FALLOS DICTADOS POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO CON MOTIVO DE LAS DEMANDAS PRESENTADAS CONTRA LA UNESCO – Opinión consultiva de 23 de octubre de 1956 – Corte Internacional de Justicia

Sentencias del Tribunal Administrativo de las Organizaciones Internacionales del Trabajo sobre las reclamaciones presentadas contra la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

Opinión Consultiva

23 de octubre de 1956

Presidente: Hackworth;
Vicepresidente: Badawi;
Jueces: Basdevant, Winiarski, Zoricic, Klaestad, Read, Armand-Ugon, Kojevnikov, Sir Muhammad Zafrulla Khan, Sir Hersch Lauterpacht, Moreno Quintana, Cordova

[p77]

En el asunto de las Sentencias Nos. 17, 18, 19 y 21 del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo sobre las reclamaciones presentadas contra la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura por los Sres. Duberg y Leff y las Sras. Wilcox y Bernstein,

El Tribunal,

integrado por los Sres. Duberg y Leff y las Sras. Wilcox y Bernstein,
emite la siguiente Opinión Consultiva :

Por carta de 30 de noviembre de 1955, presentada en Secretaría el 2 de diciembre, el Director General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura informó al Tribunal de que, por Resolución de 18 de noviembre de 1955, el Consejo Ejecutivo de dicha Organización, actuando en el marco del artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo, había decidido impugnar las decisiones dictadas por el Tribunal el z6 de abril de 1955, en los casos Leff, Duberg y Wilcox, y el 29 de octubre de 1955, en el caso Bernstein, y someter la cuestión de su validez al Tribunal ; y que, en consecuencia, el Consejo Ejecutivo, por Resolución de fecha 25 de noviembre de 1955, cuya copia certificada conforme adjuntó el Director General a su carta, había decidido pedir a la Corte Internacional de Justicia que emitiera una Opinión Consultiva sobre una serie de cuestiones expuestas en la citada Resolución, que es del tenor siguiente :

” El Consejo Ejecutivo,

Considerando que el Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo, por sus sentencias núms. 17, 18 y 19, de 26 de abril de 1955, y núm. 21, de 29 de octubre de 1955, confirmó su competencia en las reclamaciones presentadas por los Sres. Duberg y Leff y la Sra. Wilcox; y la Sra. Bernstein contra la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura,

Considerando que el artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo dispone lo siguiente :

‘1. En cualquier caso en que el Consejo Ejecutivo de una organización internacional que haya hecho la declaración especificada en el artículo II, párrafo 5, del Estatuto del Tribunal impugne una decisión del Tribunal que confirme su competencia, o considere que una decisión del Tribunal adolece de un vicio fundamental en el procedimiento seguido, la cuestión de la validez de la decisión dictada por el Tribunal será sometida por el Consejo Ejecutivo interesado, para opinión consultiva, a la Corte Internacional de Justicia.
2. El dictamen emitido por el Tribunal será vinculante”.
Considerando que el Consejo Ejecutivo, tras deliberar, desea acogerse a lo dispuesto en dicho artículo, [p 79] Decide someter las siguientes cuestiones jurídicas a la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia :
Visto el Estatuto del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo ;
Vistos el Estatuto y el Reglamento del Personal de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, así como cualquier otro texto pertinente;
Vistos los contratos de nombramiento de los Sres. Duberg y Leff y de las Sras. Wilcox y Bernstein :
I. -¿Es competente el Tribunal Administrativo, en virtud del artículo II de su Estatuto, para conocer de las reclamaciones presentadas contra la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura el 5 de febrero de 1955 por los Sres. Duberg y Leff y la Sra. Wilcox, y el 28 de junio de 1955 por la Sra. Bernstein?
II.

-En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión :
(a) ¿Era competente el Tribunal Administrativo para determinar si la facultad del Director General de no renovar los nombramientos de duración determinada se ha ejercido por el bien del servicio y en interés de la Organización?
(b) ¿Era competente el Tribunal Administrativo para pronunciarse sobre la actitud que el Director General, en virtud de la Constitución de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, debe mantener en sus relaciones con un Estado Miembro, en particular en lo que respecta a la ejecución de la política de las autoridades gubernamentales de dicho Estado Miembro?
III – En cualquier caso, ¿cuál es la validez de las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo en sus sentencias núms. 17, 18, 19 y 21?

De conformidad con el artículo 66, párrafo 1, del Estatuto del Tribunal, la solicitud de Opinión Consultiva fue notificada el 8 de diciembre de 1955 a todos los Estados con derecho a comparecer ante el Tribunal: se transmitió a dichos Estados una copia de la carta del Director General con la resolución anexa.

El Presidente de la Corte consideró que los Estados Miembros de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura que tenían derecho a comparecer ante la Corte, la Organización Internacional del Trabajo, así como las organizaciones internacionales que habían reconocido la jurisdicción del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo, a saber, la Organización Mundial de la Salud, la Unión Internacional de Telecomunicaciones, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, la Organización Meteorológica Mundial, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación y la Organización Europea para la Investigación Nuclear, probablemente podrían proporcionar información sobre las cuestiones sometidas a la Corte. En consecuencia, el Secretario, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 66 del Estatuto, notificó a esos Estados y organizaciones que la Corte estaría dispuesta a recibir sus declaraciones escritas dentro del plazo fijado por Providencia de 5 de diciembre de 1955, el 3 de abril de 1956.

Dentro de este plazo, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, que había transmitido previamente al Tribunal los documentos susceptibles de arrojar luz sobre la cuestión, junto con una nota introductoria, presentó una declaración escrita con un apéndice que contenía las observaciones e informaciones formuladas por los Abogados que actuaban en nombre de las personas en cuyo favor se dictaron las Sentencias núms. 17, 18, 19 y 21 del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo. También se presentaron declaraciones escritas en nombre de los Gobiernos de los Estados Unidos de América, de la República Francesa, del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y de la República de China.

Estas declaraciones escritas se comunicaron a los Estados y Organizaciones a los que se había dirigido la comunicación prevista en el artículo 66, párrafo 2, del Estatuto. Al mismo tiempo, estos Estados y Organizaciones fueron informados de que la Corte no tenía previsto celebrar audiencias públicas en el presente caso, pero que había decidido permitirles presentar por escrito sus comentarios sobre las declaraciones escritas en cualquier momento antes del 1 de julio de 1956. Dentro de este plazo, el Asesor Jurídico de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura envió a la Secretaría una carta fechada el 20 de junio de 1956, en la que, refiriéndose a ciertos aspectos de la cuestión jurisdiccional sometida a la Corte, exponía las razones por las que la Organización no tenía intención de aprovechar la oportunidad de presentar nuevos argumentos a la Corte. También transmitió a la Secretaría observaciones complementarias formuladas en nombre de las personas en cuyo favor se dictaron las Sentencias 17, 18, 19 y 21.

En el presente dictamen, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura se denominará Unesco, y el Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo se denominará Tribunal Administrativo.

***

La Resolución de 25 de noviembre de 1955, por la que el Consejo Ejecutivo de la Unesco solicitó una Opinión Consultiva del Tribunal, se basa en el artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo que, tal como se cita en la Resolución y como es aplicable a la Unesco, dice así

“1. En todos los casos en que el Consejo Ejecutivo de una organización internacional que haya hecho la declaración especificada en el párrafo 5 del Artículo II del Estatuto del Tribunal impugne una decisión del Tribunal que confirme su competencia, o considere que una decisión [p 81] del Tribunal adolece de un vicio fundamental en el procedimiento seguido, la cuestión de la validez de la decisión dictada por el Tribunal será sometida por el Consejo Ejecutivo interesado, para opinión consultiva, a la Corte Internacional de Justicia.
2. El dictamen emitido por el Tribunal será vinculante”. El apartado 5 del artículo II, al que se hace referencia en el artículo XII, dice :

“5. El Tribunal será también competente para conocer de las reclamaciones en las que se alegue el incumplimiento, en el fondo o en la forma, “de las condiciones de nombramiento de los funcionarios y de las disposiciones del Estatuto de cualquier otra organización internacional intergubernamental aprobada por el Consejo de Administración que haya dirigido al Director General una declaración por la que reconozca, de conformidad con su Constitución o sus normas administrativas internas, la competencia del Tribunal a estos efectos, así como su Reglamento interno.””

Por otra parte, el artículo II, párrafo 7, dice :

“7. Toda controversia relativa a la competencia del Tribunal será resuelta por éste, sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo XII.”

La Unesco reconoció la competencia del Tribunal Administrativo mediante la declaración prevista en el artículo II, párrafo 5, del Estatuto del Tribunal.

Basándose en el Artículo XII citado, la Resolución del Consejo Ejecutivo impugnó las Sentencias Nos. 17, 18 y 19 dictadas el 26 de abril de 1955, en el asunto de las reclamaciones de los Sres. Peter Duberg, David Leff y la Sra. Wilcox, y la Sentencia Xo. 21, dictada el 29 de octubre de 1955, en relación con la queja de la Sra. Bernstein. Los hechos en que se basan las quejas son esencialmente los mismos en los cuatro casos y, por lo tanto, basta con exponerlos haciendo referencia a uno de los casos resueltos por el Tribunal, a saber, el del Sr. Peter Duberg (sentencia Xo. 17).

Duberg obtuvo un nombramiento de duración determinada en la Unesco el 22 de junio de 1949. Dicho nombramiento, renovado posteriormente, expiraba el 31 de diciembre de 1954.

En febrero de 1953, Duberg recibió del representante de los Estados Unidos ante la Unesco un cuestionario que debía cumplimentar y devolver en cumplimiento de una Providencia del Presidente de los Estados Unidos, de 9 de enero de 1953, por la que se prescribían los procedimientos para poner a disposición del Secretario General de las Naciones Unidas cierta información relativa a los ciudadanos estadounidenses empleados o considerados para un empleo en la Secretaría de las Naciones Unidas. En virtud de la Parte 3 de dicha Providencia, sus disposiciones se hicieron aplicables a la Unesco. El demandante no respondió al cuestionario. En febrero de 1954, el demandante recibió un cuestionario de la Junta de Lealtad de los Empleados de Organizaciones Internacionales de la Comisión de Servicio Civil de los Estados Unidos, creada por Providencia del Ejecutivo. No respondió al cuestionario. En junio de 1954 recibió una invitación para comparecer ante la Junta de Lealtad en la Embajada de los Estados Unidos en París. El 13 de julio de 1954, el demandante informó al Director General de la Unesco de su decisión de negarse a comparecer ante la Junta y de los motivos de conciencia que le habían llevado a tomar esa decisión. Previamente, el 6 de julio de 1954, el Director General había publicado un Memorándum Administrativo sobre la renovación de los nombramientos que expiraban a finales de 1954. En dicho Memorándum, el Director General había declarado que “ha decidido que a todos los miembros del personal profesional cuyos contratos expiren entre hoy y el 3 de junio de 1955 (inclusive), y que hayan alcanzado los niveles requeridos de eficiencia, competencia e integridad y cuyos servicios sean necesarios, se les ofrecerá la renovación de sus nombramientos por un año”. Por carta de 13 de agosto de 1954, el Director General comunicó a Duberg que no le ofrecería un nuevo nombramiento al expirar su contrato. Esta carta decía, entre otras cosas, lo siguiente :

“… A la luz de lo que creo es su deber para con la Organización, he considerado muy cuidadosamente sus razones para no comparecer ante la Junta de Lealtad de los Empleados [de la Organización] Internacional, donde habría tenido la oportunidad de disipar las sospechas y refutar las alegaciones que pudieran existir sobre usted.

Con un profundo sentido de mis responsabilidades, he llegado a la conclusión de que no puedo aceptar que tu conducta sea coherente con los altos niveles de integridad que se exigen a los empleados de la Organización.

Por lo tanto, tengo que informarle, muy a mi pesar, de que no le ofreceré un nuevo nombramiento cuando expire el actual…”.

Tras una solicitud infructuosa al Director General para que reconsiderara su decisión, Duberg presentó un recurso ante la Junta de Apelación de la Unesco, solicitando que se anulara la decisión del Director General. El 2 de noviembre de 1954, la Junta de Apelación, por mayoría, expresó la opinión de que la decisión debía ser anulada.

El 25 de noviembre de 1954, el Director General comunicó al Presidente de la Comisión de Recursos que no podía actuar de conformidad con su dictamen. El 5 de febrero de 1955, Duberg presentó su reclamación ante el Tribunal Administrativo. En su sentencia de 26 de abril de 1955, el Tribunal Administrativo se declaró competente para conocer de la reclamación.

Motivó su decisión de la siguiente manera

“sobre la competencia

Considerando que el carácter de un nombramiento de duración determinada no es en modo alguno el de un nombramiento a prueba, es decir de un nombramiento a prueba; [p 83] Que si bien es cierto que la Regla 104.6 del Personal de la Unesco dictada en aplicación del Estatuto del Personal estipula que: “Un nombramiento de duración determinada expirará, sin preaviso ni indemnización, al término de la duración determinada…”, este texto sólo se refiere a la duración del nombramiento y no impide en modo alguno que el Tribunal conozca de una reclamación en la que se solicite el examen de la validez de la decisión positiva o negativa adoptada con respecto a la renovación de dicho nombramiento; Que consta en autos que el Director General, mediante una medida general de la que se informó a todo el personal el 6 de julio de 1954, “decidió que a todos los funcionarios del Cuadro Orgánico cuyos contratos expiren de aquí al 30 de junio de 1955 (inclusive) y que hayan alcanzado los niveles exigidos de eficiencia, competencia e integridad y cuyos servicios sean necesarios, se les ofrecerá la renovación de sus nombramientos por un año” ;

Que el demandante, al haber sido objeto de una excepción a esta medida general, sostiene que el Director General no podía legítimamente hacer excepción de él por el único motivo que invocó en su contra como justificación de la opinión de que no poseía la cualidad de integridad reconocida en aquellos de sus colegas cuyos contratos habían sido renovados, y en ausencia de cualquier impugnación de sus cualidades de competencia y eficiencia ;

Que el demandante solicita que se deje sin efecto esta decisión y, subsidiariamente, que se le conceda una indemnización ;

Considerando que se trata, pues, de un litigio relativo a la interpretación y aplicación del Estatuto y Reglamento del Personal de la Organización demandada ;

Que, en virtud del artículo II, párrafo 1, de su Estatuto, el Tribunal es competente para conocer de dicho litigio ;” Tras declararse competente, el Tribunal se pronunció sobre el fondo de la demanda.

El Tribunal no está llamado a pronunciarse sobre esta parte de la Sentencia. De los términos de la Resolución por la que se solicita un dictamen y de la cita, contenida en la misma, del artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo se desprende que la impugnación planteada contra las cuatro Sentencias, y la Solicitud de Opinión Consultiva relacionada con la misma, se refieren a la competencia del Tribunal Administrativo y a la validez de las Sentencias. La impugnación y la solicitud de dictamen no se refieren a una alegación de que dichas sentencias adolecen de un vicio fundamental en el procedimiento seguido.

***

Al formular la Solicitud de Opinión Consultiva, el Consejo Ejecutivo ejerció una facultad conferida a la Unesco por el Artículo XI del Acuerdo entre esa Organización y las Naciones Unidas, aprobado por la Asamblea General el [p 84] 14 de diciembre de 1946. La Conferencia General, al modificar el artículo V de la Constitución de 16 de noviembre de 1945, por la que se creó la Unesco, autorizó al Consejo Ejecutivo a ejercer esa facultad entre las reuniones de la Conferencia General.

El Tribunal examinará en primer lugar si debe dar curso a la solicitud de dictamen.
La cuestión planteada al Tribunal es una cuestión jurídica. Se planteó en el marco de las actividades de la Unesco cuando el Consejo Ejecutivo tuvo que examinar las medidas que debían adoptarse como consecuencia de las cuatro Sentencias. La respuesta que se le dé afectará al resultado de la impugnación planteada por el Consejo Ejecutivo en relación con dichas Sentencias.

Al presentar la solicitud de dictamen, el Consejo Ejecutivo
Ejecutivo solicitaba una aclaración sobre el aspecto jurídico de un asunto del que se estaba ocupando.

En virtud del artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo, el Dictamen así solicitado será “vinculante”. Tal efecto del Dictamen va más allá del alcance atribuido por la Carta y por el Estatuto del Tribunal a una Opinión Consultiva. Sin embargo, la disposición en cuestión no es más que una norma de conducta para el Consejo de Administración, una norma que determina el curso que éste debe dar al dictamen del Tribunal. No afecta en modo alguno al funcionamiento del Tribunal, que sigue estando determinado por su Estatuto y su Reglamento. Tampoco afecta al razonamiento mediante el cual el Tribunal de Justicia elabora su dictamen ni al contenido del propio dictamen.

Por consiguiente, el hecho de que el dictamen del Tribunal sea aceptado como vinculante no constituye una razón para no atender la solicitud de dictamen.

El Tribunal de Justicia es un órgano jurisdiccional y, en el ejercicio de sus funciones consultivas, está obligado a mantenerse fiel a las exigencias de su carácter jurisdiccional. ¿Es esto posible en el presente caso?

Las cuatro sentencias mencionadas en la solicitud de dictamen son, en virtud del artículo VI, párrafo 1, del Estatuto del Tribunal, “definitivas e inapelables”.

Sin embargo, el artículo XII, párrafo 1, del Estatuto, en la medida en que fue invocado por la Unesco, confiere al Consejo Ejecutivo el derecho a impugnar “una decisión del Tribunal que confirme su competencia” y dispone que el Consejo Ejecutivo presente su impugnación al Tribunal mediante una Solicitud de Opinión Consultiva. El Comité Ejecutivo ha hecho uso de este derecho.

El procedimiento consultivo así instaurado parece servir, en cierto modo, al objeto de un recurso contra las cuatro Sentencias, ya que se invita expresamente al Tribunal a pronunciarse, en su Opinión, que será “vinculante”, sobre la validez de dichas Sentencias.

El artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo fue concebido para prever que determinadas impugnaciones relativas a la validez de las sentencias dictadas por el Tribunal en procedimientos entre un funcionario y la organización internacional de que se trate debían [p 85] presentarse ante el Tribunal y ser resueltas por éste. Sin embargo, en virtud del párrafo 1 del artículo 34 del Estatuto del Tribunal, “sólo los Estados podrán ser partes en las causas de que conozca el Tribunal”. En el artículo XII se pretendía evitar esta dificultad, garantizando al mismo tiempo el examen y la decisión del Tribunal mediante una solicitud de Opinión Consultiva emanada del Comité Ejecutivo. Al Comité Ejecutivo -y sólo a él- se le concedió el derecho de impugnar una sentencia del Tribunal Administrativo. La particularidad de este procedimiento es que el procedimiento consultivo sustituye al contencioso, lo que no sería posible con arreglo al Estatuto del Tribunal.

El Tribunal de Justicia no está llamado a examinar el fondo de tal procedimiento ni las razones que llevaron a su adopción. Sólo debe considerar la cuestión de si su Estatuto y su carácter jurisdiccional se oponen o no a que participe en este procedimiento dando cumplimiento a la Solicitud de Opinión Consultiva.
De acuerdo con la práctica generalmente aceptada, los recursos legales contra una sentencia están igualmente abiertos a cualquiera de las partes. En este sentido, cada una posee los mismos derechos para presentar su caso ante el tribunal llamado a examinar el asunto. Este concepto de igualdad de las partes en los procedimientos judiciales encuentra, en un ámbito diferente, una expresión en el párrafo 2 del artículo 35 del Estatuto de la Corte que, al disponer que el Consejo de Seguridad fijará las condiciones en que la Corte estará abierta a los Estados que no sean partes en el Estatuto, añade “pero en ningún caso tales condiciones colocarán a las partes en situación de desigualdad ante la Corte”. Sin embargo, el procedimiento consultivo que se ha incoado en el presente caso implica una cierta ausencia de igualdad entre la Unesco y los funcionarios tanto en el origen como en el desarrollo de dicho procedimiento.

En primer lugar, al impugnar las cuatro sentencias y recurrir al Tribunal de Justicia, el Consejo Ejecutivo hizo uso de un recurso jurídico que sólo a él le correspondía. Los funcionarios no disponen de tal recurso contra las sentencias del Tribunal Administrativo. A pesar de su alcance limitado, el artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo confiere a este respecto un derecho exclusivo al Consejo Ejecutivo.

Sin embargo, la desigualdad así expuesta no constituye de hecho una desigualdad ante el Tribunal.

Es anterior al examen de la cuestión por el Tribunal de Justicia. No afecta a la forma en que el Tribunal de Justicia lleva a cabo dicho examen.

Además, en el caso de autos, esa falta de igualdad entre las partes en las sentencias es en cierto modo nominal, puesto que los funcionarios prosperaron en el procedimiento ante el Tribunal Administrativo y, por consiguiente, no se planteó ninguna reclamación por su parte. En estas circunstancias, no es necesario que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre el fundamento jurídico del artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo. El Tribunal debe limitarse a los hechos del [p 86] presente caso.

A este respecto, le basta con declarar que la circunstancia de que sólo el Consejo Ejecutivo estuviera facultado para incoar el presente procedimiento no constituye una razón para no dar curso a la solicitud de Opinión Consultiva.

La cuestión de la igualdad entre la Unesco y los funcionarios se plantea una vez más en relación con el procedimiento ante el Tribunal. En este caso, la falta de igualdad no se deriva de ninguna disposición del Estatuto del Tribunal Administrativo, sino de las disposiciones del Estatuto del Tribunal.

En forma de procedimiento consultivo, el Tribunal tiene ante sí una impugnación cuyo resultado afectará al derecho de los funcionarios a beneficiarse de las sentencias del Tribunal y a la obligación de la Unesco de cumplirlas. El carácter jurisdiccional del Tribunal exige que las dos partes directamente afectadas por este procedimiento estén en condiciones de presentar al Tribunal sus puntos de vista y sus alegaciones.

En el caso de la Unesco, el Estatuto y el Reglamento de la Corte no constituyen ningún obstáculo a este respecto. De hecho, ponen a su disposición las facilidades necesarias. En el caso de los funcionarios, la situación es diferente.

Fue con esa dificultad con la que se enfrentó el Tribunal. La dificultad se resolvió, por una parte, mediante el procedimiento por el que las observaciones de los funcionarios se pusieron a disposición del Tribunal a través de la Unesco y, por otra, prescindiendo del procedimiento oral.

El Tribunal de Justicia no está vinculado para el futuro por ningún consentimiento que haya dado ni por ninguna decisión que haya tomado en relación con el procedimiento así adoptado. En el presente asunto, el procedimiento adoptado no ha suscitado objeción alguna por parte de los interesados. Ha sido consentido por los abogados de los funcionarios a cuyo favor se dictaron las sentencias. El principio de igualdad de las partes se desprende de las exigencias de una buena administración de justicia. Estas exigencias no se han visto menoscabadas en el presente caso por la circunstancia de que el escrito en nombre de los funcionarios se presentara a través de la Unesco. Por último, aunque no se haya celebrado ningún procedimiento oral, el Tribunal de Justicia está convencido de que se ha puesto a su disposición la información adecuada. En vista de ello, no parece haber ninguna razón de peso por la que la Corte no deba prestar su asistencia en la solución de un problema al que se enfrenta un organismo especializado de las Naciones Unidas autorizado a solicitar una Opinión Consultiva de la Corte. A pesar del carácter permisivo del artículo 65 del Estatuto en materia de Opinión Consultiva, sólo razones imperiosas podrían llevar a la Corte a adoptar en este asunto una actitud negativa que pusiera en peligro el funcionamiento del régimen establecido por el Estatuto del Tribunal Administrativo para la protección judicial de los funcionarios. No debe permitirse que cualquier ausencia aparente o nominal de igualdad oscurezca o haga fracasar ese objetivo primordial. [p 87]

A la luz de lo anteriormente expuesto y de las circunstancias del presente asunto, el Tribunal de Justicia considera que debe acceder a la solicitud de dictamen.

***

La primera cuestión que se plantea al Tribunal de Justicia es en los siguientes términos :

“1.-¿Es competente el Tribunal Administrativo, en virtud del artículo II de su Estatuto, para conocer de las reclamaciones presentadas contra la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura el 5 de febrero de 1955 por los Sres. Wilcox, y el 28 de junio de 1955 por la Sra. Bernstein?”. Se invita aquí al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre la competencia del Tribunal Administrativo. El artículo XII del Estatuto de dicho Tribunal, en el que se basa la demanda, muestra que lo que está en juego es la decisión del Tribunal que confirma su competencia, es decir, la parte dispositiva de su sentencia sobre este punto. El Tribunal de Justicia no está limitado al examen de los motivos de decisión expresamente invocados por el Tribunal, sino que debe pronunciarse sobre los motivos que considere decisivos en relación con la competencia del Tribunal.

Los términos “competente para conocer” utilizados en la solicitud de dictamen significan que se trata de determinar si el Tribunal Administrativo estaba legalmente habilitado para examinar las reclamaciones que se le presentaron y para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones en ellas formuladas. La circunstancia de que el Tribunal se haya pronunciado, correcta o incorrectamente, sobre el fondo o de que haya interpretado y aplicado, correcta o incorrectamente, la ley a efectos de determinar el fondo, no afecta en modo alguno a su competencia. Ésta debe apreciarse en función de la respuesta que se dé a la cuestión de si el Tribunal Administrativo debe pronunciarse sobre el fondo de la reclamación con arreglo a las disposiciones que regulan su competencia. Esta distinción entre competencia y fondo reviste una gran importancia en el régimen jurídico del Tribunal Administrativo. Los errores que pueda cometer en relación con su competencia pueden ser corregidos por el Tribunal de Justicia previa solicitud de una Opinión Consultiva emanada del Consejo de Administración. Los errores de hecho o de Derecho del Tribunal Administrativo en sus sentencias sobre el fondo no pueden dar lugar a este procedimiento. La única disposición que se refiere a sus decisiones sobre el fondo es el artículo VI del Estatuto del Tribunal, que establece que sus sentencias serán “definitivas e inapelables”.

Ante el Tribunal Administrativo, los funcionarios afectados se quejaron de la denegación de renovación de sus contratos de duración determinada, denegación [p 88] a la que se enfrentaron en las circunstancias recordadas. Impugnaron ante la Comisión de Recursos el argumento de que el titular de un contrato de duración determinada no tenía derecho a la renovación de su contrato. Alegaron que, por el contrario, tenían un derecho adquirido a la renovación de sus contratos. Para ello se basaban, además de en consideraciones generales: relativas a la función pública internacional y a la práctica de las organizaciones internacionales, en la postura adoptada con respecto a la renovación de los contratos de duración determinada por el Director General en el Memorándum Administrativo de 6 de julio de 1954, y en un documento presentado por éste a la Conferencia General que se refiere, a este respecto, al Estatuto 4.5.1. Su posición, sobre este punto, ante el Tribunal Administrativo resulta clara si se tiene en cuenta que habían tenido éxito ante la Comisión de Recursos y que ésta, sobre este punto, había motivado su dictamen en el sentido que atribuía al artículo 4 del Estatuto y a la regla 52 del Reglamento del Personal. Por otra parte, la respuesta escrita de la Unesco, al impugnar el caso en favor de los demandantes, se basaba en la interpretación que daba al artículo 4.5.1 del Estatuto del Personal, en determinadas disposiciones del Reglamento del Personal y, principalmente, en el significado que atribuía a los contratos de duración determinada. Todo ello sirve para poner de manifiesto la cuestión de la que conoció el Tribunal Administrativo. El Tribunal de Justicia debe examinar si el examen de estas reclamaciones era competencia del Tribunal Administrativo, en virtud del artículo II, apartado 5, de su Estatuto, que dispone : “El Tribunal… será competente para conocer de las reclamaciones basadas en la inobservancia, en el fondo o en la forma, de las condiciones de nombramiento de los funcionarios y de las disposiciones estatutarias…”.

El Tribunal de Justicia no puede atribuir a esta disposición un sentido puramente formal, que exija que el funcionario indique expresamente en su reclamación la cláusula o disposición concreta que pretende invocar. En primer lugar, lo que debe alegarse, según el apartado 5 del artículo II, es el incumplimiento, es decir, algún acto u omisión por parte de la Administración ; en el presente caso, el demandante invocó la negativa a renovar su contrato. En segundo lugar, el Tribunal está facultado para comprobar y determinar cuáles son los textos aplicables a la reclamación que se le ha presentado. Para admitir que el Tribunal era competente, basta con constatar que las pretensiones formuladas en la demanda son, por su naturaleza, susceptibles de entrar en el marco del artículo II, párrafo 5, del Estatuto del Tribunal Administrativo en el sentido indicado en otra parte de este Dictamen.
Según los términos de esta disposición, es necesario, para establecer la competencia del Tribunal para conocer de la reclamación de un funcionario, que éste alegue la inobservancia de los términos o disposiciones en ella mencionados.

“Reclamaciones en las que se alegue” es una expresión más amplia que “reclamaciones basadas en”.

Esta última puede [p 89] interpretarse en el sentido de que el objeto de tal reclamación debe estar jurídicamente fundado. Sin embargo, el Tribunal, ante las palabras “reclamaciones … basadas en las disposiciones” de un tratado, consideró que estas palabras “no pueden entenderse en el sentido de reclamaciones efectivamente fundadas en dicho Tratado” (asunto Ambatielos, Fondo: Obligación de arbitraje, Recueil 1953, p. 17). Esto es particularmente cierto en el caso de la expresión más flexible “reclamaciones en las que se aleguen”. Estas palabras se refieren a lo que el demandante alega, a aquello en lo que se basa para fundamentar su reclamación.

Pero el apartado 5 del artículo II no significa que una mera referencia verbal a determinados términos o disposiciones baste para establecer la competencia del Tribunal Administrativo. Una mera alegación del demandante no puede bastar para que el Tribunal la acepte a efectos del examen de la reclamación. En la sentencia antes citada, el Tribunal, al interpretar la expresión “basada en”, dijo que “no basta con que el Gobierno demandante establezca una conexión remota entre los hechos de la reclamación y el Tratado” invocado. Sin embargo, procedió a añadir que “no es necesario que ese Gobierno demuestre … que una supuesta violación del tratado tiene una base jurídica inatacable” (ibid., p. 18). Del mismo modo, al aplicar el párrafo 5 del artículo II, el Tribunal considera que debe respetarse esta posición intermedia, a saber, que es necesario que la denuncia indique alguna relación genuina entre la denuncia y las disposiciones invocadas, pero que no se exige que los hechos alegados conduzcan necesariamente a los resultados alegados por los denunciantes.

Cualquier requisito de este tipo confundiría la cuestión de la competencia con la del fondo. En los casos que nos ocupan, los funcionarios alegaron una interpretación de sus contratos y del Estatuto en el sentido de que tenían derecho a la renovación de sus contratos.

Alegaron que el Memorándum Administrativo era complementario de sus contratos y del Estatuto y que les otorgaba un derecho legal a la renovación.

La exactitud de estas alegaciones constituye el fondo de la cuestión que sometieron al Tribunal. Para determinar la competencia del Tribunal de la Función Pública, es necesario comprobar si las cláusulas y disposiciones invocadas parecen tener una relación sustancial y no meramente artificial con la negativa a renovar los contratos.

***

A la luz de lo anteriormente expuesto, el Tribunal de Justicia examina a continuación la cuestión de si, a efectos de aceptar su competencia, el Tribunal Administrativo podía considerar que existía ante él una reclamación suficiente para incluirla en el ámbito de a) las “condiciones de contratación” o b) el “Estatuto de los Funcionarios”. Estos dos aspectos de la cuestión se examinarán sucesivamente. [p 90]

El contrato de Duberg, renovado por última vez, expiraba el 31 de diciembre de 1954.

Sostuvo que dicho contrato le daba derecho a una renovación del mismo. ¿Estaba esta afirmación suficientemente fundada para determinar la competencia del Tribunal Administrativo?

Para ello, era necesario que la afirmación tuviera alguna base jurídica seria. La cuestión de la renovación se planteó cuando el contrato de Duberg aún estaba en vigor. Fue en agosto de 1954 cuando se adoptó la decisión de no renovar su contrato ; dicha decisión fue posteriormente confirmada y mantenida después del 25 de noviembre de 1954, a raíz del dictamen de la Comisión de Recursos invocado por Duberg ; el contrato de Duberg no expiró hasta el 31 de diciembre de 1954. Por otra parte, el contrato de trabajo se refiere expresamente al Estatuto y Reglamento del Personal, así como a sus posibles modificaciones. La expresión “terms of appointment” que se utiliza en el texto inglés del Estatuto del Tribunal Administrativo y que también aparece en el documento relativo a la contratación de Duberg -expresión que parece a la vez más amplia y más apropiada que la expresión “stipulations du contrat d’engagement”- debe entenderse en relación con la actitud asumida en la materia por el Director General. Ahora bien, éste, en su Memorándum Administrativo del 6 de julio de 1954, adoptó una posición con respecto a la renovación de los contratos de duración determinada.

Anunció y puso en conocimiento del personal su intención de proponer la renovación de estos contratos en determinadas condiciones. Esto significaba, por su parte, una decisión de reconocer o establecer un vínculo entre los contratos que expiraban y su renovación. ¿Cuál era la naturaleza de ese vínculo? ¿Hasta el punto de conferir a Duberg un derecho legal a obtener la renovación de su contrato? Estas cuestiones están lo suficientemente relacionadas con la interpretación del contrato de trabajo, en cuanto a su cumplimiento o incumplimiento, como para permitir que se declare que eran competencia del Tribunal Administrativo. Al decir esto, el Tribunal de Justicia no se pronuncia sobre la cuestión de si Duberg cumplió los requisitos exigidos en el Memorándum administrativo para la renovación de su contrato. El Tribunal de Justicia no conoce de esta cuestión.
***

El Tribunal de Primera Instancia no puede admitir que, para apreciar la situación jurídica del asunto, sea posible conceder una importancia exclusiva a la letra de los contratos de que se trata y, en particular, a la disposición según la cual, en caso de no renovación, dichos contratos expiran automáticamente en la fecha fijada. Los funcionarios pretendían derivar un derecho a la renovación de sus contratos de duración determinada. Se quejaban de que se les denegara dicha renovación y consideraban que dicha denegación constituía un incumplimiento de sus contratos. Es evidente que la mera expiración del plazo fijado en el contrato no podía tener por efecto anular este incumplimiento, si es que se produjo, antes de la fecha de expiración, ni privar a los demandantes de su derecho a denunciarlo ante el Tribunal Administrativo. En efecto, el artículo II, apartado 6, de su Estatuto dispone: “El Tribunal estará abierto: a) al funcionario, aunque haya cesado en sus funciones…”.

El Tribunal opina que, para decidir sobre la competencia del Tribunal Administrativo, es necesario considerar estos contratos no sólo por referencia a su letra, sino también en relación con las condiciones reales en que se celebraron y el lugar que ocupan en la Organización.

En la práctica de la Unesco -así como en la práctica de las Naciones Unidas y de los organismos especializados- los contratos de duración determinada no son como un contrato ordinario de duración determinada entre un empleador privado y un empleado privado.

En el período crucial, un gran número de empleados de la Unesco tenían contratos de duración determinada. Una situación similar parece haberse dado en las Naciones Unidas y en los organismos especializados. No es necesario entrar aquí en las razones que han impulsado esa forma de contratación. El hecho es que en esta materia se ha desarrollado una práctica según la cual los titulares de contratos de duración determinada, aunque no se asimilan a los titulares de contratos permanentes o de duración indeterminada, a menudo han sido considerados con derecho a ser tenidos en cuenta para un empleo continuado, en consonancia con las necesidades y el bien general de la organización, de una manera que trasciende la estricta redacción del contrato. En un documento titulado “Normas y métodos de contratación de personal”, que se presentó, bajo la autoridad del Director General, a la Conferencia General en su octavo período de sesiones, celebrado en 1954, se afirmaba en el párrafo 26 que “la actual cláusula 4.5.1, aprobada por la Conferencia General en su séptimo período de sesiones, obliga al Director General a conceder nombramientos de duración indeterminada a todos los funcionarios después de que hayan completado satisfactoriamente un nombramiento de plazo fijo de uno a tres años, a menos que considere que” a la luz de las necesidades del programa, “sólo debe conceder un nuevo nombramiento de plazo fijo”. En el apartado 14 del mismo documento también puede observarse la afirmación de que “si un miembro del personal ha desempeñado sus funciones con eficacia y su conducta es satisfactoria, en la mayoría de los casos se renueva su nombramiento”. En la Decimoséptima Reunión de la Comisión Administrativa durante la Octava Sesión de la Conferencia General, el Director General declaró el 29 de noviembre de 1954 “que, en virtud del actual párrafo 4.5.1 del Estatuto del Personal, tenía la obligación de renovar un contrato por un periodo indeterminado (siempre que la persona cumpliera todos los requisitos), a menos que pudiera invocar necesidades del programa como razón para no hacerlo”. La práctica aquí examinada es un factor pertinente para la interpretación de los contratos en cuestión.

Confiere fuerza a la opinión de que puede haber circunstancias en las que la no renovación de un contrato de duración determinada constituya un motivo legítimo de reclamación. [p 92] ***

La práctica antes mencionada debe servir de advertencia contra una interpretación del contrato de trabajo que, considerando exclusivamente el sentido literal de su disposición relativa a la duración, implicaría que, al expirar el período fijado, un contrato de duración determinada no puede invocarse para impugnar una negativa a renovarlo. Tal interpretación, además, no tendría en cuenta la naturaleza de la renovación tal como se entiende en el Estatuto de los Funcionarios al que el contrato remite expresamente. Este es un aspecto de la cuestión que debe examinarse para determinar si, como se ha alegado, el titular de un contrato de duración determinada se encuentra, por lo que respecta a su renovación, en la misma situación jurídica que un solicitante de empleo que pretende entrar al servicio de la Unesco.

Es evidente que un solicitante de un nuevo nombramiento que no lo obtiene no puede invocar debidamente la competencia del Tribunal Administrativo. ¿Puede decirse lo mismo de un funcionario que no obtiene la renovación de su contrato de duración determinada? La cuestión de la renovación de un contrato de duración determinada se plantea para quien es en ese momento funcionario de la Unesco. Esta era la situación de los cuatro demandantes. El texto que regía sus nombramientos era el Estatuto 4.5.1, que disponía lo siguiente :

“Los demás miembros del personal serán nombrados con contratos de duración determinada por un período inicial no inferior a uno ni superior a tres años, renovable a) sin límite de tiempo, o b) en función de las necesidades del programa, por nuevos períodos de duración determinada no inferior a un año hasta un período máximo de servicio de cinco años, a discreción del Director General. Los funcionarios nombrados antes del 1 de enero de 1952 se considerarán, a los efectos del presente Estatuto, nombrados en dicha fecha, sin perjuicio de sus derechos adquiridos en otros aspectos.”

Las palabras “contratos de duración determinada … renovables” implican que la renovación constituye una etapa más, un periodo continuado, del contrato anterior. No se trata aquí de un nuevo contrato totalmente desvinculado de su predecesor.

Este carácter renovable se ve confirmado por la distinción entre los contratos de duración determinada, que pueden renovarse, y los contratos temporales, para los que no está prevista la renovación. El artículo 52, letra d), del Estatuto de los Funcionarios dispone lo siguiente:

“Un nombramiento de duración determinada expirará al término de la misma, salvo que se ofrezca y acepte un nuevo nombramiento tres meses antes de la fecha de expiración, si el agente ha prestado servicios durante [p 93] menos de un año, o seis meses antes de la fecha de expiración, si ha prestado servicios durante más de un año.”

Por otra parte, el apartado d) del artículo 53 del Reglamento del personal se limitaba a decir: “El nombramiento temporal expirará en la fecha de expiración especificada en el contrato, sin preaviso ni indemnización”.
De la utilización de la expresión “nuevo nombramiento” en la Regla 52 (d), antes citada, no puede concluirse que lo que actualmente se denomina “renovación” sea un nombramiento sin relación alguna con lo que le precede y que el funcionario al que se le ha ofrecido o denegado dicha renovación se encuentre en la misma situación que un candidato que es nuevo en la plantilla de la Unesco y desea ingresar en ella por primera vez. El sentido propio de la expresión “nuevo nombramiento” no se presta a tal interpretación, y la Administración no la ha entendido en ese sentido. De hecho, el Director General introdujo en la Regla 52 d), que ha pasado a ser la Regla 104.6, una modificación que entró en vigor el 1 de noviembre de 1954, y que consiste en la sustitución de la expresión “renovación” por la de “nuevo nombramiento”.

Es el texto así modificado el que el Tribunal Administrativo ha citado en la motivación de su decisión sobre la competencia.

El punto de vista según el cual existe un vínculo entre la renovación y el contrato inicial y que la situación aquí contemplada es diferente de la que se produce en caso de concesión de un nuevo contrato a todo candidato corresponde al sentido exacto del término “renovación”. Este punto de vista también está en consonancia con el hecho de que, en el momento en que se plantea la cuestión de la renovación, la persona interesada es un funcionario de la Organización y no un extraño a ella. Esta es la razón por la que la Regla 52 d), tanto en su versión original como en el texto modificado (que pasó a ser la Regla 104.6 d), y luego la Regla 104.6 e)), tras haber precisado que el nombramiento original expira en la fecha fijada, añade, a título de excepción, las palabras siguientes “a menos que se ofrezca y acepte un nuevo nombramiento [o renovación]” y ello “antes de la fecha de expiración” del nombramiento original. Esto confirma la opinión de que en los casos de renovación es el nombramiento inicial el que sigue existiendo y no un nuevo nombramiento independiente de su predecesor.

Del mismo modo, el artículo 61 del Estatuto (que se ha convertido en el artículo 104.14), que trata de la reincorporación, muestra que ésta es algo diferente de la renovación de un nombramiento. La renovación de un nombramiento se efectúa de forma diferente a la concesión de un nombramiento original. La comparación entre los apartados 13 y 14 de las Normas y métodos de contratación de personal aclara la situación. En el apartado 14, aparece la siguiente frase: “Si un miembro del personal ha desempeñado sus funciones con eficacia y su conducta es satisfactoria, su nombramiento se renueva, en la mayoría de los casos”. El pasaje citado sugiere que la renovación es algo fundamentalmente distinto de la concesión de un nuevo nombramiento; al mismo tiempo, indica que un funcionario diligente puede esperar normalmente la renovación. El uso de la palabra “review” en el encabezamiento del texto inglés [p 94] del apartado 14 confirma la impresión de que la renovación se basa en un examen de la hoja de servicios del funcionario en cuestión.

La disposición, antes citada, de la cláusula 4.5.1 del Estatuto de los funcionarios, en virtud de la cual un agente nombrado con un contrato de duración determinada no puede ser mantenido en esa situación durante un período de servicio superior a cinco años, implica igualmente que es el contrato original el que sigue existiendo hasta ese período máximo.

También puede hacerse referencia a la forma dada por la Conferencia General en su octava reunión, celebrada en 1954, a la cláusula 4.2 del Estatuto del Personal, que a partir de entonces disponía lo siguiente :

“Al nombrar, trasladar o ascender a los funcionarios, así como al renovar los nombramientos, el Director General procurará garantizar el más alto grado de eficiencia, competencia e integridad”.

Las palabras en cursiva se añadieron en 1954. El hecho de que se considerara conveniente hacer esta adición indica que la renovación de un nombramiento se consideraba algo diferente del acto de “nombrar” al que se refería el texto anterior. Por último -y esto es más que una cuestión de detalle técnico-, es interesante observar que el documento titulado “Notice of Personnel Action”, que se adjunta a la carta de nombramiento original, define el tipo de acción como “nombramiento”, mientras que el que se adjunta a la segunda carta de nombramiento define el tipo de acción como “prórroga de contrato”, una redacción que recuerda la noción de un contrato original cuya duración simplemente se prorroga. Todo ello demuestra que existe una relación, una relación jurídica, entre la renovación y el nombramiento original y, por consiguiente, entre la renovación y la situación jurídica de un funcionario en el momento en que se le concede o deniega su solicitud de renovación.

¿Llega esa relación hasta el punto de crear en su favor, como se ha pretendido, un derecho definitivo a la renovación? Se trata de una cuestión de fondo a la que el Tribunal de Justicia no debe responder. Basta con señalar que la reclamación del recurrente se refería al vínculo creado entre el contrato original y su renovación, vínculo claramente establecido por el Estatuto y el Reglamento de Personal a los que el contrato hace referencia expresa y que constituyen la base jurídica sobre la que debe descansar la interpretación del contrato. Así pues, el demandante, al pretender que tenía derecho a la renovación de su contrato y al alegar que se había vulnerado ese derecho, se basaba en el incumplimiento de las condiciones de su nombramiento. [p 95]

***
La relación jurídica existente entre un contrato de duración determinada y su renovación, relación que constituye el fundamento jurídico de las reclamaciones de los funcionarios, se manifiesta una vez más en la decisión adoptada por el Director General en el Memorándum Administrativo de 6 de julio de 1954.

En este Memorándum, el Director General anunciaba que había “decidido que a todos los funcionarios profesionales” que cumplieran determinadas condiciones y cuyos servicios fueran necesarios “se les ofrecería la renovación de su nombramiento por un año”.

Era posible sostener que el efecto del Memorándum era crear un derecho a la renovación de los contratos. El Tribunal de Justicia considera que podría sostenerse razonablemente que un anuncio administrativo redactado en términos tan generales podría considerarse vinculante para la Organización; y que la necesidad, afirmada por la Unesco, de una oferta individual y de una aceptación individual de la oferta era, en estas circunstancias, una cuestión de forma más que de fondo. No es necesario que el Tribunal se pronuncie sobre si las consecuencias jurídicas así previstas se derivan efectivamente del Memorándum Administrativo. En cualquier caso, el Tribunal de Justicia considera que si el Director General estimara oportuno denegar a un funcionario el beneficio de la oferta general así extendida, cualquier litigio que pudiera surgir al respecto sería competencia del Tribunal Administrativo.

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De las consideraciones precedentes se desprende que el Tribunal Administrativo tenía derecho a suponer que las reclamaciones le obligaban a pronunciarse sobre un supuesto incumplimiento de las condiciones de nombramiento y, en consecuencia, a declararse competente para conocer de ellas. En el marco de estas consideraciones, el Tribunal de Primera Instancia se remitió a las disposiciones del Estatuto y del Reglamento de los Funcionarios. Sobre este motivo, que constituye un segundo fundamento de la competencia del Tribunal Administrativo, el Tribunal de Justicia estima necesario añadir algunas observaciones que sirven para confirmar las conclusiones ya alcanzadas.

Ante el Tribunal Administrativo, la Unesco alegó que las reclamaciones de los funcionarios se basaban “en una profunda … interpretación errónea de las implicaciones de los nombramientos temporales” ; que suponían una “revolución en el sistema de contratos temporales” ; y que la Unesco pretendía “definir … los términos ‘contrato permanente’ y ‘nombramiento temporal’ [… y…] las diferentes situaciones a las que corresponden y sus respectivas consecuencias jurídicas”. Se situaba así en el terreno de las disposiciones estatutarias, es decir, en el terreno de la competencia [p 96] del Tribunal Administrativo tal como se define en el artículo II, apartado 5, de su Estatuto. Por el contrario, en el asunto Duberg, el demandante analizó en tres puntos los argumentos del Director General: (1) el recurrente no tenía ningún derecho adquirido a la renovación de su contrato; (2) el Director General no estaba obligado a exponer sus razones para la no renovación; y (3) su decisión en la materia no estaba sujeta al control de un órgano jurisdiccional. El demandante impugnó estas proposiciones. Lo hizo basándose no sólo en los términos del contrato, sino también en el Estatuto de los funcionarios. En virtud de la cláusula 4.5.1 del Estatuto de los funcionarios, la renovación de los contratos de duración determinada se supeditaba a las “necesidades del programa”. El Director General consideró que no podía anticipar lo que decidiría la Conferencia General sobre este punto, que se reuniría a finales de 1954. Este hecho explica que no tomara ninguna medida con respecto a la renovación del contrato de Duberg, que expiraba el 31 de diciembre de 1954, antes de la fecha fijada a tal efecto por el artículo 52 d) del Reglamento del Personal, que posteriormente se convirtió en el artículo 104.6 d). En estas circunstancias, el Director General, estimando “que existe un acuerdo general en que la política de personal de la Organización debe basarse en el concepto de una función pública internacional y estar encaminada a retener con carácter permanente a los funcionarios que alcancen los más altos niveles de eficiencia, competencia e integridad y cuyos servicios sean necesarios”, publicó, el 6 de julio de 1954, un Memorándum Administrativo sobre el tema “Renovación de los nombramientos que expiran a finales de 1954 y principios de 1955”.

En este Memorándum, el Director General anunciaba que había “decidido que a todos los miembros del personal profesional” cuyos contratos expiraran en breve y “que hayan alcanzado los niveles requeridos de eficiencia, competencia e integridad y cuyos servicios sean necesarios, se les ofrecerá la renovación de sus nombramientos por un año”. ¿Qué carácter tenía ese Memorándum? En opinión del Tribunal, constituía una modificación del Reglamento de Personal entonces en vigor, modificación que el Director General estaba autorizado a introducir en virtud del artículo 12.2 del Estatuto del Personal. En virtud de dicha modificación, el Artículo 52 (d) del Reglamento de Personal fue alterado provisionalmente. Todos los funcionarios cuyos contratos expiraban entre el 6 de julio de 1954 y el 3 de junio de 1955, y que poseían las calificaciones requeridas, fueron informados de que se les ofrecería una renovación de un año.
El periodo prescrito de tres o seis meses había dejado de ser pertinente. La situación resultante demuestra que el Memorándum Administrativo estaba relacionado con la aplicación del Estatuto.

Por último, hay otros dos factores que hacen que el Memorando Administrativo de 6 de julio de 1954 entre dentro de los términos del Artículo II, párrafo 5, del Estatuto del Tribunal Administrativo. En primer lugar, se refería a la frase “a la [p 97] luz de las necesidades del programa” contenida en la cláusula 4.5.1 del Estatuto. En segundo lugar, el Memorándum se basaba implícitamente en el artículo 4.2 del Estatuto, que establece que al nombrar, trasladar o promover a los miembros del personal, el Director General procurará garantizar el más alto grado de eficiencia, competencia e integridad. La controversia sometida al Tribunal Administrativo se centró en la noción de integridad mencionada tanto en el Memorándum como en el artículo 4.2 del Estatuto. De hecho, éste era el punto crucial en el que se basaba la reclamación para impugnar la decisión del Director General. Desde este punto de vista, la alegación de inobservancia del Estatuto parece ser claramente competencia del Tribunal.

De las consideraciones precedentes se desprende que, tanto si se considera desde el punto de vista del incumplimiento de las condiciones de nombramiento como desde el punto de vista del incumplimiento del Estatuto de los Funcionarios, se trataba, como declaró el Tribunal Administrativo en la motivación de su decisión en materia de competencia, de un “litigio relativo a la interpretación y aplicación del Estatuto y del Reglamento del Personal de la Organización demandada” y que, en consecuencia, estaba justificado que el Tribunal confirmara su competencia.

***

El Tribunal de Justicia no ha perdido de vista que, tanto ante el Tribunal Administrativo como en los escritos presentados ante él, se ha alegado, por una parte, que el Tribunal Administrativo era un tribunal internacional y, por otra, que era un tribunal de competencia limitada (“juridiction d’attribution”) y no de competencia general (“juridiction de droit commun”). Esta alegación se ha formulado con el fin de lograr una interpretación restrictiva de las disposiciones que regulan la competencia del Tribunal. El Tribunal de Justicia no niega que el Tribunal Administrativo sea un tribunal internacional. Sin embargo, la cuestión sometida al Tribunal no era una controversia entre Estados. Se trataba de una controversia entre la Unesco y uno de sus funcionarios. Los argumentos, deducidos de la soberanía de los Estados, que podrían haberse invocado en favor de una interpretación restrictiva de las disposiciones que rigen la competencia de un tribunal que juzga entre Estados no son pertinentes en una situación en la que se pide a un tribunal que se pronuncie sobre una reclamación de un funcionario contra una organización internacional.

La Corte reconoce que el Tribunal Administrativo es un tribunal de competencia limitada. En consecuencia, la Corte ha procedido sobre la base de la disposición que confiere al Tribunal competencia en materia de “reclamaciones en las que se alegue el incumplimiento, en el fondo o en la forma, de las condiciones de nombramiento de los funcionarios y de las disposiciones del Estatuto de los funcionarios”.

El Tribunal de Justicia se ha basado en esta disposición y en las demás disposiciones pertinentes del Estatuto. Para ello, el Tribunal de Justicia se ha basado tanto en el tenor literal de los textos en cuestión como en su espíritu, es decir, en la finalidad para la que fueron adoptados. Esta finalidad consistía en garantizar a la Organización los servicios de un personal que poseyera las cualidades necesarias de competencia e integridad y que estuviera efectivamente protegido por garantías apropiadas en materia de respeto de las condiciones de empleo y de las disposiciones estatutarias. De este modo, el Tribunal de Justicia ha llegado a lo que considera la interpretación correcta del artículo II, apartado 5, del Estatuto del Tribunal Administrativo y la correcta aplicación de la disposición Chat al caso que le ha sido sometido. Para ello, no fue necesario recurrir a ningún principio de interpretación restrictiva o extensiva.

Tras haber decidido responder afirmativamente a la primera cuestión, el Tribunal de Justicia examina a continuación la segunda cuestión, tal como se plantea en la solicitud de Opinión Consultiva. Dicha cuestión es la siguiente

“II.-En caso de respuesta afirmativa a la cuestión 1 :

(a) ¿Era competente el Tribunal Administrativo para determinar si la facultad del Director General de no renovar los nombramientos de duración determinada se ha ejercido por el bien del servicio y en interés de la Organización?

(b) ¿Era competente el Tribunal Administrativo para pronunciarse sobre la actitud que el Director General, en virtud de la Constitución de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, debe mantener en sus relaciones con un Estado Miembro, en particular en lo que se refiere a la ejecución de la política de las autoridades gubernamentales de dicho Estado Miembro?

El artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo prevé la solicitud de una Opinión Consultiva del Tribunal en dos casos claramente definidos. El primero es cuando el Consejo Ejecutivo impugna una decisión del Tribunal que confirma su competencia; el segundo es cuando el Consejo Ejecutivo considera que una decisión del Tribunal adolece de un vicio fundamental en el procedimiento seguido.

La solicitud de Opinión Consultiva en virtud del artículo XII no tiene carácter de recurso sobre el fondo de la sentencia. Se limita a la impugnación de la decisión del Tribunal que confirma su competencia o a los casos de vicios fundamentales de procedimiento. Aparte de esto, no existe ningún recurso contra las decisiones del Tribunal Administrativo. La impugnación de una decisión que confirma la competencia no puede transformarse propiamente en un procedimiento contra la forma en que se ha ejercido la competencia o contra el fondo de la decisión.

En la segunda cuestión no se hace referencia ni a un vicio sustancial del procedimiento ni a la decisión del Tribunal de la Función Pública por la que se confirma su competencia. Esto es así a pesar de que las dos partes de dicha cuestión se formulan en términos de “competencia”. En efecto, se trata de cuestiones relativas a la motivación de la decisión del Tribunal de la Función Pública sobre el fondo de la cuestión que se le ha sometido. Las razones dadas por el Tribunal para su decisión sobre el fondo, después de haber confirmado su competencia, no pueden constituir propiamente el fundamento de una impugnación de la competencia del Tribunal. La primera cuestión de la presente solicitud de dictamen se refiere únicamente a la impugnación de la decisión por la que se confirma la competencia. No se refiere al otro motivo de impugnación previsto en el artículo XII, a saber, un vicio esencial del procedimiento seguido. El Estatuto del Tribunal Administrativo podría haber previsto otros motivos de impugnación de la decisión del Tribunal distintos de los contemplados en el artículo XII. No lo ha hecho.

En vista de ello, el Tribunal no puede responder a la Cuestión II en el marco del artículo XII del Estatuto del Tribunal, único artículo por referencia al cual se invoca el dictamen del Tribunal.

Indudablemente, la Unesco tiene la facultad general de solicitar una Opinión Consultiva del Tribunal sobre cuestiones dentro del ámbito de su actividad. Pero la cuestión planteada al Tribunal no se ha formulado invocando la facultad general de la Unesco de solicitar una Opinión Consultiva. Se ha vinculado expresamente con el artículo XII. En sus términos y en virtud del lugar que ocupa en la Resolución por la que se solicita la Opinión Consultiva, la Cuestión II planteada al Tribunal se refiere a las sentencias que el Consejo Ejecutivo ha impugnado en relación con la competencia del Tribunal que dictó dichas sentencias. Sobre esta base, la cuestión debe ser examinada por el Tribunal de Justicia. El Tribunal de Justicia ha declarado que el objeto de dicha Cuestión es ajeno a la materia que, en las sentencias impugnadas, es relevante para la competencia del Tribunal de la Función Pública. En la Solicitud de Opinión Consultiva, la Cuestión II se ha situado en la órbita del artículo XII.

En realidad, está fuera de ese artículo.

En consecuencia, no puede ser considerada por el Tribunal a efectos de dar curso a la solicitud que se le ha formulado.

***

Dado que, por las razones expuestas, el Tribunal no está en condiciones de responder a la Cuestión II, no es necesario que se ocupe de algunas de las cuestiones más amplias argumentadas extensamente ante el Tribunal y en los escritos presentados al Tribunal.

Estas cuestiones incluyen la del Derecho vigente en los distintos sistemas municipales en cuanto a la posición de los empleados del Estado, la naturaleza de su empleo y los [p 100] principios de control jurisdiccional que rigen la titularidad y las condiciones de su servicio. Estas cuestiones no se plantean en el presente asunto.

Del mismo modo, el Tribunal no necesita examinar la alegación de que el Tribunal, que era competente para conocer de la reclamación, incurrió en extralimitación de jurisdicción y actuó ultra vires en la resolución que dictó. El artículo XII del Estatuto del Tribunal sólo se refiere a la impugnación de “una decisión del Tribunal que confirme su competencia”.

Una Solicitud de Opinión Consultiva basada en dicho Artículo no puede, contrariamente a lo que sostiene la Unesco, extenderse a una alegación de que el Tribunal “excedió los límites de su competencia en el examen de las controversias”. Cualquier alegación de este tipo, aunque estuviera bien fundada, no podría llevar a la conclusión de que el Tribunal no era competente para conocer de la reclamación. En vista de ello, el Tribunal no necesita examinar la alegación de que la validez de las sentencias del Tribunal está viciada por exceso de competencia debido a que concedió una indemnización ex aequo et bono. Se limitará a señalar que, en las razones dadas por el Tribunal en apoyo de su decisión sobre el fondo, el Tribunal dijo: “Que la reparación se garantizará ex aequo et bono mediante la concesión al demandante del sunm que se expone a continuación”.

Del contexto de la sentencia no se desprende que el Tribunal pretendiera con ello apartarse de los principios de derecho. La intención aparente \vas a decir que, como la determinación precisa de la cantidad real a conceder no podía basarse en ninguna norma jurídica específica-, el Tribunal fijó lo que el Tribunal, en otras circunstancias, ha descrito como la verdadera medida de la indemnización y la cifra razonable de dicha indemnización (asunto del Canal de Corfú, Sentencia de 15 de diciembre de 1949, I.C.J. Recueil 1949, p. 249).

***
La cuestión III sometida al Tribunal de Justicia es la siguiente :

“III.-En cualquier caso, ¿cuál es la validez de las decisiones dictadas por el Tribunal Administrativo en sus Sentencias nº 17, 18, 19 y 21?”.

Según el artículo VI del Estatuto del Tribunal Administrativo, sus sentencias “serán definitivas e inapelables”. Sin embargo, el artículo XII autoriza al Consejo Ejecutivo a impugnar dichas sentencias, pero sólo por falta de competencia o por vicio esencial del procedimiento seguido. En caso de impugnación, corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse, mediante un dictamen con fuerza vinculante, sobre la impugnación así planteada y, en consecuencia, sobre la validez de la sentencia impugnada.

Las cuatro sentencias han sido impugnadas únicamente en relación con la competencia del Tribunal Administrativo que las dictó. Si el Tribunal de Justicia hubiera estimado esta impugnación, habría tenido que declarar la nulidad de las sentencias. El Tribunal de Primera Instancia, al haber desestimado la alegación relativa a la competencia, única alegación [p 101 ] planteada por el Consejo de Administración, responderá, en consecuencia, a la tercera cuestión prejudicial declarando la validez de las cuatro sentencias.

Por las razones expuestas,

El Tribunal de Justicia decide,

por nueve votos contra cuatro, acceder a la solicitud de Opinión Consultiva;

El Tribunal de Justicia es de la opinión,

Con respecto a la Cuestión I:

por diez votos contra tres,

que el Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo era competente, en virtud del artículo II de su Estatuto, para conocer de las demandas presentadas contra la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura el 5 de febrero de 1955 por los Sres. Duberg y Leff y la Sra. Wilcox, y el 28 de junio de 1955 por la Sra. Bernstein ;

En relación con la Cuestión II :

por nueve votos contra cuatro,

que esta pregunta no requiere respuesta del Tribunal ;

Con respecto a la pregunta III : por diez votos contra tres,

que la validez de las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo en sus sentencias nº 17, 18, 19 y 21 ya no es impugnable.

[p 102]

Hecho en francés y en inglés, dando fe la prueba francesa, en el Palacio de la Paz, La Haya, el día veintitrés de octubre de mil novecientos cincuenta y seis, en dos ejemplares, uno de los cuales se depositará en los Archivos del Tribunal y el otro se remitirá al Director General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

(Firmado) Green H. Hackworth,
Presidente.

(Firmado) J. López Oliván,
Secretario.

El Juez Kojevnikov hace la siguiente declaración :

Si bien voto a favor de la decisión del Tribunal de dar curso a la Solicitud de Opinión Consultiva presentada por la Unesco, y de la parte final de la Opinión misma con respecto a las Cuestiones 1 y III, formuladas por la Unesco el 25 de noviembre de 1955 -aunque no estoy de acuerdo con ciertos aspectos y datos relativos al razonamiento de esa decisión y de esa Opinión- no puedo, sin embargo, coincidir con la opinión del Tribunal sobre la Cuestión II.

En mi opinión, el Tribunal de Justicia, al haber reconocido la competencia del Tribunal Administrativo, la validez y, en consecuencia, la fuerza vinculante de las resoluciones dictadas por éste, debería haber abordado también la cuestión II y haberle dado una respuesta afirmativa.

En efecto, el Tribunal Administrativo debía decidir si la actuación del Director General estaba dictada por los intereses de la Unesco y si su actitud correspondía a las disposiciones del estatuto de dicha Organización.
Sin una solución a estas cuestiones, el Tribunal Administrativo no estaba en condiciones de pronunciarse sobre el fondo del asunto y declarar que el despido de los funcionarios en cuestión se debía únicamente a su negativa a comparecer ante la Junta de Lealtad de los Estados Unidos.

En consecuencia, el Tribunal Administrativo era competente para conocer de las reclamaciones presentadas contra la Unesco por los funcionarios [p 103] interesados y las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo en sus fallos Nos. 17, 18, 19 y 21 son perfectamente fundadas, válidas y vinculantes para la Unesco y la Organización debe darles efecto.

Los Jueces Winiarski, Klaestad y Sir Muhammad Zafrulla Khan, haciendo uso del derecho que les confieren los artículos 57 y 68 del Estatuto, adjuntan a las conclusiones del Tribunal las exposiciones de sus votos particulares.

El Presidente Hackworth, el Vicepresidente Badawi y los Jueces Read y Cordova, haciendo uso del derecho que les confieren los artículos 57 y 68 del Estatuto, adjuntan a las conclusiones del Tribunal de Justicia las exposiciones de sus votos particulares. (Rubricado) G. H. H.
(Iniciales) J. L. O.

[p 104]

VOTO PARTICULAR DEL JUEZ WINIARSKI
[Traducción]

La función consultiva de la Corte Permanente de Justicia Internacional, introducida por el artículo 14 del Pacto de la Sociedad de Naciones, suscitó serias dudas y una grave preocupación por parte de la Corte Permanente al comienzo de sus actividades, al igual que por parte de los juristas cuando se estaba redactando el Pacto y más tarde cuando se estaba preparando el Estatuto de la Corte en 1920. En la sesión preliminar de la Corte en 1922 que se dedicó a redactar el primer Reglamento de la Corte, el Juez J. B. Moore comenzó su importante informe sobre el tema en los siguientes términos: “Ningún tema relacionado con la organización de la Corte Permanente de Justicia Internacional ha causado tanta confusión y ha resultado ser tan desconcertante como la cuestión de si la Corte se comprometerá a emitir opiniones ‘consultivas’ y en qué condiciones.”

El importante problema que tuvo que resolver el Tribunal consistió en conciliar su función consultiva y su carácter de Tribunal de Justicia, de órgano judicial independiente de Derecho internacional. Por un lado, estaban los dictámenes, sin fuerza vinculante, que debían imponerse en virtud de la gran autoridad que les correspondía; de lo contrario, como señaló el Juez Moore en su informe, el prestigio del Tribunal podría quedar desacreditado. Por otra parte, el artículo 14 disponía: “La Corte podrá también emitir (en francés: donnera) una opinión consultiva sobre cualquier controversia o cuestión que le sea sometida por el Consejo o por la Asamblea”, lo que parecía indicar que existía la posibilidad de introducir la jurisdicción obligatoria por la vía tortuosa de las opiniones consultivas : al emitir una opinión sobre una cuestión jurídica relativa a una controversia existente entre Estados, la Corte estaría en sustancia juzgando la propia controversia aunque las partes no hubieran aceptado su jurisdicción a tal efecto.

El Tribunal Permanente respondió a este doble peligro de dos maneras. En primer lugar, dotó al ejercicio de su función consultiva de formas y salvaguardias judiciales; en segundo lugar, reconoció que podía negarse a emitir un dictamen si existían razones de peso para no hacerlo, de conformidad con la conclusión a la que se llegó en el informe Moore en el sentido de que si se presentaba una solicitud de opinión consultiva, “la Corte debería entonces tratar la solicitud según lo que se considerase la naturaleza y el fondo del asunto”.

En 1923, en el famoso Dictamen sobre el Estatuto de Carelia Oriental, el Tribunal estableció los principios que le llevaron a negarse a emitir el dictamen solicitado por el Consejo; estos principios se resumieron en la siguiente frase bien conocida: “El Tribunal, siendo un Tribunal de Justicia, no puede, ni siquiera al emitir [p 105]Opiniones Consultivas, apartarse de las reglas esenciales que le guían como Tribunal”. (Dictamen núm. 5, p. 29.) En 1935, el Presidente Anzilotti, recordando la actitud constante de la Corte Permanente, añadió la siguiente idea que no ha perdido nada de su fuerza : “Es … difícil ver cómo podría salvaguardarse la independencia de la Corte respecto de los órganos políticos de la Sociedad de Naciones, si estuviera en poder de la Asamblea o del Consejo obligar a la Corte a responder a cualquier cuestión que tuvieran a bien someterle” (A/B 65, p. 61). La actitud de la Corte Internacional de Justicia no difiere de la de la Corte Permanente. En su Dictamen del 30 de marzo de 1950, después de señalar que en principio no se debe rechazar el Dictamen de la Corte, la Corte declaró : “Existen ciertos límites, sin embargo, al deber de la Corte de responder a una Solicitud de Dictamen.

No es simplemente un ‘órgano de las Naciones Unidas’, es esencialmente el ‘órgano judicial principal’ de la Organización (Art. 92 de la Carta y Art. I del Estatuto)”. Y más adelante : “El artículo 65 del Estatuto es permisivo. Confiere a la Corte la facultad de examinar si las circunstancias del caso son de tal naturaleza que deberían llevarla a declinar responder a la Solicitud” (pp. 71-72). En otra ocasión, recordando los principios así enunciados, el Tribunal dijo : “La disposición permisiva del artículo 65 del Estatuto reconoce a la Corte la facultad de decidir si las circunstancias de un caso particular son de tal naturaleza que la lleven a declinar responder a la solicitud de un dictamen” (Recueil 1951, p. 19). El Tribunal no ha considerado que las circunstancias del caso que ahora se le somete sean tales que le lleven a declinar dar una respuesta y es en este punto en el que lamento no poder estar de acuerdo con la decisión del Tribunal.

He señalado anteriormente que desde el principio el Tribunal Permanente dotó al ejercicio de su función consultiva de formas y garantías jurisdiccionales. En relación con la primera revisión del Reglamento (1926-1927) el Comité designado por la Corte Permanente y compuesto por los Jueces Loder, Moore y Anzilotti, hizo la siguiente declaración en su informe: “El Tribunal, en el ejercicio de esta facultad, asimiló deliberada y prudentemente su procedimiento consultivo a su procedimiento contencioso ; y los resultados han justificado sobradamente su actuación.

El prestigio de que goza actualmente el Tribunal de Justicia como órgano jurisdiccional se debe en gran medida a la importancia de su actividad consultiva y a la manera judicial en que ha tratado dicha actividad. En realidad, cuando hay de hecho partes contendientes, la diferencia entre asuntos contenciosos y asuntos consultivos es sólo nominal.” (Cuarto informe anual, 1927-1928, p. 76.)

En la Conferencia de 1929 para la revisión del Estatuto de la Corte Permanente, se dio la siguiente explicación con respecto al artículo 68 que había sido revisado y posteriormente transmitido a la Asamblea: “Sería totalmente inútil emitir una opinión consultiva después de haber oído sólo a una de las partes. Para que la opinión sea útil, ambas partes deben ser oídas.
Por lo tanto, era bastante natural establecer [p 106] en el Estatuto del Tribunal que, en lo que respecta a las opiniones consultivas, el Tribunal debería proceder en todos los aspectos de la misma manera que en los asuntos contenciosos.”

El Estatuto revisado de 1929 y el Reglamento revisado de 1936 fueron las últimas etapas de la evolución que condujo necesariamente a una asimilación considerable de los dos procedimientos, asimilación que fue casi completa en lo que se refiere a los litigios “existentes” entre dos o más Estados.
La posición de la Corte Internacional de Justicia con respecto a la función consultiva ha seguido siendo prácticamente la misma, y aunque el artículo 65 del Estatuto, de conformidad con el artículo 96 de la Carta, ha abandonado la diferencia entre “una cuestión” y “una controversia” en favor de una referencia a “toda cuestión jurídica”, el artículo 68 del Estatuto ha permanecido inalterado y el artículo 82 (modificado) del Reglamento sigue disponiendo : “. .. [la Corte] examinará ante todo si la solicitud de opinión consultiva se refiere a una cuestión jurídica efectivamente pendiente entre dos o más Estados”, con el fin de guiarse por las disposiciones del Estatuto y del Reglamento aplicables a los asuntos contenciosos en la medida en que las reconozca aplicables.

Al ejercer de este modo su actividad consultiva, el Tribunal respeta el principio de independencia de los Estados, en virtud del cual los litigios entre Estados no pueden resolverse sin su consentimiento, ni siquiera indirectamente, mediante una opinión consultiva; el Tribunal respeta asimismo dos principios fundamentales de procedimiento de los que, como órgano jurisdiccional, no puede apartarse : audiatur et altera pars y la igualdad de las partes ante un Tribunal.
La estricta observancia de estos principios y la voluntad constante del Tribunal de Justicia de ilustrarse plenamente en el estudio de las cuestiones que se le someten confieren a los dictámenes del Tribunal de Justicia la autoridad necesaria.

El asunto que ahora se somete al Tribunal no pertenece a ninguna de las dos categorías de cuestiones respecto de las cuales se ha previsto la función consultiva del Tribunal : no se trata ni de una cuestión abstracta ni de una “cuestión efectivamente pendiente entre dos o más Estados”. El Tribunal, cuyo deber es comprobar la realidad de las relaciones que están en la base de la cuestión a la que debe responder, no ha dejado de observar que se encuentra ante la fase final del procedimiento entre la Unesco y sus antiguos officiais. Habiendo sido regularmente requerido por una Organización debidamente autorizada para ello por la Asamblea General, y habiendo conocido de una cuestión jurídica que se plantea en el ámbito de las actividades de la Organización, el Tribunal es competente para dar una respuesta a dicha cuestión ; sin embargo, como se señala en el Dictamen, el procedimiento así instaurado “parece servir, en cierto modo, al objeto de un recurso judicial” contra las cuatro sentencias del Tribunal Administrativo, y esta utilización del procedimiento consultivo no estaba ciertamente contemplada por los redactores de la Carta y del Estatuto del Tribunal. [p 107]

Por supuesto, no se trata de un recurso ordinario.

Tales apelaciones fueron contempladas por la delegación de Venezuela en la Conferencia de San Francisco y habrían necesitado una modificación apropiada del Artículo 34 del Estatuto que fue formulado por esa delegación en los siguientes términos: “Como Corte de Apelaciones, la Corte tendrá competencia para conocer de los casos que sean juzgados bajo jurisdicción original por tribunales administrativos internacionales dependientes de las Naciones Unidas cuando la apelación estuviera prevista en el Estatuto de dichos tribunales”. Esta propuesta fue rechazada. (Doc. 284, IV/1/24.)

Es concebible que una cuestión relativa a la validez de una sentencia del Tribunal Administrativo se someta al Tribunal de manera aislada, en el marco de su actividad consultiva normal y de conformidad con las normas y principios que rigen dicha actividad; pero incluso en ese caso el problema presentaría graves dificultades. En el caso que ahora se somete al Tribunal, el carácter de solución definitiva mediante recurso contra las cuatro sentencias se desprende del hecho de que la Solicitud de Opinión Consultiva se ha formulado de conformidad con el artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo; el carácter vinculante de la Opinión no afecta en sí mismo a la competencia del Tribunal, sino que constituye una prueba más de que de lo que se trata es de un recurso en forma de Solicitud de Opinión Consultiva.

En cuanto al procedimiento, la Unesco, al dirigirse al Tribunal, se guió por las disposiciones especiales establecidas por el Consejo de la Sociedad de Naciones en el caso de los antiguos funcionarios del Sarre, que por otra parte nunca habían sido aplicadas; también se guió por la Resolución recientemente adoptada por la Asamblea General con miras a modificar el Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas.

El Director General, “deseoso de garantizar a los interesados la mayor igualdad posible de derechos”, se declaró dispuesto a transmitir sus opiniones al Tribunal (declaración del Asesor Jurídico, leída en la reunión del Consejo Ejecutivo celebrada el 25 de noviembre de 1955, Doc. 42 Ex/SR/I-27). Este procedimiento, al que el Tribunal no se opuso, ha conducido a una situación en la que una de las partes en el procedimiento ante el Tribunal Administrativo sólo puede enviar sus observaciones al Tribunal por mediación de la otra parte.

Por lo que respecta al procedimiento oral, la Unesco ha manifestado su intención de abstenerse de presentar una declaración oral por las mismas razones. No obstante, en la citada declaración del Asesor Jurídico se añadía lo siguiente: “Cabe señalar, además, que para cumplir su finalidad -que es garantizar la mayor igualdad posible de derechos- la abstención de presentar declaraciones orales debe ser total y aplicarse no sólo a la organización de que se trate, sino también a las demás organizaciones internacionales y a los Estados miembros”. De este modo, al no poder comparecer ante el Tribunal los funcionarios afectados, los Estados, las organizaciones e incluso el Tribunal tuvieron que prescindir de la argumentación oral, que es la norma en los procedimientos consultivos.
El hecho de que este procedimiento inhabitual no haya suscitado ninguna objeción por parte de los interesados y que haya sido consentido por los abogados de los funcionarios es irrelevante. Estos funcionarios no tenían cabida en el procedimiento consultivo normal. Lo importante es que se ha prescindido de antemano del procedimiento oral, que constituye el medio por el que el Tribunal de Justicia suele obtener aclaraciones sobre la cuestión de que conoce.

Sólo la Unesco puede recurrir al Tribunal de Justicia para impugnar las sentencias del Tribunal Administrativo. Era jurídicamente imposible conceder el mismo derecho a los funcionarios.

Ganaron su caso ante el Tribunal; si lo hubieran perdido, no habrían podido interponer recurso alguno. Esta desigualdad en sí misma no puede constituir un obstáculo para que el Tribunal de Justicia se pronuncie en este asunto; sin embargo, agrava la situación en la que se encuentra el Tribunal de Justicia, situación que no es compatible con su carácter jurisdiccional. Además, cualquier intento de reducir, si no eliminar, estas desigualdades entre la Organización y los particulares, acentúa aún más las contradicciones entre este procedimiento híbrido y el Estatuto de la Corte, ya que en última instancia este procedimiento es contrario a las disposiciones fundamentales del artículo 34 en el sentido de que “Sólo los Estados podrán ser partes en los asuntos sometidos a la Corte” y a las disposiciones de los artículos 65 y 66 en virtud de los cuales sólo los Estados y las organizaciones internacionales pueden participar en los procedimientos consultivos.

Por estas razones, es mi opinión que el Tribunal seguiría un camino más seguro absteniéndose de cumplir con la Solicitud de Opinión. Dado que el Tribunal ha decidido lo contrario, estoy de acuerdo con las respuestas dadas por el Tribunal aunque no comparto todos los razonamientos del Dictamen.

(Firmado) Bohdan Viniarski.

[p 109] VOTO PARTICULAR DEL JUEZ KLAESTAD

En mi opinión, el Tribunal no debería haber emitido la Opinión solicitada por las siguientes razones :

1. Esta Solicitud de Opinión Consultiva, que se presenta en virtud del Artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo, se refiere a cuatro sentencias dictadas por dicho Tribunal en asuntos contenciosos presentados ante el Tribunal contra la Unesco por cuatro de sus antiguos funcionarios.

La Unesco impugna la validez de las sentencias, mediante una Solicitud de Opinión Consultiva, alegando que el Tribunal carecía de competencia o se había extralimitado en sus funciones.

El método judicial normal para impugnar las sentencias dictadas por el Tribunal Administrativo en asuntos contenciosos entre una organización internacional y particulares sería mediante una revisión en procedimiento contencioso. Sin embargo, como el artículo 34 del Estatuto de este Tribunal no permite ni a las organizaciones internacionales ni a los particulares, sino únicamente a los Estados, comparecer ante el Tribunal como partes en los asuntos contenciosos, la posibilidad de tal revisión por este Tribunal quedaría excluida. En tales circunstancias, el artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo tiene por objeto proporcionar otro medio para someter a este Tribunal la cuestión de la validez de las sentencias dictadas por dicho Tribunal Administrativo, a saber, mediante una Solicitud de Opinión Consultiva sobre cuestiones relativas bien a la competencia del Tribunal, bien a “un vicio fundamental del procedimiento seguido”.

Los cuatro asuntos a los que se refieren las Cuestiones planteadas al Tribunal, y que por su propia naturaleza eran asuntos contenciosos ante el Tribunal Administrativo, se han transformado así, por aplicación del artículo XII del Estatuto de dicho Tribunal, en asuntos de carácter consultivo ante este Tribunal, si bien con la modificación del procedimiento consultivo habitual de que la opinión emitida por el Tribunal en virtud del artículo XII, apartado 2, será vinculante. Esta transformación de un procedimiento contencioso ante el Tribunal Administrativo en un procedimiento consultivo ante este Tribunal conlleva consecuencias procesales de carácter grave.

De las disposiciones del artículo 66 del Estatuto del Tribunal se desprende que sólo los Estados y las organizaciones internacionales tienen acceso al Tribunal en los casos consultivos. Los particulares no tienen derecho a participar en los procedimientos ante la Corte. De conformidad con dicho artículo, la Corte sólo puede recibir declaraciones escritas u orales de Estados u organizaciones internacionales.

No se ha concedido a los particulares [p 110] ningún derecho a presentar declaraciones escritas a la Corte o a comparecer o estar representados en las sesiones públicas para presentar declaraciones orales relativas a las Cuestiones planteadas a la Corte para una Opinión Consultiva.

Aunque los cuatro antiguos funcionarios de la Unesco están directamente interesados en el asunto que ahora se somete al Tribunal y se verán directamente afectados por su dictamen, no se les ha dado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 66, la oportunidad de defender sus intereses. No obstante, el párrafo 2 del artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo dispone que el dictamen emitido por el Tribunal será vinculante.

Con objeto de poner remedio a esta situación evidentemente inaceptable, la Unesco ha sugerido que las observaciones y la información que los cuatro antiguos funcionarios deseen presentar ante el Tribunal se transmitan a la Organización, la cual, sin comprobar su contenido, enviará posteriormente esas observaciones y esa información al Tribunal dentro de los plazos fijados. Esta sugerencia ha sido aceptada y cumplida por los abogados de los cuatro antiguos funcionarios. Sin embargo, un procedimiento de este tipo no garantiza la necesaria igualdad de estatuto, de hecho y de derecho, entre la Organización, por una parte, y los particulares afectados, por otra, en la medida en que los particulares tendrían que depender de la Organización -su oponente en los litigios ante el Tribunal Administrativo- para presentar sus observaciones ante el Tribunal.

La cuestión de las vistas orales presenta dificultades aún más graves. Dado que el artículo 66 del Estatuto no permite a los particulares comparecer o hacerse representar en las vistas orales, el Tribunal, en caso de fijarlas, tendría que prever la posibilidad de que la Unesco compareciera en las vistas y defendiera su punto de vista en ausencia de los cuatro antiguos funcionarios o de su representante, que no tienen derecho a participar. Para evitar tal eventualidad y garantizar, en la medida de lo posible, la necesaria igualdad entre la Organización y los individuos afectados, el Tribunal se vio obligado a prescindir de las audiencias orales en el presente caso consultivo, aunque el artículo 66 presume que el Tribunal puede fijar audiencias orales, y a pesar del hecho de que tales audiencias han sido fijadas hasta ahora en todos los casos consultivos que han sido considerados por este Tribunal, como una parte normal y útil, si no indispensable, de sus procedimientos.

II. El artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo, en virtud del cual se presenta la demanda, dispone que en todos los casos en que el Consejo Ejecutivo de una organización internacional, que haya hecho la declaración especificada en el artículo II, párrafo 5, impugne una decisión del Tribunal que confirme su competencia, o considere que una decisión adolece de un vicio fundamental en el procedimiento seguido, la cuestión de la validez de la decisión será [p 111] sometida por el Consejo Ejecutivo interesado, para Opinión Consultiva, a este Tribunal.

Aunque las decisiones del Tribunal Administrativo se dictan en litigios entre la organización internacional y los particulares, sólo a la organización se ‘le concede el derecho a impugnar la validez de las decisiones de esta manera. Las otras partes en los litigios, los particulares, no tienen el mismo derecho a impugnar la validez de las resoluciones.

La razón de esta desigualdad manifiesta puede deberse en parte al Estatuto de este Tribunal, que no autoriza a los particulares a presentar una solicitud de Opinión Consultiva.

Así pues, las disposiciones del artículo XII han establecido una desigualdad manifiesta entre las partes en un litigio resuelto por el Tribunal Administrativo. El artículo ha introducido un procedimiento de revisión que no respeta los principios fundamentales de igualdad de la justicia e imparcialidad del procedimiento. Esta falta de igualdad e imparcialidad se ve agravada por el hecho de que el derecho a impugnar la validez de una decisión dictada por el Tribunal Administrativo, si bien se concede a la organización internacional, se deniega a la parte más débil.

III. A la vista de la anormal situación judicial así creada por estas diversas normas procesales, cabe preguntarse si el Tribunal debe responder a las Cuestiones que se le plantean. El artículo 65 del Estatuto prevé que el Tribunal de Justicia “podrá emitir” (en el texto francés: “peut donner”) una Opinión Consultiva sobre una… cuestión jurídica. Así, en su Opinión Consultiva de 1950 relativa a la Interpretación de ciertos Tratados Pence (primera fase), el Tribunal declaró : “El artículo 65 del Estatuto es permisivo. Confiere a la Corte la facultad de examinar si las circunstancias del caso son de tal naturaleza que deban llevarla a declinar su respuesta a la Solicitud.”

En el caso consultivo relativo al Estatuto de Easterln Carelia, la Corte Permanente de Justicia Internacional en 1923 declinó de hecho emitir una Opinión.

El Tribunal Permanente había discutido previamente, en marzo de 1922, la cuestión de si tenía derecho a negarse a emitir una Opinión Consultiva solicitada. El Juez Moore había presentado un memorando en el que expresaba la opinión de que no podía considerarse que el artículo 14 del Pacto de la Sociedad de Naciones impusiera a la Corte la obligación de emitir Opiniones Consultivas incondicionalmente y previa solicitud.

El Tribunal coincidió con esa opinión (Publicaciones del Tribunal, Serie D, nº 2, páginas 161 y 383-398).

En aquel momento, la norma relativa a las opiniones consultivas se insertó en el Pacto de la Sociedad de Naciones, artículo 14. El texto en inglés decía : “The Court may also give an advisory opinion upon any dispute or question referred to it by the Council or by the Assembly”. En el texto francés se decía : “Elle [la Cour] [p 112] donnera aussi des avis consultatifs sur tout différend ou tout point, dont la saisira le Conseil ou l’Assemblée.” El Estatuto de la Corte Internacional de Justicia cambió en el artículo 65 la palabra “donnera” por “petit donner”, dando así también en el texto francés una clara expresión del carácter permisivo de la disposición.

Por lo tanto, en mi opinión, la Corte está facultada para negarse a emitir una Opinión Consultiva solicitada cuando considere que razones decisivas la llevan a hacerlo.

IV. Habida cuenta de estas diversas consideraciones, me inclino a pensar que la Corte no debe, al responder a las Cuestiones que se le plantean, dar implícitamente su sanción a un procedimiento de revisión que coloca a las partes en los litigios a los que se refieren las Cuestiones en una situación de desigualdad manifiesta y que, en contra de lo dispuesto en el artículo 66 del Estatuto, crea un obstáculo al examen por la Corte en las vistas orales de las solicitudes de dictamen.
Estas consideraciones parecen especialmente pertinentes en el presente caso consultivo, habida cuenta del artículo XII, apartado 2, del Estatuto del Tribunal Administrativo, que establece que la Opinión emitida por el Tribunal será vinculante, asimilando así el presente caso consultivo más de lo habitual a un caso contencioso.

Emitir una Opinión Consultiva en el presente asunto sobre la base de este procedimiento de revisión defectuoso sería difícilmente compatible con los deberes judiciales del Tribunal. Deseoso de cooperar, en la medida de lo posible, con otro órgano de las Naciones Unidas en el cumplimiento de sus deberes internacionales, el Tribunal se ha apartado de su procedimiento habitual prescindiendo de las vistas orales y recibiendo de las personas afectadas, que no tienen acceso al Tribunal, declaraciones escritas transmitidas al Tribunal por la Organización.

Independientemente de lo que pueda pensarse de tal desviación de un procedimiento judicial normal, el Tribunal no puede en ningún caso ignorar o comprometer el principio fundamental de la igualdad de las partes -igualdad tanto de derecho como de hecho-, principio expresamente confirmado por el artículo 35, párrafo 2, del Estatuto del Tribunal. El Tribunal de Justicia tampoco debería, al responder a las cuestiones que se le plantean, dar la impresión de consentir un procedimiento de revisión que no respeta los principios generalmente reconocidos al conceder únicamente a una de las partes en las sentencias del Tribunal Administrativo el derecho a impugnar dichas sentencias.

Por estas razones, considero que el Tribunal debería haber hecho uso del derecho que le confiere el artículo 65 del Estatuto de abstenerse de emitir el dictamen solicitado.

Por otra parte, no voy tan lejos como para afirmar que el Tribunal carece de competencia para emitir una Opinión Consultiva en el presente asunto. En la medida en que la Opinión, de conformidad con el artículo 96 de la Carta de las Naciones Unidas y el artículo 65 del Estatuto [p 113] de la Corte, es solicitada por un órgano debidamente autorizado de las Naciones Unidas sobre cuestiones jurídicas que surgen en el ámbito de sus actividades, y puesto que las preguntas 1 y III -pero difícilmente las preguntas II (a) y (b)- están dentro de los términos y el alcance del artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo, la competencia de la Corte para emitir una Opinión parece estar establecida.

Pero, en mi opinión, el Tribunal debería haberse abstenido de ejercer su competencia, como hizo, por razones diferentes, en el asunto del oro monetario. No obstante, dado que el Tribunal de Justicia ha decidido otra cosa, he votado en relación con las cuestiones planteadas, aceptando las respuestas dadas en la parte dispositiva del dictamen.

(Firmado) Helge Klaestad.

[p 114] VOTO PARTICULAR DE SIR MUHAMMAD ZAFRULLA KHAN

Estoy de acuerdo en general con el razonamiento de aquellos de mis colegas que sostienen la opinión de que el Tribunal no debe emitir un dictamen en este caso.

No obstante, deseo exponer brevemente la principal consideración que, en mi opinión, debería haber impedido al Tribunal proceder a emitir un dictamen.

El Tribunal de Justicia es un órgano jurisdiccional y, en el ejercicio incluso de su competencia consultiva, debe cumplir las exigencias de su carácter jurisdiccional.

El carácter jurisdiccional de la función que el Tribunal está llamado a desempeñar exige, entre otras cosas, que ambas partes directamente afectadas por el procedimiento ante el Tribunal ocupen una posición de igualdad en todos los aspectos, incluida la presentación de sus puntos de vista y sus alegaciones al Tribunal.

En el presente caso, en virtud del Estatuto y del Reglamento de la Corte, la Unesco tiene derecho a presentar sus puntos de vista por escrito y a realizar alegaciones orales ante la Corte. Los funcionarios afectados no pueden hacerlo.

Esta dificultad se ha intentado solventar mediante la adopción de un procedimiento en virtud del cual las observaciones de los funcionarios se ponían a disposición del Tribunal a través de la Unesco y prescindiendo de los procedimientos orales. Ambas vías son susceptibles de serias objeciones y, en cualquier caso, ni siquiera su adopción colocó a las partes en una posición de completa igualdad.

Es cierto que los funcionarios afectados no plantearon ninguna objeción a la adopción de este procedimiento. Sin embargo, ello no exime al Tribunal de Justicia de su responsabilidad de velar por que las partes directamente afectadas por el resultado del procedimiento ante el Tribunal de Justicia se encuentren en una situación de plena igualdad. Un procedimiento en virtud del cual una de las partes vitalmente afectada por el resultado del proceso sólo puede presentar sus observaciones al Tribunal de Justicia a favor y por medio de su oponente difícilmente puede calificarse de jurisdiccional. En mi opinión, el Tribunal de Justicia no debería admitir la adopción de tal procedimiento.

Al prescindir del procedimiento oral, el Tribunal de Justicia se privó de un medio de obtener una valiosa ayuda en el ejercicio de una de sus funciones jurisdiccionales. Se prescindió del procedimiento oral no porque el Tribunal de Justicia considerara que no podía recibir ninguna ayuda por ese medio, sino porque la desigualdad de las partes en lo que respecta a las vistas orales no podía subsanarse de ningún modo. Aunque la Corte dio a entender que había decidido prescindir de las vistas orales, cualquiera de los Estados u organizaciones internacionales [p 115] con derecho a comparecer ante la Corte, en virtud del párrafo 2 del artículo 66 del Estatuto, podía solicitar a la Corte la celebración de una vista oral. Si se hubiera recibido dicha solicitud, la Corte se habría enfrentado a un dilema.
Le habría resultado difícil rechazar la solicitud. Acceder a ella habría significado que el Tribunal se habría impedido a sí mismo emitir un dictamen. En el presente asunto, el Tribunal de Justicia puede emitir un dictamen porque no se ha recibido ninguna solicitud de vista oral.

Esto significa que en casos como el presente, un solo Estado u organización internacional al que se envíe notificación en virtud del apartado 2 del artículo 66 puede ejercer un veto sobre la autoridad del Tribunal para emitir un dictamen. En mi humilde opinión, la Corte no debería acceder a una solicitud de Opinión Consultiva en un caso que requiere recurrir a tales procedimientos y dispositivos.

(Firmado) Zafrulla Khan.

[p 116] OPINIÓN DISIDENTE DEL PRESIDENTE HACKWORTH

Estoy de acuerdo con la conclusión del Tribunal de que es competente para emitir una Opinión Consultiva en respuesta a la solicitud de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, y que debe hacerlo.

Lamento no poder estar de acuerdo con el dictamen emitido en respuesta a las cuestiones planteadas por la Organización. Sobre estas cuestiones estoy de acuerdo con las conclusiones a las que han llegado el Vicepresidente, el Juez Badawi, y el Juez Read. Mis razones, de forma resumida, son las siguientes:

La solicitud de dictamen se refiere a las sentencias dictadas por el Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo contra la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura a favor de cuatro de sus antiguos funcionarios – los Sres. Duberg y Leff y las Sras. Wilcox y Bernstein – que habían estado prestando servicios en virtud de nombramientos de plazo fijo que habían expirado, y que el Director General de la Organización se había negado a renovar.

La solicitud de dictamen se presenta en forma de tres preguntas:

La primera de estas cuestiones es si el Tribunal era competente, en virtud del artículo II de su Estatuto, para conocer de las reclamaciones de estos antiguos funcionarios.

La segunda cuestión, que se divide en dos partes, y que sólo debe responderse en caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, se pregunta (a) si el Tribunal era competente para determinar si la facultad del Director General de no renovar los nombramientos de duración determinada se había ejercido por el bien del servicio y en interés de la Organización,

y b) si el Tribunal era competente para pronunciarse sobre la actitud que el Director General, en virtud de la Constitución de la Organización, debe mantener en sus relaciones con un Estado miembro, en particular en lo que se refiere a la ejecución de la política de las autoridades gubernamentales de dicho Estado miembro.

La tercera cuestión se refiere a la validez de las decisiones adoptadas por el Tribunal en sus sentencias en favor de estos cuatro funcionarios.

***

Para examinar la primera de estas cuestiones, es decir, la relativa a la competencia del Tribunal para conocer de las demandas, es necesario remitirse al Estatuto del Tribunal, en el que se define su competencia.

Del párrafo 5 del artículo II del Estatuto se desprende que el Tribunal es competente para conocer de las demandas en dos clases de asuntos. Una de ellas se refiere a la “inobservancia, en el fondo o en la forma, de [p 117] las condiciones de nombramiento de los funcionarios”, y la otra a la “inobservancia de las disposiciones del Estatuto”.

El Tribunal de la Función Pública no tiene competencia plenaria. Su competencia es totalmente estatutaria y de carácter limitado. No está facultado para conocer y pronunciarse sobre cualquier tipo de controversia que pueda surgir en relación con la administración de la Organización.

Por el contrario, su competencia, como se acaba de indicar, está limitada por el párrafo 5 del artículo II de su Estatuto a las dos categorías de reclamaciones allí mencionadas. Siendo un Tribunal de competencia específicamente delegada y limitada, se deduce que debe mantenerse dentro de la órbita de dicha competencia.

Nuestra primera tarea, por lo tanto, es determinar si las reclamaciones aquí en cuestión están comprendidas en alguna de las dos categorías de reclamaciones a las que se extiende la competencia del Tribunal.

No es necesario examinar aquí las diversas formas de contratos que utiliza la Unesco para contratar a miembros de su personal, como los relativos a nombramientos temporales, nombramientos de duración indeterminada, etc., todos los cuales se rigen por des especiales.

A nuestros efectos, basta con examinar únicamente los contratos en virtud de los cuales prestan servicio los cuatro funcionarios en cuestión. Estos contratos se describen en el Estatuto del Personal de la Unesco como contratos de duración determinada.

Estos contratos se describen en el Estatuto del Personal de la Unesco como contratos de duración determinada.

Esto se establece muy claramente en el apartado d) de la cláusula 104.6 del Estatuto del Personal, que dice lo siguiente

“Un nombramiento de duración determinada expirará, sin preaviso ni indemnización, al término de la duración determinada, a menos que se ofrezca y acepte una renovación tres meses antes de la fecha de expiración en el caso de un nombramiento inicial de duración determinada de un año, y seis meses antes de la fecha de expiración en los demás casos”.

Cabe señalar que dichos nombramientos de duración determinada expiran, “sin preaviso ni indemnización [FN1], una vez finalizado el período de duración determinada, a menos que se ofrezca y acepte una renovación seis meses (en estos casos) antes de la fecha de expiración”.
Los nombramientos de estos cuatro funcionarios no fueron renovados. Las reclamaciones se basan en que deberían haber sido renovados y que, debido a esta falta de renovación, los demandantes fueron víctimas de una discriminación injustificada.
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[Estas palabras se añadieron al texto antiguo, y el texto así modificado entró en vigor el 1 de noviembre de 1954.

El texto modificado fue citado por el Tribunal en su decisión sobre la competencia.
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[p 118]El Estatuto de los funcionarios forma parte integrante de los contratos de trabajo. El artículo 104.3 del Estatuto establece que :

“(a) Todo candidato seleccionado para un nombramiento recibirá una Carta de Nombramiento firmada por el Director General o su representante autorizado, en la que se especificarán las condiciones del nombramiento.

(b) A la carta de nombramiento se adjuntará un ejemplar del Estatuto y del Reglamento del Personal, así como una copia de la declaración de cargo. (c) Al aceptar un nombramiento, el candidato declarará por escrito que ha tenido conocimiento del Estatuto y del Reglamento del personal y que acepta sus condiciones.

(d) La Carta de Nombramiento con sus anexos y la Carta de Aceptación, con la Declaración de Cargo, debidamente firmadas, constituirán su contrato de trabajo”.

Si los contratos de nombramiento en estos casos hubieran sido rescindidos por el Director General antes de la expiración del período por el que debían correr, otra Regla – Regla 104.6, párrafo (b) – relativa a las razones de la acción tomada, notificación e indemnización, habría sido aplicable, y podría haber habido motivos de queja por parte de los empleados sobre los que el Tribunal habría tenido jurisdicción.

Pero no estamos aquí ante una situación de esa naturaleza. Tales cuestiones no podrían plantearse en estos casos. Los contratos de nombramiento no se rescindieron antes de su finalización. Su duración fue completa. No fueron rescindidos por el Director General. Terminaron automáticamente en virtud de sus propios términos y del Reglamento de Personal aplicable, supra.
Todo lo que hizo el Director General fue notificar a los funcionarios, con bastante antelación a las fechas de finalización, que al expirar los nombramientos de duración determinada no podría, por las razones que él mismo indicó, ofrecerles nuevos nombramientos. Las solicitudes de los demandantes de que el Director General reconsiderara su decisión fueron denegadas.

***

Tras algunas medidas preliminares que no es necesario relatar aquí, los demandantes interpusieron recursos ante el Tribunal Administrativo. No alegaron incumplimiento de los términos de sus nombramientos. Tomando como ejemplo la reclamación de Peter Duberg (todas las reclamaciones seguían el mismo patrón general), encontramos que el demandante, tras una exposición preliminar de los hechos y alegaciones, se contentó con solicitar al Tribunal que anulara la decisión del Director General y le ordenara renovar el contrato y pagar al demandante la suma de un franco en concepto de daños y perjuicios y costas judiciales.

[p 119] Al afirmar su competencia para conocer del asunto, el Tribunal no basó su 2-acción en el “incumplimiento” de las condiciones de nombramiento. Implícitamente admitió que no existía un contrato de nombramiento en vigor, ya que ordenó al Director General que rescindiera su decisión de no ofrecer un nuevo nombramiento y, con carácter subsidiario, que pagara una indemnización.

Las conclusiones con respecto al segundo fundamento de la competencia en virtud del artículo II, párrafo 5, del Estatuto, a saber, la “inobservancia de las disposiciones del Estatuto”, son igualmente vagas.

El Tribunal no dijo que tuviera ante sí una reclamación de esta naturaleza. Lo que dijo fue que la cuestión que tenía ante sí era “una controversia relativa a la interpretación y aplicación del Estatuto y Reglamento del Personal de la Organización demandada”.

No está claro si esta declaración algo imprecisa en cuanto a la naturaleza de la disputa fue considerada por el Tribunal como equivalente a una reclamación alegando la “inobservancia de las disposiciones del Estatuto”. No es difícil imaginar que en una Organización como la Unesco puedan surgir muchas situaciones en las que surjan opiniones divergentes sobre la interpretación y aplicación de los Estatutos y Reglamentos.

Pero de ello no se deduce que tales divergencias puedan constituir el fundamento de una reclamación que sea competencia del Tribunal Administrativo.

Para que el Tribunal sea competente, debe demostrarse no sólo que existe una controversia, sino que los derechos del demandante se han visto afectados por la inobservancia de los Reglamentos o Normas.

¿Qué derechos del demandante han sido violados por la acción del Director General en este caso?
Encontramos que la llamada disputa, tal y como se desarrolló, giraba en torno a dos documentos: Uno era un Memorándum Administrativo fechado el 6 de julio de 1954, del jefe de la Oficina de Personal y Gestión, actuando bajo la dirección del Director General, relativo a la renovación de nombramientos de funcionarios que expiraban a finales de 1954 y a principios de 1955.

La otra era una carta del Director General al Sr. Duberg en la que le comunicaba que no le ofrecería un nuevo nombramiento.

El Memorándum Administrativo mencionado hacía referencia al artículo 4.5.1 del Estatuto del Personal, que establecía que las renovaciones de los contratos de duración determinada debían ser, “a) sin límite de tiempo, o b) en función de las necesidades del programa, por nuevos periodos fijos no inferiores a un año hasta un periodo máximo de servicio de cinco años, a discreción del Director General”.

El memorando revela que los principios aplicables a la renovación o no renovación de los nombramientos de plazo fijo que expiraban [p 120] durante el año en curso y en los primeros meses del año siguiente habían sido objeto de debate en el seno de la Organización; que el Consejo Consultivo de Políticas de Personal, los Directores de Departamento y el Consejo de Personal habían expresado sus opiniones. El Director General consideró que existía un acuerdo general sobre la política de personal, pero se mostró preocupado por la interpretación que debía darse a la expresión “a la luz de las necesidades del programa”. Señaló que la Conferencia General, al aprobar el artículo 4.5.1, no había dado ninguna interpretación al respecto y que se habían propuesto varias interpretaciones. Decidió que el asunto era de tal importancia que debía consultar a la Conferencia General en su próxima octava reunión sobre el concepto de “necesidades del programa”. Añadió que, en espera de la decisión de la Conferencia, “a todos los funcionarios del Cuadro Orgánico cuyos contratos expiren entre la fecha actual y el 30 de junio de 1955 (inclusive) y que hayan alcanzado los niveles requeridos de eficiencia, competencia e integridad y cuyos servicios sean necesarios, se les ofrecerá la renovación de sus nombramientos por un año”.

Todos estos nombramientos, dijo, serán revisados por él antes del 30 de abril de 1955, a la luz de las decisiones e instrucciones de la Conferencia General.

Este memorándum no era más que el anuncio de una medida provisional en materia de personal.

Evidentemente, tenía por objeto disipar los temores de los miembros del personal cuyos nombramientos expiraban en breve plazo, y colmar una laguna con la que el Director General se sentía confrontado al aplicar un reglamento que, a su juicio, requería una aclaración por parte de la Conferencia General.

En el momento en que se publicó el Memorándum, ya había expirado el plazo dentro del cual los contratos de duración determinada en tres de los casos aquí en cuestión podrían haber sido renovados en virtud del apartado d) de la cláusula 104.6 del Estatuto del Personal, supra.

La declaración del Memorando de que se ofrecerían renovaciones de un año era una declaración cualificada.

Estaba sujeta a los requisitos de eficacia, competencia, integridad y necesidades del servicio. No constituía una oferta de renovación. Se limitaba a anunciar el propósito de ampliar las ofertas.

Tales ofertas debían dejarse para el futuro y no debían prorrogarse ipso facto y en cualquier caso. Dependían de la satisfacción por parte del empleado de las cuatro consideraciones mencionadas en el Memorándum. No había ningún cambio en el procedimiento exigido por el Estatuto de los funcionarios para [p 121] celebrar nuevos contratos de trabajo, a saber, una oferta y una aceptación. Tampoco podía considerarse que la declaración constituyera una nueva norma de personal.

No era más que una declaración ex parte de la política de carácter temporal que el Director General tenía la intención de seguir a la espera de nuevas aclaraciones sobre el curso que debía seguir. Pero incluso si se denominara una nueva norma, la situación jurídica no cambiaría. No dejaba de ser una declaración matizada.

Puede haber creado en las mentes de los miembros del personal, como afirma el Tribunal, una expectativa legítima de que continuarían en el servicio, pero no había ningún derecho adquirido resultante. Expectativas y derechos no son sinónimos.

La declaración no imponía al Director General ninguna obligación legal frente a los miembros del personal de ofrecer nuevos nombramientos, ni otorgaba a los funcionarios un derecho legal a exigir tales nombramientos. Por lo tanto, cuando el Director General informó por carta a los cuatro funcionarios de que “con un profundo sentido de mi responsabilidad, he llegado a la conclusión de que no puedo aceptar que su conducta se ajuste a las elevadas normas de integridad que se exigen a los empleados de la Organización”, estaba actuando dentro del ámbito del Memorando Administrativo y de sus prerrogativas, como Jefe Administrativo de la Organización. Tanto en la Constitución como en los Reglamentos de la Unesco figura en todo momento la importancia de un alto grado de integridad en la selección y el mantenimiento del personal. Se encomendó al Director General la tarea de hacer efectivo este propósito.

Al negarse a renovar los nombramientos, estaba ejerciendo un poder discrecional que le otorgaban la Constitución y el Estatuto de Personal. A él le correspondía determinar si la actuación de las personas era incompatible con el alto nivel que se les exigía y si sus acciones podían perjudicar los intereses de la Organización.

En ausencia de pruebas de que el Director General hubiera actuado de mala fe, es decir, de que su actuación fuera arbitraria o caprichosa, no correspondía al Tribunal decir que las razones aducidas por él no estaban justificadas. No correspondía al Tribunal sustituir el juicio del Director General en este ámbito administrativo. La responsabilidad recaía sobre él, que actuaba bajo la autoridad del Consejo Ejecutivo y de la Conferencia General, y no sobre el Tribunal. No estaba obligado a renovar los nombramientos. Podía haber dejado que los contratos expiraran sin indicar los motivos o podía haber comunicado a estos funcionarios que no se renovarían sus contratos sin indicar los motivos. Lo hizo porque se lo pidieron. El hecho de que los expusiera no confería a los funcionarios un derecho del que antes carecían. Del mismo modo, su motivación no confirió al Tribunal una competencia de la que antes carecía. Dicha competencia, como ya se ha indicado, se limitaba a dos tipos de casos, a saber, 1) el incumplimiento de las condiciones de nombramiento y 2) el incumplimiento de las disposiciones del Estatuto. El Director General no intervino en las condiciones de nombramiento.

Expiraban automáticamente, por lo que no podía invocarse el primer motivo.

El Estatuto no exigía la renovación de los nombramientos y el Director General no infringió ninguna norma al negarse a ofrecer nuevos nombramientos. En consecuencia, no se planteó la competencia por el segundo motivo.

El hecho de que se renovaran los nombramientos de otros funcionarios con contratos de duración determinada y de que, según la práctica general de la Unesco, los funcionarios merecedores de un contrato de duración determinada debieran esperar normalmente que se renovaran sus nombramientos, no alteró la situación jurídica, ya que no existía ningún derecho legal resultante a las renovaciones.***

Mi conclusión es que la primera cuestión planteada por la Unesco sobre la que se solicita la opinión del Tribunal – “¿Era competente el Tribunal, en virtud del artículo II de su Estatuto, para conocer de las reclamaciones…”- debe responderse negativamente.
Habiendo respondido así a la primera cuestión, resulta innecesario examinar la segunda.
La tercera cuestión planteada por la Organización se refiere a la validez de las decisiones adoptadas por el Tribunal en sus sentencias por las que concedió indemnizaciones por daños y perjuicios a cada uno de los cuatro funcionarios.

Debe ser obvio que las sentencias dictadas por un Tribunal que carece de jurisdicción sobre la materia llamada no tienen validez.

(Firmado) Green H. Hackworth

[p 123] OPINIÓN DISIDENTE DEL VICEPRESIDENTE BADAWI

[Traducción]

Lamento no poder adherirme a la Opinión del Tribunal de Justicia que confirma la competencia del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo en los cuatro asuntos relativos a la Unesco. Estoy de acuerdo con las conclusiones alcanzadas por el Presidente Hackworth y el Juez Read por las siguientes razones :

La Solicitud de Opinión Consultiva presentada al Tribunal consta de tres preguntas.

La primera pregunta se expresa en términos de jurisdicción, y la tercera en términos de validez. Ambas preguntas utilizan la redacción del artículo XII del Estatuto del Tribunal. Ambas representan el mismo orden de ideas consideradas desde ángulos diferentes ; desde el ángulo de la causa y desde el ángulo del efecto. El vínculo entre ambas cuestiones es, por tanto, indisoluble. De hecho, las dos cuestiones constituyen una sola.

La pregunta II se formula en el caso de que la respuesta a la pregunta 1 sea afirmativa. Por lo tanto, sería prematuro examinarla antes de responder a la primera cuestión, con el fin de darle una respuesta o de declarar que no se plantea.

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El Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo se ha declarado competente para conocer de las reclamaciones de cuatro funcionarios de la Unesco. Para examinar estas cuatro sentencias que, aparte de los hechos particulares de cada caso, son idénticas, bastará con tomar la Providencia So. 17 del asunto Duberg.

Es evidente que para que el Consejo Ejecutivo de la Unesco pueda impugnar la decisión del Tribunal Administrativo que confirma su competencia y solicitar la opinión consultiva prevista en el artículo XII del Estatuto del Tribunal, los motivos en los que el Tribunal basa su competencia deben, independientemente del fondo del asunto, ser en sí mismos suficientes para establecer la base jurídica precisa de su competencia. En efecto, sería inconcebible que el Tribunal pudiera declararse competente sobre la base de motivos no sujetos a valoración jurídica.

Sin embargo, a veces ocurre que la competencia sólo puede establecerse por razones que se articulan con el fondo del asunto. En tal caso, un tribunal ordena la acumulación de la impugnación de la competencia y del fondo y las trata conjuntamente, pronunciándose primero sobre la cuestión de la competencia y luego sobre [p123] el fondo. Esta acumulación facilita una mejor ordenación de la sentencia y redunda en una mayor claridad. También permite evitar las repeticiones que son inevitables en la motivación de la resolución si la cuestión de competencia y el fondo se tratan por separado.

Sin embargo, la acumulación de la impugnación y el fondo sólo sería posible si el tribunal que conoce del asunto no tiene un tribunal superior por encima de él o, si se trata de un tribunal de primera instancia, si sus resoluciones son susceptibles de recurso, es decir, si toda la sentencia es susceptible de revisión. En este último caso, su decisión, tanto en lo que se refiere a la competencia como al fondo, estará sujeta a revisión por el tribunal superior.
Pero en el caso del artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo, la decisión del Tribunal sólo está sujeta al examen del Tribunal en lo que respecta a la cuestión de la competencia; el Tribunal no está facultado para revisar el fondo, ya que las sentencias del Tribunal, en lo que a ellas se refiere, son definitivas e inapelables.

No obstante, para ejercer su facultad de control sobre la competencia del Tribunal, la Corte debe necesariamente basar su dictamen en la interpretación y aplicación por el Tribunal de las disposiciones de su Estatuto.

Cuando una objeción a la competencia está unida al fondo, la Corte buscará esta interpretación y aplicación en el conjunto del razonamiento. En cambio, cuando el tribunal aborde por separado las dos cuestiones, la de la competencia y la relativa al fondo, la Corte se limitará a examinar el razonamiento en el que el tribunal ha basado su declaración de competencia.

En cambio, si el tribunal, al no ordenar la acumulación de la impugnación y del fondo, no respeta la necesaria distinción entre ambas cuestiones y se contenta con una mera división, en dos secciones en las que se mezclan las motivaciones, el Tribunal de Justicia está obligado, si la sección relativa a la competencia no contiene una motivación adecuada, a profundizar en la otra sección. Aunque se mezclen con el examen del fondo, los razonamientos jurídicos que completan los específicamente referidos a la competencia pertenecen propiamente a la cuestión de la competencia y, por tanto, están sujetos al control del Tribunal de Justicia.

En el caso de autos, el Tribunal de la Función Pública no ordenó la acumulación, pero el Tribunal de la Función Pública, al no pronunciarse en ese sentido, ha mezclado de hecho los motivos relativos a las dos cuestiones, la competencia y el fondo. La parte de la sentencia dedicada a la competencia no contiene, aparte de algunas observaciones que no vienen al caso y de una mera remisión al Memorandum de 6 de julio de 1954, más que una exposición de la demanda, seguida de una afirmación de la competencia del Tribunal. La parte de la sentencia que trata del fondo da una indicación más clara de las ideas del Tribunal con respecto a la competencia[p 125].

El examen de las dos partes siguientes de la sentencia revela claramente este modo de proceder del Tribunal Administrativo.

Pero antes de emprender este examen, conviene establecer la frontera entre la competencia y el fondo. La distinción entre ambas es fundamental para el ejercicio b\7 el Tribunal de Justicia de su pou7er de control.

Para determinar la competencia del tribunal, no es necesario que el demandante pruebe su derecho (que corresponde al fondo), sino que es esencial definir el fundamento de su acción para determinar si entra en el ámbito de actividad del tribunal o, en otras palabras, si el tribunal es o no competente para conocer de ella.

Ahora bien, según los términos del artículo II, párrafo 5, del Estatuto del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo, el Tribunal es competente para conocer de las reclamaciones por incumplimiento, en el fondo o en la forma, de las condiciones de nombramiento de los funcionarios y de las disposiciones del Estatuto (de la Unesco).

La expresión “en el fondo o en la forma” (soit quant au fond, soit quant à la forme) no se refiere aquí al significado subyacente de los términos y disposiciones, por oposición a su significado liberal. Tal contraste, en efecto, sería extraño en un texto legislativo. Se trata simplemente de una referencia al concepto bien conocido de “normas sustantivas” en contraposición a las “normas adjetivas o de procedimiento” (règles de fond, règles de forme ou de procédure). Este acoplamiento de las dos categorías de normas tiene por objeto ponerlas en pie de igualdad, en el sentido de que la inobservancia de cualquiera de ellas dará lugar a un procedimiento judicial y de que es deber del Tribunal salvaguardar y proteger a los funcionarios contra su inobservancia.

Según las letras a) y b) del apartado 6 del mismo artículo, que establece a quién estará abierto el Tribunal, un funcionario alega el incumplimiento de las condiciones de nombramiento o del Estatuto para hacer valer un derecho.

Por tanto, es necesario que el funcionario exponga el derecho que alega e invoque la cláusula cuyo incumplimiento ha dado lugar a ese derecho, para que el Tribunal de la Función Pública pueda declararse competente tras comprobar cada uno de ellos, sin entrar, no obstante, en los hechos invocados para probar el caso (el fondo), desde el punto de vista de su corrección, verdad o realidad, y sin formarse un juicio sobre la interpretación o aplicación invocada por el funcionario.

Esto no constituye una exigencia excesiva, pero la reclamación y la decisión del Tribunal deben, claramente, indicar la naturaleza del derecho alegado por el funcionario y enunciar los términos y disposiciones cuya interpretación o aplicación podrían servir de base a ese derecho y el peso probable, o posible, de los mismos. [p 126]

El derecho reclamado por los cuatro funcionarios es, sin duda, la renovación de sus contratos. Pero, ¿cuál es el término o disposición que les da derecho a ello y que no ha sido respetado por el Director General?

Se ha considerado que la palabra “alegando”, que se utiliza iii el artículo II del Estatuto del Tribunal, no es lo mismo que la expresión “basado en” y que tiene un significado más amplio y flexible. Si el propósito de esta observación es mostrar que no es necesario que el demandante pruebe que el derecho que alega está fundado, la distinción es bastante correcta, y nadie discreparía de que la cuestión de la competencia es claramente diferente de la del fondo.

Pero si esta distinción entre los términos tiene por objeto permitir al demandante -que debe alegar- referirse de forma general a las condiciones de nombramiento y al Estatuto, sin indicar los términos y disposiciones precisos cuya inobservancia ha dado lugar a su reclamación, tal interpretación no tendría en cuenta ciertas necesidades inherentes a la redacción de textos legislativos que utilizan habitualmente el plural para incluir el singular.

En aras de una mayor precisión, se ha considerado posible interpretar la disposición relativa a la “alegación de inobservancia… de las condiciones de nombramiento… y de las disposiciones estatutarias” en el sentido de que basta con que exista una relación jurídica (sin indicar ni su nombre ni su naturaleza) entre la renovación y el contrato inicial, entre la no renovación y la situación jurídica del demandante en el momento en que se denegó la renovación, para que el Tribunal sea competente.

No cabe duda de que la renovación es algo diferente del nombramiento original. A este respecto, basta con observar que un nombramiento de duración determinada puede transformarse al cabo de cinco años en un nombramiento de duración indeterminada, y que un nombramiento de duración determinada no transformado de este modo no puede renovarse más allá de un período máximo de cinco años.

Esta diferencia en sí misma permite afirmar que la renovación tiene un carácter diferente del nombramiento original, pero esta diferencia no permite -de forma bastante obvia y a pesar de todos los recursos posibles de la dialéctica jurídica- otorgar al funcionario ningún título o derecho a la renovación al vencimiento de cada nombramiento de duración determinada. Cada renovación equivale a un nuevo nombramiento, sin perjuicio de que varias renovaciones permitan transformar un nombramiento de duración determinada en un nombramiento de duración indeterminada si el Director General, a su entera discreción, desea conservar los servicios del funcionario.

Se trata de un argumento de carácter similar a la afirmación de que un nombramiento de duración determinada no deja, a su expiración, de producir efectos jurídicos. Aparte del hecho de que elude la cuestión, que es precisamente la de determinar, a pesar de los términos de la Regla 104.6 (d), el alcance de estos efectos jurídicos y su fuente, este argumento no revela ningún concepto definido de un derecho, aunque lo que debe alegarse es un derecho en el verdadero sentido de la palabra.

De hecho, no hay ninguna diferencia real entre las palabras “alegar” y “basado en”. En cada caso, debe citarse un término o una disposición precisa, junto con una indicación del derecho que se alega que se derivaría de su incumplimiento y de la “conexión sustancial y no meramente artificial” entre ese derecho y la disposición invocada.

Por otra parte, ¿cómo puede el Tribunal de Justicia comprobar la existencia o inexistencia de una relación jurídica o de efectos jurídicos que no han sido invocados por los demandantes ni declarados existentes por el Tribunal de la Función Pública como fundamento de su competencia? En cualquier caso, es seguro que si se aceptara esta interpretación, el resultado sería que no habría prácticamente ningún caso en el que el Tribunal careciera de competencia, y la revisión por el Tribunal, prevista en el artículo XII, sería de hecho imposible o inútil.
***

Examinemos ahora las razones expuestas en la Sentencia sobre la competencia, que son objeto de siete apartados.

El primer párrafo establece una distinción entre los nombramientos a prueba y los nombramientos de duración determinada. El Tribunal tal vez quiso indicar que los primeros pueden ser rescindidos en cualquier momento ad nutum, mientras que no es el caso de los segundos. Aparte del hecho de que no existe un nombramiento en período de prueba como contrato autónomo, sino simplemente un período de prueba en el primer año de un contrato de duración determinada, esta razón es irrelevante y constituye una mera afirmación implícita.

En el segundo párrafo se cita el apartado d) de la cláusula 104.6 del Estatuto del Personal de la Unesco, que establece que:

“Un nombramiento de plazo fijo expirará, sin preaviso ni indemnización, al término del plazo fijo, a menos que se ofrezca y acepte una renovación tres meses antes de la fecha de expiración en el caso de un nombramiento inicial de plazo fijo de un año, y seis meses antes de la fecha de expiración en los demás casos” [FN1].
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[FN1] El texto en vigor en el momento en que el Director General adoptó su decisión rezaba como sigue

“Un nombramiento de duración determinada expirará al cumplirse el plazo fijado, a menos que se ofrezca y acepte un nuevo nombramiento tres meses antes de la fecha de expiración, si el funcionario ha prestado servicios durante menos de un año, o sis meses antes de la fecha de expiración, si ha prestado servicios durante más de un año.”
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y precisa que este texto sólo se refiere a la duración del nombramiento y no impide en modo alguno que el Tribunal conozca de una reclamación en la que se solicite el examen de la validez de la decisión positiva o negativa adoptada en relación con la renovación del nombramiento. [p 128]

Para empezar, es incorrecto que la disposición se refiera únicamente a la duración del nombramiento, ya que determina la situación jurídica entre la Unesco y los funcionarios. Una vez más, es inconcebible una reclamación que solicite el examen de la validez de una decisión positiva relativa a la renovación. En efecto, el Tribunal sólo está abierto a los funcionarios y a sus derechohabientes, y es difícilmente comprensible que un funcionario pueda impugnar la validez de una decisión de renovación de su contrato, ya que no puede haber renovación sin aceptación por su parte.

No obstante, el Tribunal afirma que la Regla 104.6 d) no le impide en modo alguno (a pesar de sus términos categóricos) examinar la validez de una decisión de no renovación.

La Unesco se ha esforzado en explicar que la no renovación no constituye una decisión, y se ha basado para ello en los términos de la regla 104.6 d) y en la naturaleza de la relación jurídica entre la Unesco y el funcionario. Pero sin detenernos en el examen de este aspecto de la cuestión, hay que observar que a finales de junio de 1954 se podía saber que el contrato de Duberg, que expiraba el 31 de diciembre de 1954, no sería renovado porque en esa fecha no se le había hecho ninguna oferta de renovación, oferta que debía hacerse seis meses antes de la expiración de su contrato. Providencialmente, existía el Memorándum Administrativo de 6 de julio, al que siguió, el 13 de agosto, una carta del Director General a Duberg informándole de que su contrato no sería renovado. Por lo tanto, no hay ninguna dificultad en admitir que hubo una decisión de no renovar.

De hecho, la declaración del Tribunal de que la Regla 104.6 (d) no era un impedimento para pronunciarse sobre la validez de una decisión de no renovar mostraba que se disponía a afirmar que, a pesar de esa disposición, existía, dentro de ciertos límites, bien un derecho del funcionario a la renovación, bien una obligación del Director General al respecto.

El párrafo siguiente parece dar cuerpo a esta idea. En dicho párrafo se cita el Memorándum Administrativo de 6 de julio de 1954, al que se hace referencia como “una medida general” (une mesure d’ensemble) y en el párrafo siguiente como “una medida general” (une mesure générale) a la que el demandante se acogió como excepción.

En el cuarto párrafo, el Tribunal resume la reclamación de Duberg con estas palabras “El Director General no podía, pues, legítimamente hacer excepción de él por el único motivo que invocó en su contra como justificación de la opinión de que no poseía la cualidad de integridad reconocida en aquellos de sus colegas cuyos contratos habían sido renovados, y en ausencia de cualquier impugnación de sus cualidades de competencia y eficacia.” [p 129]

(En su reclamación, el demandante sostenía que “tenía -en circunstancias claramente determinadas por la Administración- un derecho adquirido a la renovación de su contrato y que esta garantía era algo más que una mera esperanza”. Se basaba en el Memorándum Administrativo de 6 de julio de 1954 y trataba extensamente de los hechos relativos a su carrera y del concepto de integridad, razón invocada por el Director General para no renovarle el contrato).

Los párrafos siguientes de la Sentencia (relativos a la competencia) no añaden nada a los razonamientos ya expuestos: el párrafo 5 expone las alegaciones del demandante; el párrafo 6 dice que se trata, por tanto, de un litigio relativo a la interpretación y aplicación del Estatuto y Reglamento del Personal de la Unesco, y el párrafo 7 declara que, en virtud del Artículo II, párrafo I,[FN1] el Tribunal es competente para conocer del mismo.
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[La referencia del Tribunal es incorrecta, ya que este párrafo se refiere a la Organización Internacional del Trabajo, mientras que es el párrafo 5 el que se aplica a la Unesco.

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Aparte de la referencia al Memorandum del 6 de julio de 1954, estos siete párrafos, que constituyen la totalidad del razonamiento sobre la cuestión de la competencia, no exponen en absoluto el fundamento de dicha competencia.

Por lo tanto, el único motivo en el que el Tribunal basa su competencia parece ser el Memorandum de 6 de julio.

Al hacer hincapié en el Memorándum del 6 de julio, en su razonamiento sobre la cuestión de la competencia, y al describirlo como una “medida general”, el Tribunal parece añadirlo a las fuentes de los derechos de los funcionarios (contrato y Estatuto y Reglamento del Personal). ¿Constituye realmente este Memorándum una nueva fuente de tales derechos, en la medida en que modifica el Estatuto y el Reglamento del Personal?

Se ha suscitado una viva controversia sobre el alcance del Memorándum. En opinión de algunos, no era más que una declaración de política, una declaración evidentemente oportuna que no alteraba ni podía alterar el carácter de las relaciones creadas por los contratos y el Estatuto y Reglamento del Personal.

El Director General se encontró en un dilema:

o bien transformar los contratos de duración determinada en nombramientos de duración indeterminada sin tener en cuenta las necesidades del programa, o bien no renovar dichos contratos.

Dado que debía pedir directrices a la Conferencia, que se reuniría en noviembre de 1954, el Director General propuso, a la espera de que se resolviera la cuestión sobre una base sólida que implicara la creación de un cuadro permanente, conceder una renovación general de un año en las circunstancias que indicaba. Este anuncio no implicaba en absoluto que no se respetaran las reglas normales, es decir, la necesidad de una oferta y una aceptación, ni que hubiera renunciado a sus derechos, ya que la renuncia a un derecho no puede presumirse[p 130].

Para los que sostienen esta opinión, es difícil entender cómo una declaración hecha después de la fecha prescrita para una oferta de renovación – como en el caso de los cuatro demandantes – puede dar lugar a nuevos derechos. En su opinión, la regla 104.6 (d), incluso en su forma revisada, sigue vigente y debe aplicarse. A falta de oferta y aceptación, el nombramiento expiró el 31 de diciembre de 1954, sin preaviso ni indemnización. De acuerdo con esta interpretación, no había derecho a renovación y, en ausencia de incumplimiento de cualquier término o disposición, el Tribunal era incompetente para conocer de la reclamación.

Evidentemente, no era ésta la opinión del Tribunal, que consideraba que el Memorándum tenía el carácter de una medida general o de un reglamento que modificaba provisionalmente el régimen entonces vigente y que estimaba que los funcionarios tenían derecho a beneficiarse del mismo.

Sin embargo, el Tribunal no pudo considerar que el Memorándum diera derecho a una renovación del nombramiento o a una obligación por parte del Director General de renovarlo, como pretendía el demandante en su reclamación. El Tribunal se contentó con afirmar que “un funcionario que reúne todas las cualidades necesarias tiene una expectativa legítima (espoir légitime) de que se le ofrezca un nuevo nombramiento en el puesto que ocupaba”.

Pero, ¿constituye la defraudación de una expectativa o esperanza legítima un incumplimiento de las condiciones de nombramiento o de las disposiciones del Estatuto? Sostenerlo equivaldría a atribuir a las expectativas legítimas un contenido jurídico que no está justificado por ningún principio jurídico.

Sea como fuere, ¿es necesario que el Tribunal de Justicia elija entre estos dos puntos de vista contrapuestos: por un lado, una “declaración de política”, que implicaría declarar la incompetencia del Tribunal de la Función Pública por haber definido incorrectamente la situación jurídica, o, por otro lado, una “medida general”, que implicaría declarar la competencia del Tribunal de la Función Pública?

Tal elección no resolvería en realidad el problema de la competencia, ya que, incluso considerado como una medida general, el Memorándum no podría por sí mismo servir de base a la Sentencia del Tribunal confirmando su competencia.

En efecto, el Memorándum no preveía una oferta de renovación a todos los agentes profesionales de forma absoluta. La oferta estaba sujeta a condiciones relativas a la necesidad de sus servicios y al cumplimiento de las normas exigidas, que necesariamente debía determinar el Director General.

En estas circunstancias, no podía haber incumplimiento de las condiciones de nombramiento o de las disposiciones del Estatuto si la no renovación se basaba en la falta de necesidad de los servicios del funcionario o en el incumplimiento de las normas exigidas, y en tal caso no podía haber ni derecho ni expectativa legítima o esperanza por parte del funcionario de que se renovaría su contrato.

El Memorandum, que supeditaba la renovación a estas condiciones de necesidad de los servicios y de cumplimiento de las normas exigidas, no puede justificar una asunción de competencia en un procedimiento basado en algún derecho de un funcionario, siempre que se admita que la apreciación del cumplimiento de las condiciones queda a discreción del Director General.

Pero el Tribunal no parece admitir esto en lo que se refiere a la condición de integridad. Toda la sección dedicada al examen de los méritos trata únicamente de la facultad discrecional del Director General y, al principio, el Tribunal declara que “si se concede al Director General la facultad de no renovar un nombramiento de plazo fijo y de hacerlo sin preaviso ni indemnización, ello está claramente sujeto a la condición implícita de que esta facultad debe ejercerse únicamente por el bien del servicio y en interés de la Organización”.
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[FN1] Sin embargo, esta distinción no fue justificada por el Tribunal, a pesar de que en una organización política internacional como la Unesco el concepto de integridad debería tener, aparte de su significado etimológico, un significado relativo y más amplio.
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El Tribunal, postulando que el ejercicio de esta facultad, sujeta a las condiciones implícitas que ha señalado, debe someterse a su control jurisdiccional, procede a un examen de los hechos y a una definición de la condición de integridad, y concluye “que la decisión de no renovar el nombramiento no sólo debe ser rescindida en el presente caso, sino que además constituye un ejercicio indebido de facultades y un abuso de derecho que conlleva, en consecuencia, la obligación de reparar el perjuicio resultante”[FN2].

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[FN2] La formulación aquí utilizada implica la existencia de dos motivos, pero una lectura atenta de la Sentencia no revela otro motivo que el de détournement de pouvoir, que es la conclusión natural que se desprende de las condiciones implícitas postuladas y largamente analizadas por el Tribunal.
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Dado que la Corte debe controlar todos los motivos en los que se basa la competencia del Tribunal y que debe buscarlos allí donde se encuentren, la Corte debe subrayar este motivo como el principal en el que se basó el Tribunal para declararse competente y para tratar el fondo. En la parte de la sentencia dedicada a la cuestión de la competencia, el Tribunal declaró que “se trata de un litigio relativo a la interpretación y aplicación del Estatuto y Reglamento del Personal de la Unesco”, pero no indicó de qué disposición se trataba, dejándolo aparentemente para el examen del fondo. [p I32]

La referencia en esta parte de la Sentencia al Memorándum del 6 de julio no hacía sino allanar el camino para estas condiciones implícitas, en la medida en que el Memorándum constituye el documento al que hay que remitirse y que contiene las condiciones a las que el Director General supeditó su oferta general de renovaciones por un año. El Tribunal no se basó en el Memorándum de ninguna otra forma, ni extrajo de él ninguna otra conclusión.

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Sin embargo, hay que señalar en primer lugar que el Tribunal no trató de basar su sentencia en ningún derecho del que gozara el propio funcionario, en virtud de su contrato o del Estatuto, sino en condiciones relativas al derecho del Director General o a su poder discrecional que, de no cumplirse, darían lugar a un acto ilícito (détournement de pouvoir) que implicaría un derecho del funcionario a ser indemnizado (en dinero o de otro modo).

A continuación, cabe observar que estas “condiciones implícitas” no tienen nada que ver con la buena fe, que es la base de todo contrato y, en consecuencia, una condición implícita inherente a su ejecución. De hecho, el análisis que hace el Tribunal del bien del servicio y del interés de la Organización revela una apreciación de estos criterios por parte del Tribunal que difiere de la del Director General, pero que no llega a cuestionar su buena fe.

Por último, cabe señalar que las “condiciones implícitas” no pueden considerarse disposiciones cuya inobservancia constituya una base para la competencia del Tribunal. Es evidente que tales disposiciones no pueden ser sino disposiciones expresas y positivas. Esto se desprende claramente de la utilización en el artículo de las palabras “en el fondo o en la forma”.

Pero si estas condiciones implícitas no constituyen los términos y disposiciones a que se refiere el artículo II del Estatuto del Tribunal, ¿es posible que puedan constituir la interpretación o aplicación de tales términos y disposiciones? La interpretación es, sin duda, un elemento esencial de la administración de justicia, pero la interpretación judicial presupone la existencia de un texto que debe interpretarse. Además, la interpretación está sujeta a ciertas reglas que son susceptibles de control.
¿Cuál es el término o la disposición que el Tribunal, en los asuntos sometidos a su conocimiento, ha interpretado o aplicado y cuáles son las reglas que ha seguido?

El Tribunal proclama la existencia de condiciones implícitas mediante una mera afirmación, y no explica la paradoja de una facultad discrecional sujeta a control judicial. La conclusión a la que llegó el Tribunal de que la no renovación constituye un détournement de pouvoir, demuestra que se consideraba competente para conocer de un détournement de pouvoir. Pero tal competencia no puede presumirse inherente a la justicia administrativa. Aunque el Conseil d’État francés la haya ejercido tras una larga evolución y como resultado de una serie de decisiones que pueden calificarse de pretorianas, los tribunales administrativos establecidos en diversos países sólo la ejercen en virtud de disposiciones expresas.

Por lo que se refiere al Conseil d’Etat francés, el concepto de détournement de pouvoir es una teoría de crecimiento histórico debido al papel que el Conseil ha desempeñado en la vida francesa, a su estructura, a sus funciones y, sobre todo, a las sucesivas ampliaciones de su competencia debidas a su poder de crear una verdadera jurisprudencia[FN1] Incluso en Francia, el recurso a la teoría es en general menos frecuente.
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[Cf. un artículo del Presidente Josse, en el Livre jubilaire du Conseil d’État pour commémorer son I50me anniversaire, 1949. Véase también un artículo del profesor Pierre Lampué, publicado en la Revue internationale des Sciences administratives, 1954. p. 383.
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Un escritor, el Profesor Jean de Soto, en un artículo titulado “Recours pour excès de pouvoir et interventionnisme économique” , publicado en la Colección “Conseil d’Etat, Etudes et Documents”, 1952, NO. 6, páginas 77-78, trata de explicar este hecho:

“… ¿Cuál es la explicación de esta desafección con respecto al détournement de pouvoiv ? Quizás una cierta desilusión, ya que una forma de control de este tipo puede parecer engañosa…. Sobre todo, sin duda, los tribunales administrativos han pensado que al determinar ellos mismos con precisión la finalidad especial que las autoridades profesionales y económicas debían tener en cuenta al formar sus decisiones respecto de cada acto suyo, se pronunciaban sobre cuestiones que escapaban a su conocimiento y que sus afirmaciones oficiales respecto de la finalidad última podían poner en peligro su prestigio ante el público; hay que añadir que no siempre era fácil determinar esta finalidad última y que a menudo se carecía de la experiencia necesaria para formarse una opinión segura.”

Sea como fuere, cuando, a raíz del desarrollo de la institución francesa del Conseil d’Etat, algunos países desearon crear Consejos siguiendo el modelo francés, consideraron necesario cristalizar la jurisprudencia que el Conseil d’Etat había desarrollado a lo largo de siglo y medio, confiriendo a sus nuevos Consejos una competencia a la vez amplia y bien definida, para evitar la incoherencia y la incertidumbre que implica la construcción de una jurisprudencia cuya orientación es en cualquier caso incierta, y para evitar cualquier resistencia por parte de la Administración o cualquier conflicto con ella.

A título de ejemplo, me contentaré con citar el artículo 22 de la Ley griega de 22 de diciembre de 1928; los artículos n y 23 de la Ley turca de 26 de diciembre de 1938; el artículo 9 de la Ley belga de 23 de diciembre de 1946; el artículo 33 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero de 18 de abril de 1951 (véase el artículo 3 de la Ley egipcia nº 9 de 1949, por la que se modifica la Ley nº 112 de 1946 que creó el Consejo de Estado). (Ver Anexo)[p 134].

Estas disposiciones que reconocen la doctrina del détournenzent de pouvoir confían el necesario control judicial al Conseil d’Etat o al Tribunal de la Comunidad.

Si estas distintas legislaciones han considerado necesario prever expresamente el détournenzent de pouvoir como elemento de competencia y no como norma sustantiva, es porque tal motivo de recurso no puede considerarse automático y porque no es una consecuencia necesaria de la facultad general de anulación conferida a los Conseils d’Etat. En efecto, esta forma de recurso se refiere al ejercicio de la potestad discrecional de la Administración, e implica, con independencia del control judicial sobre la interpretación y aplicación de las disposiciones legislativas y reglamentarias, una indagación exhaustiva sobre la finalidad de dichas disposiciones y sobre la forma en que se ha eludido o incumplido dicha finalidad, así como una indagación sobre el motivo del abuso de la potestad.

En efecto, existen dos posibilidades: o bien a falta de una disposición que confiera una competencia especial en materia de détournement o de abuso de poder, estos Conseils d’Etat pueden ejercer tal competencia especial en virtud de su poder general de anulación por infracción de ley, en cuyo caso cabe preguntarse por qué, al elaborar los Estatutos de creación de los Conseils, se consideró necesario prever tal competencia especial, o bien tal disposición era necesaria y sin ella los Conseils no podían ejercer la competencia en cuestión. Es la segunda de estas alternativas la que claramente debe aceptarse.

La gravedad de tal interferencia en asuntos administrativos y de la sustitución de las opiniones de los tribunales por las de los administradores responsables milita claramente en contra de la presunción de que tal poder puede considerarse incluido en el concepto normal de la interpretación y aplicación de las leyes y reglamentos. Por ello, salvo en el caso del Conseil d’Etat francés, que en el desarrollo de su jurisprudencia a lo largo de más de 150 años ha elaborado tantas teorías que constituyen los fundamentos de ese derecho no escrito que es el derecho administrativo, siempre se ha considerado necesaria una disposición expresa.

Pero la competencia de los tribunales administrativos de las organizaciones internacionales no es en modo alguno comparable a la de los diversos sistemas judiciales nacionales que incluyen un órgano del tipo del Conseil d’Etat. Nadie discutirá que la competencia del Tribunal, tal y como se define en el artículo II de su Estatuto, es una competencia limitada y que se circunscribe a las cuestiones de incumplimiento de las condiciones de nombramiento y del Estatuto. Es precisamente esta restricción la que da razón de ser al procedimiento de solicitud de opinión consultiva del Tribunal, previsto en el artículo XII del Estatuto del Tribunal[p 135].

***

No obstante, ¿podría considerarse que, al no tratarse de un tribunal que decida entre Estados, en cuyo caso sería necesaria una interpretación restrictiva como consecuencia del principio de soberanía de los Estados, la competencia del Tribunal de la Organización Internacional del Trabajo debería interpretarse liberalmente sobre la base de la Carta y de las tendencias modernas a proporcionar ciertas garantías al estatuto de los funcionarios, o que debería interpretarse de forma que proporcionara seguridad a la función pública internacional?

Es evidente que la constitución del Tribunal, incluso con su competencia limitada (compétence d’attribution) refleja estas tendencias. Sería entonces necesario determinar en qué punto debe cesar tal interpretación liberal para no provocar un cambio en el carácter del Tribunal, alterándolo de un tribunal con una competencia limitada a uno con plena jurisdicción administrativa incluyendo poderes de anulación en casos de détournement de pouvoir, Tal interpretación liberal o extensiva no llevaría así a ninguna conclusión precisa.

Tal interpretación liberal o extensiva es tanto menos aceptable en el presente caso cuanto que la competencia del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo, por lo que respecta al personal de la Unesco, es el resultado de un acuerdo entre esta última Organización y la Organización Internacional del Trabajo, en virtud del cual la primera tiene derecho a basarse en los límites precisos de la competencia definidos en el artículo II, párrafo 5, del Estatuto del Tribunal.

Por otra parte, es difícil concebir que, tratándose de un tribunal que comienza su andadura sin tradición alguna y cuya única función es velar por el respeto de los contratos y del estatuto de la función pública en proceso de formación, se le hayan querido otorgar poderes tan amplios como los que puede implicar el concepto de détournement de pouvoir en relación con los jefes administrativos (el Secretario General o el Director General), sometidos al control jerárquico de órganos superiores (en este caso, el Consejo Ejecutivo y la Conferencia General de la Unesco) y actuando bajo las instrucciones o con el acuerdo de dichos órganos.

Es cierto que en tiempos de la Sociedad de Naciones M. Albert Thomas sugirió la creación de un tribunal administrativo según el modelo del Conseil d’État francés. Pero después de esta sugerencia, y antes de su puesta en práctica, la cuestión pasó por varias comisiones que no procedieron sobre la base de esta idea. Por lo tanto, no es posible basarse en las decisiones administrativas o en el derecho administrativo de los distintos países para tratar de atribuir a los tribunales administrativos de las organizaciones internacionales las mismas competencias de que gozan los ordenamientos jurídicos nacionales. [p 136]

El hecho de que el Tribunal se denomine tribunal administrativo no le confiere automáticamente las competencias de los Conseils d’Etat de los distintos países. El Tribunal es “administrativo” porque no tiene más poderes que los relacionados con la administración y los funcionarios. En razón de este carácter intrínseco, no es más que un órgano judicial con competencias limitadas que debe ejercer como cualquier otro tribunal judicial, es decir, debe interpretar y aplicar las condiciones de nombramiento de los funcionarios y las disposiciones del Estatuto. El propio Tribunal lo dijo en el sexto párrafo del apartado de la Sentencia dedicado a la competencia.

Cuestión completamente distinta es el control jurisdiccional del ejercicio discrecional de las potestades de la Administración; se trata de una materia muy especial que sólo puede corresponder a un tipo de órgano jurisdiccional que guarde con la Administración la misma relación que los Conseils d’Etat en los diversos países que han adoptado esta institución.

De hecho, la dualidad de sus funciones como órgano consultivo y como tribunal competente para anular decisiones, en palabras de MM. Puget y Maleville, en un estudio sobre la “Revision des décisions administratives sur recours des administrés”, realizado por el Institut international des Sciences administratives para las Naciones Unidas (1953), “efectúa una conciliación tal vez ilógica pero ciertamente feliz entre las necesidades contradictorias de mantener al juez administrativo al margen del poder de decisión en la actividad y el funcionamiento continuos de los servicios y de permitirle sumergirse constantemente en la realidad de las tareas administrativas…”. Esta dualidad le permite estar en todo momento en estrecho contacto con las realidades vivas y favorece la flexibilidad y el progreso. Beneficia tanto a los que administran como a los administrados”.

No sólo existe esta dualidad de las funciones del Conseil d’Etat como base de la extensión de su competencia y de su control que penetra en los actos de la Administración, sino que como base de esta extensión y de este control existe también la dualidad de una jurisdicción judicial y de una jurisdicción administrativa: la primera limitada a la interpretación y aplicación de los textos existentes, la segunda desarrollando el derecho administrativo, en gran parte derecho no escrito, en particular desde el punto de vista de sus principios generales.

El caso del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo es, sin embargo, algo muy distinto de un Conseil d’État. Se trata de un tribunal exclusivamente judicial, aunque administrativo de nombre. No existe, por tanto, dualidad de funciones ni de competencias.

La diferencia entre el Tribunal y un Conseil d’État es fundamental, y no puede ser de otro modo tanto por lo que respecta al ambiente en el que el Tribunal ejerce su jurisdicción como [p 137] por lo que respecta a las complejas condiciones de funcionamiento de las organizaciones internacionales.

Como justificación de los poderes extraordinarios que los tnbunales administrativos internacionales pretenden poseer, uno de los defensores del sistema, el Profesor Georges Langrod, hablando del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, dijo: “El Tribunal Administrativo, ese órgano judicial recién nacido, de competencia limitada y sin tradiciones directas en el plano intergubernamental, no sólo debe imponer su autoridad frente a los intentos reiterados de poner en duda el carácter de cosa juzgada de sus sentencias, es decir, emprender una misión de orden “pedagógico”, sino que debería ir más lejos -en vista de la escasez, por lo que se refiere al fondo, y de la fluctuación sin fin, por lo que se refiere a la forma del Zaw interno de las Naciones Unidas- y crear, casi ab nihilo, un verdadero cuerpo de jurisprudencia, como hizo el pretor romano. ” (Rivista di Diritto Internazionade, 1954, p. 245.) El autor de estas palabras no indica las disposiciones legales ni la autoridad que justificarían un poder tan extendido y pretoriano de los tribunales administrativos. Esta concepción de los poderes de los tribunales administrativos carece evidentemente de fundamento. El estado actual del derecho administrativo internacional no proporciona ninguna sanción o
autoridad para ello.

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Se han invocado otros argumentos para justificar la competencia del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo para ejercer un control judicial sobre las facultades discrecionales del Director General, como las estadísticas de los nombramientos de duración determinada, las características especiales de dichos nombramientos, la práctica general (pero en modo alguno absoluta) de que se renueven,[FN1] la necesidad de garantizar la estabilidad y la seguridad dentro de la función pública internacional. Se trata de consideraciones extrajurídicas, incluso podría decir políticas. Las organizaciones internacionales tienen un indudable interés en resolver estas cuestiones mediante medidas generales y disponen de medios más eficaces para tratarlas que los tribunales administrativos, que se ocupan de casos individuales.
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[El Tribunal de Primera Instancia no examinó ni debatió ante el Tribunal Administrativo el alcance exacto de esta práctica ni los hechos relevantes a este respecto, a saber, la parte desempeñada en la formación de la práctica por el examen en cada caso individual de la necesidad de los servicios del funcionario y de que éste hubiera alcanzado los niveles necesarios (de eficiencia, competencia e integridad). En cualquier caso, aunque al interpretar los textos siempre es deseable no atenerse únicamente a la letra de la disposición, sino tener presente el espíritu de los textos, esta supuesta práctica no puede asimilarse al espíritu de las disposiciones del Estatuto.

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En apoyo de la competencia del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo se han citado decisiones de otros tribunales administrativos, en particular: [p 138]

1. Howrani v. Secretario General de las Naciones Unidas, Sentencia núm. 4-14 de septiembre de 1951.

2. Robinson v. Secretario General de las Naciones Unidas, sentencia núm. 15-11 de abril de 1952.

3. Kergall contra la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, 18 de julio de 1955.

Sin examinar en detalle estas sentencias, cabe señalar que ninguna de ellas adoptó la doctrina del détournement de pouvoir tan abiertamente como las cuatro sentencias que ahora nos ocupan.

Además, ni los Estatutos de estos Tribunales ni los Reglamentos de personal de estas Organizaciones son idénticos al Estatuto del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo y al Reglamento de personal de la Unesco.

Por otra parte, el instrumento constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero confiere expresamente al Tribunal de la Comunidad la facultad de anulación por causa de détournement de pouvoir en determinados casos (art. 33) (véase Anexo).

Por último, resulta difícil entender cómo pueden servir de autoridades justificativas de las presentes sentencias las resoluciones de tribunales de la misma categoría que el Tribunal Administrativo, cuyas sentencias están sujetas al control del Tribunal de Justicia, resoluciones nunca sancionadas por este Tribunal.

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Es necesario recordar, en relación con estos argumentos y otros similares a los que se hace referencia al principio de las presentes conclusiones, que no fueron invocados por el propio Tribunal Administrativo, que se basó en un motivo totalmente distinto, el de la existencia no de un derecho del funcionario, sino de un acto ilícito relacionado con el ejercicio de la facultad de poder del Director General.
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Dado que la misión del Tribunal consiste en pronunciarse sobre la impugnación planteada contra una decisión concreta del Tribunal que confirma su competencia, el dictamen debe referirse naturalmente a los motivos por los que el Tribunal se declaró competente. En general, la función del Tribunal no debe consistir en examinar la competencia del Tribunal y pronunciarse sobre ella de oficio.

Esta limitación es necesaria, en particular, en un asunto en el que el Tribunal adoptó un elemento de competencia, como el détournement de pouvoir, que no le ha sido conferido, bajo la apariencia de un motivo de su apreciación sobre el fondo. [p 139]

La sentencia del Tribunal sobre el fondo se ha visto así influenciada por esta arbitraria arrogación de jurisdicción. El resultado es una confusión inextricable entre jurisdicción y fondo.

El Tribunal ha declarado en varias ocasiones que no está llamado a pronunciarse sobre el fondo del asunto cuyas sentencias le han sido sometidas, pero al mismo tiempo ha buscado fundamentos de la competencia del Tribunal distintos de los invocados por el propio Tribunal.

Ahora bien, al sostener la competencia del Tribunal de la Función Pública sobre bases distintas, las conclusiones del Tribunal de Justicia no pueden dejar de revestir la sentencia del Tribunal de la Función Pública sobre el fondo de una autoridad que el Tribunal de Justicia no pretendía en modo alguno.

En efecto, aunque el Tribunal hubiera fundado su competencia en la práctica de los nombramientos de duración determinada, en la posición especial que dicha práctica ocupa en las organizaciones internacionales, en el Memorandum de 6 de julio de I954, no habría podido, sin la ayuda del détournement de pouvoir, hacer otra cosa que desestimar las quejas de los funcionarios. Ni la práctica, ni la relación jurídica entre la renovación y el contrato inicial, ni los efectos jurídicos que sigue produciendo un nombramiento de duración determinada tras su expiración, ni un examen de las condiciones de nombramiento, ni del Estatuto, ni del Reglamento, ni del Memorándum de 6 de julio, habrían proporcionado al Tribunal una base para fundamentar un derecho derivado del incumplimiento de las condiciones de nombramiento o de las disposiciones del Estatuto.

El propio Tribunal parece haber examinado todas estas posibilidades. Pero todo lo que pudo deducir fue “que un funcionario que reúne todas las cualidades necesarias tiene una expectativa legítima (espoir légitime) de que se le ofrezca un nuevo nombramiento en el puesto que ocupaba”.

Un détournement de pouvoir por sí solo -una competencia especial que no poseía- podía proporcionar al Tribunal las bases de su Sentencia.

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En las condiciones en las que operan las organizaciones internacionales, es posible cometer errores. Pero estos errores, por graves que sean, no pueden justificar una extensión de la competencia de los tribunales administrativos internacionales que sea contraria a sus Estatutos, a las condiciones en las que actúan y a las condiciones en las que actúan las organizaciones internacionales.

El período de formación que atraviesa actualmente la administración internacional llegará a su fin a su debido tiempo. Será entonces cuando será posible y factible adoptar normas aplicables a los tribunales administrativos nacionales. Entre tales normas, la relativa al detournement de pouvoir podría formar parte del derecho del futuro. Así lo espera el Profesor F. Chiesa, en un informe al Noveno Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, 1953, publicado en la Revue internationale des Sciences administratives, 1954, n° 1, página 67:

“Además, todos los tribunales administrativos deberían tener una jurisdicción general para controlar la validez de todas las medidas administrativas tomadas por las Naciones Unidas y otras Organizaciones internacionales con el fin de eliminar del campo del derecho todas las medidas viciadas por falta de competencia, abuso de poder o violación de los reglamentos o normas, así como una jurisdicción de apreciación, una jurisdicción sobre el fondo, para permitir a los tribunales proceder a un examen del fondo del asunto y del derecho en cuestión.”

Resumen del artículo en inglés dado en la Revue

“En la situación actual, todavía no es justificable pensar en un resumen de la jurisdicción administrativa, a nivel internacional, en términos de su definición del artículo tal y como se da en los textos jurídicos nacionales. La mayor parte de las jurisdicciones administrativas internacionales que existen actualmente se limitan en su competencia a los litigios relativos a la oficialidad internacional, mientras que debería ser lícito someter a un juez la cuestión de saber si un órgano de una organización internacional se ha extralimitado o no en sus atribuciones o si ha hecho un uso indebido de su competencia en el marco de sus atribuciones.”

Pero hasta entonces es al legislador internacional y no al tribunal administrativo a quien corresponde el derecho o el deber de elegir la doctrina de derecho público (détournement de pouvoir) o la doctrina de derecho privado (abus de droit) que el Tribunal Administrativo tuvo a bien incluir juntas en uno de los considerandos de su Sentencia.

***

Por todas estas razones, opino, por lo que respecta a la primera cuestión, que el Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo no era competente, porque la base esencial sobre la que se consideró competente es lo que denominó las “condiciones implícitas” de la potestad del Director General, postulado destinado a permitirle conocer de los actos reservados a su discrecionalidad, con el fin de someterlos a control jurisdiccional y anular estos actos administrativos discrecionales por razón de un détournement de pouvoir. Tal competencia no le fue conferida por el artículo II de su Estatuto.

La cuestión II no se plantea.

La respuesta a la cuestión III es que la sentencia, basada en un fundamento que no existe, es nula.

(Firmado) Badawi.
[p 141]

Anexo

Grecia

Ley de 22 de diciembre de 1928.

Artículo 22.
………………………………………………………………………………………………………
“El Consejo en pleno se reunirá :
(a) cuando examine las solicitudes de rescisión de medidas administrativas por exñós de pouvoir, o por infracción de una ley.”

Turquía

Ley de 26 de diciembre de 1938.

Artículo II.

“Las funciones del Conseil d’État comprenden :
…………………………………………………………………………………………………….
(d) tramitar y decidir las solicitudes y recursos en materia contencioso-administrativa”.

Artículo 23.

“Las Sections du contentieux conocerán en última y definitiva instancia de los siguientes asuntos :

A. Los recursos interpuestos por quienes aleguen haber sido perjudicados por actos y decisiones de carácter administrativo relativos a cuestiones ajenas a la jurisdicción de los tribunales judiciales ;
………………………………………………………………………………………………………
C. Los recursos de anulación interpuestos por quienes aleguen haber sido perjudicados por actos y decisiones de carácter administrativo supuestamente contrarios a las disposiciones legales y reglamentarias, en lo que se refiere a su objeto y a su contenido, y desde el punto de vista del procedimiento y de la competencia;”.

Bélgica

Ley de 23 de diciembre de 1946.

Capítulo II.- Sentencias.

“9. La Sección Administrativa resolverá mediante sentencias las pretensiones de anulación por vicio de procedimiento de carácter sustancial o cuando la sanción por apartarse del mismo sea la anulación, por excès o détournement de pouvoir, alegadas contra los actos o reglamentos de las distintas autoridades administrativas o contra las decisiones contencioso-administrativas.”

Egipto

Ley de 1946 sobre el Conseil d’État, modificada en 1949.

Artículo 3.

“El Tribunal Contencioso-Administrativo es el único competente para pronunciarse sobre las siguientes cuestiones y posee una jurisdicción ilimitada sobre las mismas.
………………………………………………………………………………………………
6. Los recursos interpuestos por particulares o personas jurídicas para la anulación de decisiones administrativas definitivas.

Los recursos a que se refieren los puntos 3, 4, 5, 6 deben fundarse en la falta de competencia, en un defecto de forma o en una infracción o aplicación o interpretación errónea de las leyes o reglamentos, o en un détournement de pouvoir”. [p 142]

Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, de 18 de abril de 1951.

Artículo 33.

“El Tribunal será competente para conocer de los recursos de anulación interpuestos por un Estado miembro o por el Consejo contra las decisiones y recomendaciones de la Alta Autoridad por incompetencia de derecho, violación grave de procedimiento, violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o abuso de poder. No obstante, el Tribunal de Justicia no podrá controlar la evaluación de la situación efectuada por la Alta Autoridad, basada en hechos y circunstancias económicas, que haya conducido a tales decisiones o recomendaciones, salvo cuando se alegue que la Alta Autoridad ha abusado de sus facultades o ha interpretado de manera manifiestamente errónea las disposiciones del Tratado o de una norma jurídica relativa a su aplicación.

Las empresas, o las asociaciones a que se refiere el artículo 48, tendrán derecho a recurrir por los mismos motivos las decisiones y recomendaciones individuales que les afecten, o las decisiones y recomendaciones generales que, a su juicio, impliquen un abuso de poder que les afecte.

Los recursos previstos en los dos primeros párrafos del presente artículo deberán interponerse en el plazo de un mes a partir de la fecha de notificación de la publicación, según el caso, de la decisión o recomendación.”

[p 143] OPINIÓN DISIDENTE DEL JUEZ READ

Lamento no poder coincidir con las respuestas dadas por la mayoría de mis colegas a las Cuestiones planteadas en la Solicitud. En general, estoy de acuerdo con la postura adoptada por el Presidente Hackworth y el Vicepresidente Badawi, pero hay ciertos aspectos del asunto que, en mi opinión, merecen una consideración especial.

Mis dificultades para coincidir en la Opinión son cuatro. Se refieren a: la naturaleza y el significado de la noción de competencia o jurisdicción; y los problemas de interpretación que surgen en virtud del párrafo 1 del Artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo, las cláusulas de las Sentencias que pretenden confirmar su jurisdicción, y la Cuestión 1.

Mi primera dificultad se refiere a la competencia o jurisdicción. Esta noción es el principio de que un Tribunal debe mantenerse dentro de los límites impuestos por la ley, o por el instrumento en virtud del cual opera. Se aplica en todas las fases del procedimiento: inicio, alegaciones, vista oral y, sobre todo, en la fase crucial, el pronunciamiento de la sentencia.

La incompetencia puede plantearse mediante una excepción preliminar o durante el examen del fondo. En el procedimiento preliminar, el tribunal puede simplemente rechazar la objeción a la competencia, o puede decidir, en esa fase, que es competente: pero cualquiera de las dos conclusiones es interlocutoria. En cualquier caso, si durante el examen del fondo una de las partes demuestra, o el tribunal se declara de oficio incompetente para resolver, no podrá dictar sentencia. Esto no significa que los problemas de competencia y de fondo sean los mismos. En principio son distintos, aunque puede haber cuestiones de hecho y de derecho comunes a ambos. Lo que sí significa es que es deber de todo tribunal -una vez establecida la relación entre las partes, el carácter esencial de la causa de la acción y otras cuestiones relevantes para la competencia- asegurarse de que es competente para dictar sentencia y completar así el conocimiento del asunto.

Esta confirmación de la competencia es una constatación por parte del tribunal de que, al juzgar, actúa dentro del ámbito de su autoridad para juzgar, prescrita por la ley y por el estatuto bajo el que opera. No tiene nada que ver con la cuestión de si la decisión es correcta o incorrecta: eso es cuestión de fondo. Se refiere únicamente al deber del tribunal de respetar y mantener los límites impuestos a su autoridad; la corrección o incorrección de la decisión son consideraciones irrelevantes.

Mi segunda dificultad se refiere a la interpretación del artículo XII del Estatuto, que establece que:

“En cualquier caso en que la Junta Ejecutiva … impugne una decisión del Tribunal que confirme su competencia, … la cuestión de la validez de la decisión dictada por el Tribunal será sometida por la Junta Ejecutiva interesada, para opinión consultiva, a la Corte Internacional de Justicia.”

Hago abstracción de la disposición relativa a la falta de procedimiento, que fue eliminada del caso por la Unesco.

Cuatro expresiones presentan problemas de interpretación “impugnaciones”; “decisión del Tribunal confirmando su competencia”; “la cuestión de la validez de la decisión”; y “se someterá”. Las tres primeras están directamente implicadas en este caso.

Hay dos maneras de interpretar un texto. Se le puede dar su significado ordinario y natural; o, cuando eso no tiene sentido, se le puede dar un significado que, sin violentar las palabras utilizadas, sea conforme con el contexto y el tenor general del documento, y que dé efecto a las intenciones generales de sus autores, tal como indican sus términos y las circunstancias concurrentes. Me referiré a la primera como literal, y a la segunda forma de interpretar el texto como interpretación liberal.

La expresión “impugna una decisión”, si se interpretara literalmente, connotaría el hecho de la impugnación y no su cualidad sustancial. La Unesco, actuando en virtud del artículo XII, impugnó la totalidad de la sentencia, en términos lo suficientemente amplios como para constituir una impugnación de la decisión por la que se confirmaba la competencia. Interpretando literalmente la palabra “impugna”, se deduciría que el Consejo Ejecutivo estaba facultado para someter la validez de la decisión a este Tribunal, independientemente de si podía o no fundamentar la impugnación. Pero se ha aceptado universalmente que la Unesco sólo puede exigir al Tribunal que se pronuncie sobre la validez si la impugnación resulta fundada. Todos coinciden en aplicar una interpretación liberal.

Del mismo modo, se ha dado una interpretación liberal a las dos últimas expresiones mencionadas. En sentido estricto, “la cuestión de la validez de la decisión” abarcaría todos los aspectos de la validez, pero se acepta universalmente que, para dar efecto a la intención general de los autores, debe restringirse a los aspectos de validez o invalidez que resultan de la competencia o incompetencia del Tribunal. Literalmente, “se someterá” es imperativo; pero se reconoce que el Consejo Ejecutivo no está obligado a ello, sino que ejerce su juicio político al decidir si somete o no la cuestión al Tribunal. [p 145]

La segunda expresión – “decisión del Tribunal confirmando su competencia”- plantea más dificultades. Es imposible, sobre la base de una interpretación literal, limitar las palabras a las decisiones de que los Tribunales eran competentes para conocer de las demandas y escuchar a los testigos y abogados, es decir, para ejercer los aspectos menos importantes de la jurisdicción, porque los autores no eligieron utilizar las palabras “confirmando los elementos preliminares y relativamente poco importantes de la jurisdicción, pero ignorando el elemento crucial, el pronunciamiento de la sentencia”. Pero 1 no se siente legitimado para dar una interpretación liberal a las tres primeras expresiones de las que se ha ocupado, y al mismo tiempo imponer una interpretación literal a la expresión que ahora nos ocupa. En consecuencia, 1 examinará la naturaleza y los antecedentes históricos del artículo y su relación con otras partes del Estatuto.

En 1946 se sentó un precedente cuando la Asamblea de la Sociedad de Naciones se negó a dar efecto a ciertas sentencias del Tribunal Administrativo, por motivos de nulidad. Algunos de los funcionarios procedían de la Organización Internacional del Trabajo y, cuando la Organización se hizo cargo del Tribunal y del Estatuto de la Sociedad, se hizo necesario hacer frente al problema planteado por el precedente. Se trataba de un asunto grave, porque introducía en la relación entre funcionario y organización un elemento de arbitrariedad y destruía la seguridad en el cargo. Sin embargo, era imposible revocar el precedente, ya que muchos miembros no estaban dispuestos a aceptar una posición en la que una sentencia del Tribunal nula y sin efecto fuera vinculante para la Organización. Se llegó a un compromiso que se plasmó en el artículo XII.

Antes de la adopción del Artículo XII, los funcionarios estaban a merced de la Organización, ya que no existía ninguna sanción legal contra la posible acción de tratar una sentencia como nula. En virtud del artículo XII, siempre que se interprete liberalmente, la Organización sólo puede tratar una sentencia como nula si así lo ha declarado este Tribunal.

Durante diez años, las disposiciones del artículo XII se han destacado como la única salvaguardia que ofrece una protección efectiva a los funcionarios frente a la arbitrariedad de las Organizaciones. Una interpretación restrictiva de la expresión que nos ocupa, limitando el efecto de esta salvaguardia a los casos en los que pueda encontrarse una decisión del Tribunal limitada a los elementos preliminares y relativamente poco importantes de la jurisdicción, reduciría el alcance de la salvaguardia y ampliaría el campo en el que los funcionarios estarían a merced de las Organizaciones. Me veo obligado a dar una interpretación amplia y liberal a una medida correctiva, concebida para garantizar la justicia e impedir la arbitrariedad.

Aparte de los antecedentes históricos, que indican con tanta fuerza la necesidad de una interpretación amplia y liberal, el contexto sugiere la misma necesidad, con igual fuerza. Aquí sólo mencionaré un [p 146] punto: El artículo VIII. El alcance de la sentencia que debía dictar el Tribunal estaba rígidamente limitado. Se le atribuyó competencia para “ordenar la anulación de la decisión impugnada o el cumplimiento de la obligación invocada”. En caso de que estas medidas resultaran imposibles o desaconsejables, se le otorgaba competencia para “conceder una indemnización por el perjuicio causado…”. El lenguaje era imperativo, y está más que claro que los autores del Estatuto pretendían limitar el Tribunal a estas formas de reparación. No había forma de que una Organización pudiera saber que el Tribunal estaba dictando una sentencia que, en materia de reparación, estaba fuera de su competencia, hasta después de que se hubiera dictado la sentencia. Eso sería demasiado tarde para argumentar, demasiado tarde para cualquier otra cosa que no fuera el procedimiento previsto en el artículo XII.

Una interpretación restrictiva haría así nugatorias las limitaciones impuestas por el artículo VIII y, por tanto, me resulta inaceptable.

Así pues, parece que un examen literal de las palabras “decisión del Tribunal que confirme su competencia”, un estudio de los antecedentes históricos y el contexto se unen para obligarme a adoptar una interpretación amplia y liberal. Estoy convencido de que los autores del Estatuto tenían en mente todos los elementos de la jurisdicción y que no pretendían excluir el elemento crucial, el pronunciamiento de la sentencia.

Mi tercera dificultad para adherirme a la Opinión se refiere a la interpretación de las cláusulas de las Sentencias del Tribunal que tratan de la jurisdicción.

La primera es la cláusula séptima que figura bajo el epígrafe “sobre la competencia”, que dice así

“que en virtud del párrafo 1 del Artículo II de su Estatuto, el Tribunal es competente para conocer de dicha controversia ;”

La referencia al apartado (1) es un error material evidente. Debe considerarse que se refiere al párrafo (5), pero esto no tiene importancia ya que el vínculo con el Artículo II del Estatuto fue abandonado en la parte dispositiva. Para evitar confusiones, me referiré a esta cláusula como la conclusión provisional sobre la competencia.

La segunda cláusula, a la que me referiré como la decisión que confirma la competencia, se encuentra en la parte dispositiva. Junto con las cláusulas precedentes y siguientes, reza :

“POR LOS MOTIVOS EXPUESTOS

EL TRIBUNAL,

Desestimando cualquier conclusión más amplia o contraria,

Declara admisible la demanda en cuanto a la forma ;

Se declara competente ;

Providencia por la que se deja sin efecto la resolución adoptada y se declara en derecho[p 147] que constituye un abuso de derecho que perjudica al demandante;

En consecuencia, en el caso de que el demandado no reconsidere la decisión adoptada y renueve el nombramiento del demandante, condena a dicho demandado a pagar al demandante la suma de 15.500 dólares, más los intereses al 4% a partir del 1 de enero de 1955;

Providencia por la que se condena a la Organización demandada a abonar a la demandante la suma de 300 dólares en concepto de participación en las costas de su defensa ; …”

(He puesto en cursiva la decisión que confirma la competencia).

No puede haber duda en cuanto al significado. Esta cláusula era parte integrante y operativa del dispositivo. Leída con la cláusula siguiente, era una decisión inequívoca del Tribunal confirmando su jurisdicción para dictar sentencia basada, no en las disposiciones del Artículo II, párrafo 5, sino en el abuso de derecho, una cuestión muy diferente.

El uso del tiempo presente, “es competente”, pone la interpretación fuera de toda duda. Las palabras no pueden interpretarse en el sentido de: “Declara que era competente”. La conclusión provisional sobre la competencia formaba parte de la parte expositiva, y debe dar paso a la cláusula decisiva que aparece en la parte dispositiva. La decisión por la que el Tribunal confirmó realmente su decisión, la decisión que fue impugnada por la Unesco, y la decisión que debe tenerse en cuenta al responder a las preguntas de la Solicitud, es la decisión real que figura en la parte dispositiva y no la conclusión provisional sobre la competencia.

Mi cuarta dificultad se refiere a la interpretación de la pregunta 1 de la demanda. Al plantear la cuestión de la competencia al Tribunal, la Unesco utilizó la expresión “¿Era competente el Tribunal Administrativo… para conocer de las reclamaciones…”. Las palabras utilizadas sugieren que la Unesco deseaba la opinión del Tribunal en cuanto a la competencia del Tribunal para conocer de las reclamaciones en el sentido más amplio. La expresión “conocer de las reclamaciones”, si se le da el sentido ordinario y natural de las palabras utilizadas, se extendería tanto a la recepción como a la resolución de las reclamaciones. Pero el texto francés, que es el original, está quizás menos libre de dudas a este respecto.

Por consiguiente, es necesario tener en cuenta las circunstancias y recurrir a una interpretación liberal. De este modo se llega a la verdadera posición.

En primer lugar, la cuestión debe considerarse en relación con el alcance del artículo XII, en virtud del cual se planteó al Tribunal; y también en relación con el alcance de las cláusulas de las sentencias que confirman la competencia. Tanto las primeras como las segundas se extendían [p 148] tanto a la recepción como a la resolución de reclamaciones. No sería irrazonable interpretar que la cuestión se extiende a todo el ámbito de competencia, tal y como se incluye en las sentencias y en el artículo.

En segundo lugar, la Unesco ha dejado claro en todo momento que su intención era plantear la cuestión de la competencia en el sentido más amplio. Esto se hizo en el párrafo 93 de la Exposición Escrita, y se reafirmó en la carta del Asesor Jurídico al Secretario del Tribunal, fechada el 20 de junio de este año.

En las Exposiciones Escritas, no sólo la Unesco sino también los Gobiernos han debatido las cuestiones partiendo del supuesto de que la cuestión de la competencia, en el sentido más amplio, fue planteada por las Cuestiones. La única duda surge de algunos comentarios de la Unesco, tanto en el párrafo 93 de la Declaración Escrita como en la carta del 20 de junio. Allí se sugería que la cuestión de la competencia en un aspecto (competencia para tramitar las quejas) se planteaba en la Pregunta 1, y que la competencia en su otro aspecto (competencia para resolver las quejas) se trataba en la Pregunta II.

Para mí, la cuestión de si la competencia para dictar sentencias sobre asuntos cuya jurisdicción no había sido atribuida por el Estatuto debe considerarse planteada en la Cuestión 1 o en la Cuestión II es una cuestión de escasa importancia. Lo importante es que la cuestión ha surgido y debe ser tratada.

En mi opinión, lo correcto sería revisar las Cuestiones suprimiendo la Cuestión II y dando a la Cuestión 1 una interpretación liberal, de modo que abarque tanto la recepción como la resolución de las reclamaciones. Este es el camino que el Tribunal Permanente, y también este Tribunal, han seguido invariablemente cuando existía una posible discrepancia entre las Cuestiones tal y como estaban formuladas y las cuestiones jurídicas reales tal y como se desarrollaron en los procedimientos escritos y orales.

***

El examen de estas cuatro cuestiones me ha llevado a las siguientes conclusiones:

1ª. Que el artículo XII contempla una decisión del Tribunal confirmando su competencia en su totalidad.

2ª. Que las cláusulas de las Sentencias que confirman la competencia deben interpretarse como una confirmación basada en la situación real establecida en el procedimiento, y como una confirmación de la competencia del Tribunal para dictar las Sentencias de las que forman parte.

3º. Que la cuestión 1 de la demanda debe interpretarse en el sentido de que plantea la cuestión de la competencia del Tribunal para dictar sentencia. [p 149]

En consecuencia, no puedo limitar mi examen del asunto a las siete cláusulas que se incluyen bajo el epígrafe “sobre la competencia”, sino que considero necesario examinar la totalidad de la sentencia. Al hacerlo, no voy a considerar si el Tribunal estaba en lo cierto o no en las conclusiones a las que llegó en relación con el fondo. No consideraré si hubo o no, de hecho o de derecho, incumplimiento de las condiciones de nombramiento o de las disposiciones del Estatuto de los funcionarios; o si hubo o no, de hecho o de derecho, abuso de derecho. Me limitaré a la única pregunta: ¿se mantuvo el Tribunal dentro de los límites de su competencia, tal y como prescriben la ley y el Estatuto? Comenzaré por las limitaciones de la competencia del Tribunal, para examinar a continuación el curso efectivamente seguido al dictar las Sentencias y terminar con mi propia opinión sobre las respuestas que deben darse a las preguntas.

En cuanto a las limitaciones, comenzaré por dos que fueron impuestas por el Estatuto.

En virtud del artículo II, apartado 5, la competencia del Tribunal se limitaba a conocer de “las reclamaciones por incumplimiento, en el fondo o en la forma, de las condiciones de nombramiento de los funcionarios y de las disposiciones del Estatuto…”.

Estas palabras pueden interpretarse en tres sentidos. La primera, basada en la interpretación literal, es que el Tribunal es competente para conocer de una reclamación, siempre que se haya alegado el incumplimiento de las condiciones y disposiciones, y a pesar de que no exista una base sustancial para la alegación.

Si se acepta esta interpretación, la conclusión inevitable es que el Tribunal carecía de competencia, porque los demandantes no hicieron tal alegación. No alegaron incumplimiento de las condiciones de nombramiento, ni de las disposiciones de los reglamentos. Plantearon sus casos sobre una base totalmente diferente, que fue descrita por el Tribunal con las siguientes palabras:

“Habiéndole sido remitida una reclamación presentada contra la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura el 5 de febrero de 1955 por el Sr. Peter Duberg, funcionario de dicha Organización, en la que solicitaba que el Tribunal tuviera a bien rescindir la decisión adoptada por el Director General el 13 de agosto de 1954 e instar al Director General a renovar el contrato del reclamante y a pagarle la suma de un franco en concepto de daños y perjuicios y costas judiciales;”.

No hay nada allí sobre el incumplimiento.

Sin embargo, no puedo aceptar esta interpretación literal, por las mismas razones que llevaron al rechazo universal de una interpretación similar de “impugnaciones”, en el Artículo XII.[p 150].

La segunda interpretación posible no es ni literal ni liberal. Consiste en que, para mantener la jurisdicción, el demandante debe establecer un caso prima facie, pero no necesita probar que el caso se basa, en realidad, en la inobservancia en el sentido del párrafo 5 del Artículo II. Esta vía tiene su lugar cuando se presenta una objeción a la jurisdicción en un procedimiento preliminar. Pero entonces, la decisión del Tribunal es interlocutoria, y sujeta a revocación, en lo que respecta a la competencia cuando, al tratar el fondo, el Tribunal considera que la causa real de la acción no se basa en la “inobservancia”.

No puedo aceptar esta interpretación. No hay nada en las palabras utilizadas que justifique su adopción. No creo que los autores del Estatuto pretendieran que el Tribunal fuera competente para conocer de una demanda, basada en un caso prima facie de “incumplimiento” ; y que, una vez que ese caso prima facie hubiera sido refutado o abandonado, fuera competente para proceder a conocer de diferentes causas de acción que habían intentado excluir de la jurisdicción del Tribunal mediante los términos del párrafo 5 del Artículo II. Soy de la opinión de que debe establecerse que la causa de acción se basa en la “inobservancia” antes de que el Tribunal pueda considerarse competente para dictar sentencia. Es digno de mención que ni siquiera hay una conclusión tentativa de “incumplimiento” en la parte expositiva y que se abandonó en la parte dispositiva.
La segunda limitación fue impuesta por el Artículo VIII; y no necesito repetir lo que he dicho con respecto a ella. La competencia del Tribunal en cuanto al contenido de su sentencia estaba sujeta a la limitación más estricta. No podía conceder indemnizaciones por daños y perjuicios, punitivas o de otro tipo, no podía imponer multas ni penas de prisión ni ordenar una reparación equitativa; sólo podía conceder la reparación para la que el Artículo VIII establecía expresamente una disposición: rescisión, cumplimiento específico o competencia para “conceder una indemnización por el perjuicio causado”.

La tercera limitación viene impuesta por el derecho positivo. Es un principio general del derecho, reconocido en los sistemas jurídicos nacionales y por la jurisprudencia internacional, que un tribunal debe basar su decisión en los derechos legales de las partes. En ausencia de una disposición especial en su estatuto, un tribunal no es competente para basar su sentencia ex aequo et bono.

***

Teniendo en cuenta estas limitaciones, es necesario examinar la forma en que el Tribunal resolvió los asuntos. En la medida en que las sentencias parecían tratar la cuestión [p 151] del incumplimiento de los términos y disposiciones, me abstendré de hacer comentarios, ya que estoy de acuerdo en general con las opiniones expresadas por el Presidente Hackworth y el Vicepresidente Badawi. Pero, después de tocar ligeramente estas cuestiones, el Tribunal no se contentó con basarse en los motivos expuestos en el Estatuto. Procedió a basar su sentencia en una causa de acción completamente diferente: “détournement de pouvoir” y “abuso de derecho” FNl. No necesito discutir la conveniencia de intentar, sin autoridad estatutaria, introducir estas nociones en el derecho administrativo internacional. Es suficiente señalar que la adjudicación de una causa de acción basada en ellos estaba fuera de la competencia del Tribunal en virtud del Artículo II, párrafo 5, del Estatuto. Además, no estaban meramente fuera del alcance de este párrafo. Eran completamente incompatibles con la “inobservancia”. Ambas nociones se basaban en el supuesto de que el Director General estaba observando las condiciones de su nombramiento y las disposiciones del Estatuto, y ejerciendo los derechos legales de la Organización, pero que estaba ejerciendo los derechos de forma desmedida, o por motivos distintos de los que los redactores del Estatuto tenían en mente.
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FN1 La expresión “détournement de pouvozr”, en la traducción no oficial facilitada al Tribunal por la Unesco, se ha traducido erróneamente como “ejercicio ilícito de los poderes”. Aunque, de ordinario, se ha utilizado como equivalente, en Derecho público, de la noción de abuso de derecho en Derecho privado, las cuatro Sentencias los tratan como términos sinónimos e intercambiables.

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Además, al abordar el problema de la reparación, el Tribunal procedió haciendo caso omiso de los límites de su competencia impuestos por el Estatuto y por el derecho positivo. Abandonó la idea de conceder una indemnización de conformidad con las disposiciones del Artículo VIII, y decidió conceder una “reparación equitativa”, lo que estaba prohibido por el Estatuto. Abandonó las consideraciones jurídicas y decidió “que la reparación se garantizará ex aequo et bono mediante la concesión al demandante de la suma que se indica a continuación;”.

Por último, al llegar a la parte dispositiva, el Tribunal desechó toda la causa de acción en la medida en que se basaba en la “inobservancia”, y se basó únicamente en la causa de acción basada en el “abuso de derecho”. El dispositivo comenzaba con la disposición: “Rechazando cualquier conclusión más amplia o contraria”. Suponiendo que esta disposición tenga algún significado, debe significar que el Tribunal rechazó las conclusiones contrarias, es decir, la objeción del demandante tratada en la sección “D” bajo el epígrafe “sobre el fondo” y las alegaciones del demandado; y también las conclusiones más amplias, es decir, las alegaciones basadas en cualquier motivo distinto del abuso de derecho, como una reclamación basada en la “inobservancia”. [p 152]

Pero incluso si la primera disposición, citada anteriormente, no tiene sentido, la cuestión queda fuera de toda duda por la cláusula dispositiva central del dispositivo, que dice:

“Providencia por la que se ordena dejar sin efecto la resolución adoptada y se declara en derecho que la misma constituye un abuso de derecho que causa perjuicio a la parte actora :”.

Las palabras utilizadas en esta cláusula, que es la decisiva, no dejan lugar a dudas de que el Tribunal había desistido de la reclamación, en la medida en que se basaba en cualquier otra consideración distinta del abuso de derecho.

Antes de abandonar el dispositivo, es necesario referirse a la declaración que precede inmediatamente a esta cláusula: “Declara que es competente ;”.

No es necesario repetir los comentarios ya realizados en relación con esta declaración. Basta con señalar que la propia decisión confirmatoria de la competencia impugnada por el Consejo Ejecutivo de la Unesco y sometida a la consideración de este Tribunal fue una declaración del Tribunal de que era competente para dictar una sentencia basada, no en la inobservancia de las condiciones de nombramiento de los funcionarios y de las disposiciones del Estatuto, sino en el abuso de derecho, cuestión que estaba claramente fuera de la competencia del Tribunal según lo establecido por las disposiciones de su Estatuto.

Se ha sugerido que las consideraciones anteriores forman parte del fondo y no son relevantes para la competencia del Tribunal. Pero no puedo aceptar este punto de vista porque no tiene plenamente en cuenta lo que realmente sucedió cuando se dictaron las cuatro Sentencias.

Antes había una situación, en virtud de la Constitución, el Estatuto y Reglamento del Personal y el Estatuto del Tribunal Administrativo, en la que existía una distribución ordenada de la autoridad y las funciones entre los Órganos de la Unesco en materia de personal. El poder soberano estaba reservado a los Estados Miembros, pero, sin perjuicio de esta reserva, se otorgaba un poder general y supremo a la Conferencia General y, de forma más limitada, al Consejo Ejecutivo.

Al reconocer la competencia del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo, se estableció un ámbito en el que el Tribunal debía resolver los litigios entre los funcionarios y la Unesco. Pero este campo, aunque amplio y extenso, estaba estrictamente limitado. El Tribunal no podía ir más allá del “incumplimiento… de las condiciones de nombramiento de los funcionarios y de las disposiciones del Estatuto…”, y no estaba facultado para desconocer los derechos legales ni de los funcionarios ni de la Organización.

El Director General, según la Constitución, era “el más alto funcionario administrativo de la Organización”. La Constitución [p 153] se basa en el principio de la separación de poderes, y su misión consiste simplemente en aplicar la voluntad común de la Unesco, expresada por la Conferencia General y el Consejo Ejecutivo. Esa voluntad común, en lo que respecta a las cuestiones de personal, se plasmaba en gran medida en el Estatuto y Reglamento, en el que se conferían al Director General algunos poderes discrecionales. La Conferencia General no optó por someter estas cuestiones discrecionales al control judicial, sino que las mantuvo dentro de su propia autoridad. Se trataba de materias en las que el ejercicio, por parte del Director General, de sus poderes discrecionales no era absoluto ni arbitrario, sino que estaba sujeto al control de los órganos políticos, la Conferencia General y el Consejo Ejecutivo.

A partir de ahora, y como consecuencia de las cuatro Sentencias, se ha destruido la distribución ordenada de autoridad y funciones entre los Órganos, tal y como se establece en la Constitución, el Reglamento y el Estatuto. Al afirmar su competencia para proceder ex aequo et bono, la apreciación subjetiva del Tribunal ha sustituido al imperio de la ley en la resolución de litigios entre funcionarios y Organización. Al afirmar su competencia para basar sus sentencias en el abuso de derecho, el Tribunal ha sustituido sus propias nociones de “el bien del servicio” y “el interés de la Organización” por el control de la Conferencia General y el Consejo Ejecutivo sobre el ejercicio por el Director General de los poderes discrecionales que le confiere la Conferencia General.

En mi opinión, la introducción de un cambio tan revolucionario iba mucho más allá de la resolución de los asuntos en cuanto al fondo, y trascendía la competencia conferida al Tribunal por las disposiciones del artículo II, párrafo 5, de su Estatuto.

***

Habiendo abordado las limitaciones impuestas a la competencia del Tribunal, y el curso realmente seguido al dictar sentencia, es necesario que dé mi propia opinión en cuanto a las respuestas que deberían darse a las Cuestiones planteadas en la Solicitud.

He interpretado que la Pregunta 1 plantea la cuestión de la competencia del Tribunal para dictar las Sentencias, -así como su competencia para ocuparse de las partes menos importantes de la vista. En consecuencia, mi respuesta es negativa.

No se me plantea el problema de abordar la Cuestión II. Pero si no se interpreta que la Cuestión 1 plantea la cuestión de la competencia del Tribunal para dictar las Sentencias, se deduce que [p 154] esta cuestión sería planteada por la Cuestión II. En tal caso, mi respuesta a la Cuestión II, apartados (a) y (b), sería negativa.

Mi respuesta a la cuestión III es que las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo son nulas, por falta de competencia con arreglo al Estatuto.

(Firmado) J. E. Read.

[p 155]

OPINIÓN DISIDENTE DEL JUEZ CORDOVA

El Consejo Ejecutivo de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, invocando el artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo, ha solicitado una Opinión Consultiva del Tribunal en relación con la competencia de dicho Tribunal para conocer de las reclamaciones presentadas por los Sres. Duberg y Leff y las Sras. Wilcox y Bernstein.

Si no hubiera estado firmemente convencido de que el Tribunal debería haberse negado a acceder a la Solicitud de la Unesco debido a su falta de competencia para emitir una Opinión Consultiva en circunstancias como las que subyacen al presente caso, ciertamente habría coincidido con la Opinión del Tribunal en cuanto al fondo, y habría expresado mi opinión a favor de la competencia del Tribunal Administrativo para conocer y fallar sobre las reclamaciones antes mencionadas.

La decisión del Tribunal con respecto a su competencia en este caso tendrá consecuencias de gran alcance. Por primera vez el Tribunal ha tenido ocasión de definir su propia posición jurídica en relación con el intento de transformarlo en Tribunal de Apelación en los asuntos juzgados por el Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo y por el de las Naciones Unidas. Aunque el presente asunto se refiere únicamente a las decisiones del primero de estos Tribunales, las dos situaciones, salvo ligeras diferencias, son muy similares.

La Asamblea General, en su Resolución 957 (X) de 8 de noviembre del año pasado, adoptó una enmienda al Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas introduciendo un nuevo artículo II que establece motivos de revisión por la Corte Internacional de Justicia de las decisiones de dicho Tribunal que reproducen los enunciados en el artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo.

Ambos artículos, II y XII respectivamente, atribuyen competencia a la Corte para revisar las decisiones del Tribunal Administrativo mediante Opiniones Consultivas, en los casos en que se impugne la competencia del Tribunal, o cuando se alegue que éste ha incurrido en un vicio fundamental en el procedimiento seguido. Por lo que respecta a estos dos motivos, los dos Estatutos son prácticamente idénticos. El nuevo artículo II del Estatuto del Tribunal de las Naciones Unidas incluye también, como motivo adicional para la intervención de este Tribunal, un error cometido por el Tribunal Administrativo sobre una cuestión de Derecho relativa a las disposiciones de la Carta. Existe otra diferencia que merece ser destacada: El artículo XII del Estatuto del Tribunal de la Organización Internacional del Trabajo no reconoce a los particulares el [p 156] derecho a recurrir ante el Tribunal, mientras que el artículo n del Tribunal de las Naciones Unidas menciona expresamente al “interesado” como posible solicitante de una Opinión Consultiva. La mayor desviación de la redacción del artículo XII del Estatuto del Tribunal de la Organización Internacional del Trabajo la encontramos en el artículo n del Estatuto del Tribunal de las Naciones Unidas, donde introduce dos innovaciones especiales: en primer lugar, la creación de un Comité Especial que actuará como pantalla para las solicitudes de los miembros individuales del personal, de los Estados miembros o del Secretario General pidiendo que se solicite a la Corte que revise una decisión del Tribunal Administrativo; en segundo lugar, la disposición de que la Opinión Consultiva de la Corte no es vinculante para el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, aunque será vinculante para las partes si el Tribunal así lo decide. Estas diferencias principales y otras menores no son, en mi opinión, de tal naturaleza como para cambiar la cuestión que ambos Estatutos plantean al Tribunal.
El problema jurídico y práctico que ambas enmiendas trataban de resolver era la posibilidad de que la Corte Internacional de Justicia se convirtiera en un órgano judicial que revisara las decisiones de los dos Tribunales Administrativos en ciertos y determinados casos. Al pronunciarse en este caso, la Corte también se ha pronunciado, en cierta medida, sobre su propia competencia como Tribunal de apelación respecto de las decisiones del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas.

Hay varios argumentos que me han convencido de que el Tribunal carece de competencia para actuar como tal en casos en los que las partes son una organización internacional, por un lado (la Unesco en el presente caso), y miembros del personal, por otro. Estos argumentos se refieren a dos conjuntos de ideas diferentes. En primer lugar, la competencia de la Corte se deriva total y exclusivamente de su Estatuto, y ningún otro instrumento internacional, incluidos los Estatutos de los Tribunales Administrativos o las resoluciones de cualquier Órgano de las Naciones Unidas, puede introducir modificación alguna con respecto a la competencia de la Corte; en particular, no pueden ni ampliar ni disminuir la competencia de la Corte, tal como se define en el Estatuto, con respecto a sus dos actividades jurídicas, la judicial y la consultiva. En segundo lugar, la presente Solicitud de Opinión Consultiva, de hecho, tiene por objeto someter a la Corte, en segunda instancia, un caso contencioso entre la Unesco y varios de sus funcionarios, situación que cae, a mi juicio, fuera de la competencia de la Corte.

Puede ser útil recordar en este punto las circunstancias en las que se introdujeron el actual artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo y el artículo n del Tribunal de las Naciones Unidas. [p 157]

En su última Sesión, la Asamblea de la Sociedad de Naciones decidió no acatar ciertas sentencias del Tribunal Administrativo dictadas en 1946. Se pensó entonces que sería prudente introducir en el Estatuto la posibilidad de “reconsiderar” las decisiones del Tribunal Administrativo, negándoles el efecto vinculante automático que tenían, y creando un “Tribunal de Apelación” para dictar sentencias definitivas. Tribunal de Apelación”: esas fueron las mismas palabras utilizadas por el Presidente del Consejo de Administración de la Organización Internacional del Trabajo al referirse a la posibilidad de que el Tribunal Internacional desempeñara el papel de un tribunal de segunda instancia (Memorándum presentado por la Organización Internacional del Trabajo al Tribunal Internacional de Justicia, I.C.J., Pleadings, United Nations Administrative Tribunal, p. 71). Paralelamente, apenas el año pasado, las Naciones Unidas crearon un Comité Especial sobre la “Revisión Judicial de las Sentencias del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas”, de conformidad con una Resolución anterior de la Asamblea General (888 (IX) de 17 de diciembre de 1954). Los trabajos de este Comité Especial condujeron a la introducción del actual artículo II en el Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas.

Los redactores de las dos enmiendas no podían dejar de reconocer que los asuntos juzgados por los Tribunales Administrativos eran verdaderos litigios que se habían sometido a estos órganos judiciales para que los resolvieran, y que sus decisiones serían vinculantes para las partes interesadas ; También se dieron cuenta de que, ante los Tribunales Administrativos, las Partes eran, por una parte, las organizaciones internacionales y, por otra, los particulares, miembros del personal; y también debían ser conscientes de que el Artículo 34 del Estatuto de la Corte -el primer Artículo del Capítulo II que trata de la “Competencia de la Corte”- establece expresamente que “Sólo los Estados pueden ser partes en los casos ante la Corte”. No obstante, en su deseo de recurrir a los servicios de la más alta autoridad judicial de las Naciones Unidas para que actuara como Tribunal de Apelación, los autores de ambas enmiendas recurrieron al procedimiento de las Opiniones Consultivas, pensando que, al introducir en sus respectivos Estatutos la disposición de que la Opinión Consultiva sería vinculante para las partes, podrían evitar la dificultad del artículo 34 del Estatuto de la Corte.

Estos antecedentes históricos, las palabras utilizadas y el espíritu de las enmiendas bastan para demostrar que sus autores decidieron, por sí mismos y para sí mismos, que, en determinados casos, el Tribunal Internacional de Justicia debía actuar como Tribunal de Apelación. Apenas es necesario comentar la capacidad o el derecho de la Organización Internacional del Trabajo -o, en lo que a ella concierne, de la Asamblea de las Naciones Unidas- para imponer a la Corte Internacional de Justicia obligaciones y nuevas funciones que no están previstas en su Estatuto ni en la Carta[p 158].

La Corte Internacional de Justicia es incompetente, tanto ratione personae como ratione materiae, para desempeñar el papel de Tribunal de Apelación respecto de los asuntos juzgados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Para alcanzar sus objetivos, los redactores de los artículos XII del Estatuto del Tribunal de la Organización Internacional del Trabajo y II del del Tribunal de las Naciones Unidas confundieron las dos funciones principales de este Tribunal.

Ninguno de los artículos del Estatuto establece expresamente que el Tribunal tenga dos funciones. El artículo 68 es el único que, aunque de forma incidental, distingue entre las funciones jurisdiccionales y las funciones consultivas del Tribunal como de naturaleza diferente. Dice así

“En el ejercicio de sus funciones consultivas, la Corte se guiará además por las disposiciones del presente Estatuto aplicables a los asuntos contenciosos… “

De todos los demás artículos del Estatuto, algunos se refieren a las funciones jurisdiccionales y otros a las funciones consultivas de la Corte, pero sin establecer una distinción precisa. No es difícil, sin embargo, detectar la diferente naturaleza jurídica de las dos actividades principales del Tribunal. El Estatuto de la Corte Permanente de Justicia Internacional, en el que se basa el presente Estatuto, siempre que utilizaba la palabra “caso”, se refería a un litigio; las opiniones consultivas se solicitaban sobre “cuestiones jurídicas”. El presente Estatuto mantuvo esta terminología y así vemos que todos los artículos que tratan de la competencia y jurisdicción obligatoria de la Corte, desde el Artículo 34 al Artículo 38, se refieren sólo a “casos” sin ninguna otra calificación, pero todos se refieren a disputas contenciosas exclusivamente. Los Reglamentos de la Corte Permanente y de este Tribunal también se refieren únicamente a “casos” en todos los artículos incluidos en el “Título II: Procedimientos contenciosos”.

La actividad jurisdiccional del Tribunal sólo se ocupa de los litigios contenciosos entre partes. Éstos son los “asuntos contenciosos” a los que se refiere el artículo 68. La resolución del Tribunal en los asuntos, contenciosos por su naturaleza, es una decisión, una sentencia que establece los derechos de las partes con fuerza vinculante. La resolución, la decisión o, propiamente dicho, la sentencia dictada por el Tribunal en tales casos es vinculante para las partes. Una situación muy diferente se presenta con respecto a la función consultiva del Tribunal. Ésta sólo se ejerce cuando no existe un litigio que el Tribunal deba decidir; cuando no hay partes en el sentido jurídico propio de la palabra. El órgano o el organismo especializado que solicita un dictamen de este tipo no desea, en principio, quedar vinculado por él. Se limita a solicitar al Tribunal de Justicia asesoramiento jurídico sobre una cuestión de derecho.

La diferencia entre la función jurisdiccional y la función consultiva del Tribunal de Justicia radica en que, en la primera, hay dos o más partes que someten un litigio al Tribunal, a su autoridad para imponerles el Derecho, mientras que en la segunda, no hay litigio, ni partes, ni jurisdicción obligatoria para decidir sobre los derechos y deberes en conflicto, aunque el organismo que solicita el dictamen consultivo pueda estar dispuesto a aceptarlo y guiarse por él.

Existe también una diferencia muy importante en cuanto a las partes que pueden comparecer ante el Tribunal en cada una de las dos funciones mencionadas. El Estatuto distingue muy claramente entre los legitimados para comparecer ante el Tribunal solicitando una sentencia y los legitimados para solicitar asesoramiento. Esta gran diferencia debe tenerse en cuenta para entender por qué la presente Solicitud de Opinión Consultiva debería haber sido denegada.

El artículo 65 del Estatuto establece que la Corte podrá emitir una Opinión Consultiva a petición de “cualquier órgano autorizado por la Carta de las Naciones Unidas o de conformidad con ella”. A su vez, el artículo 96 de la Carta establece directamente que la Asamblea General y el Consejo de Seguridad podrán solicitar dichas Opiniones Consultivas e, indirectamente, si así lo autoriza la Asamblea General, que “otros órganos de las Naciones Unidas y los organismos especializados” también podrán solicitar dichas Opiniones Consultivas. Por lo tanto, según el Estatuto, sólo la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, otros órganos de las Naciones Unidas y los organismos especializados pueden solicitar Opiniones Consultivas. Los Estados y los particulares no pueden solicitarlas. La Unesco, al ser un Organismo Especializado y haber recibido autorización de la Asamblea, puede por tanto solicitar legalmente una Opinión Consultiva, es decir, una decisión de este Tribunal, tal y como se ha definido anteriormente.

Ni la Asamblea General, ni el Consejo de Seguridad, ni otros órganos, ni los Organismos Especializados, ni los particulares pueden pedir a la Corte que dicte una decisión en casos contenciosos. Los artículos 34, 35, 36 y 37 del Estatuto, que regulan la competencia judicial de la Corte, excluyen la posibilidad legal de que se conviertan en partes en casos contenciosos ante la Corte. Sólo así puede entenderse la norma establecida por el artículo 34, apartado I. Dice lisa y llanamente :

“Sólo los Estados podrán ser partes en los asuntos sometidos a la Corte”.

En sus tres párrafos, el artículo 35 sólo hace referencia a los Estados que pueden ser o no partes en el Estatuto, pero que deben [p 160] ser Estados para que la Corte esté abierta a ellos en los casos contenciosos. El artículo 36, al tratar de la competencia obligatoria de la Corte, se refiere a los “Estados partes en el presente Estatuto”.

En una palabra, la jurisdicción contenciosa, la verdadera función judicial de la Corte, abarca los litigios contenciosos entre Estados, única y exclusivamente.

Al excluir a los particulares de comparecer ante la Corte como partes en “un caso”, es decir, en un litigio contencioso, el Estatuto adoptó la teoría de que los particulares no son sujetos de derecho internacional.

Conviene llamar aquí la atención sobre un precedente que parece importante. La posibilidad de que la Corte Internacional de Justicia se convirtiera en un Tribunal de Apelación con respecto a casos juzgados por Tribunales Administrativos fue considerada y no aceptada por los redactores del Estatuto.. Los Delegados de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional de San Francisco tuvieron ante sí una propuesta, redactada en términos casi idénticos e inspirada en las mismas ideas que las enmiendas contenidas en los artículos XII y II de los respectivos Estatutos de los Tribunales Administrativos de la Organización Internacional del Trabajo y de las Naciones Unidas.

En San Francisco la Delegación de Venezuela propuso la inserción de los siguientes párrafos en el Artículo 34 del Estatuto :

“Artículo 34.-(1) Con excepción de lo dispuesto en el párrafo 2 de este Artículo, sólo los Estados o Miembros de las Naciones Unidas podrán ser partes en los casos sometidos a la Corte.

(2) Como Tribunal de Apelación, la Corte será competente para conocer de los asuntos juzgados en primera instancia por tribunales administrativos internacionales dependientes de las Naciones Unidas, cuando el recurso estuviera previsto en el Estatuto de dichos Tribunales.” (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional, Documentos, Vol. 13, p. 482.)

Por lo tanto, los Delegados de la Conferencia de San Francisco estaban considerando exactamente la misma situación que la que ahora prevén los Estatutos de los Tribunales Administrativos. La enmienda venezolana se refiere incluso a la posibilidad de que los Estatutos de dichos Tribunales Administrativos prevean que la Corte Internacional de Justicia tenga la función neurálgica de un Tribunal de Apelación. Si los Delegados hubieran deseado que la Corte Internacional actuara como lo exige ahora el Estatuto del Tribunal Administrativo, ciertamente tuvieron la ocasión de introducir en el Estatuto una disposición en ese sentido ; pero, por el contrario, la enmienda al Artículo 34 propuesta por la Delegación de Venezuela no fue incorporada al Estatuto, excluyendo así esa posibilidad jurídica.

Es interesante señalar que la Delegación de Venezuela, al igual que todas las demás Delegaciones, nunca pensó que dicha enmienda, que trata de la posible jurisdicción de la Corte como Tribunal de Apelación, pudiera tener otro lugar que en el capítulo sobre la competencia contenciosa de la Corte y nunca en relación con su función consultiva.

Cuando la Conferencia de San Francisco, que redactó y aprobó el Estatuto, no adoptó esta enmienda, rechazó también, de hecho, la posibilidad de que particulares u organismos distintos de los Estados pudieran ser partes en “casos” ante la Corte. El fracaso de la enmienda venezolana es prueba suficiente, en mi opinión, para demostrar que el Estatuto rechaza por completo la posibilidad de que la Corte desempeñe el papel de un Tribunal de Apelación, precisamente en los mismos términos en que la Unesco ha solicitado a la Corte que lo haga en este caso. A mi juicio, este fallo de la enmienda venezolana equivale a una negación anticipada y a un claro rechazo de todas las Solicitudes de Opinión Consultiva con efecto de recurso, presentadas sobre la base de los Artículos XII y n de los respectivos Estatutos de los dos Tribunales Administrativos.

Después de que el Artículo 34 y la enmienda venezolana fueran discutidos en el Comité 4 de la Conferencia de San Francisco, el Presidente, el Sr. Gallagher de Perú, resumiendo la discusión, declaró :

“El principio implicado en el Artículo 34 era que los Estados, pero no los particulares ni las organizaciones internacionales, podían ser partes en los casos”. (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional, vol. 14, pág. 141.)

De lo anterior, que creo que es la interpretación correcta y la única posible del Estatuto de la Corte en su conjunto, me siento justificado para concluir que la Unesco podría haber solicitado una Opinión Consultiva sobre una cuestión abstracta de derecho, sólo si buscaba asesoramiento, una opinión sin fuerza jurídica vinculante. Una Opinión Consultiva nunca podría haber sido solicitada a este Tribunal de conformidad con los artículos 34 y 66 del Estatuto cuando, como en el presente caso, el asunto sometido al Tribunal es una diferencia jurídica contenciosa entre dos o más partes, y cuando la Organización lo somete al Tribunal con la intención de que emita -a guisa de opinión consultiva o asesoramiento- una verdadera sentencia, una decisión real que vincule a dichas partes.

La confusión que hacen los artículos XII y II del Estatuto de ambos Tribunales Administrativos entre las funciones jurisdiccional y consultiva de la Corte para transformar una Opinión Consultiva en una Sentencia es una absoluta imposibilidad jurídica según la única ley aplicable- : el Estatuto.

Nadie cuestiona que lo que la Unesco pretende obtener del Tribunal no es un dictamen o consejo sino una decisión vinculante, una sentencia. Las propias palabras del Estatuto del Tribunal Administrativo de [p 162] la Organización Internacional del Trabajo son la mejor prueba de que lo que la Unesco pretende es una revisión, una decisión en segunda instancia, una sentencia definitiva.

La decisión del Tribunal parece basarse en el supuesto de que el artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo es res inter alios acta para el Tribunal, lo que significa que la Opinión Consultiva no tiene nada que ver con la norma establecida por dicho artículo XII. En cuanto a la fuerza vinculante para las partes ante dicho Tribunal, esta norma, dirigida únicamente a la Organización y a los funcionarios, no tiene nada que ver con el propio Tribunal.

Debe recordarse que la propia Solicitud se refiere al Consejo Ejecutivo de la Unesco como actuando en el marco del Artículo XII del Estatuto al solicitar la Opinión Consultiva. Es decir, el Consejo Ejecutivo encontró la fuente de su facultad para solicitar una Opinión Consultiva con fuerza vinculante respecto a la decisión del Tribunal Administrativo precisamente en el Artículo XII del Estatuto de dicho órgano judicial. Si el Consejo Ejecutivo se hubiera basado únicamente en la autorización de la Asamblea General para solicitar dicha Opinión Consultiva, y no se hubiera basado en el Artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo, no podría pretender que la Opinión Consultiva emitida por el Tribunal fuera vinculante para los miembros del personal que eran partes en el litigio ante el Tribunal Administrativo. La Opinión Consultiva así obtenida por la Unesco sería una verdadera Opinión Consultiva sin fuerza vinculante. Pero, al basarse y pretender actuar en el marco del Estatuto, la Unesco se considera justificada para imponer la Opinión Consultiva a sus funcionarios porque éstos aceptaron el Estatuto del Tribunal al firmar sus contratos de trabajo. El Artículo XII es el único e indispensable vínculo entre una Opinión Consultiva pura y simple y la Opinión Consultiva con supuesto efecto de sentencia.

Lo más cerca que una Solicitud de Opinión Consultiva puede estar de un asunto contencioso, sin por ello cambiar su naturaleza, puede encontrarse en el Artículo 82, párrafo 1, y en el Artículo 83 del Reglamento del Tribunal.

“Artículo 82, párr. I.-En los procedimientos relativos a opiniones consultivas, la Corte aplicará, además de lo dispuesto en el artículo 96 de la Carta y en el Capítulo IV del Estatuto, las disposiciones de los artículos siguientes. También se guiará por las disposiciones del presente Reglamento aplicables a los casos contenciosos en la medida en que las reconozca aplicables ; para ello considerará, ante todo, si la solicitud de Opinión Consultiva se refiere a una cuestión jurídica efectivamente pendiente entre dos o más Estados.”

“Artículo 83.-Si la Opinión Consultiva se solicita sobre una cuestión jurídica efectivamente pendiente entre dos o más Estados, se aplicará el artículo 31 del Estatuto, así como las disposiciones del presente Reglamento relativas a la aplicación de dicho artículo.”

En las circunstancias previstas por estos artículos, dado que los Estados no han sometido ellos mismos el asunto a la jurisdicción del [p 163] Tribunal, la cuestión sólo es potencialmente contenciosa. No obstante, el artículo 83 prevé la posibilidad de que dichos Estados designen Jueces ad hoc, de conformidad con el artículo 31 del Estatuto, como si se tratara efectivamente de un contencioso; pero incluso en este caso, la Opinión Consultiva no será vinculante ni para el órgano requirente ni para los Estados interesados.

También se ha expresado la opinión de que el artículo 34 del Estatuto, que sólo se refiere a las controversias contenciosas, no tiene nada que ver con el presente caso, porque la Corte no se ocupa aquí de una controversia contenciosa, sino sólo de una solicitud de Opinión Consultiva; que la Corte no se ocupa de “partes” en el sentido jurídico de la palabra, siendo la Unesco la única que comparece ante la Corte y que esta Corte no está obligada y no debe tratar de averiguar cuál es el verdadero propósito de la Unesco al solicitar dicha Opinión Consultiva.

No puedo estar de acuerdo con esta interpretación de los hechos y de la posición jurídica de la Unesco. Creo que la primera obligación del Tribunal -como de cualquier otro órgano judicial- es determinar su propia competencia y, para ello, primero tiene que determinar cuál es la naturaleza del caso que se le presenta. La presente demanda, por definición y aplicación del artículo XII del Tribunal Administrativo, vinculará tanto a la Organización como a los particulares, sus funcionarios; no puede considerarse, por tanto, nada distinto de un caso contencioso. Es imposible sustraerse al hecho de que los funcionarios fueron necesariamente partes en primera instancia y así deben ser considerados también en segunda instancia. No se puede pensar que este asunto tenga dos naturalezas distintas, un contencioso ante el Tribunal Administrativo y no contencioso cuando llega al Tribunal. ¿Cuándo y por qué debería perder su naturaleza inicial? ¿Cuando llega a la segunda instancia ante el Tribunal y sólo porque se introduce indebidamente como Opinión Consultiva? La decisión de este Tribunal no sólo está relacionada con, sino absolutamente restringida a, la disputa contenciosa decidida por el Tribunal Administrativo entre las dos partes, la Organización y los particulares.

En la Opinión Consultiva del Tribunal de 13 de julio de 1954, sobre el “Efecto de las indemnizaciones concedidas por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas”, encontramos el siguiente pasaje :

“Si rescinde (el Secretario General) el contrato de servicio sin el asentimiento del funcionario y esta acción da lugar a un litigio que se somete al Tribunal Administrativo, las partes en este litigio ante el Tribunal, el funcionario afectado y la Organización de las Naciones Unidas, representada por el Secretario General, quedarán vinculadas por la sentencia del Tribunal”.

Por lo tanto, las partes en un litigio resuelto por un Tribunal Administrativo son la propia Organización y el funcionario que [p 164] interpuso el recurso ante el Tribunal. Esto, por supuesto, significa necesariamente que, de haber una segunda instancia, las partes deben ser las mismas ante el tribunal revisor, en Nuestro caso, ante el Tribunal. Esa es la esencia de una apelación, la esencia de una segunda instancia, la esencia de una revisión de una decisión de un tribunal inferior. La decisión de la Corte Internacional de Justicia a la que acabo de referirme se dictó en un caso en el que el Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas no preveía un recurso ante la Corte, sino que establecía que sus sentencias debían ser “definitivas e inapelables”. Pero cuando el Estatuto prevé la posibilidad de un recurso, ¿puede el Tribunal decir que las partes en este recurso no existen o no son las mismas que las que alegaron el caso en primera instancia ante el Tribunal Administrativo? No hay salida : las partes siguen siendo las mismas, tienen que ser las mismas o la decisión del Tribunal no sería ni podría ser vinculante para ellas.

El artículo XII del Estatuto, cuya aplicación solicita la Unesco, establece : “2. El dictamen emitido por el Tribunal será vinculante”. ¿Para quién? ¿Sólo para la Organización? Esa no es la intención de los redactores del artículo XII. Lo que se pretende es que la Opinión Consultiva de la Corte sea vinculante tanto para la Organización como para el funcionario. Este efecto no puede alcanzarse jurídicamente a menos que el funcionario sea considerado parte en segunda instancia. Dado que el Estatuto impide a los particulares y a las organizaciones internacionales, es decir, a la Unesco y a sus funcionarios, someter sus litigios a la Corte y dado que el presente caso es indudablemente contencioso, de ello se desprende la ineludible conclusión jurídica de que la Corte carece de competencia ratione personae para conocer y pronunciarse en el presente caso.

El Tribunal de Justicia tampoco tiene competencia ratione materiae para conocer de este tipo de litigios.

Este otro aspecto de la incompetencia del Tribunal también se deriva del Estatuto. Se refiere a la naturaleza del litigio y del derecho que el Tribunal ha de aplicar.

El artículo 14 del Pacto de la Sociedad de Naciones, que fue el origen del Tribunal Permanente de Justicia Internacional y, por tanto, de este Tribunal Internacional de Justicia, establecía :

“La Corte será competente para conocer de cualquier controversia de carácter internacional que las partes le sometan”.

No creo que nadie pueda sostener que una controversia entre una organización internacional y un miembro de su personal, aunque sea un caso contencioso, sea una controversia internacional, en el sentido en que el Pacto de la Sociedad de Naciones y los Estatutos [p 165] de la Corte Permanente de Justicia Internacional y de la presente Corte (artículo 34 en ambos Estatutos), se refieren a las controversias internacionales como “casos”.

El artículo 38 del Estatuto está redactado en los siguientes términos

“La Corte, cuya función es decidir de conformidad con el derecho internacional las controversias que le sean sometidas…”.

Esta disposición, si se interpreta correctamente, significa que la Corte se creó para aplicar únicamente el derecho interestatal, ya que sólo los Estados pueden someter controversias a la Corte.

Hay ocasiones en las que un Tribunal de Arbitraje o esta Corte tienen que ocuparse del derecho municipal, o de cualquier otro tipo de derecho e incluso de contratos privados, en las que tienen que tomar conocimiento judicial de su existencia, y quizás incluso de su correcta interpretación. Tal fue, por ejemplo, el caso Nottebohm, y hay muchos otros, especialmente los que implican actos ilícitos de Gobiernos contra extranjeros, denegación de justicia, responsabilidad directa o indirecta y similares; pero incluso entonces, ni esta Corte ni los Tribunales de Arbitraje aplican el derecho municipal; sólo tienen que juzgar tales casos de acuerdo con el derecho interestatal. El derecho municipal, las leyes administrativas y los contratos privados sólo les conciernen incidentalmente, del mismo modo que tienen que ocuparse de los hechos del caso que se les somete.

Las Cartas de las organizaciones internacionales que son, de hecho, convenios entre Estados forman parte, como tales, del Derecho interestatal. Los Estatutos de los Tribunales Administrativos y el Estatuto del Personal, que tratan todos ellos de las relaciones jurídicas entre la Organización y los particulares, pueden tal vez calificarse de derecho internacional administrativo; pero el artículo 38 del Estatuto, antes citado, no da a la Corte la posibilidad de aplicar en los asuntos contenciosos ese derecho internacional administrativo, porque en este tipo de controversia judicial sometida a la Corte, siendo las partes Estados, el único derecho internacional aplicable tiene que ser forzosamente el derecho interestatal. El derecho internacional administrativo tendría tanta razón de ser aplicado por la Corte, en virtud del artículo 38 de su Estatuto, como el derecho penal internacional, es decir, el Estatuto y los Principios del Tribunal de Nuremberg. El derecho administrativo internacional y el derecho penal internacional pueden formar parte de un concepto más amplio del derecho de gentes, pero ciertamente se refieren a las relaciones entre un Estado y los particulares y, por tanto, no tienen cabida dentro de la interpretación de las palabras “derecho internacional” tal y como se utilizan en el artículo 38 del Estatuto de la Corte. Una vez que decidió acceder a la solicitud, el Tribunal tuvo que aplicar el Estatuto del Tribunal Administrativo, el Estatuto del Personal y el contrato entre las partes, la Unesco y los funcionarios individuales afectados, es decir, tuvo que aplicar el “Derecho Administrativo Internacional”.

La incompetencia del Tribunal ratione materiae, creo, queda así también bien establecida.

¿Cuáles han sido las extraordinarias consecuencias prácticas y jurídicas de la confusión entre las actividades judiciales y consultivas del Tribunal?

Siendo partes, la Unesco y los funcionarios tenían derecho a la igualdad de trato en la administración de justicia. La obtuvieron en primera instancia ante el Tribunal Administrativo, pero ¿pudieron disfrutarla ante el Tribunal como era su derecho? La desigualdad de las partes en el presente caso es evidente. debido a la imposibilidad, en virtud del Estatuto, de que los particulares acudan ante el Tribunal y, por tanto, a la imposibilidad de que el Tribunal respete uno de los principios más fundamentales y consagrados que exige la igualdad de las partes ante la ley y en el ejercicio de sus derechos ante los tribunales. En un esfuerzo por minimizar tal desigualdad, el Tribunal, el 16 de marzo de este año, decidió apartarse del procedimiento normal y prescindir de las vistas en este caso. Esta decisión estaba en armonía con la Recomendación de la Asamblea General del año pasado en el sentido de que, para mantener la igualdad entre las partes en la medida de lo posible, las organizaciones internacionales, los Estados y el Secretario General, al solicitar la revisión de una decisión del Tribunal de las Naciones Unidas, no deberían hacer declaraciones orales.

Con la misma idea en mente, el Tribunal aceptó el muy inusual procedimiento de que una de las partes, la Unesco, expusiera ante el Tribunal tanto sus propios argumentos como los de las otras partes, sus oponentes, los funcionarios de la Unesco. Por supuesto, este procedimiento anormal, en el sentido de que no se ajusta a las normas, no hace sino hacer más flagrante la existencia de tal desigualdad entre las partes. Incluso en lo que respecta a las alegaciones escritas, el mero hecho de que los demandantes ante el Tribunal Administrativo en el procedimiento ante la Corte tuvieran que depender de la buena voluntad de sus oponentes para actuar como intermediario para la presentación de sus puntos de vista teniendo en cuenta el obstáculo inevitable del Estatuto, la Corte, máximo órgano judicial de las Naciones Unidas, no estaba en condiciones de administrar justicia, en casos como el presente, sobre la base de una estricta igualdad entre las partes.

Se ha dicho que en este caso la desigualdad de las partes sólo es aparente porque los funcionarios pudieron presentar sus puntos de vista a la Corte. Esto significa, en efecto, que aunque existía una desigualdad jurídica reconocida entre las partes, en el sentido de que ambas no podían comparecer en pie de igualdad ante el Tribunal, esta desigualdad jurídica, de hecho, no representaba una desventaja práctica para los funcionarios. [p 167]

Incluso desde el punto de vista práctico la desigualdad existía. Los funcionarios no podían ni pueden recurrir al Tribunal -como tenía derecho a hacer la Organización- para pronunciarse en segunda instancia sobre una decisión adoptada contra ellos ; tampoco podían comparecer para argumentar el caso en el procedimiento oral ante el Tribunal. Pero aun admitiendo, en aras de la argumentación, que, desde el punto de vista práctico, hubiera habido igualdad entre la Unesco y los miembros del personal, el hecho de que estos últimos estén legalmente impedidos de hacer valer por sí mismos sus propios derechos constituye una desigualdad jurídica que hace imposible que el Tribunal administre justicia en estricto cumplimiento de los principios básicos de la justicia.

Que el Estatuto exige condiciones de igualdad de las partes, tanto jurídicas como prácticas, para que la Corte actúe legalmente, queda meridianamente claro en la redacción del artículo 35, párrafo 2, de su Estatuto, que dispone que la Corte estará abierta a otros Estados en las condiciones que establezca el Consejo de Seguridad, siempre que “en ningún caso tales condiciones coloquen a las partes en situación de desigualdad ante la Corte”.

Si el Consejo de Seguridad no debe colocar a las partes en una posición de desigualdad ante la Corte, aun cuando el propio Consejo no sea una de esas partes, ¿puede un organismo especializado, como la Organización Internacional del Trabajo o la Unesco, crear condiciones que coloquen a una parte, sus propios oponentes, en una posición de desigualdad ante la Corte?

Existen, por supuesto, casos en los que, incluso en ausencia de una de las partes, el Tribunal, o cualquier otro tribunal, puede dictar una resolución jurídica. Es la situación prevista por el artículo 53 del Estatuto, cuando una de las partes no comparece o no defiende su causa. Pero este artículo se refiere a un caso de sentencia en rebeldía, a la ausencia voluntaria de una de las partes, y no tiene nada que ver con la imposibilidad legal de estar presente y de defender su propia causa, situación a la que se enfrentaba el Tribunal en este caso.

Algunos de los Jueces también comparten la opinión de que el Tribunal debería haberse negado a emitir la Opinión Consultiva en este caso, por el único motivo de que el Tribunal no puede administrar justicia de conformidad con el principio bien establecido de igualdad de las partes en cualquier procedimiento judicial. No llegan a decir que esta desigualdad, al derivarse exclusivamente del Estatuto, constituye de hecho y de derecho la incompetencia ratione personae del Tribunal. Se resisten a admitir la incompetencia del Tribunal pero, no obstante, tienen que basarse en el hecho de que la presente demanda somete al Tribunal un asunto contencioso en el que las partes, un Organismo especializado y unos particulares, están impedidas por el Estatuto para comparecer en un litigio contencioso. La desigualdad de las partes aparece tanto en primera instancia como en el procedimiento ante el Tribunal. En primera instancia, [p 168] el particular no tiene derecho a recurrir una decisión del Tribunal Administrativo, mientras que la otra parte, la Unesco, sí puede hacerlo. En segunda instancia, mientras que la Unesco puede presentar alegaciones escritas y orales, el particular no dispone de tales posibilidades jurídicas. El origen de ambas desigualdades se encuentra únicamente en el Estatuto. Los redactores del artículo XII sabían perfectamente que el funcionario nunca podría tener derecho a solicitar una Opinión Consultiva o una decisión del Tribunal, por lo que ni siquiera intentaron otorgar tal derecho a los funcionarios. Para que los particulares y las organizaciones internacionales pudieran ser partes en un procedimiento contencioso sería absolutamente necesario modificar el Estatuto, único medio de garantizarles la igualdad ante la Corte. Este hecho significa necesariamente que la Corte, según los términos actuales del Estatuto, no puede actuar legalmente en cumplimiento del principio de igualdad, que es lo mismo que decir que la Corte es incompetente o no tiene la posibilidad legal en este caso de desempeñar sus funciones.

(Firmado) R. Cordova.