acuerdo Internacional sobre Tránsito de Servicios Aéreos.
Al examinar el sentido y el significado de “la decisión”, tal como se utiliza en el artículo 84, su significado estrictamente verbal debe constituir un punto de partida, pero no puede ser concluyente, ya que no hay ninguna palabra calificativa que nos exima de la tarea de interpretación. Es cierto que el uso del artículo definido y del singular (“la decisión”) relaciona este término directamente con la acción que debe emprender el Consejo en virtud de la primera frase del artículo. Esto parece llevar a la conclusión de que “la decisión” contemplada debe ser aquella por la que el Consejo resuelva “cualquier desacuerdo entre dos o más Estados contratantes relativo a la interpretación o aplicación” del Convenio y sus anexos que “no pueda resolverse mediante negociación”.
Sin embargo, el Consejo no sólo puede resolver los desacuerdos mediante decisiones sobre el fondo. Por lo tanto, no sólo se puede apelar contra tales decisiones y, en este sentido, no me parece posible sostener que las Normas para la Solución de Diferencias puedan interpretarse de forma que restrinjan la apelabilidad en mayor medida que el propio Convenio. Además, si los redactores hubieran querido excluir definitivamente los recursos sobre cuestiones distintas de las de fondo, podrían haberlo hecho fácilmente matizando adecuadamente el término “decisión”: [p64] existen precedentes bien conocidos de este tipo de redacción.
Por supuesto, esto no quiere decir que se pueda apelar “contra cualquier Providencia o cualquier orden del Consejo”, lo cual, como sugirió el abogado de Pakistán, “iría en contra de la finalidad misma del Convenio” (vista del 27 de junio de 1972). La cuestión debe considerarse a la luz de las repercusiones que la decisión en cuestión podría tener sobre las posiciones de las Partes en relación con el asunto. En el caso que nos ocupa, se trata de una decisión sobre una cuestión de competencia, por lo que hay que trazar una línea divisoria y responder a la pregunta de a qué lado de la línea se sitúan las “decisiones sobre competencia”. La respuesta está, por supuesto, implícita en la importancia crucial que tales decisiones tienen invariablemente (como se subraya en el párrafo 18 de la Sentencia). Así lo confirma toda la historia de la adjudicación internacional, en la que estas cuestiones son mucho más vitales que en el contexto municipal.
No obstante, estas cuestiones presentan un aspecto más general. Este Tribunal y su predecesor han actuado con gran cautela y moderación a la hora de determinar su propia jurisdicción. Como señaló el juez Lauterpacht “No debe hacerse nada que cree la impresión de que el Tribunal [65], en un exceso de celo, ha asumido jurisdicción donde no se le ha conferido ninguna”. (The Development of International Law by the International Court, 1958, p. 91.)
Esta moderación ha tenido su razón de ser en la clara tendencia a no imponer a los Estados obligaciones más onerosas que las que han asumido expresamente. Sin embargo, en lo que respecta a los recursos procedentes de otros foros, este mismo criterio impone límites a la prudencia del Tribunal a la hora de asumir su competencia.
De hecho, las mismas razones que subyacen a la necesidad de interpretar las cláusulas jurisdiccionales de forma estricta obligan a adoptar una interpretación de las disposiciones relativas a la apelación que otorgue el máximo efecto a las salvaguardias inherentes a dichas disposiciones. En efecto, entre el “foro inferior” y el “tribunal de apelación” existe, por así decirlo, un vaivén de competencias jurisdiccionales. Por consiguiente, una interpretación restrictiva de los derechos de apelación -y, por tanto, de las competencias del “tribunal de apelación”- implicaría obviamente una interpretación extensiva de las competencias jurisdiccionales del “tribunal de primera instancia”. Esto implicaría, de hecho, obligaciones más onerosas para los Estados afectados: algo que (como se ha indicado anteriormente) los tribunales internacionales [66] se han esforzado continuamente por evitar. Restringir los derechos de los Estados a solicitar reparación por lo que consideran decisiones erróneas frustraría, al menos en cierta medida, el objeto mismo de la institución de los recursos. Si esto es así en general, se aplica en particular a las cuestiones de competencia, que, como se ha indicado anteriormente, son en el ámbito internacional comparables en importancia a las cuestiones de fondo. Así pues, este aspecto confirma la justificación del ejercicio de lo que la sentencia describe (apartado 26) como “una cierta medida de control por parte del Tribunal” (cf. resolución de 25 de septiembre de 1957 del Institut de droit international, Annuaire 1957, pp. 476 y ss.).
II
Aunque estoy de acuerdo en que el Consejo de la OACI es competente para conocer de la Solicitud y la Reclamación que se le han presentado, deseo comentar algunas cuestiones de procedimiento que se han planteado en relación con la decisión contra la que se ha interpuesto un recurso. India presentó una serie de alegaciones al respecto (Memorial de India, párrafos 93-99 y 106 D). Pakistán, por su parte, las negó (Memorial de contestación, párr. 59).
El artículo 54 (c) del Convenio sobre Aviación Civil Internacional establece que: “El Consejo determinará su organización [p67] y su reglamento”. En el marco de los poderes que le han sido conferidos, el Consejo aprobó, el 9 de abril de 1957, las “Reglas para la solución de diferencias”. Estas normas tenían por objeto “regular la solución de los desacuerdos entre los Estados contratantes que puedan someterse al Consejo”, así como “el examen de cualquier reclamación relativa a una medida adoptada por un Estado parte en el Acuerdo sobre Tránsito” (art. 1 (1) y (2)).
A la luz de estas disposiciones, los Estados contratantes tienen derecho a esperar que el Consejo respete fielmente estas normas, al desempeñar, en tales situaciones, funciones cuasi judiciales, ya que forman parte integrante de su jurisdicción. Dichas normas constituyen una de las garantías de la correcta toma de decisiones de cualquier órgano colectivo de este carácter y establecen un marco para su funcionamiento regular: como tales, se promulgan para ser cumplidas.
Las actas de la reunión del Consejo del 29 de julio de 1971 indican que se incumplieron algunas disposiciones del Reglamento para la Solución de Diferencias. En general, por supuesto, no todas las desviaciones de las normas establecidas afectan a la validez de las decisiones, pero hay algunas que pueden perjudicar los derechos e intereses [p68] de las partes. Por lo tanto, si una de las partes interesadas alega ante este Tribunal que se han producido irregularidades procesales, es razonable que estas alegaciones llamen la atención del Tribunal. Así pues, las objeciones planteadas por la India son fundadas.
Por lo tanto, lamento que el Tribunal no haya entrado en materia y se haya limitado a pronunciarse “sobre la competencia del Consejo en el asunto” (sentencia, apartado 45). Pronunciarse sobre las deficiencias formales que el Tribunal de Justicia pueda encontrar en la toma de decisiones del Consejo, o llamar la atención de este órgano sobre ellas, entraría sin duda dentro de ese “control del Tribunal de Justicia sobre dichas decisiones” al que se refiere un pasaje de la Sentencia (apdo. 26) que he mencionado antes y que suscribo plenamente.
Además, hay que tener en cuenta que el Consejo, dada su escasa experiencia en materia de procedimiento y al estar compuesto por expertos en ámbitos distintos del Derecho, necesita sin duda orientación, y sin duda es este Tribunal el que puede dársela. Dicha orientación sería de gran importancia para el desarrollo de este caso y de casos futuros, y en interés de la confianza de los Estados que le confían la [p69] resolución de los desacuerdos que surgen en el ámbito de la aviación civil.
Los Jueces PETREN, ONYEAMA, DILLARD, DE CASTRO y JIMENEZ DE ARECHAGA adjuntan votos particulares a la Sentencia del Tribunal.
El Juez Sr. MOROZOV y el Juez ad hoc Sr. NAGENDRA SINGH adjuntan votos particulares a la sentencia del Tribunal de Justicia.
(Rubricado) F. A.
(Iniciales) S. A.
Voto particular del Juez Petrén
Voto particular del Juez Onyeama
Voto particular del Juez Dillard
Voto particular del Juez Sr. de Castro
Voto particular del Juez Sr. Jiménez de Aréchaga
Voto particular discrepante del Juez Sr. Morozov
Voto particular discrepante del Juez Nagendra Singh
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