Derechos de los nacionales de Estados Unidos de América en Marruecos
Francia v. Estados Unidos
Sentencia
27 de agosto de 1952
Presidente: Sir Arnold McNair;
Jueces: Basdevant, Hackworth, Zoricic, Klaestad, Badawi, Read, Hsu Mo, Levi Carneiro, Sir Benegal Rau, Armand-Ugon
Representado por: Francia: M. André Gros, Profesor de la Facultad de Derecho, Consejero Jurídico del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente; asistido por M. Paul Reuter, Profesor de la Facultad de Derecho de Aix-en-Provence, Consejero Jurídico adjunto del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente adjunto; M. Henry Marchat, Ministro Plenipotenciario, como Consejero; M. de Lavergne, inspecteutr des finances; M. Fougère, maitre des requêtes au Conseil d’État; M. de Laubadère, Profesor de la Facultad de Derecho, como Asesores Expertos;
Estados Unidos: Sr. Adrian S. Fisher, Consejero Jurídico, Departamento de Estado, en calidad de Agente; asistido por el Sr. Joseph M. Sweeney, Asistente del Consejero Jurídico, Departamento de Estado; Sr. Seymour J. Rubin, miembro del Colegio de Abogados del Distrito de Columbia, en calidad de Consejero; Sr. John A. Bovey Jr, Cónsul, Consulado General de los Estados Unidos, Casablanca; Sr. Edwin L. Smith, Asesor Jurídico, Legación de los Estados Unidos, Tánger; Sr. John E. Utter, Primer Secretario, Embajada de los Estados Unidos, París, como Asesores Expertos.
[p176]
El Tribunal,
compuesto como arriba,
dicta la siguiente Sentencia:
El 28 de octubre de 1950, el Encargado de Negocios a.i. de Francia en los Países Bajos presentó en Secretaría, en nombre del Gobierno de la República Francesa, una Demanda por la que se incoaba un procedimiento ante el Tribunal contra los Estados Unidos de América, relativo a los derechos de los nacionales de los Estados Unidos de América en Marruecos. La Demanda hacía referencia a las Declaraciones por las que el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno francés aceptaban la jurisdicción obligatoria del Tribunal de conformidad con el Artículo 36, párrafo 2, del Estatuto del Tribunal. También hacía referencia al Acuerdo de Cooperación Económica de 28 de junio de 1948 entre Estados Unidos y Francia, y al Tratado para la Organización del Protectorado Francés en el Imperio Shereefiano, firmado en Fez el 3 de marzo de 1912 entre Francia y el Imperio Shereefiano. Mencionaba el Tratado de Paz y Amistad del 16 de septiembre de 1836 entre los Estados Unidos y el Imperio Sherefiano, así como el Acta General de la Conferencia Internacional de Algeciras del 7 de abril de 1906.
De conformidad con el Artículo 40, párrafos 2 y 3, del Estatuto, la Demanda fue comunicada al Gobierno de los Estados Unidos, así como a los Estados facultados para comparecer ante la Corte. También fue transmitida al Secretario General de las Naciones Unidas.
Los plazos para el depósito de los escritos fueron fijados por Providencia de 22 de noviembre de 1950. El Memorial del Gobierno francés, que fue presentado en la fecha señalada, citaba varias disposiciones del Acta General de Algeciras y extraía de ellas conclusiones en cuanto a los derechos de los Estados Unidos. Puesto que se trataba de la interpretación de un convenio en el que eran partes Estados distintos de los interesados en el caso, se notificó a dichos Estados de conformidad con el párrafo 1 del artículo 63 del Estatuto: a tal efecto, el 6 de abril de 1951 se enviaron notas a los Gobiernos de Bélgica, España, Italia, Países Bajos, Portugal, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y Suecia.
El 21 de junio de 1951, dentro del plazo fijado para el depósito de su Contramemoria, el Gobierno de los Estados Unidos de [p179] América presentó un documento titulado “Excepción preliminar”. El procedimiento sobre el fondo se suspendió. La Excepción Preliminar fue comunicada a los Estados con derecho a comparecer ante el Tribunal, así como a los Estados a los que se había notificado el depósito de la Demanda en virtud del artículo 63 del Estatuto. El procedimiento así iniciado por la Excepción Preliminar se dio por terminado tras la declaración del Gobierno de los Estados Unidos de que estaba dispuesto a retirar su objeción, teniendo en cuenta las explicaciones y aclaraciones dadas en nombre del Gobierno francés, y tras la declaración del Gobierno francés de que no se oponía a la retirada. Una Providencia de 31 de octubre de 1951 dejó constancia del desistimiento, hizo constar que se reanudaba el procedimiento sobre el fondo y fijó nuevos plazos para la presentación de la Contramemoria, la Réplica y la Dúplica.
El Memorial de Contestación y la Réplica se presentaron dentro de los plazos fijados. En cuanto a la Dúplica, el plazo fue prorrogado a petición del Gobierno de los Estados Unidos del 11 de abril al 18 de abril de 1952, mediante Providencia de 31 de marzo de 1952. El 18 de abril de 1952 se presentó la Dúplica y el caso quedó listo para la vista. Se celebraron audiencias públicas los días 15, 16, 17, 21, 22, 23, 24 y 26 de julio de 1952, durante las cuales el Tribunal escuchó a : MM. André Gros y Paul Reuter en nombre del Gobierno francés; y a los Sres. Adrian S. Fisher y Joseph M. Sweeney en nombre del Gobierno de los Estados Unidos.
Al término de la argumentación ante el Tribunal, las alegaciones de las Partes fueron presentadas de la siguiente manera :
En nombre del Gobierno francés :
“Ruego a la Corte
Adjudicar y declarar
Que los privilegios de los nacionales de los Estados Unidos de América en Marruecos son únicamente los que resultan del texto de los artículos 20 y 21 del Tratado del 16 de septiembre de 1836, y que puesto que la cláusula de nación más favorecida contenida en el artículo 24 de dicho tratado ya no puede ser invocada por los Estados Unidos en el estado actual de las obligaciones internacionales del Imperio Shereefiano, no hay nada que justifique la concesión a los nacionales de los Estados Unidos de un tratamiento preferencial que sería contrario a las disposiciones de los tratados;
Que el Gobierno de los Estados Unidos de América no tiene derecho a pretender que la aplicación de todas las leyes y reglamentos a sus nacionales en Marruecos requiera su consentimiento expreso;
Que los nacionales de los Estados Unidos de América en Marruecos están sujetos a las leyes y reglamentos en vigor en el Imperio Shereffiano y, en particular, al reglamento del 3 de diciembre de 1948 sobre las importaciones que no impliquen una asignación de divisas, sin el consentimiento previo del Gobierno de los Estados Unidos;[p180].
Que el decreto del 3 de diciembre de 1948, relativo a la reglamentación de las importaciones que no implican asignación de divisas, es conforme al régimen económico aplicable a Marruecos, según las convenciones que obligan a Francia y a los Estados Unidos;
Que el artículo 95 del Acta de Algeciras define el valor a efectos aduaneros como el valor de la mercancía en el momento y en el lugar en que se presenta para su despacho aduanero;
Que ningún tratado ha conferido a los Estados Unidos inmunidad fiscal para sus nacionales en Marruecos, ni directamente ni por efecto de la cláusula de nación más favorecida ;
Que las leyes y reglamentos en materia fiscal que han sido puestos en vigor en el Imperio Shereefiano son aplicables a los nacionales de los Estados Unidos sin el consentimiento previo del Gobierno de los Estados Unidos ;
Que, en consecuencia, los impuestos sobre el consumo previstos por el Dahir de 28 de febrero de 1948, han sido legalmente recaudados de los nacionales de los Estados Unidos, y no deben serles reembolsados.”
En nombre del Gobierno de los Estados Unidos :
“1. Las Submisiones y Conclusiones presentadas por el Gobierno francés en este caso deben ser rechazadas sobre la base de que el Gobierno francés no ha mantenido la carga de la prueba que asumió como parte demandante y en razón de la naturaleza de las cuestiones jurídicas implicadas.
2. Los derechos convencionales de los Estados Unidos en Marruecos prohíben a Marruecos imponer prohibiciones a las importaciones americanas, salvo las especificadas por los tratados, y estos derechos están todavía en pleno vigor y efecto.
El Dahir del 30 de diciembre de 1948, que impone una prohibición a las importaciones, contraviene directamente los derechos de los tratados de los Estados Unidos que prohíben las prohibiciones a las importaciones americanas y el Gobierno francés, al aplicar el Dahir del 30 de diciembre de 1948 a los nacionales americanos, sin el consentimiento de los Estados Unidos, desde el 31 de diciembre de 1948 hasta el II de mayo de 1949, violó los derechos de los tratados de los Estados Unidos y fue culpable de una violación del derecho internacional.
Los nacionales americanos no pueden legalmente ser sometidos al Dahir del 30 de diciembre de 1948, sin el consentimiento previo de los Estados Unidos que opera a renunciar temporalmente a sus derechos convencionales.
3. La jurisdicción conferida a los Estados Unidos por los Tratados de 1787 y 1836 era la jurisdicción, civil y penal, en todos los casos surgidos entre ciudadanos americanos.
Además, los Estados Unidos adquirieron en Marruecos jurisdicción en todos los casos en los que un ciudadano americano o protegido era demandado a través del efecto de la cláusula de nación más favorecida y a través de la costumbre y el uso.
Dicha jurisdicción no se vio afectada por la renuncia de Gran Bretaña en 1937 a sus derechos de jurisdicción en la zona francesa de Marruecos. [p181]
Dicha jurisdicción nunca ha sido renunciada, expresa o implícitamente, por los Estados Unidos.
4. Bajo el régimen de jurisdicción extraterritorial que ahora ejerce Estados Unidos en Marruecos, los ciudadanos estadounidenses no están sujetos, en principio, a la aplicación de las leyes marroquíes.
Dichas leyes sólo son aplicables a los ciudadanos estadounidenses si se someten al consentimiento previo del Gobierno de los Estados Unidos y si este Gobierno acepta hacerlas aplicables a sus ciudadanos. El Dahir del 30 de diciembre de 1948, al no haber sido sometido al consentimiento previo del Gobierno de los Estados Unidos, no puede hacerse aplicable a los ciudadanos de los Estados Unidos.
Como reconvención :
1. De conformidad con el artículo 95 del Acta de Algeciras, el valor de las importaciones procedentes de los Estados Unidos debe determinarse a efectos de las liquidaciones aduaneras añadiendo al valor de compra de la mercancía importada en los Estados Unidos los gastos incidentales a su transporte hasta la aduana en Marruecos, excluyendo todos los gastos posteriores a su entrega en la aduana, tales como derechos de aduana y tasas de almacenamiento.
Constituye una violación del Acta de Algeciras y una infracción del Derecho internacional que las autoridades aduaneras se aparten del método de valoración así definido y determinen el valor de la mercancía importada a efectos aduaneros basándose en el valor de la mercancía importada en el mercado local marroquí.
2. Los tratados eximen de impuestos a los nacionales americanos, salvo en los casos específicamente previstos por los mismos tratados; cobrar impuestos a los nacionales americanos en violación de los términos de los tratados constituye una violación del derecho internacional.
Dichos impuestos sólo pueden recaudarse legalmente de los nacionales americanos con el consentimiento previo de los Estados Unidos, lo que supone renunciar temporalmente al derecho que le confiere el tratado, y a partir de la fecha en que se otorgue dicho consentimiento, a menos que se especifique lo contrario en los términos del mismo.
Los impuestos al consumo previstos por el Dahir de 28 de febrero de 1948, que fueron cobrados a los nacionales americanos hasta el 15 de agosto de 1950, fecha en que los Estados Unidos consintieron estos impuestos, fueron cobrados ilegalmente y deben serles devueltos.
3. Dado que las leyes marroquíes no son aplicables a los ciudadanos americanos hasta que no han recibido el consentimiento previo del Gobierno de los Estados Unidos, la falta de consentimiento del Gobierno de los Estados Unidos al Dahir de 28 de febrero de 1948 hizo ilegal la recaudación de los impuestos sobre el consumo previstos por dicho Dahir.”
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El Tribunal tratará en primer lugar el litigio relativo al Decreto dictado por el Residente General de la República Francesa en Marruecos, con fecha 3 de diciembre de 1948, relativo a la regulación de las importaciones [p182] en la Zona Francesa de Marruecos. Se presentan las siguientes alegaciones :
En nombre del Gobierno de Francia :
“Que el Decreto de 3 de diciembre de 1948, relativo a la regulación de las importaciones que no implican asignación de divisas, es conforme con el sistema económico aplicable a Marruecos, según las convenciones que vinculan a Francia y a los Estados Unidos”.
En nombre del Gobierno de los Estados Unidos de América :
“Los derechos del tratado de los Estados Unidos en Marruecos prohíben a Marruecos imponer prohibiciones a las importaciones americanas, salvo las especificadas por los tratados, y estos derechos están todavía en pleno vigor y efecto”.
El Dahir del 30 de diciembre de 1945, que impone una prohibición a las importaciones, contraviene directamente los derechos del tratado de los Estados Unidos que prohíben las prohibiciones a las importaciones americanas….”.
El Gobierno francés sostiene que el Decreto de 3 de diciembre de 1948 es conforme con las disposiciones del tratado aplicables a Marruecos y vinculantes para Francia y Estados Unidos. El Gobierno de los Estados Unidos impugna esta afirmación por varias razones. El Tribunal considerará en primer lugar la alegación de que el Decreto implica una discriminación a favor de Francia que contraviene los derechos convencionales de los Estados Unidos.
Por un Dahir del 9 de septiembre de 1939, Su Majestad Shereefian decidió 3s siguiente :
“Artículo I.-Queda prohibida la importación en la Zona Francesa del Imperio Shereefiano, cualesquiera que sean las reglamentaciones aduaneras en vigor, de mercancías que no sean oro en cualquiera de sus formas.
Artículo 2.-El Director General de Comunicaciones podrá, sin embargo, dispensar de esta prohibición de entrada por lo que se refiere a las materias minerales sólidas combustibles y a los productos petrolíferos, y el Director de Asuntos Económicos podrá hacer lo mismo por lo que se refiere a cualquier otro producto.
Artículo 3.-Se deja a la decisión del Residente General la determinación de las medidas mediante las cuales se pondrán en práctica las disposiciones aquí contenidas.”
Un Decreto Residencial de la misma fecha establecía las condiciones de aplicación del Dahir, incluidas las disposiciones relativas a las solicitudes de dispensa de la prohibición de importación. El artículo 4 establecía :
“Las mercancías de origen francés o argelino expedidas desde Francia o Argelia, serán admitidas por el momento sin formalidades especiales”.
Otras reglamentaciones fueron prescritas por un Decrec Residencial del 10 de septiembre de 1939, sometiendo a autorización especial las importaciones sin asignación oficial [p183] de divisas. El artículo 7 disponía en su primer párrafo :
“Los acuerdos comerciales con Francia, Argelia, las colonias francesas, los territorios africanos bajo mandato francés y Túnez, no están sujetos a las disposiciones aquí contenidas.”
Por Decreto Residencial de 11 de marzo de 1948, se añadió un nuevo artículo 5 al Decreto de 9 de septiembre de 1939 :
“Artículo 5.-Salvo las excepciones que puedan precisar los jefes de servicio competentes, la prohibición de entrada quedará en lo sucesivo derogada con carácter general para las mercancías importadas de cualquier origen o procedencia, cuando la importación no implique ningún arreglo financiero entre la zona francesa del Imperio Shereefiano, Francia o cualquier territorio de la Unión Francesa, por una parte, y el territorio extranjero, por otra.”
Finalmente, este nuevo artículo 5 fue derogado por el Decreto de 30 de diciembre de 1948, que es el objeto del presente litigio. Después de haberse referido al Dahir del 9 de septiembre de 1939, y a los Decretos de esa fecha y del 11 de marzo de 1948, el Residente General de la República Francesa decretó :
“Artículo I.-Las disposiciones del artículo 5 del citado Decreto Residencial de 9 de septiembre de 1939 dejarán de aplicarse a partir del 15 de enero de 1949, salvo la excepción prevista en el artículo 2 del presente.
Artículo 2.-Las mercancías que se demuestre que han sido enviadas directamente a la Zona Francesa del Imperio Shereefiano antes del 15 de enero de 1949, seguirán estando comprendidas en las disposiciones del Artículo 5 del mencionado Decreto Residencial de 9 de septiembre de 1939.
……………………………………………………………………………………………”
El efecto de este Decreto fue restablecer la reglamentación de las importaciones introducida en septiembre de 1939. Las importaciones sin asignación oficial de divisas volvieron a someterse a un sistema de control de licencias. Pero estas regulaciones de importación no se aplicaban a Francia ni a otras partes de la Unión Francesa. Desde Francia y otras partes de la Unión Francesa las importaciones a la zona francesa de Marruecos eran libres. El Decreto de 3 de diciembre de 1948 implicaba, por consiguiente, una discriminación en favor de Francia, y el Gobierno de los Estados Unidos sostiene que esta discriminación contraviene sus derechos convencionales.
Las Partes coinciden en que la característica del estatuto de Marruecos, tal y como resulta del Acta General de Algeciras del 7 de abril de 1906, es el respeto de los tres principios enunciados en el Preámbulo del Acta, a saber: “la soberanía y la independencia de Su Majestad el Sultán, la integridad de sus dominios y la libertad económica sin desigualdad alguna”. El último principio mencionado de libertad económica sin desigualdad alguna debe, en su aplicación a Marruecos, considerarse en el contexto de las disposiciones de los tratados relativos al comercio y a la igualdad de trato en materia económica existentes en aquella época.
Por el Tratado de Comercio con Gran Bretaña del 9 de diciembre de 1856, así como por los Tratados con España del 20 de noviembre de 1861, y con Alemania del 1 de junio de 1890, el Sultán de Marruecos garantizó ciertos derechos en materia de comercio, incluyendo las importaciones a Marruecos. Estos Estados, junto con otros Estados, entre ellos Estados Unidos, tenían garantizada la igualdad de trato en virtud de las cláusulas de nación más favorecida de sus tratados con Marruecos. En vísperas de la Conferencia de Algeciras, los tres principios antes mencionados, incluido el principio de “libertad económica sin desigualdad alguna”, fueron expresamente aceptados por Francia y Alemania en un intercambio de cartas del 8 de julio de 1905 sobre su actitud con respecto a Marruecos. Así pues, este principio, en su aplicación a Marruecos, estaba ya bien establecido, cuando fue reafirmado por dicha Conferencia e insertado en el Preámbulo del Acta de 1906. Considerado a la luz de estas circunstancias, parece claro que el principio pretendía tener carácter vinculante y no ser una mera frase vacía. Así lo confirma el artículo 105, en el que el principio se aplica expresamente en relación con los servicios públicos en Marruecos. También lo confirmaron las declaraciones realizadas en la Conferencia por el representante de España, que se refirió a la “igualdad de trato en materia comercial”, así como por el representante de Francia.
El establecimiento del Protectorado francés sobre Marruecos por el Tratado del 3 de marzo de 1912, entre Francia y Marruecos, no supuso ninguna modificación a este respecto. En el Convenio entre Francia y Alemania del 4 de noviembre de 1911, relativo al establecimiento de este Protectorado, el Gobierno de Alemania formuló en el artículo I la reserva de que “la acción de Francia debería asegurar en Marruecos la igualdad económica entre las naciones”. Por otra parte, el Gobierno de Francia declaró en el Artículo 4 que utilizaría sus buenos oficios con el Gobierno marroquí “a fin de evitar cualquier trato diferenciado de los súbditos de las diversas Potencias.”
Los demás Estados en cuyo nombre se firmó el Acta de Algeciras, con excepción de los Estados Unidos, se adhirieron posteriormente al Convenio franco-alemán de 1911, aceptando así de nuevo el principio de igualdad de trato en materia económica en Marruecos. Francia se esforzó por obtener también la adhesión de los Estados Unidos, y en una nota del 3 de noviembre de 1911, del Embajador francés en Washington al Secretario de Estado de los Estados Unidos, se hacía referencia al Convenio franco-alemán. Se declaraba que Francia interpondría sus buenos oficios ante el Gobierno marroquí para evitar cualquier trato diferenciado de los súbditos de las Potencias. En otra nota del embajador francés al Secretario de Estado, fechada el 14 de noviembre de 1918, [p185] se declaraba que el beneficio de la igualdad comercial en Marruecos resulta, no sólo de la cláusula de nación más favorecida, sino también de la cláusula de igualdad económica que se inserta en el Acta de Algeciras y se reproduce en el Convenio franco-alemán de 1911.
Estos diversos hechos demuestran que la igualdad comercial o económica en Marruecos estaba asegurada a los Estados Unidos, no sólo por Marruecos, sino también por Francia como Estado protector. Cabe preguntarse si Francia, a pesar de su posición como protector de Marruecos, está sujeta a este principio de igualdad y no puede disfrutar de privilegios comerciales o económicos de los que no disfrutan igualmente los Estados Unidos.
El Gobierno francés no discute que Marruecos, incluso bajo el Protectorado, ha conservado su personalidad como Estado en derecho internacional. Los derechos de Francia en Marruecos están definidos por el Tratado del Protectorado de 1912. En materia económica, Francia no goza de ninguna posición privilegiada en Marruecos. Tal posición privilegiada no sería compatible con el principio de libertad económica sin desigualdad alguna, en el que se basa el Acta de Algeciras. Esto fue confirmado por la mencionada Nota del Embajador francés en Washington del 14 de noviembre de 1918, donde se afirma que, en virtud de la cláusula de igualdad económica insertada en el Acta de Algeciras, otros Estados han preservado su derecho a disfrutar de tal igualdad, “même vis-à-vis de la Puissance protectrice”, y que los Estados Unidos pueden, por lo tanto, no sólo reconocer los tribunales franceses en Marruecos, sino también renunciar, en la Zona Francesa, al disfrute de todos los privilegios derivados de las capitulaciones, sin perder por ello esta ventaja.
De las consideraciones anteriores se deduce que las disposiciones del Decreto de 3 de diciembre de 1948 contravienen los derechos que los Estados Unidos han adquirido en virtud del Acta de Algeciras, porque discriminan entre las importaciones procedentes de Francia y otras partes de la Unión Francesa, por un lado, y las importaciones procedentes de los Estados Unidos, por otro. Francia estaba exenta del control de las importaciones sin asignación de divisas, mientras que los Estados Unidos estaban sometidos a dicho control. Este trato diferenciado no era compatible con el Acta de Algeciras, en virtud de la cual los Estados Unidos pueden pretender ser tratados tan favorablemente como Francia, en lo que se refiere a los asuntos económicos de Marruecos.
Esta conclusión también puede derivarse del Tratado entre los Estados Unidos y Marruecos del 6 de septiembre de 1836, artículo 24, en el que se “declara que cualquiera que sea la indulgencia, en el comercio o de otro tipo, que se conceda a cualquiera de las potencias cristianas, los ciudadanos de los Estados Unidos tendrán igualmente derecho a ellas”. Teniendo en cuenta la conclusión ya alcanzada sobre la base del Acta de Algeciras, el Tribunal se limitará a declarar como su opinión que los Estados Unidos, en virtud de esta cláusula de nación más favorecida, [p186] tienen derecho a oponerse a cualquier discriminación en favor de Francia, en materia de importaciones en la Zona Francesa de Marruecos.
El Gobierno de Francia ha presentado diversas alegaciones que pretenden demostrar la legalidad del control de cambios. El Tribunal no considera necesario pronunciarse sobre estos argumentos. Incluso asumiendo la legalidad del control de cambios, el hecho es que las medidas aplicadas en virtud del Decreto de 3 de diciembre de 1948, han supuesto una discriminación a favor de las importaciones procedentes de Francia y de otras partes de la Unión Francesa. Esta discriminación no puede justificarse por consideraciones relativas al control de cambios.
Por estas razones, el Tribunal de Justicia ha llegado a la conclusión de que la alegación francesa relativa al Decreto de 3 de diciembre de 1948 debe ser desestimada. Por lo tanto, resulta innecesario considerar si esta alegación podría ser rechazada también por otras razones invocadas por el Gobierno de los Estados Unidos. En estas circunstancias, el Tribunal no está llamado a considerar y decidir la cuestión general del alcance del control sobre la importación que pueden ejercer las autoridades marroquíes.
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El Tribunal examinará ahora el alcance de la jurisdicción consular de los Estados Unidos de América en la zona francesa de Marruecos. La alegación francesa a este respecto dice lo siguiente :
“Que los privilegios de los nacionales de los Estados Unidos de América en Marruecos son únicamente los que resultan del texto de los artículos 20 y 21 del Tratado del 16 de septiembre de 1836, y que puesto que la cláusula de nación más favorecida contenida en el artículo 24 de dicho Tratado ya no puede ser invocada por los Estados Unidos en el estado actual de las obligaciones internacionales del Imperio Shereefiano, no hay nada que justifique la concesión a los nacionales de los Estados Unidos de un trato preferente que sería contrario a las disposiciones de los tratados.”
La Sumisión de los Estados Unidos relativa a la jurisdicción consular dice lo siguiente :
“3. La jurisdicción conferida a los Estados Unidos por los Tratados de 1787 y 1836 era la jurisdicción, civil y penal, en todos los casos surgidos entre ciudadanos americanos.
Además, los Estados Unidos adquirieron en Marruecos jurisdicción en todos los casos en los que un ciudadano americano o protegido era demandado por el efecto de la cláusula de nación más favorecida y por la costumbre y el uso.
Dicha jurisdicción no se vio afectada por la renuncia de Gran Bretaña en 1937 a sus derechos de jurisdicción en la zona francesa de Marruecos.
Dicha jurisdicción nunca ha sido renunciada, expresa o implícitamente, por los Estados Unidos”.
Las Partes coinciden en que la presente disputa se limita a la zona francesa de Marruecos. Es sobre esta base sobre la que [p187] se ha argumentado. El Tribunal no puede, por tanto, pronunciarse sobre la situación legal en otras partes de Marruecos.
Para considerar el alcance de los derechos de Estados Unidos relativos a la jurisdicción consular, ha sido necesario examinar tres grupos de tratados.
El primer grupo incluye los tratados bilaterales de Marruecos con Francia, Países Bajos, Gran Bretaña, Dinamarca, España, Estados Unidos, Cerdeña, Austria, Bélgica y Alemania, que abarcan el periodo de 1631 a 1892.
Estos tratados, que se referían en gran parte al comercio, incluidos los derechos y privilegios de los comerciantes extranjeros en Marruecos, trataban la cuestión de la jurisdicción consular de tres maneras diferentes:
(1) Algunos de los tratados incluían concesiones específicas y completas de derechos de jurisdicción consular a las potencias implicadas, por ejemplo, los Tratados con Gran Bretaña de 1856 y con España de 1799 y 1861.
(2) Algunos de los tratados otorgaron privilegios estrictamente limitados con respecto a la jurisdicción consular, por ejemplo, los Tratados con los Estados Unidos de 1787 y 1836.
(3) Otros tratados no definían en términos específicos los derechos otorgados por Marruecos, sino que concedían a las naciones extranjeras, mediante cláusulas de nación más favorecida, las ventajas y privilegios ya concedidos o por conceder a otras naciones.
Hay un elemento común que se encuentra en las cláusulas de nación más favorecida que han provocado y mantenido una situación en la que no podía haber discriminación entre ninguna de las Potencias en Marruecos, independientemente de las concesiones específicas de los derechos del tratado. Cuando Marruecos concedió los privilegios más amplios en materia de jurisdicción consular a Gran Bretaña en 1856 y a España en 1861, éstos beneficiaron automática e inmediatamente a las demás potencias en virtud de la aplicación de las cláusulas de nación más favorecida.
El segundo grupo estaba formado por los tratados multilaterales, el Convenio de Madrid de 1880 y el Acta de Algeciras de 1906. El método de confiar en la acción individual de las potencias interesadas, igualado por la aplicación de las cláusulas de nación más favorecida, había dado lugar a abusos y se había hecho necesario no sólo garantizar la libertad económica sin discriminación, sino también imponer un elemento de restricción a las potencias y tomar medidas para hacer posible el desarrollo de Marruecos en un Estado moderno. En consecuencia, se restringieron los derechos de protección y se suprimieron algunas de las limitaciones de los poderes del Sultán en relación con los extranjeros, que se habían derivado de las disposiciones de los tratados bilaterales anteriores. La posibilidad de abuso en el ejercicio por parte de Marruecos de los poderes así ampliados, se resolvió reservando un elemento de supervisión y control en el Cuerpo Diplomático de Tánger.
El tercer grupo de tratados se refería al establecimiento del Protectorado. Incluía los acuerdos que precedieron a la asunción por Francia de un protectorado sobre Marruecos, y el Tratado de Fez de 1912. En virtud de este Tratado, Marruecos seguía siendo un Estado soberano, pero llegó a un acuerdo de carácter contractual por el que Francia se comprometía a ejercer determinados poderes soberanos en nombre y por cuenta de Marruecos y, en principio, todas las relaciones internacionales de Marruecos. Francia, en el ejercicio de esta función, está vinculada no sólo por las disposiciones del Tratado de Fez, sino también por todas las obligaciones convencionales a las que Marruecos estaba sujeto antes del Protectorado y que desde entonces no han sido terminadas o suspendidas por acuerdo con los Estados interesados.
El establecimiento del Protectorado, y la organización de los tribunales del Protectorado que garantizaban la igualdad judicial a los extranjeros, trajo consigo una situación esencialmente diferente de la que había conducido al establecimiento de la jurisdicción consular en virtud de los tratados anteriores. En consecuencia, Francia inició negociaciones encaminadas a conseguir la renuncia al régimen de capitulaciones por parte de las Potencias que ejercían la jurisdicción consular en la Zona Francesa. En el caso de todas las Potencias, excepto Estados Unidos, estas negociaciones desembocaron en una renuncia a los derechos y privilegios de capitulación que, en el caso de Gran Bretaña, se plasmó en el Convenio de 29 de julio de 1937. En el caso de Estados Unidos, ha habido negociaciones a lo largo de las cuales Estados Unidos se había reservado sus derechos convencionales.
La petición francesa se basa en el Tratado entre los Estados Unidos y Marruecos de 16 de septiembre de 1836, y las partes coinciden en que los Estados Unidos tienen derecho a ejercer la jurisdicción consular en el caso de disputas que surjan entre sus ciudadanos o protegidos. Por lo tanto, no hay duda en cuanto a la existencia de la jurisdicción consular en este caso. La única cuestión a decidir es el alcance de dicha jurisdicción en el año 1950, cuando se presentó la solicitud.
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El primer punto planteado por las Alegaciones se refiere al alcance de las cláusulas jurisdiccionales del Tratado de 1836, que dicen lo siguiente:
“Artículo 20.–Si alguno de los ciudadanos de los Estados Unidos, o alguna persona bajo su protección, tuviere alguna disputa entre sí, el Cónsul decidirá entre las partes; y siempre que el Cónsul requiera cualquier ayuda o asistencia de Nuestro gobierno, para hacer cumplir sus decisiones, le será concedida inmediatamente.
Artículo 21.-Si un ciudadano de los Estados Unidos matare o hiriere a un moro o, por el contrario, si un moro matare o hiriere a un ciudadano de los Estados Unidos, se aplicará la ley del país y se hará justicia por igual, asistiendo el Cónsul al juicio; y si algún delincuente escapare, el Cónsul no responderá de él en modo alguno.”
Se argumenta que el artículo 20 debe interpretarse en el sentido de que otorga jurisdicción consular sobre todos los litigios, civiles y penales, entre ciudadanos y protegidos de Estados Unidos. Francia, por su parte, sostiene que la palabra “controversia” se limita a los casos civiles. Se ha argumentado que esta palabra en su sentido ordinario y natural se limitaría a las disputas civiles, y que los delitos son ofensas contra el Estado y no disputas entre particulares.
El Tratado de 1836 sustituyó a un tratado anterior entre Estados Unidos y Marruecos celebrado en 1787. Los dos tratados eran sustancialmente idénticos en sus términos y los artículos 20 y 21 son los mismos en ambos. Por consiguiente, al interpretar las disposiciones del artículo 20 -y, en particular, la expresión “tendrán entre sí cualquier controversia”- es necesario tener en cuenta el significado de la palabra “controversia” en el momento en que se celebraron los dos tratados. Para ello, es posible observar la forma en que la palabra “disputa” o su equivalente francés se utilizó en los diferentes tratados celebrados por Marruecos: por ejemplo, con Francia en 1631 y 1682, con Gran Bretaña en 1721, 1750, 1751, 1760 y 1801. Está claro que en estos casos la palabra se utilizó para abarcar tanto los litigios civiles como los penales.
También es necesario tener en cuenta que, en la época de estos dos tratados, la distinción clara entre asuntos civiles y penales aún no se había desarrollado en Marruecos.
Por consiguiente, es necesario interpretar que la palabra “litigio”, tal como se utiliza en el artículo 20, se refiere tanto a los litigios civiles como a los litigios penales, en la medida en que se refieran a infracciones de la ley penal cometidas por un ciudadano o protegido de los Estados Unidos contra otro ciudadano o protegido de los Estados Unidos.
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El segundo punto surge de la sumisión de los Estados Unidos de que la jurisdicción consular se adquirió “en todos los casos en los que un ciudadano o protegido estadounidense era demandado a través del efecto de la cláusula de nación más favorecida y a través de la costumbre y el uso” y que dicha jurisdicción no se vio afectada por la renuncia por parte de Gran Bretaña en 1937 de sus derechos de jurisdicción en la Zona Francesa y nunca ha sido renunciada expresa o implícitamente por los Estados Unidos. [p190]
Es necesario prestar especial atención a las cláusulas de nación más favorecida del Tratado de los Estados Unidos de 1836. Había dos concesiones de trato de nación más favorecida.
El artículo 14 establece :
“El comercio con los Estados Unidos estará en las mismas condiciones que el comercio con España, o como el comercio con la nación más favorecida por el momento; y sus ciudadanos serán respetados y estimados, y tendrán plena libertad para pasar y volver a pasar por nuestro país y puertos marítimos cuando lo deseen, sin interrupción.”
El artículo 24 trata de las contingencias de la guerra, pero contiene una frase final :
“…. y se declara además, que cualquiera que sea la indulgencia, en comercio o de otro tipo, que se conceda a cualquiera de las Potencias Cristianas, los ciudadanos de los Estados Unidos tendrán igualmente derecho a ellas.”
Estos artículos dan derecho a los Estados Unidos a invocar las disposiciones de otros tratados relativas al régimen capitulatorio.
Los privilegios más amplios en materia de jurisdicción consular concedidos por Marruecos fueron los contenidos en el Tratado General con Gran Bretaña de 1856 y en el Tratado de Comercio y Navegación con España de 1861. En virtud de las disposiciones del artículo IX del Tratado británico, se concedió la jurisdicción consular en todos los casos, civiles y penales, cuando los nacionales británicos fueran demandados. Del mismo modo, en los Artículos IX, X y XI del Tratado español de 1861, se establecía la jurisdicción civil y penal para los casos en que los nacionales españoles fueran demandados.
En consecuencia, Estados Unidos adquirió, en virtud de las cláusulas de nación más favorecida, la jurisdicción consular civil y penal en todos los casos en que los nacionales estadounidenses fueran demandados.
La controversia entre las Partes con respecto a la jurisdicción consular resulta de la renuncia a los derechos y privilegios capitulares por parte de España en 1914 y de Gran Bretaña en 1937. La renuncia de España en 1914 no tuvo ningún efecto inmediato sobre la posición de Estados Unidos porque todavía era posible invocar las disposiciones del Tratado General con Gran Bretaña de 1856. Después de 1937, sin embargo, ninguna otra potencia, aparte de los Estados Unidos, ha ejercido jurisdicción consular en la zona francesa de Marruecos y ninguna ha tenido derecho a ejercerla.
Francia sostiene que, desde la fecha de la renuncia al derecho de jurisdicción consular por parte de Gran Bretaña, Estados Unidos no ha tenido derecho, ni por la aplicación de las cláusulas de nación más favorecida del Tratado de 1836 ni en virtud de las disposiciones de ningún otro tratado, a ejercer jurisdicción consular [p191] más allá de los casos cubiertos por las disposiciones de los Artículos 20 y 21 del Tratado de 1836.
La alegación de Estados Unidos se basa en una serie de argumentos que deben ser tratados sucesivamente.
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El primer argumento se basa en el artículo 17 del Convenio de Madrid de 1880, que dice lo siguiente:
“El derecho al trato de la nación más favorecida es reconocido por Marruecos como perteneciente a todas las Potencias representadas en la Conferencia de Madrid”.
Incluso si se pudiera asumir que el artículo 17 operaba como una concesión general de derechos de nación más favorecida a los Estados Unidos y no se limitaba a los asuntos tratados en el Convenio de Madrid, no se deduciría que los Estados Unidos tienen derecho a continuar invocando las disposiciones de los Tratados británico y español, después de que hayan dejado de ser operativos entre Marruecos y los dos países en cuestión.
El argumento de los Estados Unidos se basa en la opinión de que las cláusulas de nación más favorecida contenidas en los tratados con países como Marruecos deben interpretarse de forma diferente a la que se da a cláusulas similares en tratados con otros países. Hay que tener en cuenta dos consideraciones especiales.
La primera consideración depende del principio de un derecho personal y de la historia del antiguo conflicto entre dos conceptos de derecho y jurisdicción: uno basado en las personas y otro en el territorio. El derecho de la jurisdicción consular se concibió para prever una situación en la que el derecho marroquí tenía un carácter esencialmente personal y no podía aplicarse a los extranjeros.
La segunda consideración se basaba en la opinión de que las cláusulas de nación más favorecida de los tratados celebrados con países como Marruecos debían considerarse como una forma de redacción por referencia y no como un método para el establecimiento y mantenimiento de la igualdad de trato sin discriminación entre los distintos países afectados. Según este punto de vista, los derechos o privilegios que un país tenía derecho a invocar en virtud de una cláusula de nación más favorecida, y que existían en la fecha de su entrada en vigor, se incorporarían permanentemente por referencia y se disfrutarían y ejercerían incluso después de la derogación de las disposiciones del tratado de las que se habían derivado.
Desde cualquier punto de vista, este argumento es incompatible con las intenciones de las partes de los tratados ahora en cuestión. Esto se demuestra tanto por la redacción de los tratados particulares, como por el [p192] modelo general de tratado que se desprende de un examen de los tratados celebrados por Marruecos con Francia, los Países Bajos, Gran Bretaña, Dinamarca, España, Estados Unidos, Cerdeña, Austria, Bélgica y Alemania durante el período comprendido entre 1631 y 1892. Estos tratados demuestran que la intención de las cláusulas de nación más favorecida era establecer y mantener en todo momento la igualdad fundamental sin discriminación entre todos los países implicados. Además, las disposiciones del artículo 17 del Convenio de Madrid, independientemente de su alcance, se basaban claramente en el mantenimiento de la igualdad.
Por lo tanto, la alegación sería contraria al principio de igualdad y perpetuaría la discriminación. No puede apoyar la alegación de Estados Unidos sobre el alcance de la jurisdicción consular en la zona francesa.
La segunda alegación de Estados Unidos se basa en el carácter geográficamente limitado de la renuncia a la jurisdicción consular por parte de Gran Bretaña. Su alcance se restringió a la zona francesa.
Se ha alegado en nombre de Estados Unidos que Gran Bretaña retuvo sus derechos jurisdiccionales en la zona española y se ha argumentado que “Estados Unidos, que todavía trata a Marruecos como un único país, tiene derecho, en virtud de la cláusula de nación más favorecida del artículo 24 de su tratado, a los mismos derechos jurisdiccionales que Gran Bretaña ejerce actualmente en una parte de Marruecos en virtud del Tratado de 1856”.
El Tribunal no está llamado a determinar la existencia o el alcance de los derechos jurisdiccionales de Gran Bretaña en la zona española. Es suficiente rechazar este argumento porque llevaría a una posición en la que los Estados Unidos tuvieran derecho a ejercer la jurisdicción consular en la zona francesa a pesar de la pérdida de este derecho por Gran Bretaña. Este resultado sería contrario a la intención de las cláusulas de nación más favorecida de establecer y mantener en todo momento la igualdad fundamental sin discriminación entre los países interesados.
También se ha invocado la posición de Francia y de los nacionales franceses con respecto a los nuevos tribunales del Protectorado, que se han establecido con el fin de ejercer jurisdicción sobre los extranjeros y aplicarles las leyes marroquíes en la zona francesa. Estos tribunales han sido constituidos con ayuda francesa y bajo dirección y supervisión francesas. Se sugiere que estos son, en realidad, tribunales consulares y que los Estados Unidos tienen derecho a situarse, a este respecto, en una posición de igualdad con Francia.
Pero los tribunales del Protectorado en la zona francesa no son en ningún sentido tribunales consulares. Son tribunales marroquíes, organizados [p193] según modelos y normas francesas, que ofrecen garantías de igualdad judicial a los extranjeros.
En consecuencia, el Tribunal no puede aceptar este argumento.
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El tercer argumento de los Estados Unidos se basa en la naturaleza de los acuerdos que llevaron a la terminación de la jurisdicción consular española en la zona francesa. Mediante un Convenio entre Francia y España de 27 de noviembre de 1912, se dispuso el ejercicio por España de derechos y privilegios especiales en la zona española. Por una Declaración bilateral entre Francia y España de 7 de marzo de 1914, España renunció a sus derechos jurisdiccionales y otros derechos extraterritoriales en la Zona Francesa, y se dispuso la posterior renuncia por Francia de derechos similares en la Zona Española. Esto se llevó a cabo mediante una Declaración bilateral entre Francia y España de 17 de noviembre del mismo año.
Los Estados Unidos sostienen que, dado que tanto el Convenio de 1912 como las Declaraciones de 1914 eran acuerdos entre Francia y España, y dado que Marruecos no figuraba como parte en ninguno de los dos acuerdos, los derechos de España en virtud de la disposición anterior siguen existiendo de jure, a pesar de que pueda existir una situación de facto que impida temporalmente su ejercicio.
Incluso si se acepta este argumento, España no ha podido insistir en su derecho a ejercer la jurisdicción consular en la zona francesa desde 1914. Los derechos que Estados Unidos podría invocar en virtud de las cláusulas de nación más favorecida no incluirían, por tanto, el derecho a ejercer la jurisdicción consular en el año 1950. Se limitarían al derecho contingente de restablecer la jurisdicción consular en una fecha posterior en caso de que Francia y España derogaran los acuerdos suscritos por el Convenio de 1912 y las Declaraciones de 1914.
Francia sostiene que estos acuerdos se celebraron en virtud del poder que Marruecos confirió a Francia por las disposiciones del Tratado de Fez de 1912. Los términos generales de los artículos V y VI eran lo suficientemente amplios como para otorgar a Francia la dirección de las relaciones internacionales de Marruecos, incluido el ejercicio de la facultad de celebrar tratados. Por lo tanto, el Convenio y las Declaraciones deben considerarse como acuerdos celebrados por una Potencia protectora, en el ámbito de su autoridad, que afectan a los asuntos del Estado protegido y tienen por objeto obligarlo, como se desprende del tercer párrafo del artículo 1 del Tratado de Fez de 1912, que disponía que: “El Gobierno de la República llegará a un entendimiento con el Gobierno español sobre los intereses que este último Gobierno tiene en virtud de su posición geográfica y de sus posesiones territoriales en la costa marroquí”. En estas circunstancias, es necesario sostener que estos acuerdos vincularon y redundaron en beneficio de Marruecos y que los derechos españoles en materia de jurisdicción consular cesaron tanto de iure como de facto.
Es necesario tratar otro aspecto de esta cuestión que surge de la redacción de la Declaración hecha por Francia y España el 7 de marzo de 1914. Esta Declaración contenía las siguientes disposiciones :
“Teniendo en cuenta las garantías de igualdad judicial ofrecidas a los extranjeros por los Tribunales franceses del Protectorado, el Gobierno de Su Majestad Católica renuncia a reclamar para sus cónsules, sus súbditos y sus establecimientos en la Zona Francesa del Imperio Shereefiano todos los derechos y privilegios derivados del régimen de las Capitulaciones.
En lo que concierne al Gobierno de la República Francesa, se obliga a renunciar igualmente a los derechos y privilegios existentes a favor de sus cónsules, sus súbditos y sus establecimientos en la Zona Española tan pronto como los Tribunales Españoles se establezcan en dicha Zona.
……………………………………………………………………………………………”
La Declaración por la que Francia daba cumplimiento al anterior compromiso fue realizada el 17 de noviembre de 1914, e incluía el siguiente párrafo :
“Teniendo en cuenta las garantías de igualdad judicial ofrecidas a los extranjeros por los Tribunales españoles en el Protectorado, el Gobierno de la República Francesa renuncia por la presente a reclamar para sus Cónsules, sus súbditos y sus establecimientos en la Zona española del Imperio Shereefiano, todos los derechos y privilegios derivados del régimen de las Capitulaciones.”
Se observará que ambas Declaraciones utilizan las palabras “renonce a réclamer” (renuncia a reclamar) y se ha planteado la cuestión de si estas palabras pretendían ser una rendición o renuncia a todos los derechos y privilegios derivados del régimen de capitulaciones, o si deben considerarse como compromisos temporales de no reclamar esos derechos o privilegios mientras las garantías de igualdad judicial se mantengan en la Zona Francesa por los tribunales del Protectorado y mientras las garantías correspondientes se mantengan en la Zona Española.
La cuestión es más académica que práctica. Incluso si las palabras en cuestión deben interpretarse en el sentido de un compromiso temporal de no reclamar los derechos y privilegios, el hecho es que España, en 1950, como resultado de estos compromisos no tenía derecho a ejercer la jurisdicción consular en la zona francesa. De ello se deduce que los Estados Unidos tampoco tendrían derecho a ejercer dicha jurisdicción en la zona francesa en el año 1950. [p195]
Sin embargo, es necesario que el Tribunal examine estas Declaraciones para determinar lo que las partes tenían en mente cuando utilizaron las palabras en cuestión.
Las partes utilizaron en ambas Declaraciones la expresión “tomando en consideración las garantías de igualdad judicial ….”. Se trata de palabras que, si se les da su significado ordinario y natural, expresan la consideración que llevó a realizar la entrega, pero no son palabras que se utilizarían normalmente si se pretendiera realizar una entrega condicional.
El Tribunal opina que las palabras “renonce à réclamer” deben considerarse como una renuncia pura y simple a los derechos y privilegios capitulares. Este punto de vista se confirma teniendo en cuenta las declaraciones y otros acuerdos realizados por Francia con otras potencias interesadas con el fin de conseguir la renuncia a sus derechos jurisdiccionales y otros derechos extraterritoriales en la zona francesa.
Las dos Declaraciones hechas por Francia y España en 1914 muestran que ambas consideraban la expresión “renonce à réclamer” como equivalente a una renuncia a los derechos en cuestión. En la Declaración del 7 de marzo de 1914, el Gobierno francés se comprometió “a renunciar igualmente a los derechos y privilegios ….”. En la Declaración posterior de 17 de noviembre de 1914, Francia hizo efectiva esta obligación utilizando la expresión “renonce à réclamer”. Está claro, por lo tanto, que tanto Francia como España consideraban esta expresión adecuada para llevar a cabo una rendición o renuncia completa de los derechos y privilegios en cuestión.
El 31 de julio de 1916, el Embajador de Francia en Washington envió al Secretario de Estado de los Estados Unidos “el texto de la Declaración firmada, con referencia a la abrogación de las capitulaciones en la Zona Francesa de Marruecos, por todas las Potencias signatarias de la Conferencia de Algeciras y por las Repúblicas Sudamericanas”. En el texto, así transmitido, la expresión utilizada en inglés era “relinquishes its claim to all the rights and privileges growing out of the Capitulation regime ….”. Así pues, es evidente que en esa fecha, mucho antes de que surgiera el presente litigio, Francia consideraba que la expresión “relinquishes its claim” (o, en otras palabras, “renonce à réclamer”) implicaba la abrogación de los privilegios en cuestión.
La declaración hecha por Francia y España el 7 de marzo de 1914 formaba parte de una serie de acuerdos negociados por Francia con más de veinte Estados extranjeros “para la renuncia a sus derechos jurisdiccionales y otros derechos extraterritoriales en lo que concierne a la zona francesa de Marruecos”. Al menos diecisiete de estos acuerdos utilizaban la expresión “renonce à réclamer” (renuncia a reclamar) como medio para conseguir una abrogación completa de todos los derechos y privilegios derivados del régimen de Capitulaciones. Se hace referencia a ellos en el Contramemorial con las siguientes palabras: “para la renuncia a sus derechos jurisdiccionales y otros derechos extraterritoriales”, y de nuevo, “para la renuncia a los derechos extraterritoriales”. Además, todos los Estados que habían firmado estos acuerdos abandonaron inmediatamente el ejercicio de la jurisdicción consular u otros derechos o privilegios capitulares en la zona francesa.
III estas circunstancias, es necesario concluir que la Declaración española de 7 de marzo de 1914, supuso la entrega o renuncia de todos los derechos jurisdiccionales españoles u otros derechos extraterritoriales en la Zona francesa, y una derogación de las disposiciones del Tratado español de 1861 que se refieren a “los derechos y privilegios derivados del régimen de Capitulaciones”.
El Tribunal, por lo tanto, no puede aceptar el argumento de que Estados Unidos tiene derecho, en virtud de las cláusulas de nación más favorecida, a invocar con respecto a la zona francesa las disposiciones del Tratado español de 186r que se refieren a la jurisdicción consular.
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El cuarto argumento de los Estados Unidos es que la amplia jurisdicción consular, tal como existía en Marruecos en el año 1880, fue reconocida y confirmada por las disposiciones del Convenio de Madrid, y que los Estados Unidos, como parte en dicho Convenio, adquirieron así un derecho autónomo al ejercicio de dicha jurisdicción, independientemente de la aplicación de las cláusulas de nación más favorecida.
No cabe duda de que el ejercicio de la jurisdicción consular en Marruecos en el año 1880 era general, ni de que el Convenio presuponía la existencia de dicha jurisdicción. Trataba de la situación especial de los protegidos y contenía disposiciones para el ejercicio de la jurisdicción con respecto a ellos.
Por otra parte, está igualmente claro que no había disposiciones del Convenio que supusieran expresamente una confirmación del sistema de jurisdicción consular entonces existente, o su establecimiento como derecho independiente y autónomo.
Los fines y objetivos de este Convenio se enunciaron en su Preámbulo con las siguientes palabras: “la necesidad de establecer, sobre bases fijas y uniformes, el ejercicio del derecho de protección en Marruecos y de resolver ciertas cuestiones conexas….”. En estas circunstancias, el Tribunal no puede adoptar una interpretación implícita de las disposiciones del Convenio de Madrid que iría más allá del alcance de sus fines y objetivos declarados. Además, esta interpretación implicaría cambios y adiciones radicales a las disposiciones del Convenio. El Tribunal, en su Opinión- Interpretación de los Tratados de Paz (Segunda Fase) (I.C.J. Reports 1950, p. 229)-afirmó : “Es deber del Tribunal interpretar los Tratados, no revisarlos”.
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[p197]
El quinto argumento de los Estados Unidos es que la jurisdicción consular en Marruecos fue reconocida y confirmada por varias disposiciones del Acta de Algeciras, y que los Estados Unidos adquirieron un derecho autónomo a ejercer dicha jurisdicción independientemente de la aplicación de las cláusulas de nación más favorecida.
En 1906, las doce Potencias presentes en Algeciras ejercían todas ellas derechos y privilegios capitulares en la medida en que estaban prescritos por el Tratado General con Gran Bretaña de 1856 o por el Tratado español de 1861. Lo hicieron en virtud de la concesión directa del tratado, como en el caso de Gran Bretaña o España; o en virtud de las cláusulas de nación más favorecida, como en el caso de los Estados Unidos; o sin derechos de tratado, pero con el consentimiento o aquiescencia de Marruecos, como en el caso de algunos otros Estados. Por consiguiente, el Acta de Algeciras presuponía la existencia del régimen de Capitulaciones, incluidos los derechos de jurisdicción consular, y muchas de sus disposiciones asignaban funciones particulares a los tribunales consulares entonces existentes. En el transcurso de la argumentación se ha hecho referencia a los artículos 19, 23, 24, 25, 29, 45, 59, 80, 81, 87, 91, 101, 102 y 119. Por ejemplo, el capítulo V, que trata de “las aduanas del Imperio y de la represión del fraude y del contrabando”, contiene el artículo 102, que dispone :
“Toda confiscación, multa o pena debe ser impuesta a los extranjeros por la jurisdicción consular, y a los súbditos moros por la jurisdicción shereefiana”.
En las condiciones que existían entonces, este artículo obligaba a que el enjuiciamiento de los nacionales de las doce Potencias por fraude y contrabando se tramitara en los tribunales consulares.
Desde 1937, once de las potencias han abandonado sus privilegios capitulares y su jurisdicción consular ha dejado de existir. En consecuencia, Marruecos ha podido promulgar leyes y prever el juicio y castigo de los delincuentes nacionales de estos once países. La posición de Estados Unidos es diferente y debe examinarse ahora.
A diferencia del Convenio de Madrid, el Acta de Algeciras tenía un alcance general y no se circunscribía a un problema limitado como el de la protección. Por otra parte, la interpretación de las disposiciones del Acta debe tener en cuenta sus fines, que se enuncian en el Preámbulo con las siguientes palabras :
“Inspirada por el interés que reviste el reinado del orden, la paz y la prosperidad en Marruecos, y reconociendo que su consecución sólo puede realizarse mediante la introducción de reformas basadas en el triple principio de la soberanía y la independencia de Su Majestad el Sultán, la integridad de sus dominios y la libertad económica sin desigualdad alguna….”. [p198]
Ni los artículos a los que se ha hecho referencia anteriormente ni ninguna otra disposición del Acta de Algeciras pretenden establecer la jurisdicción consular o confirmar los derechos o privilegios del régimen de Capitulaciones que existía entonces. La cuestión, por lo tanto, es si el establecimiento o confirmación de dicha jurisdicción o privilegios puede basarse en las intenciones implícitas de las partes del Acta, tal y como indican sus disposiciones.
Una interpretación, por implicación de las disposiciones del Acta, que establezca o confirme la jurisdicción consular implicaría una transformación de los derechos convencionales entonces existentes de la mayoría de las doce Potencias en derechos nuevos y autónomos basados en el Acta. Cambiaría los derechos convencionales de las Potencias, algunos de ellos rescindibles a corto plazo, por ejemplo, los de los Estados Unidos que eran rescindibles con un preaviso de doce meses, en derechos disfrutables por un periodo ilimitado por las Potencias e incapaces de ser rescindidos o modificados por Marruecos. Ni los trabajos preparatorios ni el Preámbulo dan la menor indicación de tal intención. El Tribunal se encuentra incapaz de implicar un cambio tan fundamental en el carácter de los derechos del tratado entonces existentes como implicaría la aceptación de este argumento.
Sin embargo, hay otro aspecto de este problema que surge de los artículos concretos a los que se ha hecho referencia anteriormente. Se trata de los artículos que incluyen disposiciones que implican necesariamente el ejercicio de la jurisdicción consular. En este caso, hay una clara indicación de la intención de las partes en el sentido de que ciertos asuntos deben ser tratados por los tribunales consulares y, en esta medida, es posible interpretar las disposiciones de la Ley como el establecimiento o la confirmación del ejercicio de la jurisdicción consular para estos fines limitados. El mantenimiento de la jurisdicción consular en la medida en que sea necesario para dar efecto a estas disposiciones específicas puede, por lo tanto, justificarse como basado en la intención necesaria de las disposiciones de la Ley.
Este resultado se ve confirmado por las disposiciones de los artículos 10 y 16 del Convenio entre Gran Bretaña y Francia de 29 de julio de 1937. Estos artículos se refieren a los privilegios jurisdiccionales “concedidos o1 la base de tratados existentes” o “disfrutados por los Estados Unidos de América en virtud de tratados actualmente en vigor”. Presuponen, por tanto, que los privilegios jurisdiccionales de los Estados Unidos, incluso después de la renuncia a los derechos capitulares británicos, no se limitarían a la jurisdicción prevista en los Artículos 20 y 21 del Tratado con Marruecos de 1836. Esta opinión también se ve respaldada por las disposiciones del artículo 4 del Protocolo de firma de este Convenio. Este artículo preveía la derogación de ciertas disposiciones del Tratado general de 1856 y, por lo que se refiere al Acta de Algeciras, la renuncia “al derecho de invocar los artículos I a 50, 54 a 65, 70, 71, todas las disposiciones del artículo 72 después de la palabra ‘permitir’, [75, 76, 80, 97, 101, 102, 104, 113 a 119”, y disponía también que “en el artículo 81, las palabras ‘por la autoridad consular competente’ deben considerarse omitidas y en el artículo 91, la palabra ‘competente’ debe sustituirse en lo sucesivo por la palabra ‘consular'”.
Es evidente que, en 1937, Francia (en representación de Marruecos) y Gran Bretaña partían del supuesto de que ciertas disposiciones del Acta de Algeciras reconocían una jurisdicción consular limitada a los efectos de los procedimientos judiciales en ella descritos.
El Tribunal no está llamado a examinar los artículos concretos del Acta de Algeciras en cuestión. Considera suficiente declarar como su opinión que la jurisdicción consular de los Estados Unidos continúa existiendo en la medida necesaria para hacer efectivas aquellas disposiciones del Acta de Algeciras que dependen de la existencia de la jurisdicción consular.
Esta interpretación del Acta, en algunos casos, conduce a resultados que pueden no parecer totalmente satisfactorios. Pero ésta es una consecuencia inevitable de la forma en que la Conferencia de Algeciras abordó la cuestión de la jurisdicción consular. El Tribunal de Justicia no puede, por vía de interpretación, deducir del Acta una norma general en materia de competencia consular plena que no contenga. Por otra parte, el Tribunal no puede ignorar disposiciones particulares que implican un recurso limitado a la jurisdicción consular, que están, de hecho, contenidas en el Acta, y que todavía están en vigor en lo que concierne a las relaciones entre Estados Unidos y Marruecos.
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La sexta alegación de Estados Unidos es que su jurisdicción consular y otros derechos capitulares en Marruecos se basan en “usos y costumbres”.
Este argumento se ha desarrollado de dos formas diferentes. La primera se refiere a los usos y costumbres anteriores al abandono de los derechos de capitulación en la Zona Francesa por parte de Gran Bretaña en 1937. La segunda se refiere a la práctica desde esa fecha.
Tratando primero con el período de 150 años, 1787 a 1937, hay dos consideraciones que impiden la aceptación de este argumento.
La primera es que durante todo este período, la jurisdicción consular de los Estados Unidos se basó de hecho, no en la costumbre o el uso, sino en los derechos de los tratados. En todas las etapas, se basó en las disposiciones del Tratado de 1787 o del Tratado de 1836, junto con las disposiciones de los tratados celebrados por Marruecos con otras potencias, especialmente con Gran Bretaña y España, invocadas en virtud de las cláusulas de nación más favorecida. Este era el caso no sólo de los Estados Unidos, sino de la mayoría de los países cuyos nacionales comerciaban en Marruecos. Es cierto que había potencias representadas en la Conferencia de Madrid de 1880 y en la de Algeciras de 1906 que no tenían derechos convencionales, pero que ejercían la jurisdicción consular con el consentimiento o la aquiescencia de Marruecos. También es cierto que Francia, tras la institución del Protectorado, obtuvo declaraciones de renuncia de un gran número de otros Estados que se encontraban en una situación similar. Sin embargo, esto no basta para demostrar que los Estados que ejercen la jurisdicción consular en virtud de los derechos que les confieren los tratados gozan además de un título independiente basado en la costumbre o los usos.
La segunda consideración se refiere a la cuestión de la prueba. Este Tribunal, en el asunto Asylum (I. C. J. Reports 1950, pp. 276-277), al tratar la cuestión del establecimiento de una costumbre local propia de los Estados latinoamericanos, dijo :
“La Parte que invoca una costumbre de este tipo debe probar que esta costumbre está establecida de tal manera que ha llegado a ser obligatoria para la otra Parte. El Gobierno colombiano debe probar que la norma que invoca se ajusta a un uso constante y uniforme practicado por los Estados en cuestión, y que este uso es la expresión de un derecho que corresponde al Estado que concede el asilo y de un deber que incumbe al Estado territorial. Esto se desprende del artículo 38 del Estatuto del Tribunal, que se refiere a la costumbre internacional “como prueba de una práctica general aceptada como Derecho””.
En el presente caso no se han aportado pruebas suficientes que permitan al Tribunal llegar a la conclusión de que el derecho a ejercer la jurisdicción consular basado en la costumbre o los usos se ha establecido de tal forma que ha pasado a ser vinculante para Marruecos.
Esta alegación también se ha basado en la práctica desde la fecha en que el derecho convencional de Estados Unidos a ejercer la jurisdicción consular ampliada y los derechos derivados llegó a su fin con la entrada en vigor del Convenio entre Francia y Gran Bretaña de 1937.
Durante este período, Francia y Estados Unidos negociaron una serie de cuestiones, entre ellas la renuncia a los derechos capitulares. Existen expresiones aisladas en la correspondencia diplomática que, si se consideran sin tener en cuenta su contexto, podrían considerarse reconocimientos de las pretensiones de Estados Unidos de ejercer la jurisdicción consular y otros derechos capitulares. Por otra parte, el Tribunal no puede ignorar el tenor general de la correspondencia, que indica que en todo momento Francia y Estados Unidos buscaron una solución basada en el mutuo acuerdo y que ninguna de las Partes pretendía ceder su posición jurídica. En estas circunstancias, la situación en la que los Estados Unidos continuaron después de 1937 ejerciendo la jurisdicción consular sobre todos los casos penales y civiles en los que los nacionales de los Estados Unidos eran demandados, es una situación que debe ser considerada como [p201] una situación provisional aceptada por las autoridades marroquíes.
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En consecuencia, es necesario concluir que, aparte de los derechos especiales en virtud de los artículos 20 y 21 del Tratado de 1836 y los que se derivan de las disposiciones del Acta de Algeciras, a los que se ha hecho referencia anteriormente, la pretensión de los Estados Unidos de ejercer y disfrutar, de pleno derecho, la jurisdicción consular y otros derechos capitulares en la Zona Francesa llegó a su fin con la terminación de “todos los derechos y privilegios de carácter capitular en la Zona Francesa del Imperio Shereefiano” por Gran Bretaña, en cumplimiento de las disposiciones del Convenio de 1937.
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El Tribunal examinará ahora la alegación de que los nacionales de los Estados Unidos no están sujetos, en principio, a la aplicación de las leyes marroquíes, a menos que hayan recibido previamente el asentimiento del Gobierno de los Estados Unidos.
La alegación francesa a este respecto dice lo siguiente:
“Que el Gobierno de los Estados Unidos de América no tiene derecho a pretender que la aplicación de todas las leyes y reglamentos a sus nacionales en Marruecos requiera su consentimiento expreso;
Que los nacionales de los Estados Unidos de América en Marruecos están sujetos a las leyes y reglamentos en vigor en el Imperio Shereefiano y, en particular, al reglamento del 3 de diciembre de 1948, sobre las importaciones que no impliquen una asignación de divisas, sin el consentimiento previo del Gobierno de los Estados Unidos.”
La presentación de los Estados Unidos a este respecto dice lo siguiente :
“4. Bajo el régimen de jurisdicción extraterritorial ahora ejercido por los Estados Unidos en Marruecos, los ciudadanos estadounidenses no están sujetos, en principio, a la aplicación de las leyes marroquíes.
Dichas leyes sólo son aplicables a los ciudadanos de los Estados Unidos si se someten al consentimiento previo del Gobierno de los Estados Unidos y si este Gobierno acepta hacerlas aplicables a sus ciudadanos. El Dahir del 30 de diciembre de 1948, al no haber sido sometido al asentimiento previo del Gobierno de los Estados Unidos, no puede hacerse aplicable a los ciudadanos de los Estados Unidos”.
La afirmación de que las leyes marroquíes no son vinculantes para los nacionales de los Estados Unidos, a menos que cuenten con el asentimiento del Gobierno de los Estados Unidos [p202], está relacionada con el régimen de Capitulaciones, y no será necesario repetir las consideraciones que ya han sido discutidas al tratar de la jurisdicción consular.
No hay ninguna disposición en ninguno de los tratados que se han examinado en este caso que confiera a los Estados Unidos tal derecho. El llamado “derecho de asentimiento” no es más que un corolario del sistema de jurisdicción consular. Los tribunales consulares aplican su propia ley y no están vinculados en modo alguno por la ley marroquí o la legislación marroquí. Antes de que un tribunal consular pudiera dar efecto a una ley marroquí, era necesario que la potencia extranjera en cuestión dispusiera su adopción como ley vinculante para el cónsul en su capacidad judicial. La práctica habitual era incorporarla a la legislación del Estado extranjero o a decretos ministeriales o consulares de dicho Estado emitidos en virtud de poderes delegados. El Estado extranjero podía hacer que esto se hiciera o podía negarse a disponer la aplicación de la ley. Sólo existía un “derecho de asentimiento” en la medida en que la intervención del tribunal consular fuera necesaria para garantizar la aplicación efectiva de una ley marroquí frente a los extranjeros.
A falta de disposiciones convencionales que traten esta cuestión, se ha alegado que un “derecho de asentimiento” puede basarse en la costumbre, el uso o la práctica. No es necesario repetir las razones que se han dado para rechazar la costumbre, el uso y la práctica como fundamento de la jurisdicción consular ampliada, y que son aplicables en gran medida al “derecho de asentimiento”. Sin embargo, es necesario señalar que el gran número de casos en que las leyes marroquíes fueron remitidas a las autoridades de los Estados Unidos puede explicarse fácilmente como una forma conveniente de asegurar su incorporación en decretos ministeriales vinculantes para los tribunales consulares. De este modo, y sólo de este modo, estas leyes podían hacerse oponibles a los nacionales de Estados Unidos mientras se ejerciera la jurisdicción consular ampliada.
El problema se plantea de tres maneras, que deben considerarse por separado.
La primera es en los casos en que la aplicación de una ley marroquí a los nacionales de Estados Unidos sería contraria a los derechos de Estados Unidos reconocidos en un tratado. En tales casos, la aplicación de las leyes marroquíes, ya sea directa o indirectamente a estos nacionales, a menos que cuente con el asentimiento de los Estados Unidos, sería contraria al derecho internacional, y la controversia que pudiera surgir de ello tendría que ser tratada de acuerdo con los métodos ordinarios para la solución de controversias internacionales. Estas consideraciones se aplican al Decreto de 30 de diciembre de 1948, que el Tribunal ha considerado contrario a los derechos convencionales de los Estados Unidos. [p203]
La segunda forma en que se plantea el problema es en los casos en que se requiere la cooperación de los tribunales consulares para hacer cumplir la legislación marroquí. En tales casos, independientemente de si la aplicación de la legislación contraviene los derechos del tratado, el consentimiento de los Estados Unidos sería esencial para su aplicación por los tribunales consulares.
La tercera forma en que se plantea el problema es en los casos en que se cuestiona la aplicación a los nacionales de los Estados Unidos, por medios distintos de la ejecución a través de los tribunales consulares, de leyes marroquíes que no violan ningún derecho de los Estados Unidos derivado de un tratado. En tales casos, no se requiere el consentimiento de las autoridades estadounidenses.
En consecuencia, y sin perjuicio de las salvedades anteriores, el Tribunal sostiene que Estados Unidos no tiene derecho a alegar que la aplicación de leyes y reglamentos a sus nacionales en la zona francesa requiera su consentimiento.
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El Gobierno de los Estados Unidos de América ha presentado una Reconvención, una parte de la cual se refiere a la cuestión de la inmunidad frente a los impuestos marroquíes en general, y en particular frente a los impuestos sobre el consumo previstos por el Dahir Shereefiano de 28 de febrero de 1948. Se presentan las siguientes alegaciones con respecto a estas cuestiones:
En nombre del Gobierno de los Estados Unidos :
“2. Los tratados eximen de impuestos a los nacionales americanos, salvo lo dispuesto específicamente por los mismos tratados ; cobrar impuestos a los nacionales americanos en violación de los términos de los tratados es una violación del derecho internacional.
Dichos impuestos sólo pueden recaudarse legalmente de los nacionales americanos con el consentimiento previo de los Estados Unidos, lo que supone renunciar temporalmente al derecho que le confiere el tratado, y a partir de la fecha en que se otorgue dicho consentimiento, a menos que se especifique lo contrario en los términos del mismo.
Los impuestos al consumo previstos por el Dahir de 28 de febrero de 1948, que fueron cobrados a los nacionales americanos hasta el 15 de agosto de 1950, fecha en que los Estados Unidos consintieron estos impuestos, fueron cobrados ilegalmente y deben serles devueltos.
3. Dado que las leyes marroquíes no son aplicables a los ciudadanos americanos hasta que no han recibido el consentimiento previo del Gobierno de los Estados Unidos, la falta de consentimiento del Gobierno de los Estados Unidos al Dahir de 28 de febrero de 1948, hizo ilegal la recaudación de los impuestos sobre el consumo previstos por dicho Dahir.”
En nombre del Gobierno de Francia :
“Que ningún tratado ha conferido a los Estados Unidos inmunidad fiscal para sus nacionales en Marruecos, ni directamente ni por efecto de la cláusula de nación más favorecida ;[p204].
Que las leyes y reglamentos en materia fiscal que se han puesto en vigor en el Imperio Shereefiano son aplicables a los nacionales de los Estados Unidos sin el consentimiento previo del Gobierno de los Estados Unidos ;
Que, en consecuencia, los impuestos sobre el consumo previstos por el Dahir de 28 de febrero de 1948, han sido legalmente recaudados de los nacionales de los Estados Unidos, y no deben serles reembolsados.”
El Gobierno de los Estados Unidos sostiene que sus derechos convencionales en Marruecos confieren a los nacionales de los Estados Unidos una inmunidad frente a los impuestos, excepto los impuestos específicamente reconocidos y permitidos por los tratados. Este argumento se basa en determinados tratados bilaterales con Marruecos, así como en el Convenio de Madrid de 1880 y el Acta de Algeciras de 1906.
El Tribunal examinará en primer lugar la alegación de que el derecho a la inmunidad fiscal puede derivarse de las cláusulas de nación más favorecida del artículo 24 del Tratado entre Estados Unidos y Marruecos de 1836 y del artículo 17 del Convenio de Madrid, en relación con determinadas disposiciones de los tratados entre Marruecos y Gran Bretaña y Marruecos y España.
El Tratado General entre Gran Bretaña y Marruecos de 1856 estipulaba en el segundo párrafo del artículo IV que los súbditos británicos “no estarán obligados a pagar, bajo ningún pretexto, impuestos o imposiciones”. El Tratado entre Marruecos y España de 1861 establecía en su artículo V que “los súbditos españoles no podrán, bajo ningún pretexto, ser obligados a pagar impuestos o contribuciones”.
En nombre de los Estados Unidos se afirma que las cláusulas de nación más favorecida en los tratados con países como Marruecos no pretendían crear derechos meramente temporales o dependientes, sino que pretendían incorporar permanentemente estos derechos y hacerlos independientes de los tratados por los que se concedieron originalmente. En consecuencia, se sostiene que el derecho a la inmunidad fiscal concedido por el Tratado General británico de 1856 y el Tratado español de 1861, se incorporó en los tratados que garantizaban a los Estados Unidos el trato de nación más favorecida, con el resultado de que este derecho continuaría incluso si los derechos y privilegios concedidos por los Tratados de 1856 y 1861 llegaran a su fin.
Por las razones expuestas anteriormente en relación con la jurisdicción consular, el Tribunal no puede aceptar este argumento. No se ha demostrado que las cláusulas de nación más favorecida de los tratados con Marruecos tengan un significado y efecto distintos de los de dichas cláusulas en otros tratados o que se rijan por normas jurídicas diferentes. Cuando las disposiciones que conceden inmunidad fiscal en los tratados entre Marruecos y terceros Estados han sido derogadas o se ha renunciado a ellas, estas disposiciones ya no pueden invocarse en virtud de una cláusula de nación más favorecida. En tales circunstancias, se hace necesario examinar [p205] si las disposiciones mencionadas de los Tratados de 1856 y 1861 siguen en vigor.
El segundo párrafo del artículo IV del Tratado general con Gran Bretaña fue derogado por el Convenio franco-británico del 29 de julio de 1937, Protocolo de firma, artículo 4 (a). A partir de la entrada en vigor de este Convenio, Estados Unidos ya no pudo invocar dicho párrafo del Artículo IV del Tratado General de 1856 en virtud de una cláusula de nación más favorecida.
Como ya se ha sostenido anteriormente, el efecto de la declaración hecha por Francia y España el 7 de marzo de 1914, fue una renuncia incondicional por parte de España de todos los derechos y privilegios derivados del régimen de Capitulaciones en la Zona Francesa. Esta renuncia implicaba, en opinión del Tribunal, una renuncia por parte de España al derecho de sus nacionales a la inmunidad de impuestos en virtud del artículo V de su Tratado con Marruecos de 1861, ya que dicha inmunidad general y completa de impuestos debe considerarse como un elemento del régimen de Capitulaciones en Marruecos. Cuando España renunció a todos los derechos capitulatorios, debe considerarse que renunció a los derechos de inmunidad fiscal.
Esta opinión se ve confirmada por la actitud adoptada por otros Estados a este respecto. Gran Bretaña renunció a todos los derechos y privilegios de carácter capitulatorio en la zona francesa en virtud del artículo I de su Convenio con Francia de 1937. En el Protocolo de firma se declaró que el efecto de este artículo y del artículo 16 es derogar una serie de artículos del Tratado general de 1856, incluido, como ya se ha dicho, el segundo párrafo del artículo IV. Esto parece demostrar que Francia, en representación de Marruecos, y Gran Bretaña procedían bajo el supuesto de que la inmunidad fiscal concedida por dicho artículo era un derecho de carácter capitulatorio. Los demás Estados, que durante los años 1914-1916 renunciaron igualmente a todos los derechos y privilegios derivados del régimen de Capitulaciones en la Zona Francesa, han consentido la imposición de sus nacionales.
Por estas razones, el Tribunal sostiene que el derecho a la inmunidad fiscal concedido por el artículo V del Tratado español de 1861, al haber sido renunciado por España, ya no puede ser invocado por los Estados Unidos en virtud de una cláusula de nación más favorecida.
El Gobierno de los Estados Unidos ha alegado además que tiene un derecho independiente a la inmunidad fiscal en virtud de ser parte del Convenio de Madrid y del Acta de Algeciras. Sostiene que mediante estos instrumentos se estableció un régimen fiscal que mantuvo la inmunidad fiscal en favor de los nacionales de Estados extranjeros, confirmando e incorporando así este régimen preexistente, que por lo tanto sigue en vigor, excepto para los Estados que han acordado renunciar a él.
Sin embargo, el Tribunal de Justicia opina que el Convenio de Madrid no confirmó ni incorporó el principio de inmunidad [p206] fiscal entonces existente. Se limitó a presuponer la existencia de este principio y a limitarlo mediante excepciones en los artículos 12 y 13, sin modificar su base jurídica. No proporcionó un fundamento nuevo e independiente para ninguna reivindicación de inmunidad fiscal.
Consideraciones similares se aplican a la Ley de Algeciras, que restringió aún más el régimen de inmunidad fiscal mediante excepciones en los artículos 59, 61, 64 y 65. No proporcionó ningún motivo nuevo e independiente para reclamar la inmunidad fiscal. No proporcionó ninguna base jurídica nueva e independiente para la exención de impuestos.
El Gobierno de Estados Unidos ha invocado los artículos 2 y 3 del Convenio de Madrid, que conceden la exención de impuestos, distintos de los mencionados en los artículos 12 y 13, a determinadas “personas protegidas”. Pero los “protegidos” mencionados en los artículos 2 y 3 sólo constituyen una clase limitada de personas al servicio de representantes diplomáticos y cónsules de Estados extranjeros. En opinión del Tribunal de Justicia, de los privilegios concedidos a esta clase limitada de personas protegidas no puede extraerse ninguna conclusión en cuanto a la inmunidad fiscal de los nacionales de los Estados Unidos en general.
Por último, se alega, en nombre del Gobierno de los Estados Unidos, que los impuestos sobre el consumo impuestos por el Dahir de 28 de febrero de 1948 contravienen los derechos especiales de los tratados. Se hace referencia al Tratado de Comercio entre Gran Bretaña y Marruecos de 1856, Artículos III, VII, VIII y IX, y se afirma que los nacionales de Estados Unidos están exentos de dichos impuestos sobre el consumo en virtud de estos Artículos en conjunción con las cláusulas de nación más favorecida del Tratado de 1836 entre Marruecos y Estados Unidos.
Estos cuatro artículos del Tratado comercial británico de 1856 se refieren a los impuestos y derechos sobre las mercancías exportadas o importadas en Marruecos, o sobre las mercancías transportadas de un puerto marroquí a otro. Los impuestos sobre el consumo previstos por el Dahir de 28 de febrero de 1948 son, según su artículo 8, pagaderos sobre todos los productos, ya sean importados en la zona francesa de Marruecos o fabricados o producidos allí. No pueden, por lo tanto, asimilarse a los impuestos particulares mencionados en los artículos del Tratado Comercial Británico, invocados por los Estados Unidos, ni pueden considerarse como un derecho de aduana. El mero hecho de que pueda ser conveniente en el caso de mercancías importadas recaudar el impuesto sobre el consumo en la Oficina de Aduanas no altera su carácter esencial como impuesto que grava todas las mercancías, ya sean importadas o producidas en Marruecos. Cabe recordar a este respecto que el Tribunal Permanente de Justicia Internacional reconoció que los derechos fiscales recaudados en la frontera a la entrada de ciertas mercancías no debían confundirse con los derechos de aduana; en su sentencia de 7 de junio de 1932 en el asunto de las zonas francas (P.C.I.J., Serie A/B, Nº 46, 11. 172), estableció que “la retirada de la línea aduanera no afecta al derecho [p207] del Gobierno francés a recaudar en la frontera política derechos fiscales que no tengan el carácter de derechos de aduana”.
Por consiguiente, el Tribunal de Justicia no puede considerar que la imposición de estos impuestos sobre el consumo vulnere ningún derecho convencional de los Estados Unidos. En tales circunstancias, no se plantea la cuestión de la devolución parcial de los impuestos sobre el consumo pagados por los nacionales de los Estados Unidos.
De las consideraciones anteriores se desprende que el Gobierno de los Estados Unidos no tiene derecho a pretender que los impuestos, incluidos los impuestos sobre el consumo, sean sometidos al consentimiento previo de dicho Gobierno antes de que puedan ser legalmente recaudados de los nacionales de los Estados Unidos. Dado que, en opinión del Tribunal, éstos no están exentos del pago de impuesto alguno en la Zona Francesa, no existe base jurídica para la pretensión de que las leyes y reglamentos en materia fiscal deban someterse a la aprobación de las autoridades estadounidenses.
La conclusión a la que el Tribunal ha llegado de este modo parece estar en consonancia con la actitud que otros Estados han adoptado en relación con esta cuestión. La inmunidad de Sax en la Zona Francesa no es reclamada ni por el Reino Unido ni por España ni por ningún otro Estado que gozara anteriormente de tal posición privilegiada. El único Estado que ahora reclama este privilegio es Estados Unidos, aunque su Tratado con Marruecos de 1836 no garantiza ninguna inmunidad fiscal. Reconocer la inmunidad fiscal únicamente a los nacionales de los Estados Unidos no sería compatible con el principio de igualdad de trato en materia económica en el que se basa el Acta de Algeciras.
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La alegación final de los Estados Unidos de América sobre la parte de su reconvención basada en el artículo 95 del Acta General de Algeciras es la siguiente:
“1. En virtud del artículo 95 del Acta de Algeciras, el valor de las importaciones procedentes de los Estados Unidos debe determinarse a efectos de las liquidaciones aduaneras añadiendo al valor de compra de la mercancía importada en los Estados Unidos los gastos incidentales a su transporte a la aduana en Marruecos, excluyendo todos los gastos posteriores a su entrega a la aduana, tales como derechos de aduana y tasas de almacenamiento.
Es una violación del Acta de Algeciras y una violación del derecho internacional que las autoridades aduaneras se aparten del método de valoración así definido y determinen el valor de la mercancía importada a efectos aduaneros basándose en el valor de la mercancía importada en el mercado local marroquí.” [p208]
La Alegación final del Gobierno de Francia sobre esta parte de la Reconvención es la siguiente :
“Que el artículo 95 del Acta de Algeciras define el valor a efectos aduaneros como el valor de la mercancía en el momento y en el lugar en que se presenta para su despacho aduanero ;”
que, como quedó claro en el debate oral, significa el valor en el mercado local, es decir, marroquí.
La necesidad, evidenciada por los artículos 95, 96 y 97 del Acta de Algeciras, de crear algún tipo de mecanismo para asegurar una valoración justa de las mercancías por parte de las autoridades aduaneras parece derivarse, entre otras cosas, (a) del principio de igualdad económica que es uno de los principios subyacentes al Acta, y (b) del hecho de que los derechos de importación fueron fijados por las Potencias signatarias en el 12½ %. Evidentemente, sería fácil, si se deseara hacerlo, discriminar a determinados importadores mediante valoraciones arbitrarias o eludir una limitación fija de los derechos mediante valoraciones infladas. Pero aunque las Potencias signatarias se dieron cuenta de la necesidad de un mecanismo de este tipo, no parece que éste haya dado lugar a una práctica que se haya seguido sistemáticamente desde la entrada en vigor de la Ley.
El artículo 95 especifica cuatro factores en la valoración de las mercancías :
(a) la valoración debe basarse en su valor al por mayor al contado ;
(b) el momento y el lugar de la valoración se fijan a la entrada de la mercancía en la aduana ;
(c) la mercancía debe valorarse “libre de derechos de aduana y de derechos de almacenaje”, es decir, el valor no debe incluir estas cargas ;
(d) la valoración debe tener en cuenta la depreciación resultante de los daños, si los hubiere.
El artículo 96, que sólo se refiere a las principales mercancías gravadas por la Administración aduanera morisca, preveía una fijación anual de los valores por un “Comité de valoraciones aduaneras” reunido en Tánger. Cabe señalar el carácter local de esta Comisión y de las personas a las que debe consultar. La tabla de valores fijada por la Comisión debía ser revisada al cabo de seis meses si se producían cambios considerables en el valor de determinadas mercancías. El artículo 96 es de carácter procedimental y está destinado a entrar en el ámbito de aplicación del artículo 95.
El artículo 97 preveía la creación de un “Comité de Aduanas” permanente, destinado a supervisar el servicio aduanero a alto nivel y a velar por la aplicación de los artículos 96 y 97, previo dictamen y consentimiento del Cuerpo Diplomático en Tánger”.
El Comité de valoraciones aduaneras mencionado en el artículo 96 parece haber desaparecido en 1924, cuando entró en vigor el Convenio de 18 de diciembre de 1923 sobre la zona de Tánger, y fue sustituido por un Comité representativo de las tres zonas. Este último Comité no se reúne desde 1936.
Los artículos 82 a 86 de la Ley, que se refieren a las declaraciones de los importadores, también deben tenerse en cuenta. El artículo 82 impone al importador la obligación de presentar una declaración, que debe contener una relación detallada de la naturaleza, calidad, peso, número, medida y valor de la mercancía, así como de la naturaleza, marcas y números de los bultos que la contienen. Es evidente que una declaración de valor hecha por el importador no puede ser decisiva, porque es una parte interesada, pero al mismo tiempo sabe más que nadie sobre la mercancía y, a menos que se sospeche fraude, es correcto que el valor que figura en la declaración constituya un elemento importante en la valoración que se va a hacer.
No puede decirse que las disposiciones del artículo 95 por sí solas, o las del capítulo V de la Ley consideradas en su conjunto, aporten pruebas decisivas en apoyo de ninguna de las interpretaciones defendidas por las Partes respectivamente. Los cuatro factores especificados por el artículo 95 son compatibles con cualquiera de las dos interpretaciones; en particular, la expresión “exentos de derechos de aduana y de derechos de almacenaje” no ofrece ninguna indicación clara, porque, si el valor en el país de origen, incrementado por el importe del seguro, flete, etc., debe tomarse como base, el valor en el país de origen, incrementado por el importe del seguro, flete, etc., debe tomarse como base, esta expresión significa “antes de entrar en la aduana y de pagar los derechos”, mientras que, si se toma como base el valor en el mercado local, es necesaria (o, en todo caso, prudente) alguna expresión de este tipo para indicar que el derecho del 12½ % no debe percibirse sobre un valor que ya contiene el 12½ %.
El Tribunal ha examinado la práctica anterior y los trabajos preparatorios de la Conferencia de Algeciras de 1906, pero estas fuentes no ofrecen mucha orientación. El Acuerdo Comercial celebrado entre Francia y Marruecos, con fecha 4 de octubre de 1892, consta de dos cartas intercambiadas entre el Ministro de Asuntos Exteriores de Marruecos y el Ministro de Francia en Marruecos, la última de las cuales contiene la expresión :
“Estas mercancías se tasarán sobre la base de su valor de mercado al por mayor al contado en el puerto de descarga, en reales de vellón”.
Un anteproyecto de ley (p. 97 de Documents diplomatiques, 1906, fascículo 1, Affaires du Maroc, titulado “II. Protocoles et comptes rendus de la Conférence d’Algésiras”) contiene el siguiente artículo :
“Artículo XIX.-Los derechos de importación y exportación se pagarán inmediatamente en efectivo en la aduana donde se efectúe el despacho. Los derechos ad valorenz se determinarán y pagarán sobre la base del valor al por mayor al contado de las mercancías en el puerto de descarga o en la aduana en el caso de las importaciones. Las mercancías sólo podrán retirarse previo pago de los derechos de aduana y almacenamiento.
La retención de las mercancías o el cobro de los derechos serán objeto, en todos los casos, de un recibo regular entregado por el funcionario encargado.”
Más tarde (p. IOO), a propuesta británica, se modificó la segunda frase para que dijera :
“Los derechos ad valorem se determinarán y pagarán sobre la base del valor al por mayor al contado de la mercancía en la aduana, libre de derechos de aduana.”
En una fase posterior, la delegación alemana hizo la siguiente propuesta (ibid., p. 232) :
“Los derechos ad valorem impuestos a las importaciones en Marruecos se calcularán sobre el valor de las mercancías importadas en el lugar de embarque o de compra, al que se añadirán los gastos de transporte y seguro hasta el puerto de descarga en Marruecos….”.
Esta enmienda fue rechazada, de lo que se deduce que se rechazó el valor en el país de origen como prueba concluyente.
También es necesario examinar la práctica de las autoridades aduaneras desde 1906, en la medida en que se desprende de los materiales puestos a disposición del Tribunal por las Partes. Parece que ha habido una reticencia a atribuir un efecto decisivo a un único factor en la valoración de la mercancía.
Por ejemplo, en una carta del 16 de julio de 1912 del controlador de la aduana marroquí al ministro americano en Tánger, se afirma que los funcionarios de aduanas “aplican para la valoración de las mercancías las normas establecidas por el Acta de Algeciras y por los reglamentos aduaneros. Utilizan los precios del mercado, las facturas de venta y sus conocimientos profesionales”.
Los siguientes extractos aparecen más adelante en la misma carta :
“La factura de venta es un elemento de valoración, pero no es una prueba concluyente.
………………………………………………………………………………………………
La aduana siempre ha procedido como se ha descrito anteriormente con respecto a los productos petrolíferos importados de Fiume y de Trieste; para los cuales los importadores proporcionan medios de valoración adjuntando a las declaraciones las facturas de venta originales, cuyos precios se comparan con los precios de mercado de origen.
………………………………………………………………………………………………
Este valor [es decir, a efectos aduaneros] incluye el precio de compra del petróleo f.0.b. Nueva York, incrementado con todos los gastos posteriores a la compra, tales como derechos de exportación pagados a las aduanas extranjeras, transporte, embalaje, flete, seguro, manipulación, [p211] descarga, etc.; en resumen, todo lo que contribuye a constituir en el momento de la presentación en la aduana el valor al por mayor al contado del producto, según el cual, en virtud del artículo 95 de la Ley de Algeciras, deben pagarse los derechos.
……………………………………………………………………………………………”
También es interesante destacar del Acta de la reunión en Tánger de la Comisión de Valoraciones Aduaneras del 7 de junio de 1933, que el Director de Aduanas explicó :
“…. que su Departamento adopta como elementos de valoración para la aplicación de los derechos en cuestión, la factura de origen, los gastos de transporte hasta el puerto de importación, el valor de la mercancía en el mercado local a su llegada, las listas generales de precios del mercado y cualquier otra información que pueda ser útil para fijar el valor sobre el que se basa el derecho”.
Por otra parte, se pueden encontrar pasajes en los reglamentos aduaneros y en las circulares emitidas por el Control de la Deuda marroquí en los que se hace hincapié en el valor en el mercado marroquí como factor importante. Las últimas “Tablas de valores mínimos y máximos de las principales mercancías importadas en Marruecos”, adoptadas por el Comité de Valoraciones Aduaneras en su última reunión del 11 de marzo de 1936, en Tánger, revelan una gama tan grande que sólo pueden ofrecer la orientación más general en cuanto a la valoración real de un cargamento o mercancía en particular.
La impresión general que se desprende del examen del material pertinente es que los responsables de la administración de aduanas desde la fecha del Acta de Algeciras han utilizado todos los elementos de valoración de que disponían, aunque quizá no siempre de manera coherente.
En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia considera que el artículo 95 no establece ninguna norma estricta sobre el punto controvertido. Requiere una interpretación más flexible que cualquiera de las que respectivamente defienden las Partes en el presente asunto.
El Tribunal de Justicia considera que las autoridades aduaneras de la Zona Francesa, al fijar el valor en aduana de las mercancías importadas, deben tener en cuenta los siguientes elementos:
(a) los cuatro factores especificados por el artículo 95 y mencionados anteriormente ;
(b) el contenido de la declaración que el importador está obligado por la Ley a presentar en la aduana ;
(c) el valor al contado al por mayor en el mercado de la Zona Francesa ;
(d) el coste en el país de origen, incrementado por los gastos de carga y descarga, seguro, flete y otros gastos incurridos antes de que las mercancías sean entregadas en la aduana ; [p212]
(e) la tabla de valores que, en su caso, haya sido preparada por el Comité de Valoraciones Aduaneras a que se refiere el artículo 96 o por cualquier otro comité que lo haya sustituido en virtud de acuerdos a los que Francia y los Estados Unidos se hayan adherido expresa o implícitamente ;
(f) cualquier otro elemento que sea necesario en razón de las circunstancias particulares de un envío o de una clase de mercancías.
Los factores antes mencionados no están ordenados por prioridad, sino que deben operar libremente, dentro de los límites que hayan sido o puedan ser prescritos en virtud del artículo 96 de la Ley ; y, habida cuenta del principio rector de igualdad económica, los mismos métodos deben aplicarse sin discriminación a todas las importaciones, cualquiera que sea el origen de las mercancías o la nacionalidad de los importadores. La facultad de realizar la valoración corresponde a las autoridades aduaneras, pero es una facultad que debe ejercerse razonablemente y de buena fe.
***
Por las razones expuestas,
El Tribunal,
a propuesta del Gobierno de la República Francesa,
por unanimidad,
Rechaza sus alegaciones relativas al Decreto de 3 de diciembre de 1948, emitido por el Residente General de la República Francesa en Marruecos;
por unanimidad,
Declara que los Estados Unidos de América tienen derecho, en virtud de las disposiciones de su Tratado con Marruecos del 16 de septiembre de 1836, a ejercer en la Zona Francesa de Marruecos la jurisdicción consular en todos los litigios, civiles o penales, entre ciudadanos o protegidos de los Estados Unidos ;
por diez votos contra uno,
Declara que los Estados Unidos de América también tienen derecho, en virtud del Acta General de Algeciras de 7 de abril de 1906, a ejercer en la Zona Francesa de Marruecos la jurisdicción consular en todos los casos, civiles o penales, entablados contra ciudadanos o protegidos de los Estados Unidos, en la medida exigida por las disposiciones del Acta relativas a la jurisdicción consular ;
por seis votos a favor y cinco en contra,
Rechaza, con excepción de lo anteriormente expuesto, las alegaciones de los Estados Unidos de América relativas a la jurisdicción consular ; [p213]
por unanimidad,
Declara que los Estados Unidos de América no tienen derecho a reclamar que la aplicación a los ciudadanos de los Estados Unidos de todas las leyes y reglamentos en la zona francesa de Marruecos requiera el consentimiento del Gobierno de los Estados Unidos, pero que los tribunales consulares de los Estados Unidos pueden negarse a aplicar a los ciudadanos de los Estados Unidos leyes o reglamentos que no hayan sido aprobados por el Gobierno de los Estados Unidos;
sobre la Reconvención del Gobierno de los Estados Unidos de América,
por seis votos contra cinco,
Rechaza las Alegaciones de los Estados Unidos de América relativas a la exención de impuestos ;
por siete votos contra cuatro,
Rechaza las Alegaciones de los Estados Unidos de América relativas a los impuestos sobre el consumo impuestos por el Dahir Shereefiano de 28 de febrero de 1948 ;
por seis votos contra cinco,
Declara que, en aplicación del artículo 95 del Acta General de Algeciras, el valor de la mercancía en el país de origen y su valor en el mercado local marroquí son ambos elementos en la apreciación de su valor al por mayor al contado entregado en la aduana.
Hecho en francés e inglés, siendo el texto inglés el que da fe, en el Palacio de la Paz, La Haya, el día veintisiete de agosto de mil novecientos cincuenta y dos, en tres ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos del Tribunal y los otros se remitirán al Gobierno de la República Francesa y al Gobierno de los Estados Unidos de América, respectivamente.
(Firmado) Arnold D. McNair,
Presidente.
(Firmado) E. Hambro,
Secretario.
[p214]El Juez Hsu Mo declara que, en su opinión, los derechos jurisdiccionales de los Estados Unidos de América en la Zona Francesa de Marruecos se limitan a los previstos en los artículos 20 y 21 de su Tratado con Marruecos de 16 de septiembre de 1836, y que los Estados Unidos no tienen derecho a ejercer la jurisdicción consular en los casos que impliquen la aplicación a ciudadanos estadounidenses de aquellas disposiciones del Acta de Algeciras de 1906 que, para su cumplimiento, conllevaban ciertas sanciones. El Acta de Algeciras, en lo que se refiere a las cláusulas jurisdiccionales, se concluyó sobre la base de un tipo de jurisdicción consular tal como existía en aquel momento en su forma completa y en completa uniformidad entre las Potencias en Marruecos. Las diversas disposiciones, al referirse a la “jurisdicción consular”, “autoridad consular competente”, “tribunal consular del demandado”, etc., se referían claramente a la jurisdicción que los Estados extranjeros ejercían uniformemente sobre sus respectivos nacionales como demandados en todos los casos. No se referían a la jurisdicción limitada que pudieran ejercer los tribunales consulares de los Estados Unidos, de conformidad con el artículo 20 del Tratado entre Marruecos y los Estados Unidos de 1836, en los casos en que estuvieran implicados únicamente ciudadanos o protegidos de los Estados Unidos. Por consiguiente, cuando la jurisdicción consular en su forma plena dejó de existir respecto de todos los Estados signatarios del Acta de Algeciras, desapareció el fundamento para la aplicación por los distintos tribunales consulares de las medidas de sanción previstas en dicha Acta, y entraron en juego las normas ordinarias del Derecho internacional. En consecuencia, dichas sanciones deben ser aplicadas en lo sucesivo por los tribunales territoriales, tanto en el caso de los ciudadanos estadounidenses como en el de todos los demás ciudadanos extranjeros. En cuanto a la referencia en el Convenio franco-británico de 1937 a los privilegios jurisdiccionales de que gozan los Estados Unidos, debe considerarse como una medida cautelar por parte de Francia ante la posibilidad de que los Estados Unidos se nieguen a renunciar a tales privilegios. En cualquier caso, los derechos de Estados Unidos frente a Marruecos en materia de jurisdicción deben determinarse por sus propias relaciones convencionales, y no podrían derivarse de ninguna admisión realizada por Francia en nombre de Marruecos ante un tercero.
Los jueces Hackworth, Badawi, Levi Carneiro y Sir Benegal Rau, haciendo uso del derecho que les confiere el artículo 57 del Estatuto, adjuntan a la sentencia la declaración común de su opinión disidente.
(rubricado) A. D. McN
(rubricado) E. H. [p215]
OPINIÓN DISIDENTE DE LOS JUECES HACKWORTH, BADAWI, LEVI CARNEIRO Y SIR BENEGAL RAU
Nos sentimos obligados a disentir del Tribunal en las conclusiones relativas a la jurisdicción consular, la inmunidad fiscal y la interpretación del artículo 95 del Acta de Algeciras.
Jurisdicción consular
El Tribunal ha considerado que Estados Unidos no tiene derecho a ejercer, de pleno derecho, la jurisdicción consular en la zona francesa de Marruecos en casos distintos de los expresamente previstos en el Tratado de 1836 (artículos 20 y 21) y en el Acta de Algeciras.
Hoy en día no hay casi nadie que cuestione la proposición general de que lo que se conoce como régimen capitulatorio es un anacronismo al que se debería poner fin rápidamente, dondequiera que exista. De hecho, el propio Gobierno de los Estados Unidos ha estado dispuesto en todo momento a negociar tanto con Francia como con Marruecos un nuevo arreglo o acuerdo “para sustituir y refundir en una forma más adecuadamente adaptada a las circunstancias actuales los límites del tratado originalmente contraído con el Estado de Marruecos”. (Dúplica, página 43.)
La cuestión en el presente caso no es si el régimen capitulatorio es bueno o malo, sino si subsiste sobre una base legal con respecto a los nacionales de Estados Unidos en Marruecos y en qué medida. Esta es la cuestión planteada en la primera alegación del Gobierno francés y en la tercera alegación del Gobierno de Estados Unidos. En ambas se hace referencia a Marruecos.
La sentencia del Tribunal se refiere a la jurisdicción consular únicamente en la zona francesa.
El Tribunal sostiene que, a excepción de la jurisdicción consular limitada antes mencionada, el derecho de los Estados Unidos a dicha jurisdicción finalizó con la terminación de los derechos y privilegios capitulares de Gran Bretaña en dicha zona en virtud del Convenio anglo-francés de 1937. No podemos aceptar este punto de vista.
En virtud del artículo 10 del Convenio anglo-francés de 1937, el Reino Unido acordó que en lo sucesivo no podría invocar dicho artículo ni el artículo 20 (una cláusula de nación más favorecida) del Tratado General anglo-marroquí de 1856 con el fin de reclamar los “privilegios jurisdiccionales concedidos sobre la base de los tratados existentes celebrados por Su Majestad el Sultán de Marruecos y los Estados Unidos de América”. El artículo 16 del mismo Convenio contiene una disposición similar que se refiere a los “privilegios jurisdiccionales de que gozan los Estados Unidos en virtud de tratados actualmente en vigor”. Menciona [p216] el artículo 20 del Tratado General de 1856 y también el artículo 13, otra cláusula de nación más favorecida. De estas disposiciones se desprende que, en opinión de las partes en el Convenio, es decir, en opinión del Gobierno francés y del Gobierno británico, los Estados Unidos seguirían gozando de “privilegios jurisdiccionales”, de pleno derecho, en Marruecos, incluso después de la entrada en vigor del Convenio anglo-francés de 1937.
Tras la firma de la Convención, el embajador francés en Washington escribió al Secretario de Estado el 26 de agosto de 1937: “Los Estados Unidos disfrutan en Marruecos del régimen capitulatorio en virtud del Tratado concluido entre las dos potencias el 16 de septiembre de 1836”. A continuación se refería al artículo 25 del Tratado de 1836 y continuaba : “No habiendo sido denunciado el mencionado Convenio entre los Estados Unidos y Marruecos, los Estados Unidos continúan beneficiándose del régimen capitulatorio en Marruecos. De hecho, tras la conclusión del Acuerdo Franco-Británico (de 1937), sigue siendo hoy en día la última potencia en condiciones de acogerse a dicho régimen. Al comunicar a Vuestra Excelencia el deseo de mi Gobierno de concluir con el Gobierno americano un acuerdo que ponga fin a este régimen, me tomo la libertad de recordar a Vuestra Excelencia que durante la Conferencia de Montreux, que puso fin al régimen de las capitulaciones en Egipto, el representante del Gobierno americano hizo declaraciones que indicaban el espíritu conciliador con el que el Gobierno americano pretendía resolver esta cuestión ….. Estas declaraciones han dado motivos a mi Gobierno para pensar que, al igual que el Gobierno británico, el Gobierno americano estará dispuesto a consentir la abolición del régimen de capitulaciones en Marruecos”.
A la luz de estas declaraciones, parece claro que en 1937, el Gobierno francés consideraba que Estados Unidos tenía derecho a acogerse al régimen de capitulaciones incluso después de la Convención anglo-francesa de 1937. Coincidimos con esta opinión y consideramos que los “privilegios jurisdiccionales” a los que se refieren los artículos IO y 16 del Convenio anglo-francés de 1937 no pueden significar otra cosa que plena jurisdicción consular. Según dichos artículos, estos privilegios jurisdiccionales descansaban “sobre la base de los tratados existentes”. Esto nos lleva al más importante de estos tratados, a saber, el Acta de Algeciras.
Consideramos que el Acta de Algeciras es tan fundamental que “todos sus artículos y cláusulas deben ser observados y cumplidos de buena fe”. Estas fueron las palabras dirigidas a los Estados Unidos y a sus ciudadanos por el Presidente Theodore Roosevelt cuando hizo pública el Acta en 1907. La importancia de la Ley y de los principios que consagra ha sido reconocida por todos. Por lo tanto, [p217] consideramos que en la interpretación de la Ley debe darse el debido efecto no sólo a sus disposiciones expresas, sino también a las implicaciones subyacentes que dan coherencia y significado a las disposiciones expresas. De lo contrario, toda la estructura de la Ley podría verse socavada. Por lo que respecta a Estados Unidos, ninguna de sus disposiciones ha sido derogada ni renunciada.
El Acta de Algeciras es un gran convenio multilateral directamente vinculante para Marruecos y Estados Unidos, así como para las demás potencias signatarias. Su estatuto respecto a los antiguos tratados bilaterales, como acto independiente y superior, está formalmente expresado en su último artículo 123. El esquema de derechos y obligaciones que estableció, ya sea expresamente o por implicación necesaria, entre Marruecos y los Estados Unidos no puede, por lo tanto, permitirse que sea perjudicado por ninguna transacción concluida entre cualquiera de los otros signatarios sin el consentimiento tanto de Marruecos como de los Estados Unidos. Esto nos parece fundamental.
En la fecha del Acta de Algeciras, todos los Estados signatarios extranjeros habían adquirido, por uso o por tratado y uso, plena jurisdicción consular en Marruecos. El sistema en su totalidad estaba bien establecido desde hacía al menos cincuenta años, como demuestra el Tratado General anglo-marroquí de 1856. La Ley adoptó el sistema tal y como estaba y, lejos de pretender acabar con él o modificarlo en modo alguno, lo extendió a los nuevos procesos penales y demandas civiles que pudieran surgir en virtud de la Ley. No es necesario enumerar todos los artículos de la Ley en los que así se ha hecho, sino que nos limitaremos a mencionar los más destacados. El artículo 29 extiende el sistema consular a las acciones por infracción del Reglamento del Capítulo II de la Ley, y los artículos IOI y 102 a las del Reglamento del Capítulo V. El artículo 45 extiende el sistema a las acciones entabladas por el Banco del Estado de Marruecos contra ciudadanos extranjeros. La medida en que el sistema capitulatorio, con todas sus implicaciones, está integrado en la Ley viene indicada por el hecho de que cuando Gran Bretaña renunció al sistema en la Zona Francesa mediante el Convenio de 1937, el efecto fue declarado en el Protocolo de Firma del Convenio como “implicar la renuncia de Su Majestad el Rey al derecho de invocar” no menos de 78 artículos de los 123 de la Ley.
Consideramos que el Acta ha adoptado el sistema. Era lo natural en aquella fecha y constituía un aliciente evidente para las Potencias extranjeras signatarias, no sólo para que asintieran a todas las leyes y reglamentos dictados por la Ley o en virtud de ella, sino para que sostuvieran lo que era de primordial importancia para el gobernante de Marruecos en aquel momento, a saber, “el triple principio de la soberanía e independencia de S.M. el Sultán, la integridad de sus dominios y la libertad económica sin desigualdad alguna”, que en el Preámbulo de la Ley se declaraba fundamento de un nuevo orden. [p218]
El sistema consular ha sido adoptado en la Ley, no tanto por disposición expresa como por implicación necesaria. A nadie se le habría ocurrido hacerlo si no fuera de forma implícita, porque el sistema formaba parte del orden establecido en aquel momento. Dar efecto a las meras disposiciones de la Ley e ignorar esta implicación básica con respecto a todos los demás casos de ejercicio de la jurisdicción consular daría lugar a curiosas anomalías. Por ejemplo, se admite que las acciones contra un nacional de los Estados Unidos por parte del Banco del Estado de Marruecos deben, en virtud del artículo 45 de la Ley, presentarse ante el tribunal consular de los Estados Unidos; pero no cualquier otra acción civil por parte de un marroquí o un extranjero. ¿Qué tienen de particular las acciones del Banco para que deban ser juzgadas por el tribunal consular? Del mismo modo, ¿cuál es la particularidad de los procesos por infracción de las reglamentaciones aduaneras y de armamento para que éstos y sólo éstos deban ser juzgados por el tribunal consular en virtud de los capítulos II y V de la ley? Además, ¿qué tienen de particularmente oneroso los impuestos mencionados en el capítulo IV de la Ley para que sean ellos y sólo ellos los que deban recaudarse de los extranjeros sujetos a las salvaguardias previstas en dicho capítulo, mientras que otros impuestos, quizás más gravosos, pueden recaudarse libremente? Es difícil encontrar una respuesta satisfactoria a estas preguntas.
Nos parece que si se quiere mantener el Acta de Algeciras como una estructura lógica y coherente, debe adoptarse el sistema consular completo que contiene.
No hay peligro de que esta adopción confiera al sistema una vida más larga de la que hubiera tenido de otro modo. Porque, incluso sin el Acta, el sistema, al estar basado entre otras cosas en usos establecidos desde hace tiempo, que no es más que otro nombre para el acuerdo por conducta, sólo puede darse por terminado de la forma en que pueden darse por terminados los acuerdos internacionales; y su adopción en el Acta no supone ninguna diferencia a este respecto.
Pasemos ahora a las implicaciones de otro importante tratado multilateral, el Convenio de Madrid. El artículo 5 del Convenio establece disposiciones especiales para el enjuiciamiento de las demandas civiles contra los protegidos iniciadas antes de que se conceda la protección y contra los ex protegidos antes de que se retire la protección; también establece que el derecho de protección no se ejercerá respecto de los protegidos procesados por un delito antes de que hayan sido juzgados por las autoridades del país o antes de que se haya ejecutado su sentencia. Estas disposiciones implican necesariamente que las acciones civiles y los procesos contra los protegidos de cualquier Potencia extranjera signataria del Convenio deben ser juzgados normalmente por los tribunales consulares de dicha Potencia; de lo contrario, el artículo, que prescribe normas especiales para los casos pendientes, sería ininteligible. Entre los protegidos no sólo hay [p219] súbditos moriscos empleados por la legación y los funcionarios consulares de la Potencia extranjera, sino también un cierto número de factores, corredores o agentes moriscos empleados por comerciantes extranjeros para sus negocios. Los artículos I y I0 de la Convención mantienen sin cambios la posición de estos factores, corredores y agentes.
La Convención sigue en vigor, en lo que respecta a los Estados Unidos, por lo que los protegidos de los Estados Unidos siguen teniendo derecho a sus beneficios. Si tal es la posición de los protegidos estadounidenses, que son súbditos marroquíes, con mayor razón debe ser la posición de los nacionales estadounidenses, que en algunos casos son sus empleadores en el negocio. Este era el punto de vista del propio Gobierno francés en 1905, como lo demuestra un despacho fechado el 21 de agosto de 1905, dirigido por el Presidente del Gabinete francés a los representantes diplomáticos franceses en Londres, Petrogrado, Berlín, Roma, Viena, Washington, Bruselas, La Haya, Copenhague, Estocolmo y Lisboa.
“Nuestro Ministro en Tánger me informa que el Gobierno Shereefiano ha encarcelado a uno de Nuestros súbditos Argelinos …. y ha hecho saber su intención de sacarlo de nuestra jurisdicción.
Este hecho constituye una violación de los tratados.
………………………………………………………………………………………………
Todas las Potencias signatarias con Marruecos del Convenio de Madrid del 3 de julio de 1880, o que se han adherido a él, tienen interés en el respeto de los principios que se ponen en tela de juicio. En virtud de una norma reconocida por este instrumento internacional, los protegidos marroquíes son sustraídos a la jurisdicción marroquí; a fortiori los extranjeros, súbditos de las Potencias, deben beneficiarse de la misma ventaja.
Le agradecería que indicara al Gobierno ante el que está acreditado el punto de vista del Gobierno de la República [Francesa]….”. (Dúplica, p. 34.)
En la fecha del Convenio de Madrid, las Potencias firmantes tenían, independientemente del Convenio, derecho a reclamar la plena jurisdicción consular para sus nacionales y, por lo tanto, no era necesario mencionar este derecho por separado en el propio Convenio. Pero incluso cuando las fuentes externas del derecho han cesado, el derecho sigue emanando de las disposiciones expresas que se han insertado en el propio Convenio respecto de los protegidos.
El Tribunal ha rechazado la alegación del Gobierno de los Estados Unidos que basaba su reclamación de jurisdicción consular y otros derechos capitulares en Marruecos en la “costumbre y el uso”. El rechazo parece basarse en que no se han presentado pruebas suficientes en apoyo de la reclamación. Consideramos que las pruebas disponibles son suficientes.
El uso es una fuente establecida de jurisdicción extraterritorial y, por ejemplo, ha sido enumerada como fuente lícita en el Preámbulo de la Ley de Jurisdicción Extranjera Británica de 1890, que establece que “por tratado, capitulación, concesión, uso, tolerancia y otros medios lícitos, Su Majestad la Reina tiene jurisdicción en diversos países extranjeros”. El uso y la tolerancia son sólo nombres diferentes para el acuerdo mediante una conducta prolongada, que puede no ser menos vinculante que el acuerdo mediante la palabra escrita. La plena jurisdicción consular que los Estados Unidos ejercen de hecho en Marruecos hasta el día de hoy ha existido durante casi cien años, si no más; y durante este largo período tanto los tratados como el uso, en el sentido amplio de estos términos, han contribuido al resultado total en distinta medida. No es posible, ni tiene interés práctico, a esta distancia en el tiempo, aislar y evaluar por separado la contribución hecha por cada una de estas fuentes. Ambas se complementaban mutuamente.
El primer tratado en el que el gobernante de Marruecos concedió plena jurisdicción consular a una potencia extranjera parece ser el Tratado General Anglo-Marroquí de 1856. En la respuesta del Gobierno francés a la contramemoria del Gobierno de los Estados Unidos, se admite que este Tratado incorporó los usos existentes, lo que implica necesariamente que los usos ya existían antes de 1856. Es cierto que la admisión se ha hecho con el fin de sostener que después de la incorporación de los usos compartidos el destino del Tratado, un argumento con el que no estamos de acuerdo, sin embargo, existe la admisión de que el Tratado incorpora el uso anterior.
El Artículo XIV de ese Tratado y el Artículo XVI del Tratado de 1861 entre Marruecos y España son, igualmente, pruebas de que el uso estaba en funcionamiento antes, así como durante, el período de estos dos Tratados. Estos artículos establecen que los litigios entre súbditos británicos o súbditos españoles y otros extranjeros se decidirán únicamente en el tribunal de los cónsules extranjeros sin la interferencia del Gobierno moro “de acuerdo con los usos establecidos que se han actuado hasta ahora o que puedan acordarse en el futuro entre dichos cónsules”, o “podrían de acuerdo con las formas establecidas, o de acuerdo con las que puedan acordarse entre dichos cónsules”. Esto demuestra que el uso funcionaba y complementaba los tratados tanto antes como después de 1856 y 1861.
También es significativo que la legislación del Congreso de los Estados Unidos, desde 1860, ha investido a los tribunales consulares en Marruecos con jurisdicción en asuntos penales y civiles “en la medida en que lo permita el tratado, y de acuerdo con los usos de los países en sus relaciones con los francos u otras naciones cristianas”. En otras palabras, desde 1860, Estados Unidos se ha basado abiertamente [p221] en los usos como una de las fuentes de su jurisdicción.
Incluso después de 1937, cuando, según el Gobierno francés, los beneficios de las disposiciones capitulatorias de los Tratados de 1856 y 1861 ya no estaban disponibles para los Estados Unidos, el Gobierno francés ha estado transmitiendo la fiscalidad marroquí y otras leyes al Gobierno de los Estados Unidos con el fin de hacerlas aplicables a los nacionales de los Estados Unidos en la zona francesa. El asentimiento de los Estados Unidos a las leyes fiscales fue solicitado de esta manera unas veintitrés veces en el período 1938-1948. Esto sólo podía deberse a que la jurisdicción para hacer cumplir estas leyes a los nacionales de los Estados Unidos correspondía a los tribunales consulares de los Estados Unidos.
La conducta del Gobierno francés no se debió simplemente a lo que durante las audiencias se describió como “tolerancia cortés”. Ya en octubre de 1937, el Secretario de Estado de los Estados Unidos escribió lo siguiente al Embajador francés en Washington :
“Observo que en su Nota [del 26 de agosto de 1937], se hace referencia al Artículo 25 del Tratado Americano-Marroquí del 16 de septiembre de 1836, que prevé la terminación del Tratado con un preaviso de un año dado por cualquiera de las partes. Para que no haya malentendidos, creo que es pertinente señalar que los derechos de capitulación americanos en Marruecos se derivan no sólo del Tratado Americano-Marroquí de 1836, sino también de otros tratados, convenciones o acuerdos y están confirmados por usos y costumbres establecidos desde hace mucho tiempo”.
Por lo tanto, el Gobierno francés sabía en 1937 que Estados Unidos estaba afirmando el uso como al menos una base legal de sus derechos y, a pesar de este conocimiento, el Gobierno francés continuó con la antigua práctica sin ninguna reserva. No se trata, por tanto, de un caso de mera “tolerancia graciosa”. Como hemos demostrado, el uso ha estado continuamente en funcionamiento, en mayor o menor medida, durante un período de casi cien años, si no más, y, por lo tanto, lo que ha estado sucediendo desde 1937 es la evidencia de un proceso continuo que comenzó casi un siglo antes de esa fecha.
Es significativo que durante los años 1914-1916, Francia negoció una serie de acuerdos con Estados extranjeros por los que éstos renunciaban a reclamar sus “derechos y privilegios derivados del régimen de capitulaciones” en la Zona Francesa. Algunos de estos Estados, como Suiza, Grecia y Japón, nunca habían establecido relaciones convencionales de ningún tipo con Marruecos. Sólo a través del uso podrían estos Estados haber adquirido los derechos que se comprometieron a no reclamar. La posición de Estados Unidos no puede ser peor por el mero hecho de tener tratados con Marruecos que contengan cláusulas de nación más favorecida. [p222]
A menudo se ha dicho en el curso de este caso que Estados Unidos es ahora la única potencia que no ha renunciado a sus derechos capitulares en Marruecos. Esto no es exacto. La renuncia de Gran Bretaña en la Convención Anglo-Francesa de 1937 se limita a la zona francesa; también lo es la renuncia (tal como es) de España en la Declaración Franco-Española de 1914. Ninguna de estas renuncias se extiende a la totalidad de Marruecos, que Estados Unidos sigue tratando como un solo país. Además, todavía hay “tribunales franceses” en la zona francesa y “tribunales españoles” en la zona española. Estos, cabe señalar, son los nombres utilizados en la Declaración Franco-Española de 1914. Técnicamente, los tribunales franceses no son tribunales consulares; pero de hecho ejercen, como parte de sus funciones, la jurisdicción que antes ejercían los tribunales consulares franceses. Por lo tanto, Estados Unidos no reivindica una posición única. La desigualdad que pueda parecer que existe es el resultado, no de la reclamación de los Estados Unidos, sino de los intentos de asegurar la renuncia fragmentaria, por parte de cada potencia signataria, de los derechos que les habían correspondido a todas por igual a través del uso y los tratados, en particular el Convenio de Madrid y el Acta de Algeciras. Esto parece admitirse en el Memorial del Gobierno francés:
“Además, en Marruecos especialmente, la desaparición de los privilegios capitulares en general tenía que resultar lógicamente de la acción simultánea de todas las Potencias extranjeras. De lo contrario, se habrían producido desigualdades de estatus que habrían estado en contradicción con los principios contractuales generales que rigen el estatus internacional del Imperio Shereefiano.” (Memorial, 1). 47.)
Nuestra conclusión, sobre esta parte del caso, es que la tercera Sumisión del Gobierno de los Estados Unidos, que se refiere a sus privilegios jurisdiccionales, debe ser aceptada, incluso aparte del efecto de las cláusulas de nación más favorecida en su Tratado de 1836 con Marruecos.
Inmunidad fiscal
El derecho a tributar implica necesariamente el derecho a tomar medidas coercitivas en caso de impago. De lo que hemos dicho sobre la cuestión de la jurisdicción consular se deduce que no pueden adoptarse medidas coercitivas contra la persona o los bienes de los nacionales de Estados Unidos salvo con la ayuda de los tribunales consulares de Estados Unidos, lo que, en última instancia, significa el asentimiento de Estados Unidos. En este sentido, y en esta medida, por lo tanto, gozan de una inmunidad general frente a los impuestos marroquíes, al margen del efecto de cualquier cláusula de nación más favorecida. [p223]
No necesitamos repetir nuestros argumentos sobre la jurisdicción consular basados en el Convenio de Madrid y el Acta de Algeciras. Pero hay ciertas disposiciones especiales tanto en el Convenio como en el Acta que se refieren a los impuestos sobre los extranjeros y sobre las que queremos llamar la atención.
El Convenio de Madrid prevé la aplicación de dos impuestos a los extranjeros, el impuesto agrícola y el impuesto de entrada. El artículo 12 se refiere al impuesto agrícola y está redactado en los siguientes términos
“Los extranjeros y las personas protegidas que sean propietarios o arrendatarios de tierras cultivadas, así como los intermediarios que se dediquen a la agricultura, pagarán el impuesto agrícola. Enviarán anualmente a su Cónsul una declaración exacta de lo que poseen entregando en sus manos el importe del impuesto.
Aquel que haga una declaración falsa será multado con el doble del importe del impuesto que regularmente hubiera estado obligado a pagar por la propiedad no declarada. En caso de reincidencia, esta multa se duplicará.
La naturaleza, el método, la fecha y el prorrateo de este impuesto serán objeto de un reglamento especial entre los Representantes de las Potencias y el Ministro de Asuntos Exteriores de Su Majestad Shereefiana.”
El artículo 13 trata del impuesto de entrada y dice así :
“Los extranjeros, las personas protegidas y los intermediarios que posean bestias de carga pagarán lo que se denomina el impuesto de entrada. El prorrateo y la forma de recaudar este impuesto, que pagan por igual los extranjeros y los nativos, también serán objeto de un reglamento especial entre los Representantes de las Potencias y el Ministro de Asuntos Exteriores de Su Majestad de Sherea.
Dicho impuesto no podrá ser aumentado sin un nuevo acuerdo con los Representantes de las Potencias.”
El capítulo IV del Acta de Algeciras preveía la recaudación de algunos impuestos adicionales a los extranjeros. En el caso de cada uno de estos nuevos impuestos, como en el de los previstos en el Convenio de Madrid, se prescriben salvaguardias especiales. El “tertib” recaudable en virtud del artículo 59 no debe aplicarse a los súbditos extranjeros salvo en las condiciones estipuladas por el Reglamento del Cuerpo Diplomático en Tánger el 23 de noviembre de 1903. Este Reglamento establecía, entre otras cosas, que si un extranjero o protegido se negaba a pagar el impuesto a tiempo y se hacía necesario adoptar medidas coercitivas, éstas se tomarían exclusivamente a través de las autoridades consulares. Se prevén salvaguardias en el artículo 61 para los impuestos sobre la construcción; en el artículo 64 para determinados impuestos sobre el comercio, las industrias y las profesiones; en el artículo 65 para el impuesto de timbre, el impuesto sobre transmisiones patrimoniales, el impuesto estadístico y de pesaje y los derechos de muelle y de faro; en el artículo 70 para los derechos portuarios; en el artículo 71 para los derechos de aduana-almacenamiento[p224].
Llamamos especialmente la atención sobre el segundo párrafo del artículo 64 :
“Si como resultado de la recaudación de dichos impuestos de los súbditos moriscos, el Cuerpo Diplomático en Tánger estimase conveniente extender los mismos a aquellos bajo jurisdicción extranjera, se especifica por la presente que dichos impuestos serán municipales.”
Esto debe leerse con el artículo 76, que implica que, a los efectos del artículo 64, la decisión de incluso la mayoría del Cuerpo Diplomático no sería suficiente. Nada podría indicar más claramente que los extranjeros no debían ser gravados sino con el consentimiento de su Gobierno.
Mientras las disposiciones del Convenio de Madrid y del Acta de Algeciras a que nos hemos referido estén en vigor, como sin duda lo están en lo que concierne a los Estados Unidos, una inmunidad general se desprende de esas disposiciones por implicación necesaria. Porque no tendría sentido enumerar ciertos impuestos especiales y proporcionar salvaguardias para su recaudación de los ciudadanos extranjeros, si el resto de todo el campo de la imposición se dejara abierto. En la época del Convenio de Madrid y del Acta de Algeciras, los extranjeros gozaban de una inmunidad fiscal general. Por lo tanto, los impuestos enumerados en estos tratados eran excepciones a una norma general imperante y ahora deben interpretarse como si la norma general estuviera incorporada en los tratados.
Nuestra conclusión a este respecto es que los nacionales de los Estados Unidos tienen derecho a una inmunidad general de impuestos, salvo los específicamente reconocidos por el Convenio de Madrid, el Acta de Algeciras y cualquier otro tratado o acuerdo pertinente.
En consecuencia, somos de la opinión de que los impuestos sobre el consumo previstos en el Dahir de 28 de febrero de 1948 fueron indebidamente recaudados de los nacionales de los Estados Unidos hasta el 15 de agosto de 1950, fecha en la que los Estados Unidos consintieron estos impuestos. Pero no disponemos de datos suficientes sobre los que basar una conclusión en cuanto a la devolución de los impuestos pagados indebidamente.
Tratado español de 1861
A la vista de las consideraciones precedentes, Estados Unidos no necesita, en nuestra opinión, invocar el Tratado español de 1861 como uno de “los tratados existentes” de “los tratados actualmente en vigor” a que se refieren los artículos 10 y 16 del Convenio anglo-francés de 1937, del que Estados Unidos deriva su jurisdicción consular más amplia y su inmunidad fiscal. (Artículos 5 y 16.)
Habiendo invocado los Estados Unidos en sus alegaciones este Tratado, el Tribunal consideró necesario pronunciarse sobre la alegación y rechazarla basándose en que la parte pertinente del Tratado había sido derogada por las Declaraciones de 1914 hechas por España y Francia en nombre de Marruecos.
En vista del hecho de que España no estuvo representada ante el Tribunal durante las audiencias, pensamos que no es aconsejable basar cualquier conclusión en una constatación definitiva de que cualquier parte del Tratado de 1861 con España ha sido abrogado o no. Sin pronunciarnos definitivamente en un sentido u otro, podemos señalar que la derogación del Tratado es más que dudosa.
El artículo 63 dispone :
“Se acuerda que transcurridos diez años a partir del día del canje de las ratificaciones del presente Tratado, cualquiera de las dos Partes contratantes tendrá derecho a exigir la modificación del Tratado ; pero hasta que dicha modificación haya tenido lugar por mutuo acuerdo, o se haya concluido y ratificado un nuevo tratado, el presente continuará en plena fuerza y vigor,.”
Ni la Convención de 1912 entre Francia y España, ni las Declaraciones de 7 de marzo y de 14 de noviembre de 1914, parecen cumplir la modificación del Tratado por mutuo acuerdo, ya que en ninguna de ellas Francia pretendía actuar en nombre de Marruecos. La carta de la Embajada francesa del 10 de enero de 1917 al Departamento de Estado (ver Anexos al Contramemorial, p. 277), refiriéndose a los derechos españoles mencionados en el Artículo I del Tratado de Fez, especifica expresamente que fueron definidos “por un acuerdo entre los Gobiernos, no de Marruecos, sino de Francia y España”.
Por otra parte, estos acuerdos no parecen estipular ninguna renuncia por parte de ninguno de los dos Gobiernos a sus derechos capitulares en la otra zona, en el Rayo el Reino Unido renunció a sus propios derechos por el Convenio de 1937. La diferencia entre la fórmula adoptada en las Declaraciones de 1914 y la del Convenio de 1937 no carece de importancia. Renunciar a reclamar un derecho puede no ser más que la suspensión del ejercicio de ese derecho.
La renuncia se hizo en vista de las garantías de igualdad judicial ofrecidas a los extranjeros por los tribunales franceses o españoles, respectivamente. Por lo tanto, puede considerarse sujeta a una condición. En este caso, cada uno de los dos Gobiernos tendría derecho a reabrir la cuestión de sus derechos en caso de que las garantías resultaran ineficaces, o de que los tribunales dejaran de existir o se modificaran sustancialmente, o en caso de cambio en la posición política de cualquiera de ellos.
Se ha sostenido que no hay diferencia entre las dos fórmulas, que la elección de la redacción de las Declaraciones de 1914 se debe únicamente a consideraciones de conveniencia diplomática, y [p226]por último, que fue la misma fórmula la utilizada por Francia en más de 20 Declaraciones mediante las cuales obtuvo entre 1914 y 1916 la renuncia de las Potencias que suscribían estas Declaraciones. Se afirma que Francia era totalmente libre de elegir cualquiera de las dos fórmulas y que, por lo tanto, su elección debe interpretarse como prueba de su perfecta equivalencia.
De hecho, estas 20 Declaraciones, posteriores a la Declaración española, se han limitado a seguir el modelo de ésta. Por sí solas, no desvirtuarían ninguna conclusión que pudiera extraerse de la redacción de su modelo.
En estas condiciones, las cláusulas de nación más favorecida concedidas a los Estados Unidos por el Tratado de 1836 FN1, cuando se aplican al Tratado de 1861, vistas a la luz de las Declaraciones de 1914, ma’ tienen el efecto de extender a los Estados Unidos todos los derechos y favores concedidos por dicho Tratado, a pesar de la suspensión de su ejercicio por España.
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FN1 La cláusula de nación más favorecida del artículo 24 del Tratado de 1930 dice lo siguiente : “…. y se declara además que cualquiera que sea la indulgencia., en el comercio o de otro modo, que se conceda a cualquiera de las Potencias cristianas, los ciudadanos de los Estados Unidos tendrán igualmente derecho a ellas”.
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Se reconoce que el hecho de que una Potencia, a la que se ha concedido un favor, no lo ejerza no afecta ni perjudica el derecho de cualquier otra Potencia que tenga derecho a ese favor en virtud de una cláusula de nación más favorecida. A todos los efectos útiles, suspender el ejercicio de un favor equivale a no ejercerlo. Por lo tanto, nada impediría ni debería impedir a los Estados Unidos ejercer los derechos capitulatorios concedidos por el Tratado de 1861.
Esta conclusión puede considerarse respaldada por una decisión del 12 de julio de 1924, dictada por el Tribunal de Apelación de Rabat, la máxima autoridad judicial francesa en Marruecos (véase Dalloz, Recueil periodiquee, 1925, Parte II, p. 35).
Mediante esta decisión, el Tribunal concedió un exequátur (título ejecutivo) para la ejecución de una sentencia dictada por uno de los tribunales nacionales marroquíes en un asunto relativo a un bien inmueble, materia que en el régimen capitular siempre se había considerado de su competencia exclusiva. Sin embargo, este régimen había desarrollado un control indirecto sobre el ejercicio de dicha competencia, al someter la ejecución de tales sentencias a un exequátur que debía conceder el cónsul.
Según la decisión del Tribunal de Rabat, este derecho del cónsul se deriva del artículo 5 del Tratado de 1861 entre Marruecos y España y se ha extendido a todas las demás Potencias capituladoras en virtud de la cláusula de nación más favorecida.
Al ejercer ese derecho en 1924, el Tribunal debió considerar que en ese momento tanto las Capitulaciones francesas como las españolas seguían en vigor en la zona francesa de Marruecos. Las Capitulaciones españolas seguían siendo entonces fuente de ese derecho en esa [p227] Zona, mientras que las Capitulaciones francesas, en virtud de la cláusula de nación más favorecida, hacían posible que el Tribunal francés de Rabat, sucesor del Tribunal consular francés, recibiera y ejerciera ese derecho.
Artículo 95
Tanto Francia como Estados Unidos están de acuerdo en que el artículo 95 del Acta de Algeciras define el valor sobre cuya base deben liquidarse los derechos ad valorem del 12½ %. Cada uno de ellos da una interpretación de esta disposición, por lo que se refiere a las mercancías importadas, diferente de la del otro y cada uno impugna la interpretación del otro.
El hecho de que los dos Gobiernos consideren justificadamente que el artículo 95 define dicho valor queda confirmado por el artículo 96, el cual, al mismo tiempo que crea una comisión de valoraciones, obliga a dicha comisión a apreciar el valor de las principales mercancías imponibles en la aduana morisca en las condiciones especificadas en el artículo anterior. Por consiguiente, debe considerarse que el artículo 95 establece la definición de dicho valor.
¿Cuál de las dos interpretaciones es la correcta?
Francia interpreta que el valor en cuestión es el valor de mercado local, mientras que Estados Unidos lo interpreta como el valor de exportación más los gastos de flete, seguro y similares.
Ambos métodos de valoración han sido y son conocidos tanto en Marruecos como en otros países, ya sea como métodos exclusivos o combinados. En Marruecos, el valor de mercado local había sido adoptado por el Tratado alemán de 1890 (artículo 2). Sin embargo, la mayoría de los países adoptan el otro método de valoración. A veces, se adopta el valor local de mercado cuando no puede determinarse el valor de exportación o de mercado exterior, o cuando se desea adoptar medidas proteccionistas u ocultar un derecho de aduana más elevado bajo la apariencia de un derecho moderado.
El punto que nos ocupa es lo que los redactores del Acta de Algeciras pretendían establecer mediante el artículo 95, y cómo fue entendido este precepto por las autoridades marroquíes de 1906 a 1912 y ha sido entendido por las autoridades del Protectorado desde entonces.
En el artículo 95 hay dos frases que son objeto de controversia entre las Partes. En la siguiente frase aparecen subrayadas :
“El valor al por mayor de las mercancías entregadas en aduana y libres de derechos de aduana y de derechos de almacenaje”.
Si el sentido natural de estas dos frases da lugar a una proposición coherente y razonable, esta proposición sólo puede ser anulada [p228] si se aportan pruebas suficientes que demuestren que no podía haber sido contemplada.
La primera frase se refiere al transporte de la mercancía desde el lugar de origen hasta la aduana y, por lo tanto, transmite una indicación de los dos elementos del valor inseparablemente conectados, a saber, el valor de exportación y los gastos de transporte.
La segunda frase describe, en el lenguaje técnico de las aduanas, una mercancía sin o antes de la recaudación de los derechos de aduana. Esta descripción excluye cualquier relación con el valor en el mercado local, ya que este último incluye los derechos de aduana y sólo puede utilizarse como base para la valoración una vez deducidos estos derechos. La expresión habitual en este caso sería “previa deducción de los derechos de aduana” (véase más adelante el Tratado de Comercio de 1938 entre el Reino Unido y Marruecos, firmado pero no ratificado).
Ambas frases, por tanto, apuntan al valor de exportación o de mercado exterior del país de origen más los gastos de flete y seguro.
Es cierto que el artículo 95 se aplica a las exportaciones y a las importaciones, pero esta doble función debe implicar que los términos empleados se refieren igualmente a ambas operaciones. De hecho, el valor de mercado local para las exportaciones correspondería perfectamente al valor de mercado del país de origen.
Hay que señalar que el artículo 95 no prevé todo el procedimiento de valoración. Para conocer este procedimiento, el artículo 95 debe leerse conjuntamente con el artículo 96. Esta última disposición crea un comité de valoración. Esta última disposición crea una comisión de valoraciones aduaneras encargada de valorar anualmente las principales mercancías sujetas a derechos de aduana en las aduanas moras. No obstante, esta tasación debe efectuarse en las condiciones previstas en el artículo 95. El artículo 96 no prescribe el establecimiento de valores mínimos y máximos, pero la lista a que se refiere dicho artículo contiene ambos, ya sea para tener en cuenta las diferentes calidades o los diferentes países de origen de las mercancías, o por cualquier otra razón.
En cualquier caso, en la ejecución del Acta de Algeciras se han adoptado dos métodos de valoración, uno para las principales mercancías y otro para las demás. Ambos métodos tienen una base común.
En nuestra opinión, esta base común es el valor de mercado del país de origen. Cualquier orientación necesaria para verificar los valores declarados está prevista en la tabla de valores fijada en virtud del artículo 96.
Esto nos lleva a las disposiciones relativas a las declaraciones contenidas en los artículos 82 a 86.
El artículo 82 de la Ley obliga a los importadores a presentar en la aduana una declaración en la que conste, entre otras cosas, el valor de la mercancía[p229].
Los artículos 83 a 86 prevén sanciones para las declaraciones inexactas del importador sobre la clase, la calidad o el valor de las mercancías importadas.
En cuanto al valor, el artículo 85 establece que si se comprueba que la declaración es inexacta en cuanto al “valor declarado” y el declarante no puede probar su buena fe, se producirán determinados resultados.
Ahora bien, sería razonable suponer que si se hubiera pretendido que el valor de mercado en Marruecos fuera la base para determinar el derecho de aduana, no habría tenido mucho sentido conceder tanta importancia a una declaración del importador.
Además, el valor de mercado en Marruecos reflejaría muchos de los gastos asociados a las mercancías después de salir de la aduana, como el transporte, el almacenamiento, la manipulación, las comisiones y otros gastos relacionados con la comercialización de las mercancías, así como el beneficio obtenido por el importador y por los corredores o intermediarios. Obviamente, puede haber una gran diferencia entre el valor de mercado local de las mercancías y el valor en el momento de la entrega en la aduana. Los valores del mercado local pueden fluctuar, dependiendo de la plenitud o escasez de las mercancías en un momento dado.
En conclusión, el texto del artículo 95 no presenta ninguna ambigüedad, a menos que hagamos violencia a la palabra “r endue” para encontrar en ella una referencia al mercado local o a la palabra “franche” haciéndola sinónima de “déduction faile”.
Suponiendo que el texto sea ambiguo, el examen de los travaux préparatoires podría arrojar alguna luz sobre su interpretación.
El proyecto original (art. 19) siibmittcd a la Conferencia de Algeciras establecía :
“Les droits ad valorem seront liquidés et payés d’après la valeur en gros et au comptant de la marchandise au port de débarquement ou au bureau d’entree s’il s’agit d’importation”.
[Traducción]
“Los derechos ad valorem se liquidarán y pagarán según el valor al por mayor de la mercancía en el puerto de desembarque, o en la oficina de entrada, si se trata de importación”.
Esta disposición contrasta con la de los tratados más antiguos, especialmente el Tratado entre Marruecos y Alemania (1890). No hace del valor de mercado ni del puerto de desembarque ni de la oficina de entrada la base de la liquidación de los derechos de aduana. La referencia al puerto o a la oficina se refiere simplemente al destino de la mercancía y se hace claramente con el fin de incluir los gastos ocasionados por el transporte de la mercancía hasta el puerto o la oficina. Esta referencia implica naturalmente la adopción del valor de mercado del país de origen[p250].
El delegado de Gran Bretaña propuso una enmienda a este proyecto en la 8ª sesión de la Conferencia, que fue aceptada.
Simplemente sustituyó “en el puerto de desembarque o en la oficina de entrada, en el caso de las importaciones” por las palabras “au bztreau de douane et franche des droits de douane”. ([Traducción]-“En la aduana y libre de derechos de aduana”.) Más tarde, en la 15ª sesión, los delegados alemán y británico depositaron enmiendas, no al artículo 19, sino al artículo 20, que se ha convertido en el artículo 96 del Acta de Algeciras.
La enmienda alemana reza así :
[Traducción]
“Los derechos ad valorem percibidos en Marruecos sobre las importaciones se calcularán o el valor que el artículo importado tenga en el lugar de carga o de compra, incrementado con los gastos de transporte y seguro hasta el puerto de descarga en Marruecos.
Con el fin de fijar por un período determinado el valor en el puerto de entrada de los artículos más importantes que estén gravados, la Administración de Aduanas marroquí invitará a los principales comerciantes interesados en el comercio de importación a proceder, de acuerdo con ella, al establecimiento de una tarifa por un período que no podrá exceder de doce meses. El arancel así establecido será comunicado por la Aduana marroquí al Cuerpo Diplomático y, al mismo tiempo, será publicado oficialmente.
Se considerará oficialmente reconocido en lo que concierne a los productos de los ressortissants de los Estados signatarios, en la medida en que ningún miembro del Cuerpo Diplomático se haya opuesto formalmente durante las dos semanas que seguirán a la publicación oficial arid la comunicación dirigida al Cuerpo Diplomático.”
La enmienda no sólo prevé un procedimiento para establecer un arancel por un período determinado, que era el objeto de las disposiciones del artículo 20 original, sino que retoma la cuestión de la fijación del valor, que ya se había decidido en la 8ª sesión.
Esta enmienda suscitó la objeción del delegado francés, no en cuanto al método de fijación del valor, al que nadie se opuso, sino en cuanto a la composición del órgano o comisión para el establecimiento de la tarifa. Las dos enmiendas se remitieron al Comité de Redacción, que adoptó un texto basado en la enmienda británica al mismo artículo (art. 20). Por lo tanto, lo único que puede decirse respecto al primer párrafo de la enmienda alemana es que no fue mantenido por el Comité de Redacción. Pero la razón de ello radica en que la cuestión planteada en dicho apartado ya había sido adoptada como artículo 19, que se ha convertido en el artículo 95. No puede decirse entonces que haya sido rechazado por enunciar una norma que la Conferencia no estaba dispuesta a adoptar. De hecho, repetía de forma más detallada el sentido de la propuesta británica presentada en la 8ª sesión. [p231]
En resumen, la enmienda alemana no fue adoptada, no porque fuera controvertida en el punto que ahora nos ocupa, sino por sus otras características insatisfactorias.
En el proyecto final, los artículos 19 y 20 del proyecto de reglamento aduanero (que se convirtieron en el Acta final de Algeciras en los artículos 95 y 96) fueron ligeramente modificados, el primero por la adición de la palabra “rendue” antes de las palabras “au bureau” y el segundo por la adición de la frase “dans les conditions specifiees a l’article précédent”, vinculando así las dos disposiciones.
***
Por lo que se refiere a la práctica seguida en el período posterior al Acta de Algeciras, las pruebas resultantes de los documentos presentados por las Partes son favorables a la interpretación propuesta por los Estados Unidos por lo que se refiere a las medidas adoptadas durante el período 1908-1912. Incluso es decisiva en lo que respecta al período posterior al Protectorado hasta 1928. La carta de 1912 del Sr. Luret, principal representante en Marruecos de los obligacionistas franceses en control de la Administración de Aduanas marroquí, [FN1] así como el Reglamento publicado por la Administración de Aduanas en 1928, [FN2] cuyos extractos pertinentes se reproducen a continuación, no pueden dejar lugar a dudas a este respecto.
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[FN1] “A raíz de una queja del Ministro americano relativa a los derechos de aduana liquidados sobre las importaciones de la Vacuum Oil Company, éste escribió al Ministro americano que la Compañía no había proporcionado las facturas originales que podían ser cotejadas con las cotizaciones en el mercado de origen y definió el valor imponible de las mercancías importadas en virtud del artículo 95 del Acta de Algeciras así :
[Traducción]
“Este valor comprende el precio de compra del petróleo f.0.b. Nueva York incrementado con todos los gastos posteriores a la compra, tales como derechos de salida pagados en aduanas extranjeras, transporte, embalaje, flete, seguro, manipulación, desembarque, etcétera, en una palabra, todo lo que contribuye a constituir, en el momento de la presentación en la aduana, el valor al por mayor al contado del producto, en base al cual, según el artículo 95 de la Ley de Algeciras, deben pagarse los derechos.” (Traducción ; citado en la Nota del 13 de noviembre de 1947 del Cónsul General americano en Casablanca al Consejero Diplomático de la Residencia francesa ; Anexo 59).
(81) Mercancías gravadas sobre el valor:
En virtud del artículo 95 del Acta de Algeciras, los derechos ad valorem se liquidan según el valor al por mayor al contado de la mercancía entregada en aduana y libre de derechos de aduana y de derechos de depósito. El valor de esta mercancía para la aplicación del arancel es, en consecuencia, el que tiene en el lugar y en el momento en que se presenta al pago de los derechos. Comprende, por lo tanto, además del precio de compra en el país extranjero, los gastos posteriores a la compra tales como los derechos de exportación pagados a las aduanas extranjeras, el transporte o flete, el seguro, los gastos de descarga, en una palabra todo lo que contribuye a formar a la llegada a Marruecos el valor al por mayor de la mercancía (exceptuando los derechos de aduana y los gastos de almacenamiento), es decir el precio corriente de la mercancía en el lugar donde se evalúan los derechos de aduana.”
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[p232]
Sin embargo, desde 1930, los proyectos de reglamento elaborados por las autoridades del Protectorado han afirmado una nueva política de valoración basada, más o menos, en el valor del mercado local. Estos han suscitado las protestas de diversas Potencias y organismos extranjeros. Como demuestran los documentos presentados por las Partes, la misma política se afirmó igualmente en los trabajos de la Comisión de Valoración instituida por el artículo 50 del Estatuto de Tánger para sustituir a la prevista por el artículo 96 del Acta de Algeciras. Dio lugar a actitudes contradictorias por parte del miembro representante de la Zona Internacional de Tánger y de los otros dos miembros representantes de las Zonas francesa y española. Ambas partes sostuvieron las dos interpretaciones expuestas en el presente caso, sin que la cuestión quedara zanjada en un sentido u otro. El Comité no tenía autoridad para decidir la cuestión, pero las decisiones concretas sobre la valoración se tomaban generalmente por mayoría de votos de los miembros franceses y españoles.
Esta parte de la historia del artículo 95, revelada por los documentos presentados al final del procedimiento oral, no aporta nada a la interpretación de dicha disposición. Se limita a demostrar que el conflicto se remonta a 1930. Sin embargo, un documento mencionado en los anexos del Memorial de contestación arroja mucha luz sobre esta cuestión de interpretación. Se trata del Tratado de Comercio de 1938 entre Marruecos y el Reino Unido, firmado pero no ratificado. Había sido comunicado a los Estados Unidos para ser considerado junto con el Convenio anglo-francés de 1937 como modelos para un doble convenio de la misma naturaleza entre Marruecos y los Estados Unidos (Anexos al Contramemorial, p. 322).
Hubo un intercambio de Notas entre los Gobiernos francés y británico en el momento de la firma del Convenio el 18 de julio de 1938. En su Nota (núm. 5) de esa fecha, el Gobierno británico declara que ha sido informado por el Gobierno francés de que las disposiciones contenidas en el Capítulo V del Acta de Algeciras (que incluye el artículo 95) son, en opinión de dicho Gobierno, incompatibles con las condiciones modernas y que dicho Gobierno le ha comunicado ciertas disposiciones que se propone incorporar a la legislación aduanera. Declara asimismo que el Gobierno del Reino Unido está dispuesto a dar su consentimiento a la derogación de las disposiciones contenidas en dicho Capítulo. Se adjunta a la presente Nota un nuevo texto destinado a sustituir la disposición del artículo 95 y en el que se expone [p233] el punto de vista presentado ahora por Francia. (Comando 5823 (1938), pp. 49-54.)
Todo esto demuestra que el punto de vista presentado ahora por Francia como interpretación del artículo 95 fue descrito por Francia y el Reino Unido en 1938 como una derogación de dicho artículo.
En consecuencia, consideramos que, al aplicar el artículo 95 o el Acta de Algeciras, el único valor que debe tenerse en cuenta es el valor en el país de origen más los gastos de transporte hasta la aduana de Marruecos.
(Firmado) Green H. Hackworth.
(Firmado) A. Badawi.
(Firmado) LEVI Carneiro.
(Firmado) B. N. Rau.
Nicolas Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR).…
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