CONSTITUCIÓN DEL COMITÉ DE SEGURIDAD MARÍTIMA DE LA ORGANIZACIÓN CONSULTIVA MARÍTIMA INTERGUBERNAMENTAL – Opinión consultiva de 8 de junio de 1960 – Corte Internacional de Justicia

Constitución del Comité de Seguridad Marítima de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental

Opinión Consultiva

8 de junio de 1960

Presidente: Klaestad;
Vicepresidente: Zafrulla Khan;
Jueces: Basdevant, Hackworth, Winiarski, Badawi, Armand-Ugon, Kojevnikov, Moreno Quintana, Cordova, Wellington Koo, Spiropoulos, Sir Percy Spender, Alfaro

[p.150]

El Tribunal,

compuesto como arriba se indica,

emite la siguiente Opinión Consultiva:

Por carta de 23 de marzo de 1959, presentada en Secretaría el 25 de marzo, el Secretario General de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental comunicó al Tribunal que, por Resolución adoptada el 19 de enero de 1959, cuya copia auténtica fue transmitida con la carta del Secretario General, la Asamblea de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental había decidido solicitar al Tribunal que emitiera una Opinión Consultiva sobre la cuestión enunciada en la Resolución, que era del tenor siguiente:

“La Asamblea

Considerando que han surgido diferencias de opinión en cuanto a la interpretación del Artículo 28 (a) del Convenio Constitutivo de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental;

Considerando que el Convenio prevé en su artículo 56 que las cuestiones de derecho pueden ser sometidas a la Corte Internacional de Justicia para que emita una opinión consultiva;

Resuelve

Someter a la Corte Internacional de Justicia, de conformidad con el párrafo 2 del Artículo 65 de su Estatuto, una solicitud de opinión consultiva sobre la siguiente cuestión de derecho

¿Está constituido el Comité de Seguridad Marítima de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental, elegido el r5 de enero de 1959, de conformidad con el Convenio Constitutivo de la Organización?

Encarga al Secretario General que ponga a disposición del Tribunal las actas pertinentes de la Primera Asamblea de la Organización, y de sus Comités; y que, de conformidad con el artículo IX del Acuerdo entre las Naciones Unidas y la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental, informe al Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas de la presente resolución.”

De conformidad con el artículo 66, párrafo 1, del Estatuto de la Corte, la solicitud de Opinión Consultiva fue notificada el 9 de abril de 1959 a todos los Estados con derecho a comparecer ante la Corte.

Habiendo transmitido el Secretario General de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental a la Corte, el 14 de julio de 1959, los documentos que podían arrojar luz sobre la cuestión, y considerando el Presidente que los Estados Miembros de la Organización, así como la propia Organización, podían proporcionar información sobre la cuestión, se informó a dichos Estados y a la Organización, el 5 de agosto de 1959, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 66 del Estatuto, que la Corte estaría dispuesta a recibir declaraciones escritas de los mismos dentro de un plazo, fijado por Providencia de la misma fecha, el 5 de diciembre de 1959. Se recibieron declaraciones escritas en nombre de los Gobiernos de Bélgica, Francia, Liberia, los Estados Unidos de América, la República de China, Panamá, Suiza, Italia, Dinamarca, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Noruega, los Países Bajos y la India.

Estas declaraciones escritas fueron comunicadas a la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental y a los Estados miembros de la Organización. Se celebraron audiencias públicas los días 26, 27, 28 y 29 de abril, y 2, 3 y 4 de mayo de i960, en las que se dirigieron al Tribunal

El Honorable Rocheforte L. Weeks, ex Fiscal General Adjunto, Presidente de la Universidad de Liberia, y

El Honorable Edward R. Moore, Fiscal General Adjunto, en representación del Gobierno de Liberia;

Dr. Octavio Fabrega, Presidente del Consejo Nacional de Relaciones Exteriores, en calidad de Embajador Extraordinario y Plenipotenciario en Misión Especial, en representación del Gobierno de Panamá;

El Honorable Eric H. Hager, Asesor Jurídico del Departamento de Estado, en representación del Gobierno de los Estados Unidos de América;

M. Riccardo Monaco, Profesor de la Universidad de Roma, Jefe del Departamento de Asuntos Contenciosos del Ministerio de Asuntos Exteriores, en representación del Gobierno de Italia;

Sr. W. Riphagen, Profesor de Derecho Internacional en Rotterdam, Asesor Jurídico del Ministerio de Asuntos Exteriores, en representación del Gobierno de los Países Bajos;

Sr. Finn Seyersted, Director de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega, en representación del Gobierno de Noruega;

Sr. F. A. Vallat, Consejero Jurídico Adjunto del Ministerio de Asuntos Exteriores, en representación del Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.

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La cuestión sometida al Tribunal en la Solicitud de Opinión Consultiva, aunque de forma general, está dirigida [p 153] a un caso particular, y puede formularse de la siguiente manera: ¿ha ejercido la Asamblea, al no elegir a Liberia y Panamá para el Comité de Seguridad Marítima, su poder electoral de conformidad con las disposiciones del Artículo 28 (a) del Convenio de 6 de marzo de 1948 para el Establecimiento de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental?

Las Declaraciones presentadas ante el Tribunal de Justicia han puesto de manifiesto que, vinculadas a la cuestión que se le plantea, existen otras de carácter político. No obstante, el Tribunal de Justicia, como órgano jurisdiccional, está obligado, en el ejercicio de su función consultiva, a mantenerse fiel a las exigencias de su carácter jurisdiccional.

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El Convenio al que se refiere la solicitud de Opinión Consultiva crea un organismo denominado Organización Consultiva Marítima Intergubernamental (en lo sucesivo “la Or-ganización”). Sus fines se enuncian en el artículo 1 del Convenio, el más importante de los cuales se refiere a la seguridad marítima y a la eficacia de la navegación.

La Organización se compone de una Asamblea, un Consejo, un Comité de Seguridad Marítima y los órganos subsidiarios que la Organización considere necesarios en cualquier momento, así como de una Secretaría.

La Asamblea está compuesta por todos los Miembros de la Organización que se reúnen en sesión ordinaria una vez cada dos años. Entre sus funciones está la de “elegir… el Comité de Seguridad Marítima conforme a lo dispuesto en el artículo 28” (art. 16 (d)).

El Consejo está compuesto por dieciséis miembros. Sus principales funciones son recibir las recomendaciones del Comité de Seguridad Marítima y transmitirlas a la Asamblea o a los diputados cuando la Asamblea no esté reunida, junto con sus propios comentarios y recomendaciones. El Consejo sólo podrá examinar los asuntos que entren en el ámbito de competencias del Comité de Seguridad Marítima después de haber recabado la opinión de dicho Comité al respecto (art. 22).

Las principales funciones del Comité de Seguridad Marítima figuran en el artículo 29. Entre sus principales funciones figuran el examen de cualquier asunto que entre en el ámbito de competencia de la Organización y se refiera a las ayudas a la navegación, la construcción y el equipamiento de buques, la dotación desde el punto de vista de la seguridad, las normas para la prevención de abordajes, la manipulación de cargas peligrosas, los procedimientos y requisitos de seguridad marítima y cualquier otro asunto que afecte directamente a la seguridad marítima. Está llamada a mantener estrechas relaciones con otros organismos intergubernamentales relacionados con el transporte y las comunicaciones que puedan contribuir al objetivo de la Organización de promover la seguridad marítima. [p 154]

La composición del Comité y el modo de designación de sus miembros se rigen por el Artículo 28 (a) que dice lo siguiente:

“El Comité de Seguridad Marítima se compondrá de catorce Miembros elegidos por la Asamblea entre los Miembros, los Gobiernos de las naciones que tengan un interés importante en la seguridad marítima, de los cuales no menos de ocho serán las mayores naciones propietarias de buques, y los restantes serán elegidos de modo que se garantice una representación adecuada de los Miembros, de los Gobiernos de otras naciones que tengan un interés importante en la seguridad marítima, tales como las naciones interesadas en el suministro de un gran número de tripulaciones o en el transporte de un gran número de pasajeros atracados y desembarcados, y de las principales zonas geográficas.”
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El Tribunal debe apreciar si, al no elegir a Liberia y Panamá para formar parte del Comité de Seguridad Marítima, la Asamblea cumplió dicha disposición. Para ello, el Tribunal debe, en primer lugar, recordar las circunstancias en las que la Asamblea procedió a la elección del Comité y solicitó una opinión consultiva.

La Asamblea inició su examen de la elección de los miembros del Comité de Seguridad Marítima el 14 de enero de 1959. Tuvo ante sí un documento de trabajo preparado por el Secretario General de la Organización, cuyo encabezamiento era el siguiente:

“Elección de los miembros del Comité de Seguridad Marítima, según lo dispuesto en el artículo 28 del Convenio.

Flota mercante de los Miembros del IMCO según las tablas estadísticas del Lloyd’s Register of Shipping de 1958″.

A continuación se exponían, en Providencia descendente del tonelaje bruto total registrado, los nombres de los Miembros con las cifras de su tonelaje registrado. En esta lista Liberia ocupaba el tercer lugar y Panamá el octavo.

La Asamblea también tuvo ante sí un proyecto de resolución del Reino Unido que estaba en los siguientes términos: “La Asamblea,

Deseando elegir a los ocho Miembros del Comité de Seguridad Marítima que serán las mayores naciones propietarias de buques, Habiendo tomado nota de la lista preparada por el Secretario General (doc. IMCO/A. I/Working Paper 5) en la que figura el tonelaje registrado de cada Miembro de la Organización [p 155]

Resuelve

que se proceda a una votación separada para cada uno de los ocho puestos del Comité;

que la votación se efectuará en el orden en que las naciones figuren en la lista del Secretario General, y

que las ocho naciones que primero reciban una mayoría de votos a favor sean declaradas elegidas”. El representante del Gobierno de Liberia presentó tanto un proyecto de Resolución separado como una enmienda al del Reino Unido, en el sentido de que, a efectos del Artículo 28 (a), las ocho mayores naciones propietarias de buques deberían determinarse por referencia a las cifras de arqueo bruto registrado tal y como aparecían en el Lloyd’s Register of Shipping vigentes en la fecha de la elección. Afirmó que el artículo 28 (a) establecía las normas que debían seguirse para elegir a los miembros del Comité y que dichas normas debían observarse estrictamente. En virtud del artículo 28 (a), la Asamblea debía elegir a las ocho naciones con mayor número de armadores. En su opinión, no se trataba de una elección en el sentido habitual de la palabra, ya que una vez determinadas esas ocho naciones, la Asamblea estaba obligada a elegirlas. El representante de Panamá apoyó estos argumentos.

No se cuestionaba en modo alguno que las cifras del Documento de Trabajo del Secretario General, que eran idénticas a las cifras que aparecían en el último número de Lloyd’s Register of Shipping y que establecían país por país el tonelaje bruto registrado de cada nación, fueran incorrectas.

El Gobierno de Estados Unidos presentó una propuesta para aplazar la elección del Comité hasta el segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea y, mientras tanto, establecer un Comité provisional abierto a todos los Miembros de la Asamblea.

La enmienda del Gobierno de Liberia al proyecto de resolución del Reino Unido fue sustituida por una enmienda conjunta de dicho Gobierno y de los Estados Unidos de América, esencialmente en los mismos términos. Ni la propuesta de Estados Unidos ni la enmienda conjunta fueron aprobadas por la Asamblea.

En la sesión del 15 de enero de 1959, la Asamblea adoptó el proyecto de resolución del Reino Unido, expresando así, según los términos de la Resolución, su deseo de “elegir a los ocho Miembros del Comité de Seguridad Marítima que serán las mayores naciones propietarias de buques”. El Presidente pidió a la Asamblea que votara sobre los ocho países que debían ser elegidos en virtud del Artículo 28 (a) país por país en el orden que figura en las Tablas Estadísticas J95<§ del Lloyd’s Register of Shipping. Liberia y Panamá no fueron elegidos, siendo los votos, respectivamente, once a favor y catorce en contra, con tres abstenciones, y nueve a favor y catorce en contra, con cinco abstenciones. Liberia y Panamá se abstuvieron en esta última votación, [p 156] por considerar que, desde el momento en que Liberia no fue elegida, la elección era nula.

En su siguiente reunión, celebrada el mismo día, la Asamblea eligió a los otros seis miembros del Comité.

Una vez realizada la elección, la Asamblea procedió a considerar un proyecto de resolución de Liberia en el sentido de que la Asamblea solicitara una Opinión Consultiva de esta Corte sobre las cuestiones jurídicas que habían surgido en relación con la interpretación del Artículo 28 (a), y pidiera a un Comité que formulara las preguntas que se plantearían a la Corte y remitiera el asunto de nuevo a la Asamblea para su aprobación. El proyecto de resolución de Liberia fue aprobado en principio. El 19 de enero de 1959, la Asamblea adoptó la resolución que figura en la solicitud de dictamen.

***
Los debates que tuvieron lugar antes de la elección revelaron una gran divergencia de opiniones sobre los requisitos pertinentes del artículo 28(a).

El representante del Reino Unido, interviniendo en la séptima sesión de la Asamblea, celebrada el 14 de enero de 1959, declaró:
“La delegación del Reino Unido consideró que sería un error que la Asamblea… pretendiera ignorar la dificultad esencial, a saber, la posición especial de Liberia y Panamá. Evidentemente, no se trataba de abordar el problema de los pabellones de conveniencia, que quedaba fuera de los límites de la discusión. Lo que la Asamblea debía hacer era elegir ocho países que, por una parte, tuvieran un interés importante en la seguridad marítima y, por otra, fueran las mayores naciones propietarias de buques, ya que éstos eran los criterios establecidos en el artículo 28 del Convenio.”

“… Lo que la Asamblea debía hacer era examinar en qué medida los gobiernos se interesaban por las cuestiones marítimas y ver en qué medida podían aportar su contribución en los distintos ámbitos relacionados con la seguridad… Era evidente que en todos esos campos ni Liberia ni Panamá estaban, por el momento, en condiciones de hacer ninguna contribución importante a la seguridad marítima…”

“En cuanto al segundo criterio que había mencionado, a saber, la importancia relativa como nación propietaria de buques, subrayaba que esa expresión se utilizaba por primera vez, pero estaba perfectamente clara. Los buques debían pertenecer realmente a los países en cuestión, lo que evidentemente no era el caso de Panamá y Liberia.”

“Así pues, ni desde el punto de vista del interés por la seguridad marítima ni desde el del tonelaje podían incluirse Liberia o Panamá entre los ocho países marítimos a que se refiere el apartado a) del artículo 28 del Convenio.”

Añadió que, según el Convenio, esos ocho puestos debían asignarse a las naciones con mayor número de armadores, pero eso no significaba necesariamente los países cuyas flotas representaban el [p 157] mayor tonelaje bruto registrado. Los nombres y nacionalidades de los propietarios o accionistas de las compañías navieras no deberían tenerse en cuenta a este respecto, ya que ello introduciría un criterio innecesariamente complicado.

El representante de los Países Bajos declaró que el concepto de las mayores naciones propietarias de buques no es necesariamente idéntico al de las naciones con mayor tonelaje registrado; al contrario, el tonelaje registrado de un país puede no reflejar en modo alguno su importancia real como nación propietaria de buques. También se argumentó que los miembros que debían ser elegidos para el Comité de Seguridad Marítima “en función de su tonelaje” debían ser aquellas naciones que estuvieran en condiciones de hacer una contribución al trabajo del Comité a través de sus conocimientos y experiencia en el campo de la seguridad marítima, requisito que Liberia y Panamá no cumplían.

Por su parte, el representante de Estados Unidos de América explicó la forma en que su país interpretaba el Artículo 28 (a). Afirmó: “Ese Artículo pedía a la Asamblea que eligiera entre los Gobiernos Miembros que tuvieran un interés importante en la seguridad marítima a las ocho naciones que fueran los mayores armadores, según se desprende de los cuadros estadísticos del Lloyd’s Register…”. El artículo 28 estipulaba que no menos de ocho debían ser ‘las mayores naciones propietarias de buques’ y no simplemente ‘grandes naciones propietarias de buques’… debían ser elegidas automáticamente”.
Más adelante dijo que no podía aceptar el argumento esgrimido por el representante del Reino Unido en el sentido de que la capacidad de los países para contribuir a la labor del Comité de Seguridad Marítima mediante sus conocimientos especializados y su experiencia era un criterio de elegibilidad independiente del de la condición de ser una de las mayores naciones propietarias de buques. En ningún caso deben quedar excluidas del Comité las dos naciones cuyo tonelaje registrado combinado representa el 15% de la flota activa de todo el mundo.

Otros Estados miembros de la Asamblea participaron en el debate, pero en la medida en que expresaron sus opiniones sobre la interpretación del Artículo 28 (a), éstas parecen reflejarse en las declaraciones mencionadas anteriormente. En estas circunstancias se plantea al Tribunal la cuestión de si el Comité de Seguridad Marítima se constituyó de conformidad con el artículo 28 (a). ***
El Tribunal de Justicia examina a continuación la respuesta que debe darse a la cuestión que se le plantea. [p 158]

Una de las funciones de la Asamblea es, de conformidad con el artículo 16 d) del Convenio, “elegir a los miembros … del Comité de Seguridad Marítima según lo dispuesto en el artículo 28”. En consecuencia, el alcance y el carácter de esta función de la Asamblea se encuentran en el artículo 28. Esta función sólo puede ejercerse en las condiciones previstas por dicho artículo.

El artículo 28 (a) dispone que los catorce miembros del Comité serán elegidos por la Asamblea entre los Miembros, Gobiernos de aquellas naciones que tengan un interés importante en la seguridad marítima, de las cuales no menos de ocho serán las mayores naciones propietarias de buques. El resto de los miembros serán elegidos de forma que se garantice una representación adecuada de otras naciones con un interés importante en la seguridad marítima, como las naciones interesadas en suministrar un gran número de tripulaciones o en el transporte de un gran número de pasajeros y de zonas geográficas importantes.

Se ha alegado ante el Tribunal que la Asamblea tenía derecho a negarse a elegir a Liberia y Panamá, en virtud de una facultad discrecional que, según se afirma, le confiere el Artículo 28 (a). El argumento es el siguiente: La Asamblea está investida de un poder discrecional para determinar qué Miembros de la Organización tienen “un interés importante en la seguridad marítima” y, en consecuencia, en el cumplimiento de su deber de elegir a las ocho mayores naciones propietarias de buques, está facultada para excluir como no cualificadas para la elección a aquellas naciones que, a su juicio, no tienen tal interés. Además, se alegó que esta facultad discrecional se extendía también a la determinación de qué naciones eran o no “las mayores naciones propietarias de buques”.

En primer lugar, se trató de encontrar en la expresión “elegidos”, que se aplica a todos los miembros del Comité, una noción de elección que se dijo que implicaba un juicio individual sobre cada miembro a elegir y una valoración libre en cuanto a las cualificaciones de dicho miembro. Se dijo que esto se aplicaba tanto a la elección de las ocho mayores naciones armadoras como a la del resto de seis. El argumento parte de un significado que debe otorgarse a la palabra “elegido” y luego aplica ese significado al Artículo 28 (a) e interpreta sus disposiciones en consecuencia. Al hacerlo, coloca en una posición subordinada la disposición específica del Artículo en relación con las ocho “mayores naciones propietarias de buques”.

El significado de la palabra “elegidos” en el artículo no puede determinarse de forma aislada recurriendo a su significado habitual o común y atribuyendo ese significado a la palabra cuando se utiliza en el artículo. La palabra obtiene su significado del contexto en el que se utiliza. Si el contexto requiere un significado que connota una amplia elección, debe interpretarse en consecuencia, del mismo modo que debe dársele un significado restrictivo si el contexto en el que se utiliza así lo requiere. [p 159]

Un ejemplo lo ofrecen la letra d) del artículo 16 y las letras c) y d) del artículo 17, donde también se utilizan las palabras “elegir” y “elegido”. Cualquiera que sea el margen de elección o de apreciación individual que exista en la Asamblea en relación con la elección de cualquier Miembro del Consejo, ese margen de elección o apreciación no es mayor que el permitido por los términos de esos Artículos leídos con el Artículo 18. Las palabras “elegir” y “elegido” se interpretan en consecuencia.

Lo mismo ocurre con la palabra “elegido” en el artículo 28, donde aparece por primera vez. Aquí se utiliza para la designación de los catorce miembros del Comité, es decir, de las dos categorías de miembros, y para la primera de ellas las palabras empleadas son “serán” que, a primera vista, son obligatorias. Si estas palabras implican una designación obligatoria, cuestión a la que el Tribunal se referirá más adelante, existe un contraste evidente entre, por una parte, tal designación y, por otra, una libre elección.

En efecto, si las palabras “de las cuales al menos ocho deberán ser las mayores naciones armadoras” implican una designación obligatoria de las naciones que cumplen dicha condición, el uso de la palabra “elegidas” para designar dos categorías, una de las cuales se determinaría sobre la base de un criterio definido y preestablecido, mientras que la otra sería una cuestión de elección, no puede convertir la designación de las ocho naciones en un procedimiento electivo que sería contrario al criterio preestablecido.

En segundo lugar, se alega que “tener un interés importante en la seguridad marítima” es una condición dominante en la cualificación para ser miembro del Comité y ser una de las “ocho mayores naciones propietarias de buques” es una condición subordinada. Se dice que estas dos condiciones son de carácter acumulativo, siendo la posesión de “un interés importante” el requisito dominante. Según este punto de vista, el mero cumplimiento de la condición por parte de cualquier Estado de ser una de las ocho mayores naciones propietarias de buques no confiere por sí mismo elegibilidad a un Estado miembro para ser designado miembro del Comité en la medida en que, se afirma, la palabra “elegido” connota una discrecionalidad en la Asamblea para elegir entre los cualificados bajo la condición de tener un interés importante en la seguridad marítima. Se alega además que las palabras “naciones propietarias de buques” tienen un significado que abarca la consideración de muchos factores, y que la Asamblea, en el ejercicio de su facultad discrecional, tenía derecho a tener en cuenta esos factores en la elección del Comité.

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Las palabras del artículo 28 a) deben interpretarse en su sentido natural y corriente, en el sentido que normalmente tendrían en su contexto. Sólo si, una vez hecho esto, los términos del artículo resultan ambiguos, habrá que recurrir a otros métodos de interpretación. (Competencia de la Asamblea General para la admisión de un Estado en las Naciones Unidas, I.C.J. Reports 1950, p. 8.)

De los términos del apartado a) del artículo 28 se desprende claramente que los redactores contemplaron deliberadamente que el control preponderante del Comité recayera en cualquier circunstancia en “las mayores naciones propietarias de buques”. Este control debía garantizarse mediante la disposición de que no menos de ocho de los catorce puestos debían ser ocupados por ellos. El lenguaje empleado – “de los cuales no menos de ocho serán las mayores naciones propietarias de buques”- en su significado natural y ordinario transmite esta intención de los redactores. Las palabras “que tengan un interés importante en la seguridad marítima” expresan claramente una cualificación para ser miembro del Comité que se exige a cada grupo mencionado en el artículo 28 (a). Pero, en el contexto de toda la disposición, la posesión de este interés está implícita en relación con las ocho mayores naciones propietarias de buques como consecuencia del lenguaje empleado. Esta condición particular de ser una de las ocho naciones describe la naturaleza del interés requerido en la seguridad marítima y constituye dicho interés.

Esta interpretación concuerda con la estructura del artículo. Una vez establecido que “no menos de ocho serán las naciones propietarias de buques más grandes”, el artículo establece que el resto se elegirá de forma que se garantice una representación adecuada de “otras naciones” con un interés importante en la seguridad marítima: naciones distintas de las ocho naciones propietarias de buques más grandes, “como las naciones interesadas en el suministro de un gran número de tripulaciones”, etc., en contraste con “las naciones propietarias de buques más grandes”. El uso de las palabras “otras naciones” y “tales como” en su contexto confirma esta interpretación.

El argumento basado en la discrecionalidad permitiría a la Asamblea, haciendo uso únicamente de su discrecionalidad, decidir mediante su voto qué naciones tienen o no un interés importante en la seguridad marítima y denegar la pertenencia al Comité a cualquier Estado, independientemente del tamaño de su tonelaje o de cualquier otra cualificación. El efecto de tal interpretación sería hacer superflua la mayor parte del Artículo 28 (a) y erigir la discreción de la Asamblea como norma suprema para la constitución del Comité de Seguridad Marítima. Esto sería, en opinión del Tribunal, incompatible con el principio subyacente al artículo.

El principio subyacente del Artículo 28 (a) es que las naciones más grandes propietarias de buques deben predominar en el Comité. No es admisible ninguna interpretación del artículo que no esté en consonancia con este principio.

Fue para expresar este principio que se incluyeron en el artículo las palabras “de las cuales no menos de ocho deberán ser las mayores naciones propietarias de buques”. Estas palabras no pueden interpretarse como si dijeran “de los cuales no menos de ocho representarán (o serán representativos de) las mayores naciones propietarias de buques”.

El hecho de que cada una de ellas tuviera un interés importante en la seguridad marítima se aceptó como axiomático; era inherente a su condición de las ocho mayores naciones propietarias de buques.

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La historia del Artículo y el debate que tuvo lugar sobre los borradores del mismo en el Consejo Consultivo Marítimo Unido, que a petición del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas redactó el texto del Convenio para su recomendación a los Gobiernos Miembros, confirman el principio arriba indicado.

El primer borrador del artículo sufrió una serie de cambios a medida que evolucionaba. Tal como fue redactado en julio de 1946 por un Comité que se reunió en Londres, rezaba como sigue

“El Comité de Seguridad Marítima se compondrá de doce Gobiernos Miembros elegidos por la Asamblea entre los Gobiernos de las naciones que tengan un interés importante en la seguridad marítima y posean cantidades sustanciales de buques mercantes, de los cuales no menos de nueve serán las mayores naciones propietarias de buques y el resto serán elegidos de forma que se garantice la representación de las principales zonas geográficas. El Comité de Seguridad Marítima estará facultado para ajustar el número de sus miembros con la aprobación del Consejo”.

Los nueve mayores armadores eran, evidentemente, naciones que poseían cantidades sustanciales de buques mercantes. En cualquier caso, el Comité debía estar compuesto por los nueve primeros países con mayor número de buques. A este respecto, el uso en el texto original en inglés del artículo definido “the”, que se mantiene en todos los proyectos y se expresa en el Artículo 28 (a), tiene un significado que no puede ignorarse. Se insertó con evidente deliberación. Esto concuerda con el registro de los diversos borradores y las discusiones que tuvieron lugar sobre ellos.

Las tres naciones representativas de las principales zonas geográficas que componen el “resto” debían cumplir la doble condición [p 162] de tener un interés importante en la seguridad marítima y poseer una cantidad sustancial de buques.

En esta fase, los redactores tenían la intención deliberada de limitar el número de miembros del Comité a un número muy limitado de naciones y de que estuviera controlado por las nueve mayores naciones propietarias de buques. Así se desprende del informe del Comité de Redacción. En él se afirma que el Comité propuesto “incluirá a las principales naciones propietarias de buques” (a diferencia de las naciones que poseen cantidades sustanciales de buques mercantes) y que esto “es de gran importancia para el éxito de su funcionamiento”. También se ha previsto “la representación de otras naciones propietarias de buques de todas las partes del mundo” (otras, a diferencia de las nueve más grandes), “reconociendo así el interés mundial por los problemas en cuestión”.

Haber sugerido que, aunque una nación fuera la mayor o una de las nueve mayores naciones propietarias de buques, quedaba a discreción de la Asamblea determinar que no era una nación “propietaria de cantidades sustanciales de buques mercantes” o que no tenía un “interés importante en la seguridad marítima” habría sido irreal. Esos requisitos eran claramente inherentes al hecho de que una nación fuera una de las nueve mayores propietarias de buques.
El segundo proyecto fue presentado por Estados Unidos en la Conferencia del Consejo Consultivo Marítimo Unido celebrada en Washington en 1946. Seguía la forma del primer proyecto. Aparte de sustituir la palabra “tener” por “poseer” cantidades sustanciales de buques mercantes, la modificación sustancial consistió en omitir la disposición del proyecto del Comité de Redacción que permitía al Comité de Seguridad Marítima ajustar el número de sus miembros con la aprobación del Consejo. La proporción entre los mayores armadores y el resto debe ser invariable. Los miembros de la Asamblea no tendrían libertad para apartarse de lo que se consideraban disposiciones claras que regían la proporción entre ambos.

Este predominio en el Comité de los nueve no pareció aceptable a algunos Miembros de la Conferencia, India especialmente, que había presentado al Comité de Redacción su propia propuesta que, sin embargo, dicho Comité no se había sentido autorizado a sustituir por la redacción original del Artículo porque invocaba una cuestión de principio.

A continuación, el Comité de Redacción presentó un tercer proyecto, que tenía dos versiones. La primera se basaba en el proyecto de Estados Unidos y, de hecho, lo seguía al pie de la letra. Pretendía limitar el número de miembros a las naciones que tuvieran intereses importantes en la seguridad marítima y un volumen considerable de transporte marítimo. Los nueve mayores armadores hablaban por sí mismos en términos de estos dos criterios, pero los tres restantes tendrían que convencer a la Asamblea de que cumplían ambos. La intención de este proyecto era limitar todo el Comité a las naciones con un volumen considerable de buques.

El proyecto alternativo (presentado por el Comité de Redacción tras debatir la enmienda propuesta por India) reviste especial importancia. Refleja la lucha de quienes pretendían reducir el predominio en el Comité de Seguridad Marítima de las nueve mayores naciones propietarias de buques, y evitar que estuviera bajo el control exclusivo de las naciones “con cantidades sustanciales de navegación”. El delegado indio señalaría durante el debate sobre los proyectos, que tuvo lugar en el Consejo Consultivo Marítimo Unido el 28 de octubre de 1946, que otros países “que en realidad no poseen ni tienen un gran número de buques mercantes” también tenían importantes intereses en la seguridad marítima.

En consecuencia, el proyecto alternativo suprimió las palabras “y que posean un número considerable de buques”, mantuvo el número total de miembros en doce, pero modificó la proporción entre “las mayores naciones propietarias de buques” y el resto, pasando de nueve y tres a siete y cinco.

Este fue el tema de debate en la reunión del Consejo Consultivo Marítimo Unido celebrada el 28 de octubre de 1946.

El representante de Dinamarca se opuso a la propuesta de la India, alegando que significaba que el Comité de Seguridad Marítima estaría compuesto por doce Gobiernos Miembros, de los cuales no menos de siete “tendrían que ser las mayores naciones propietarias de buques”. No estaba de acuerdo a menos que el número total se incrementara a catorce, “de los cuales nueve tendrían que ser las mayores naciones propietarias de buques”. El representante indio consideró que una proporción de siete (mayores naciones propietarias de barcos) por cinco (otras naciones) era una proporción justa. El representante de Estados Unidos dijo que “el principio subyacente generalmente aceptado por todos” era que “las mayores naciones propietarias de buques deberían predominar en el Comité de Seguridad Marítima”.
Como resultado, el asunto se dejó en suspenso para celebrar conversaciones informales entre expertos marítimos del Reino Unido y Estados Unidos de América y representantes de Dinamarca e India. [p 164]

Se llegó a un proyecto final que seguía el proyecto alternativo, y que aumentaba el número total de miembros a catorce, de los cuales no menos de ocho debían ser las mayores naciones propietarias de buques. Este proyecto estaba redactado en los siguientes términos

“El Comité de Seguridad Marítima se compondrá de catorce Gobiernos Miembros seleccionados por la Asamblea entre los Gobiernos de las naciones que tengan un interés importante en la seguridad marítima, de los cuales al menos ocho serán las mayores naciones propietarias de buques, y el resto se seleccionará de forma que se garantice una representación adecuada de otras naciones con intereses importantes en la seguridad marítima y de las principales zonas geográficas…”.

Este fue el proyecto que se presentó ante la Conferencia Marítima de las Naciones Unidas en Ginebra, celebrada en febrero y marzo de 1948, y el 27 de febrero se creó un Grupo de Trabajo sobre Seguridad Marítima. En la reunión del Grupo de Trabajo celebrada el 28 de febrero de 1948, India presentó una propuesta para adaptar el proyecto a las líneas del actual artículo 17. La propuesta encontró oposición y fue rechazada. La propuesta fue rechazada.

India propuso entonces que se añadieran al proyecto de artículo palabras como las que aparecen ahora en el texto del Artículo 28 (a), a saber, “tales como las naciones interesadas en el suministro de un gran número de tripulaciones o en el transporte de un gran número… de pasajeros”. Esta propuesta también fue rechazada por el Grupo de Trabajo, pero posteriormente se incorporó al Artículo 28 (a) después de las palabras “de otras naciones con un interés importante en la seguridad marítima”. El texto actual en todos sus aspectos esenciales se adoptó el 1 de marzo de 1948 “sujeto… a cambios de redacción”. No hay constancia de ningún debate posterior y el texto que figura actualmente en el Convenio se adoptó definitivamente el 5 de marzo de 1948.

En los tres primeros borradores del artículo, los nueve mayores armadores debían formar parte del Comité. Cuando los proyectos posteriores aumentaron el número total de miembros a catorce, modificaron la proporción en el Comité entre las mayores naciones propietarias de buques y otros países, y efectuaron las otras enmiendas ya indicadas, la intención de que fuera obligatorio para la Asamblea nombrar en el Comité un número predominante de las mayores naciones propietarias de buques permaneció constante; sin embargo, en lugar de ser al menos las nueve mayores, debían ser al menos las ocho mayores.

La determinación de mantener el predominio de las mayores naciones propietarias de buques se expresa en el Artículo 28 (a), cuyos términos excluyen la posibilidad de una interpretación que autorice a la Asamblea a denegar la pertenencia al Comité [p 165] a una o más de las ocho mayores naciones propietarias de buques.

Se ha sugerido que la palabra “elegidos” que aparece por primera vez en el Artículo 28 (a) se eligió deliberadamente para conferir a la Asamblea una amplia autoridad para evaluar las cualificaciones relativas de los Estados Miembros para su elección al Comité. Sin embargo, el hecho es que esta palabra se introdujo en el artículo en algún momento entre el 1 de marzo de 1948, cuando se adoptó el artículo “a reserva… de modificaciones de redacción”, y cuatro días después, es decir, el 5 de marzo de 1948. Sustituyó a la palabra “seleccionados” que había aparecido en todos los borradores del artículo desde 1946.

Al parecer, no hubo ninguna explicación ni debate sobre la modificación. Fue un mero cambio de redacción. Si la palabra “elegido” tuviera el significado especial que se le quiere atribuir, parece poco probable que se hubiera introducido en el artículo de esta manera.

Lo que el Artículo 28 (a) requiere que haga la Asamblea es determinar cuáles de sus Miembros son las ocho “mayores naciones propietarias de buques” dentro del significado que tienen estas palabras. Ese es el único contenido de su función en relación con ellos. Las palabras del artículo “de las cuales no menos de ocho serán las mayores naciones propietarias de buques” tienen un sentido obligatorio e imperativo y responden con precisión a la intención de los redactores del Convenio.

***
El Tribunal de Justicia debe examinar ahora el significado de las palabras “las mayores naciones propietarias de buques”.

En opinión del Gobierno neerlandés, expuesta en su escrito, “la expresión ‘naciones propietarias de buques’ no es … adecuada para el análisis jurídico; no puede descomponerse en elementos que tengan alguna connotación jurídica específica, ni siquiera el hecho de que la flota mercante, que enarbola el pabellón de un Estado determinado, sea propiedad de nacionales de ese Estado puede por sí mismo calificar a ese Estado de nación propietaria de buques”. El registro y el derecho a enarbolar la bandera y la propiedad nacional de los buques mercantes “pueden, junto con otros factores”, sostuvo, “ser relevantes para la determinación por parte de la Asamblea de si un Estado puede o no ser considerado como una ‘nación propietaria de buques’ “, pero “no imprimen ni por separado ni conjuntamente a un Estado la cualidad requerida…”.

La opinión del Gobierno del Reino Unido, que parece expresar la opinión común de dicho Gobierno y la de los Países Bajos, se expone en la declaración escrita del Reino Unido de la siguiente manera: [p 166] “La expresión ‘las mayores naciones propietarias de buques’ no tiene un significado aparentemente claro o técnico…. Se afirma que la intención de esas palabras era permitir a la Asamblea en el proceso de elección examinar las realidades de la situación y determinar según su propio juicio, si los candidatos a la elección para el Comité de Seguridad Marítima podían o no ser considerados como las ‘mayores naciones propietarias de buques’ en un sentido real y sustancial … estas palabras, si bien tenían la intención de guiar a la Asamblea, fueron al mismo tiempo deliberadamente formuladas para permitir a la Asamblea tratar el asunto sobre la base de la verdadera situación y el interés real en la seguridad marítima del Estado en cuestión.” Esta presentación afirma una autoridad en la Asamblea para evaluar qué naciones son propietarias de buques y cuáles son las más grandes entre ellas, las palabras “las naciones propietarias de buques más grandes” proporcionan sólo una guía. La Asamblea sería libre de “examinar las realidades” basándose en “la verdadera situación”, sea cual sea, en su opinión y en la de sus miembros individuales, la que se considere. No estaría sujeta a ningún criterio determinable. Sus miembros, al emitir su voto, tendrían derecho a tener en cuenta cualquier consideración que considerasen pertinente.
Si el Artículo 28 (a) tuviera la intención de conferir a la Asamblea tal autoridad, permitiéndole elegir las ocho mayores naciones propietarias de buques, sin control de ninguna prueba objetiva de ningún tipo, ya sea la del registro de tonelaje o la propiedad por parte de los nacionales o cualquier otra, las palabras obligatorias “no menos de ocho serán las mayores naciones propietarias de buques” carecerían de significado. Dar al artículo una interpretación de este tipo significaría que la estructura construida en el artículo para garantizar el predominio en el Comité de “las” mayores naciones propietarias de buques en una proporción de al menos ocho a seis se vería socavada y se derrumbaría. El Tribunal no puede aceptar una interpretación que conduzca a tal resultado. Para determinar qué naciones son las mayores propietarias de buques, es evidente que debe aplicarse alguna base de medida. La lógica de la situación es que cuando el Artículo 28 (a) habla de “las mayores naciones propietarias de buques”, sólo puede tener en mente un tamaño comparativo con respecto a otras naciones propietarias de tonelaje. No existe ningún otro medio práctico para medir el tamaño de las naciones propietarias de buques. Las mayores naciones propietarias de buques deben ser elegidas en función de su tonelaje, el tonelaje que les pertenece o es de su propiedad. La única cuestión es en qué sentido el Artículo 28(a) contempla que debe ser de su propiedad o pertenecerles. [p 167]

Una opinión general, compartida por el Tribunal, es que no es posible sostener que las palabras “naciones propietarias de buques” del Artículo 28 (a) signifiquen que los buques tienen que ser propiedad del propio Estado.

No parece haber más que dos significados que podrían exigir una seria consideración: o bien las palabras se refieren al tonelaje que es propiedad beneficiosa de los nacionales de un Estado, o bien se refieren al tonelaje registrado de un Estado de abanderamiento independientemente de su propiedad privada o estatal.

Liberia y Panamá, apoyados por otros Estados, han sostenido que la única prueba es el tonelaje registrado. Por otra parte, algunos Estados han afirmado que la interpretación correcta del artículo exige que los buques pertenezcan a los nacionales del Estado cuyo pabellón enarbolan. Esta alegación fue expresada de forma bastante concreta por el Gobierno de Noruega, que sugirió utilizar el tonelaje del pabellón como punto de partida, reduciendo esta cantidad en el tonelaje que no pertenece a los nacionales del Estado del pabellón y añadiendo el tonelaje que sí pertenece a dichos nacionales pero está registrado bajo un pabellón diferente.

***
El examen de algunos artículos del Convenio y de la práctica que se siguió para aplicarlos arroja cierta luz sobre el examen de la cuestión por el Tribunal.

El artículo 60 que prevé la entrada en vigor del Convenio, y que sigue la forma que se encuentra en varios tratados multilaterales que tratan de la seguridad y las condiciones de trabajo en el mar, establece:

“El presente Convenio entrará en vigor en la fecha en que 21 Estados, de los cuales siete deberán tener cada uno un tonelaje total de navegación no inferior a 1.000.000 de toneladas brutas, hayan pasado a ser partes en el Convenio de conformidad con el artículo 57.”

Al haberse cumplido las condiciones exigidas el 17 de marzo de 1958, el Convenio entró en vigor ese mismo día. Como afirma el Asesor Jurídico de las Naciones Unidas en una carta de 10 de abril de 1959:
“En lo que se refiere al requisito del artículo 60 de que siete de los Estados que pasen a ser partes “tengan cada uno un tonelaje total” de la cantidad indicada, no se planteó ninguna cuestión, ni se consideró, en cuanto a si la cifra del tonelaje total de cualquier Estado que fuera entonces parte, según lo indicado por el Registro de Lloyd’s, debería ser alterada por cualquier razón relacionada con la propiedad de dicho tonelaje.”

El artículo 60 tiene un significado especial. En el texto inglés este artículo habla de ciertos Estados que “tienen” un tonelaje total, mientras que en el artículo 28 (a) la referencia es a naciones “propietarias” de buques. [p 168] Sin embargo, en los textos francés y español, que son igualmente auténticos, se utiliza el mismo verbo “tener” o “poseer” en cada artículo. No se puede discutir, y de hecho no se discute, que si la referencia del artículo 60 es a los Estados que “tienen” el tonelaje especificado -como en el texto inglés- o si es a los Estados que “poseen” o “son propietarios” de ese tonelaje especificado -como en los textos francés y español- esa referencia es únicamente al tonelaje registrado y al tonelaje registrado y proporciona un criterio automático para determinar el momento en que entra en vigor el Convenio. La práctica seguida por la Asamblea en relación con otros artículos revela la confianza depositada en el tonelaje registrado.

Así, al aplicar el artículo 17 (c) del Convenio, que establece que dos miembros del Consejo “serán elegidos por la Asamblea entre los gobiernos de las naciones que tengan un interés secundario en la prestación de servicios de transporte marítimo internacional”, la Asamblea eligió a Japón e Italia. Esto se hizo después de que se informara a la Asamblea de que los representantes de los Miembros del Consejo que, en virtud del Artículo 18, debían hacer su recomendación a la Asamblea habían

“por consiguiente, examinaron las reclamaciones de los países que tienen un interés sustancial en la prestación de servicios de transporte marítimo internacional. No consideraron que debieran proponer a la Asamblea una larga lista de candidatos, ya que dos países superaban claramente a los demás por el volumen de su tonelaje; recomendaron la elección de Japón (con un tonelaje de unas 5.500.000 toneladas) y de Italia (con un tonelaje de casi 5.000.000)”.

Los tonelajes mencionados son los registrados en la lista del Secretario General de la Organización, que se presentó a la Asamblea en la elección en virtud del artículo 28 (a) y que no es otra cosa que una copia del Lloyd’s Register of Shipping de 1958. Se tomó como criterio adecuado los tonelajes registrados de los dos países, no se sugirió ningún otro. Sólo había dos miembros a elegir en virtud del artículo 17 (c) y sólo había dos recomendaciones a la Asamblea.
También es significativo el reparto de los gastos de la Organización entre sus Miembros en virtud de lo dispuesto en el artículo 41 del Convenio. En virtud de la Resolución A.20(1) adoptada por la Asamblea de la Organización el 19 de enero de 1959, la cuota de cada Estado Miembro se determinó principalmente “en función de su respectivo tonelaje bruto registrado, tal como figura en la última edición del Lloyd’s Register of Shipping”. Los Estados cuyos tonelajes registrados eran mayores pagaban las cuotas más elevadas.
Además, la Asamblea, al proceder a la elección de las ocho mayores naciones armadoras en virtud del Artículo 28 (a), tomó nota del Documento de Trabajo preparado por el Secretario General de la Organi-[p 169] zación que contiene una lista de las naciones armadoras con sus respectivos tonelajes registrados formulada sobre la base del Registro de Lloyd’s. Liberia y Panamá, países que figuraban entre los ocho mayores de la lista, no fueron elegidos por la Asamblea, pero sí lo fueron los países que ocupaban los puestos noveno y décimo.

Este recurso al tonelaje registrado para dar efecto a las diferentes disposiciones del Convenio y la comparación que se ha hecho de los textos de los artículos 60 y 28 (a), persuaden al Tribunal de que es poco probable que cuando este último artículo se redactó e incorporó al Convenio se contemplara que cualquier criterio distinto del tonelaje registrado determinara cuáles eran las mayores naciones propietarias de buques. En particular, es poco probable que se contemplara que la prueba fuera la nacionalidad de los accionistas y de otras personas con intereses en cada buque mercante, hechos que serían difíciles de catalogar, determinar y medir. Tener en cuenta los nombres y nacionalidades de los propietarios o accionistas de las compañías navieras supondría, por adoptar las palabras del representante del Reino Unido durante el debate que precedió a la elección, “introducir un criterio innecesariamente complicado”. Un método de este tipo para evaluar el rango de armador de un país no es ni práctico ni seguro. Además, carece de fundamento en la práctica internacional, en el lenguaje de la jurisprudencia internacional, en la terminología marítima, en los convenios internacionales relativos a la seguridad en el mar o en la práctica seguida por la propia Organización en la aplicación del Convenio. En cambio, el criterio del tonelaje registrado es práctico, seguro y de fácil aplicación.

***

Además, el criterio del tonelaje registrado es el más acorde con la práctica internacional y con los usos marítimos.

La letra a) del artículo 28 fue redactada por expertos marítimos de los que cabía esperar razonablemente que conocieran los convenios anteriores y vigentes relativos a la navegación y a la seguridad marítima y temas afines. En dichos convenios se ha considerado comúnmente que un buque pertenece a un Estado si está registrado por dicho Estado.

El Convenio sobre líneas de carga de 1930 es un buen ejemplo. Su artículo 3 dispone:

“a) se considera que un buque pertenece a un país si está matriculado por el Gobierno de ese país;

(b) la expresión ‘Administración’ significa el Gobierno del país al que pertenece el buque…”. [p 170] Una disposición similar se encuentra en el artículo 2 del Convenio para la seguridad de la vida humana en el mar de 1929.

Entre otros convenios internacionales que reconocen los mismos principios se encuentran los Convenios de Bruselas de 1910 sobre abordaje, asistencia y salvamento marítimos; los Convenios para la seguridad de la vida humana en el mar de 1914 y 1948, y el Convenio para prevenir la contaminación del mar por hidrocarburos de 1954. Numerosos tratados bilaterales también le dan expresión. El Tribunal no puede aceptar la opinión de que cuando el artículo se redactó por primera vez en 1946 y se refería a “naciones propietarias de buques” en el mismo contexto en el que se refería a “naciones propietarias de cantidades sustanciales de buques mercantes”, los redactores no estaban hablando de buques mercantes pertenecientes a un país en el sentido utilizado en los convenios internacionales relativos a la seguridad en el mar y asuntos afines a partir de 1910. En su opinión, sería bastante improbable que, si las palabras “naciones propietarias de buques” tuvieran un significado diferente, no se hubiera intentado indicarlo. La ausencia de debate sobre su significado a medida que se desarrollaba el proyecto de artículo sugiere claramente que no había duda sobre su significado; que se referían al tonelaje registrado de los buques. De hecho, no deja de ser significativo que, aproximadamente en el momento en que el proyecto de artículo quedó definitivamente resuelto, el Registro de Lloyd’s de 1948 enumerara como pertenecientes a los distintos países del mundo los buques registrados en esos países y que, bajo el epígrafe “Países de propiedad”, se indicara el número y arqueo bruto de los buques que coinciden con los registrados bajo la bandera de cada nación indicada.

*** La conclusión a la que llega el Tribunal es que cuando en el artículo 28 (a) se hace referencia a las “naciones propietarias de buques”, la referencia es únicamente al tonelaje registrado. Las mayores naciones propietarias de buques son las naciones que tienen el mayor tonelaje registrado de buques.

La interpretación que el Tribunal da al artículo 28 (a) es coherente con el objetivo general del Convenio y con las funciones especiales del Comité de Seguridad Marítima. La Organización establecida por el Convenio es de carácter consultivo y el Comité de Seguridad Marítima es el órgano encargado de examinar las cuestiones que entran en el ámbito de la Organización y de recomendar a los Estados miembros, por conducto del Consejo y de la Asamblea, propuestas de reglamentación marítima. Para llevar a cabo eficazmente estas recomendaciones y promover la seguridad marítima en sus numerosos y variados aspectos, es esencial la cooperación de los Estados que ejercen jurisdicción sobre una gran parte del [p 171] tonelaje existente en el mundo. El Tribunal no puede suscribir una interpretación de “las mayores naciones propietarias de buques” en el Artículo 28 (a) que no esté en armonía con los propósitos del Convenio y que facultaría a la Asamblea para denegar la condición de miembro del Comité de Seguridad Marítima a un Estado, independientemente del hecho de que se encuentre entre los ocho primeros en términos de tonelaje registrado.

En el transcurso de los argumentos se afirmó que la Asamblea, al evaluar el tamaño, en relación con la propiedad de buques, de cada país, tenía derecho a tomar en consideración la noción de vínculo genuino que, según se afirmaba, debería existir entre los buques y los países en los que están registrados. En apoyo de esta tesis se invocó el artículo 5 de la Convención de Ginebra sobre Alta Mar de 1958, no ratificada. Dicho artículo establece:

“Cada Estado fijará las condiciones para la concesión de su nacionalidad a los buques, para la matriculación de los buques en su territorio y para el derecho a enarbolar su pabellón…”.
Habiendo llegado el Tribunal a la conclusión de que la determinación de las mayores naciones propietarias de buques depende únicamente del tonelaje registrado en los países en cuestión, cualquier otro examen de la alegación basada en un vínculo genuino es irrelevante a efectos de responder a la cuestión que se ha sometido al Tribunal para que emita una opinión consultiva.

La Asamblea no eligió para formar parte del Comité ni a Liberia ni a Panamá, a pesar de que, sobre la base del tonelaje registrado, estos dos Estados estaban incluidos entre las ocho mayores naciones propietarias de buques. Con ello, la Asamblea incumplió el artículo 28 a) del Convenio que, como ha establecido el Tribunal, debe interpretarse en el sentido de que la determinación de las mayores naciones propietarias de buques debe hacerse únicamente sobre la base del tonelaje registrado.

Por estas razones,

El Tribunal opina, por nueve votos contra cinco,

que el Comité de Seguridad Marítima de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental, elegido el 15 de enero de 1959, no está constituido de conformidad con el Convenio Constitutivo de la Organización.

Hecho en francés y en inglés, dando fe el texto inglés, en el Palacio de la Paz, La Haya, el ocho de junio de mil novecientos sesenta, en dos ejemplares, uno de los cuales [p 172] se depositará en los archivos del Tribunal y el otro se remitirá al Secretario General de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental.

(Firmado) Helge Klaestad,
Presidente.

(Firmado) Garnier-Coignet,
Secretario adjunto.

El Presidente Klaestad y el Juez Moreno Quintana adjuntan al Dictamen las declaraciones de su opinión disidente.

(Rubricado) H. K.
(Iniciales) G.-C.

[p 173] Opinión disidente del Presidente Klaestad

Lamento no poder estar de acuerdo con el Tribunal y expondré mi opinión diferente lo más brevemente posible.

I. La tarea del Tribunal consiste en interpretar el Convenio IMCO, artículo 28 (a), y aplicarlo a las circunstancias del presente caso. Este artículo establece dos condiciones para ser elegido miembro del grupo de ocho. Según la primera condición, los Miembros deben tener “un interés importante en la seguridad marítima”. La segunda condición se refiere al requisito de ser “las mayores naciones propietarias de buques”.

Del texto del artículo 28 (a) se desprende que estas dos condiciones deben ser cumplidas por los miembros del grupo de los ocho. Esto se expresa claramente en el texto francés, y también se deduce del texto inglés, aunque éste está redactado de forma algo diferente. A continuación examinaré la primera condición para ser elegido miembro del grupo de los ocho, a saber, que dichos miembros deben tener “un interés importante en la seguridad marítima”.

El hecho de que un Miembro tenga “un interés importante en la seguridad marítima” es una cuestión que no puede determinarse mediante la aplicación de criterios jurídicos. Depende esencialmente de la apreciación de las cualificaciones especiales requeridas para ser miembro del Comité de Seguridad Marítima, teniendo en cuenta, entre otras cosas, los deberes y la función de dicho Comité, tal y como se definen en el Convenio y, en particular, en el artículo 29. La apreciación de tales cualificaciones es una cuestión de carácter general. La apreciación de tales cualificaciones tiene un carácter claramente discrecional. Esta facultad discrecional no puede ser ejercida por el Tribunal, sino únicamente por el propio órgano de elección, la Asamblea de la Organización.

Se afirma que la Asamblea estaba obligada a considerar a Liberia y Panamá como Estados con un interés importante en la seguridad marítima. Esto, se dice, se deduce automáticamente del hecho de que estos dos Estados pertenecen a las mayores naciones propietarias de buques. Se alega que Liberia y Panamá tenían automáticamente derecho a ser elegidos, ya que se encuentran entre las ocho mayores naciones propietarias de buques sobre la base del tonelaje registrado bajo sus pabellones.

Este argumento no es convincente. El Tribunal, que debe interpretar el artículo 28 (a), se enfrenta a la cuestión de la elección de los miembros del Comité de Seguridad Marítima. Así se desprende también del artículo 16 (d). El término “elección” (“elect”) implica, de conformidad con el sentido natural y ordinario de esa palabra, el [p 174] ejercicio de una elección o selección. No es compatible con ninguna prueba automática que se imponga al órgano de elección de tal manera que no le deje ninguna libertad de elección.

II.

Se alega además que el poder discrecional que debe ejercer la Asamblea con respecto a la cuestión de si un Miembro tiene “un interés importante en la seguridad marítima”, queda eliminado por la segunda condición establecida para la elección del grupo de ocho Miembros, a saber, que “no menos de ocho deberán ser las mayores naciones propietarias de buques”. La consideración de esta con-tención requiere un examen más detallado del texto del artículo 28 (a). Este texto es el siguiente

“El Comité de Seguridad Marítima se compondrá de catorce Miembros elegidos por la Asamblea entre los Miembros, los gobiernos de las naciones que tengan un interés importante en la seguridad marítima, de los cuales no menos de ocho serán las mayores naciones propietarias de buques, y el resto se elegirá de forma que se garantice una representación adecuada de los Miembros, los gobiernos de otras naciones que tengan un interés importante en la seguridad marítima, tales como las naciones interesadas en el suministro de un gran número de tripulaciones o en el transporte de un gran número de pasajeros atracados y no atracados, y de las principales zonas geográficas.”

Examinaré en primer lugar el texto francés. Tras establecer que los catorce miembros deben tener un interés importante en la seguridad marítima, el texto francés hace un punto y aparte. A continuación establece: “Huit au moins de ces pays (subrayo las palabras “de ces pays”) doivent être ceux qui possèdent les flottes de commerce les plus importantes”. En mi opinión, esto sólo puede significar que de los Miembros que la Asamblea ha considerado que tienen un interés importante en la seguridad marítima, no menos de ocho deberán ser “las mayores naciones propietarias de buques”.

El texto inglés, aunque redactado de forma diferente, debe entenderse de la misma manera. Las palabras “de los cuales” se refieren a los Miembros que tienen un interés importante en la seguridad marítima. De estos Miembros, es decir, de los Miembros que la Asamblea haya considerado que tienen un interés tan importante, no menos de ocho serán “las mayores naciones propietarias de buques”. Como ya se ha dicho, la Asamblea tiene un poder discrecional para decidir qué Miembros deben ser considerados como poseedores de un interés importante en la seguridad marítima. De los Miembros que la Asamblea, en el ejercicio de esta facultad discrecional, ha considerado que tienen un interés tan importante, no menos de ocho “serán las mayores naciones propietarias de buques”, es decir, “las mayores naciones propietarias de buques”: “las mayores naciones propietarias de buques” de los Miembros que la Asamblea haya considerado que tienen un interés importante en la seguridad marítima. [p 175]

Se verá fácilmente que esta interpretación del apartado a) del artículo 28 no hace superflua la segunda condición relativa a “las mayores naciones propietarias de buques” ni ninguna otra parte de dicho artículo. Por otra parte, me parece que la interpretación del Tribunal hace superflua la primera condición relativa a “un interés importante en la seguridad marítima”. Esto no estaría de acuerdo con los cánones habituales de interpretación.

Mi interpretación de la letra a) del artículo 28, que en mi opinión se desprende directamente del propio texto, se ve confirmada por otra consideración. Como ya se ha mencionado, se sostiene que la segunda condición relativa a “las mayores naciones propietarias de buques” elimina el poder discrecional de la Asamblea, que se desprende de la primera condición.

Pero no sería natural -de hecho, sería muy poco natural y sorprendente- que el artículo, después de haber conferido a la Asamblea, en virtud de su primera condición, un poder discrecional para evaluar si debe considerarse que un Miembro tiene un interés importante en la seguridad marítima, eliminara inmediatamente después, mediante su segunda condición, este poder discrecional. No puedo aceptar una interpretación que implique una contradicción tan evidente entre las dos condiciones establecidas por el artículo 28, letra a).

No puede argumentarse con razón contra mi interpretación del artículo 28 a) que esa facultad discrecional conferida a la Asamblea podría, en un caso hipotético, dar lugar a abusos o arbitrariedades. Ese no es un argumento válido contra la existencia de un poder discrecional como tal. La posibilidad de que un poder discrecional de apreciación conferido a un órgano político pueda, en casos extremos e hipotéticos, ser objeto de abuso por parte de dicho órgano, no prueba, por supuesto, que no exista tal poder discrecional. Una facultad o un derecho pueden ser objeto de abuso en determinados casos. No obstante, ese poder o derecho existe.

III. Mi interpretación del Artículo 28 (a) me lleva a la opinión de que la Asamblea, en virtud de la primera condición establecida por dicho Artículo relativa a “un interés importante en la seguridad marítima”, tenía un poder discrecional para no elegir a Liberia y Panamá como Miembros del primer grupo de ocho. Los hechos puestos en conocimiento del Tribunal no demuestran, en mi opinión, que la Asamblea haya ejercido su facultad discrecional de apreciación de forma indebida o arbitraria. La Asamblea no motivó su decisión y no estaba obligada a hacerlo. En tales circunstancias, me resulta innecesario examinar más detenidamente la segunda condición relativa a “las mayores naciones propietarias de buques”, y no expreso ninguna opinión con respecto al [p 176] significado de ese término ambiguo. Como ya se ha dicho, esta segunda condición se refiere, según el texto del apartado a) del artículo 28, únicamente a los Miembros que la Asamblea, en el ejercicio de su poder discrecional, haya considerado que cumplen la primera condición relativa a “un interés importante en la seguridad marítima”. Cualquiera que sea el significado de la expresión “las mayores naciones propietarias de buques” -si debe entenderse que se refiere al registro de tonelaje o a la propiedad privada o pública, legal o efectiva, o si debe adoptarse algún otro punto de vista-, la pregunta planteada al Tribunal debe responderse, en mi opinión, afirmativamente.

(Firmado) Helge Klaestad.

[p 177] Opinión disidente del juez Moreno Quintana

[Traducción]

Muy a mi pesar, no puedo estar de acuerdo en este caso, ni con la conclusión alcanzada por la mayoría de mis colegas del Tribunal, ni con los argumentos en los que se basa. Mis razones se resumen a continuación.

En la forma en que ha sido planteada al Tribunal, la solicitud de Opinión Consultiva se refiere esencialmente a la aplicación de un texto legal, en este caso la interpretación dada por la Asamblea del IMCO, al elegir a los miembros de su Comité de Seguridad Marítima, al artículo 28, párrafo (a), del Convenio Constitutivo de la Organización. Esta disposición establece, para la elección de los catorce miembros de dicho Comité de Seguridad Marítima, una regla de aplicación general y dos reglas de aplicación particular. La regla general es una regla básica que caracteriza todo el sistema, según la cual los miembros serán elegidos “de entre los Miembros, gobiernos de aquellas naciones que tengan un interés importante en la seguridad marítima”. Las reglas de aplicación particular se refieren, respectivamente, a la elección de no menos de ocho miembros que “serán las mayores naciones propietarias de buques” y a la elección de los otros seis miembros. Está claro que la norma básica, que es la norma principal, debe aplicarse en todas las circunstancias, ya sea en lo que respecta a la elección de los ocho miembros que son las mayores naciones propietarias de buques o en lo que respecta a los otros seis miembros. Todos deben ser elegidos en función de la contribución que puedan aportar a la seguridad marítima. La norma particular relativa a los mayores armadores está lógicamente supeditada a la observancia de esta norma principal. Esta última es inseparable de todo el contexto del artículo 28 (a) del Convenio.

Dicho Convenio confiere a la Asamblea IMCO los poderes necesarios para elegir a todos los miembros de su Comité de Seguridad Marítima. La instituye como órgano electoral. Su tarea no se limita a la mera determinación de las mayores naciones propietarias de buques y a la elección de los ocho primeros miembros. Debe clasificarlos. Cualquier otra interpretación conferiría a las cifras de arqueo bruto que figuran periódicamente en el Lloyd’s Register of Shipping una función determinante que el Convenio no les atribuye. Si tal hubiera sido la intención de los redactores del Convenio, no habrían elegido el procedimiento de elección, sino el de designación de oficio. La facultad de elección es incompatible con la obligación de designar a un país determinado. La Asamblea dispone así de un margen de apreciación suficiente para determinar, según su propio criterio, cuáles de los que tienen un interés importante en la seguridad marítima son las mayores naciones armadoras [p 178]. Al estar compuesta, como está, por representantes de países directamente interesados en las cuestiones marítimas, estaba en condiciones de apreciar cuáles eran los más cualificados, desde el punto de vista técnico, para asumir la responsabilidad de la seguridad marítima.

Por lo tanto, la referencia a “las principales naciones propietarias de buques” debe considerarse que tiene un significado práctico en relación con la marina mercante internacional.

Las palabras no se refieren necesariamente a las cifras de arqueo bruto de los distintos países, que aparecen en las tablas estadísticas publicadas por una organización internacional privada. El Convenio no contiene ninguna disposición en este sentido. La finalidad de esas tablas no es determinar la importancia de las flotas mercantes de las distintas naciones, sino el tonelaje bruto registrado de los buques que navegan bajo su pabellón. Una cosa es el registro de buques por una autoridad administrativa y otra la propiedad de una flota mercante. Esta última refleja una realidad económica internacional que sólo puede establecerse satisfactoriamente mediante la existencia de un vínculo genuino entre el propietario de un buque y el pabellón que enarbola. Esta es la doctrina expresada por el artículo 5 del Convenio de Alta Mar, firmado en Ginebra el 29 de abril de 1958 por los ochenta y seis Estados representados en la Conferencia que lo elaboró.

Esta disposición, por la que el Derecho internacional establece una obligación vinculante en Derecho nacional, constituye en la actualidad la opinio juris gentium en la materia.

La flota mercante no es una creación artificial. Es una realidad que responde a ciertas exigencias indispensables de una economía nacional. Como aspecto de la actividad económica de un país, regula el volumen del movimiento normal de su comercio internacional. No puede utilizarse para otros fines, salvo cuando un gran desarrollo de la actividad comercial lleva a un país -como en el caso de las naciones ultradesarrolladas económicamente- a utilizar su flota industrialmente para la prestación de servicios. La bandera -ese emblema supremo de soberanía que el derecho internacional autoriza a enarbolar a los buques- debe representar el grado de independencia económica de un país, no los intereses de terceros o de empresas. Esto es consecuencia de la propia estructura de la economía mundial, de la que la marina mercante es uno de sus principales soportes.

Por todas estas razones, que la Asamblea de la IMCO tuvo plena autoridad y oportunidad de apreciar, considero que el Comité de Seguridad Marítima de la Organización, elegido el 15 de enero de 1959, se constituyó de conformidad con el Convenio Constitutivo de la Organización.

(Firmado) Lucio M. Moreno Quintana.