El caso Oscar Chinn
Gran Bretaña contra Bélgica
Sentencia
12 de diciembre de 1934
Vicepresidente (Presidente oficioso) Guerrero
Jueces: Barón Rolin-Jaequemyns, Conde Rostworowski, Fromageot, Altamira, Anzilotti, Urrutia, Sir Cecil Hurst, Schücking, Negulesco, Jhr. Van Eysinga
Representado por: Reino Unido : E. Beckett, Segundo Consejero Jurídico del Foreign Office, en calidad de Agente
Bélgica: de Ruelle, Consejero Jurídico del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente
[p66] El Tribunal,
compuesto como se ha indicado anteriormente – siendo el Presidente del Tribunal de Justicia nacional de uno de los países partes en el litigio, y habiendo, por tanto, las funciones de Presidente, de conformidad con el artículo 13 del: Reglamento del Tribunal de Justicia, recaído en este asunto en el Vicepresidente,
dicta la siguiente sentencia:
[1] Por un Acuerdo especial, firmado en Bruselas el 13 de abril de 1934, el Gobierno belga y el Gobierno del Reino Unido convinieron someter al Tribunal de Justicia un litigio que había surgido entre ellos en relación con una reclamación formulada por el Gobierno del Reino Unido respecto a las pérdidas y daños supuestamente sufridos por Mr. Oscar Chinn, súbdito británico, como consecuencia de ciertas medidas adoptadas y aplicadas en el mes de junio de 1931 y posteriormente por el Gobierno belga en relación con la Sociedad anónima “Union nationale des Transports fluviaux” (comúnmente conocida como “Unatra”) en relación con el transporte fluvial por las vías navegables del Congo belga.
[2] En virtud de su artículo tercero, este Acuerdo Especial, que entró en vigor en la fecha de su firma, podía “ser notificado inmediatamente al Secretario del Tribunal por cualquiera de las Partes”. Fue efectivamente notificado el 1 de mayo de 1934, fecha en la cual los representantes diplomáticos en La Haya de los dos Gobiernos interesados remitieron al Secretario copias certificadas del Acuerdo Especial.
[3] En virtud del artículo 1 del Acuerdo especial, el Tribunal debe pronunciarse sobre las siguientes cuestiones:
“1. Teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso, ¿fueron las citadas medidas denunciadas por el Gobierno del Reino Unido contrarias a las obligaciones internacionales del Gobierno belga para con el Gobierno del Reino Unido? [p67] 2.
2. En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, y si el Sr. Oscar Chinn ha sufrido un perjuicio debido al incumplimiento por el Gobierno belga de las obligaciones antes mencionadas, ¿cuál es la reparación que debe pagar el Gobierno belga al Gobierno del Reino Unido?
[4] No obstante, el artículo 1 añade que el Tribunal, antes de fijar el importe de la reparación que pueda ser exigible, deberá indicar los principios sobre los que se calculará dicha reparación y determinar el procedimiento por el que se determinará dicho importe, si dentro de un plazo que fijará el Tribunal los Gobiernos contratantes no han llegado a un acuerdo sobre la suma que deba pagarse.
[5] El objeto del litigio queda así indicado de conformidad con el artículo 40 del Estatuto de la Corte.
[6] Las comunicaciones previstas en el artículo 40 del Estatuto y en el artículo 36 del Reglamento de la Corte fueron debidamente enviadas los días 3 y 4 de mayo de 1934. Además, el 3 de mayo de 1934, el Secretario, de conformidad con los artículos 63 del Estatuto y 60 del Reglamento, notificó la incoación del presente procedimiento a los Estados que, junto con Bélgica y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, habían firmado el Convenio de 10 de septiembre de 1919, por el que se revisan el Acta General de Berlín, de 26 de febrero de 1885, y el Acta General y la Declaración de Bruselas, de 2 de julio de 1890; al transmitir al Tribunal de Justicia el texto del Convenio especial, el Gobierno del Reino Unido había llamado su atención sobre el hecho de que el asunto plantearía cuestiones relativas a la interpretación de ciertos artículos de dicho Convenio.
[7] En el artículo 2 del Acuerdo especial, los Gobiernos contratantes acordaron, de conformidad con el artículo 39 del Reglamento del Tribunal, que el procedimiento escrito en el pleito comprendería la presentación sucesiva de una demanda, una contestación y, en caso necesario, una réplica y una dúplica, la demanda a cargo del Gobierno del Reino Unido, la contestación a cargo del Gobierno belga, y así sucesivamente. En el mismo artículo, los dos Gobiernos se pusieron también de acuerdo al proponer la duración de los plazos que debía fijar el Tribunal para la presentación de los documentos antes mencionados.
[8] Los plazos fueron fijados de acuerdo con la propuesta de las Partes por una Orden del 2 de mayo de 1934; después de una prórroga concedida a petición de ambas Partes por una Orden del 14 de julio de 1934, el plazo para la presentación de la Dúplica del Gobierno Belga expiró finalmente el 24 de septiembre de 1934. Habiendo sido debidamente presentados los documentos del procedimiento escrito dentro de los plazos fijados, el asunto quedó listo para la vista en esa fecha.
[9] El Gobierno del Reino Unido, en su Caso, solicita al Tribunal que se pronuncie y declare: [p68] “(1) que las medidas denunciadas por el Gobierno del Reino Unido estaban en conflicto (a) con las obligaciones del Gobierno belga hacia el Gobierno del Reino Unido en virtud del Convenio de Saint-Germain ; y (b) con las obligaciones del Gobierno belga hacia el Gobierno del Reino Unido en virtud del derecho internacional general;
(2) que el Sr. Oscar Chinn ha sufrido un perjuicio debido al incumplimiento por el Gobierno belga de sus obligaciones internacionales para con el Gobierno del Reino Unido y que, en consecuencia, el Gobierno belga está obligado a reparar al Gobierno del Reino Unido”.
[10] Otras alegaciones se presentan en relación con la forma en que la reparación reclamada debe, en su caso, ser calculada, con respecto a la determinación del importe de la reparación por un experto, si las Partes no han llegado a un acuerdo dentro de un plazo determinado; y, por último, con respecto a la fijación por el Tribunal, a la recepción del informe del experto y después de considerar” las observaciones de las Partes, de la suma que debe ser pagada por el Gobierno belga al Gobierno del Reino Unido. 11] Estas alegaciones se mantienen sin cambios en la Respuesta escrita del Gobierno del Reino Unido, que se limita a añadir una solicitud de rechazo de las alegaciones del Gobierno belga [12].
[12] Tal y como están redactadas en la Contestación del Gobierno belga, estas alegaciones son las siguientes:
“Ruego al Tribunal,
Adjudicar y declarar:
que las medidas que se reprochan al Gobierno belga no son contrarias a las obligaciones internacionales que le incumben en virtud del Convenio de Saint-Germain-en-Laye, ni a las que se derivan del derecho internacional general; que, en consecuencia, el Gobierno belga no está obligado a ninguna reparación;
Con carácter subsidiario, y para el caso de que el Tribunal de Justicia no adoptara la opinión del Gobierno belga en cuanto al carácter de las medidas denunciadas:
que, no habiéndose aportado pruebas suficientes para establecer conforme a derecho que los daños y perjuicios denunciados por el Sr. Oscar Chinn son consecuencia de las medidas que se imputan al Gobierno belga, éste no está obligado a ninguna reparación;
con carácter subsidiario de nuevo : que, en cualquier caso, la responsabilidad del Gobierno belga fue sólo parcial y un factor secundario, siendo la crisis económica y la decisión adoptada por su propia cuenta por el Sr. Chinn de cerrar ciertas ramas de su negocio que no se vieron afectadas por las medidas arancelarias adoptadas por la Administración colonial belga otros factores más importantes en las pérdidas que se alegan.”
[p69]
Estas alegaciones no se modifican en la Dúplica escrita del Gobierno belga, pero se añade una solicitud de rechazo de “todas las alegaciones en contrario”.
[13] En el curso de las sesiones públicas celebradas del 23 al 26 de octubre de 1934, el Tribunal escuchó observaciones sobre el procedimiento a seguir, declaraciones orales y una réplica y dúplica, presentadas
en nombre del Gobierno del Reino Unido, por el Sr. Beckett, Agente, y por el Sr. Fachiri, Barrister-at-law, Abogado de dicho Gobierno;
en nombre del Gobierno belga, por el Sr. de Ruelle, Agente, y por el Sr. Dumont, Director del Ministerio belga para las Colonias.
[14] Los Agentes informaron al Tribunal de Justicia, de conformidad con el artículo 46 del Reglamento del Tribunal de Justicia, que estaban de acuerdo en que se concediera la palabra en primer lugar al Agente del Gobierno del Reino Unido; en consecuencia, el Sr. Beckett abrió el asunto.
[15] Las alegaciones presentadas por ambas partes en el procedimiento escrito no fueron modificadas en el curso del procedimiento oral.
[16] Al comienzo de la vista, el Agente del Gobierno del Reino Unido observó que, al término de los procedimientos escritos, seguía habiendo una divergencia considerable entre las Partes en relación con varias cuestiones de hecho; sugirió que, en primer lugar, el Tribunal de Justicia decidiera en una sentencia las cuestiones de Derecho respecto de las cuales los dos Gobiernos estaban en litigio; En su sentencia, el Tribunal de Justicia podría ordenar que se realizara una investigación sobre los hechos si la naturaleza de la resolución del Tribunal de Justicia sobre las cuestiones de Derecho la hiciera necesaria y si el Tribunal de Justicia no se sintiera capaz, sobre la base de las pruebas de que ya disponía, de declarar que las medidas belgas en cuestión tenían por efecto la creación de un “monopolio de hecho”. El Agente del Gobierno belga, por su parte, recordó la facultad que tiene el Tribunal, en virtud del artículo 50 del Estatuto, de ordenar una investigación en cualquier momento y declaró que, con ciertas reservas, no veía razón alguna para que el Tribunal no tomara nota del deseo de los representantes del Reino Unido. Dado que la propuesta formulada por estos últimos no planteaba una cuestión prejudicial, el Tribunal se reservó su decisión.
[17] Un cierto número de documentos en apoyo de sus alegaciones fueron presentados en nombre de cada una de las Partes como anexos a los documentos del procedimiento escrito. Con el consentimiento del Agente belga, el Agente del Reino Unido presentó algunos documentos adicionales en el curso de las audiencias [FN1].
[p70]
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[Véase la lista en el Anexo.
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[18] Estas son las circunstancias en las que el Tribunal debe pronunciarse en el asunto que le ha sido sometido en virtud del Acuerdo especial de 13 de abril de 1934.
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[19] Según las declaraciones de las Partes, el litigio objeto del presente procedimiento se originó de la siguiente manera: [20] Antes de la guerra de 1914-1918 y también después hasta 1925, los servicios de transporte en el Congo habían sido explotados por, o bajo los auspicios de, el Gobierno belga, aunque de ninguna manera con exclusión de las empresas privadas. En 1921 abandonó esta actividad y la transfirió a una sociedad denominada “Sonatra”, que constituyó y que estaba bajo su dirección.
En 1925, la sociedad Sonatra se fusionó con una sociedad privada denominada “Citas” y se convirtió en la “Union nationale des Transports fluviaux”, denominada “Unatra”. Según los estatutos de esta Compañía, el Estado poseía más de 70.000 acciones de un total de 120.000; en la actualidad sigue poseyendo más de la mitad de las acciones (128.987 de 243.000 acciones)[21].
[21] Según los términos del acuerdo “Cahier des charges”, que fue objeto de un Real Decreto de 12 de marzo de 1925, y al que se adjuntaron los estatutos, la Compañía está obligada con la Colonia a mantener permanentemente en servicio una flota capaz de satisfacer las necesidades actuales y la futura expansión del tráfico de transporte y a establecer servicios regulares con horarios fijos en el Congo y en el Kasaï, así como en los afluentes navegables de esos ríos. Las tarifas de transporte deben ser aprobadas por el Ministro de las Colonias o por el Gobernador General antes de su entrada en vigor. La Colonia tiene derecho a insistir en el mantenimiento de los servicios aunque sean deficitarios, pero está obligada a compensar los ingresos con una cantidad igual a los gastos de funcionamiento. La Compañía no puede conceder tarifas excepcionales sin el permiso especial de la Colonia.
El Estado, por su parte, está obligado a confiar a la Compañía el transporte por agua de sus funcionarios y mercancías. Garantiza también los intereses al 6 por ciento, sobre las obligaciones de la Compañía y la amortización de estas obligaciones Las obligaciones están libres de todo impuesto, ya sea estatal o colonial, superior al 2 por ciento.
[22] El 18 de octubre de 1928, la Compañía escribió al Gobierno, llamando su atención sobre los resultados desfavorables de su actividad desde hacía algún tiempo, sobre la disminución de sus ingresos aunque los gastos se mantuvieran prácticamente al mismo nivel, sobre su obligación de prestar servicios regulares independientemente de las cargas obtenibles, sobre los gastos derivados de su obligación de [p71] aumentar su flota según lo previsto en el cahier des charges, y, por último, a la competencia de las compañías comerciales, que, -según la Compañía-, “siguiendo una política que nos parece económicamente poco acertada, prefieren realizar sus propios transportes por agua y, además, ponen a disposición de otros su excedente de espacio de carga, cuando lo tienen disponible, a tarifas muy inferiores a las de nuestra tarifa”. Señalando que, de este modo, una gran parte del tráfico de transporte se desviaba a otras manos y que, restringida por el catálogo de tarifas y por la obligación de mantener tarifas fijas, no podía competir, la Compañía solicitó que sus tarifas actuales se consideraran tarifas máximas, de modo que pudiera disfrutar de la misma libertad que sus competidores para conceder tarifas especiales a clientes regulares e importantes, y también estar en condiciones de celebrar con sus clientes contratos de fidelidad que le permitieran conceder una rebaja sobre las tarifas a aquellos que se comprometieran a confiarle todas sus actividades de transporte.
El Gobierno belga accedió a la petición de la Compañía en una carta de 24 de octubre de 1928, pero al mismo tiempo señaló que todos los cargadores de la misma categoría debían ser tratados en pie de igualdad, añadiendo que la menor queja podría acarrear, si estaba justificada, la retirada de esta autorización [24].
[24] En 1929 y en los años siguientes, la compañía celebró una serie de contratos. Estos contratos eran de dos tipos: contratos de fidelidad propiamente dichos -la mayoría de los cuales, sin embargo, han expirado- y contratos para la recepción o depósito de buques [25].
[A principios de 1929, el Sr. Chinn, ciudadano británico que trabajaba en el Congo desde 1927, llegó a Leopoldville y estableció allí una empresa de transporte fluvial y de construcción y reparación de buques. Según la información proporcionada por el Agente del Gobierno del Reino Unido – que no ha sido refutada a este respecto por el Gobierno belga – el Sr. Chinn era, aparte de Unatra, el único transportista fluvial en el Congo belga que no ejercía al mismo tiempo una actividad como comerciante o como productor. Las partes, sin embargo, discrepan en cuanto al volumen de sus negocios y la cuantía de sus beneficios.
[26] En el transcurso de 1930 y 1931, la severa depresión comercial que prevaleció en todo el mundo afectó seriamente el comercio en la colonia del Congo. El 9 de mayo de 1931, la Cámara de Comercio de Leopoldville hizo un llamamiento al gobierno belga para que prestara su ayuda reduciendo en un 50% el coste de todos los transportes, concediendo primas a la exportación en beneficio de los comerciantes y estableciendo un control gubernamental de la producción [p72]. [p72]
[27] El 20 de junio de 1931, el Ministro belga de las Colonias envió la siguiente comunicación a varios transportistas cuyas tarifas el Gobierno podía controlar, informándoles de la decisión que había tomado para aliviar temporalmente la crítica situación del comercio:
[Traducción.] “Señores,
El hundimiento de los precios obtenidos por los productos coloniales en los mercados europeos hace necesaria una reducción inmediata del precio neto de los siguientes productos del Congo: madera, cacao, café, caucho, algodón, aceite de palma, nueces de palma, arroz nativo, sésamo y otros productos nativos con excepción del copal.
Tras examinar la cuestión, he llegado a la conclusión de que esta reducción del precio de coste debe efectuarse, en primer lugar, mediante una reducción de los gastos de transporte y manipulación y, en segundo lugar, mediante una disminución de los gastos generales de los productores coloniales.
En consecuencia, he decidido que las tarifas actualmente en vigor para el transporte y manipulación de los productos arriba mencionados se reduzcan como sigue a partir del 1 de julio de 1931: (a) Manucongo.
Reducción del 60 % de las tarifas actualmente en vigor para el transporte de algodón en bruto de origen nativo; del 33 % de las tarifas para el transporte de aceite de palma, nueces de palma y contenedores de aceite vacíos.
(b) Mayumbe Railway Régie.
Reducción de las tarifas de transporte de aceite de palma y de contenedores de aceite vacíos a 1 franco por tonelada para cualquier distancia.
Reducción del 75 % de las tarifas actualmente en vigor para el transporte de nueces de palma.
Reducción del 60% de las tarifas actualmente en vigor para el transporte de madera, café, cacao, sésamo y caucho.
(c) La “Compagnie du Chemin de fer du Congo”.
Reducción del 60 % de las tarifas actualmente en vigor para el transporte de algodón bruto de origen autóctono y del 33 % de las tarifas actualmente en vigor para el transporte de aceite de palma y de contenedores de aceite vacíos, así como para el transporte de cisternas vacías.
(d) La “Union nationale des Transports fmviaux et Manutention Léo”.
Reducción de las tarifas de transporte de café, caucho, cacao, algodón, aceite de palma, sésamo, arroz autóctono y contenedores de aceite vacíos a 1 franco por tonelada para cualquier distancia.
Reducción del 75 % de las tarifas de transporte de nueces de palma para cualquier distancia. [p73]
Reducción de los gastos de manipulación actualmente en vigor: un 60 % para el algodón, un 33 % para el aceite de palma y los contenedores de aceite vacíos y las nueces de palma.
(e) Ferrocarriles locales del Congo.
Reducción del 60 % de las tarifas actualmente en vigor para el transporte de algodón bruto de origen autóctono.
(f) “Societe des Messageries automobiles du Congo”. Reducción del 60% de las tarifas actualmente en vigor para el transporte de algodón bruto de origen nacional.
Las reducciones mencionadas entrarán en vigor a partir del 1 de julio de 1931, por un período de tres meses, renovable a su vencimiento.
La Administración colonial le ruega que abra una cuenta especial en la que se indiquen, en particular, los gastos o pérdidas resultantes de la aplicación de las medidas arriba mencionadas. La Administración colonial, después de haber comprobado y verificado cuidadosamente las cifras, le reembolsará las pérdidas que figuren en esta cuenta especial, pero con la condición expresa de que el conjunto de sus pérdidas y ganancias, tal como figuran en su estado de cuentas anual o en sus balances trimestrales, arroje un déficit; no obstante, en el debe de dicha cuenta de pérdidas y ganancias sólo podrán figurar los gastos generales, las amortizaciones normales y los intereses.
Por otra parte, queda claramente entendido que la carga que la Colonia se compromete así a soportar será recuperable, siempre que la situación económica permita aumentar de nuevo las tarifas de transporte.
Me complacerá que me comunique su conformidad con las anteriores condiciones y que envíe las instrucciones necesarias a su oficina africana para que la nueva reglamentación pueda entrar en vigor a partir del próximo 1 de julio. Recibo, etc.
(Firmado) Paul Crokaert,
Ministro. Carta enviada a:
Manucongo – Régie des Chemins de fer du Мауитbé – Comfagnie de Chemin de fer du Congo – Union nationale des Transports fluviaux et Manutention Léo – Chemins de fer vicinaux du Congo – Société des Messageries automobiles du Congo.”
[28] Como se verá, la decisión, en la medida en que se aplicaba al transporte de los principales productos de la colonia destinados a la exportación, afectaba al tráfico “aguas abajo”; y en la medida en que la decisión se aplicaba al transporte de contenedores vacíos, afectaba principalmente al tráfico “aguas arriba”. En ambos casos, la tasa, reducida a un franco por tonelada, era, en la práctica, puramente nominal [29].
[29] Como consecuencia de la reducción de las tarifas, la Colonia se comprometió a reembolsar a las compañías antes mencionadas las pérdidas en que hubieran incurrido, siempre que la cuenta de pérdidas y ganancias [p74] de cada empresa en su conjunto arrojara un déficit. Por otra parte, se entendía que tales reembolsos serían recuperables cuando la situación económica permitiera aumentar las tarifas de transporte. En virtud de este acuerdo, el Estado belga pagó a Unatra 2.072.000 fr. en 1931, 12.107.000 fr. en 1932 y 7.456.000 fr. en 1933.
30] Esta medida, que debía entrar en vigor el 1 de julio de 1931 y permanecer en vigor durante tres meses, sin perjuicio de su renovación, suscitó el descontento de ciertos círculos de la colonia [31].
En una carta fechada el 26 de junio de 1931, la “Socié’té commerciale du Centre africain”, llamada “Socca”, pedía al Ministro de las Colonias que le indicara las condiciones que debía aceptar para obtener una indemnización por las pérdidas que, según ella, iba a sufrir como consecuencia de esa decisión; Socca añadía que no podía imaginar que el Gobierno hubiera podido “tener la intención de crear – en favor de una compañía – un régimen preferencial que equivalía de hecho a un monopolio” [32].
La Cámara de Comercio de Leopoldville, en una carta de su presidente al gobernador general de la colonia, fechada el 27 de junio de 1931, instaba también a que, “además de la ayuda que la colonia presta al comercio a través de Unatra, se proporcione una ayuda equivalente a quienes prefieren confiar su actividad de transporte a otras empresas o a quienes transportan sus propios productos” [33]. [33] En la siguiente carta a Socca, fechada el 28 de julio de 1931, el Ministro de las Colonias expresaba su pesar por no poder atender a su peticion:
[Traducción.] “Señores,
Tengo el honor de acusar recibo de su carta del 26 de junio de 1931, relativa a las reducciones concedidas con respecto a las tarifas de Unatra, y en la que solicita que se le conceda ayuda gubernamental en las mismas condiciones.
Le hago observar que la medida relativa a la reducción de las tarifas de transporte es una medida adoptada en interés general y necesaria debido a los precios que prevalecen en los mercados europeos para los productos del Congo. Estas reducciones son temporales. Sólo son válidas por períodos de tres meses, al término de los cuales se renovarán si es necesario.
Las compensaciones que la Colonia concederá a las empresas de transporte sólo se concederán en la medida en que se produzcan gastos y pérdidas como consecuencia de la aplicación de esta medida y con la condición expresa de que la cuenta de pérdidas y ganancias de una empresa en su conjunto arroje un déficit, entendiéndose que en el debe de esta cuenta sólo podrán figurar los gastos generales, las amortizaciones normales y los intereses.
Por otra parte, el Gobierno de la Colonia se reserva el derecho, cuando se presente una oportunidad favorable, de recuperar mediante aumentos [p75] de las tarifas de transporte las sumas que hayan tenido que adelantarse como consecuencia de estas reducciones.
De ello se deduce que la ayuda gubernamental debe limitarse a las empresas de transporte sobre cuyas tarifas el Gobierno tiene derecho de supervisión.
Lamento que, en estas circunstancias, no pueda acceder a su petición.
He, etc.”
[34] Según el Gobierno del Reino Unido, la decisión del 20 de junio de 1931 tuvo por efecto arruinar al Sr. Chinn obligándole a suspender por completo tanto sus actividades de transporte como las de construcción y reparación naval. Por el contrario, según el Gobierno belga, no fue así y el Sr. Chinn transportó su último cargamento el 13 de mayo de 1931, fecha a partir de la cual no transportó ningún otro cargamento por el río, ni aguas arriba ni aguas abajo. Además, no se discute que el 1 de julio de 1931 los barcos del Sr. Chinn fueron inmovilizados.
[35] Cualesquiera que sean los hechos en relación con este punto, seis empresas interesadas en el transporte fluvial, entre ellas la del Sr. Chinn, decidieron recurrir a los tribunales. El 18 de marzo de 1932, interpusieron una demanda contra la Colonia ante el Tribunal de Primera Instancia de Leopoldville, reclamando, sobre la base del Convenio de Saint-Germain de 10 de septiembre de 1919, aprobado por la ley belga de 5 de julio de 1920, la reparación de los perjuicios -estimados provisionalmente en unos doce millones de francos- supuestamente sufridos por ellos como consecuencia del hecho de que la Colonia “ha concluido con la Société nationale de Transports fluviaux, Unatra, sin admitirles el beneficio de un trato similar, un acuerdo en virtud del cual esa Compañía – en contraprestación por el reembolso de los importes en cuestión – ha efectuado en sus tarifas normales para el envío de productos reducciones progresivas hasta una cifra puramente nominal, y ha establecido así en favor de Unatra un monopolio virtual del negocio del transporte fluvial en la dirección más importante”.
36] Desestimada la demanda por sentencia de 21 de septiembre de 1932, los demandantes interpusieron un recurso ante el Tribunal de Apelación de Leopoldville, el cual, por sentencia de 13 de diciembre de 1932, confirmó la decisión del Tribunal de primera instancia [37].
37] Mientras tanto, como la agudeza de la depresión no disminuía y como la medida del 20 de junio de 1931 sólo había sido instituida por tres meses, el Gobierno belga la prorrogó por períodos sucesivos, después de haber intentado, sin resultado, revisar con respecto a ciertos productos la reducción que había efectuado en las tarifas de Unatra [38].
[En octubre de 1932, después de una visita del Ministro de las Colonias al Congo, se tomó una nueva decisión, promulgada por el Gobernador General el 3 de octubre de 1932. Esta decisión era la siguiente
“AVISO ТО AL PÚBLICO.
El Ministro de las Colonias ha decidido, a partir del 1 de agosto de 1932, conceder, como anticipo, a todos los transportistas privados que lo soliciten y ofrezcan las garantías requeridas, el reembolso de las pérdidas sufridas por el transporte de productos cuyas tarifas descendentes hayan sido reducidas.
Estas pérdidas se calcularán por tonelada-kilómetro sobre la base de las pérdidas sufridas por Unatra hasta el 31 de diciembre de 1932.
Los transportistas privados deberán presentar el manifiesto en el momento de la descarga y, en caso necesario, deberán enviar copias de los conocimientos de embarque para respaldar el manifiesto.
La garantía debe adoptar la forma de un aval de un banco u otra institución solvente o de una hipoteca sobre un bien inmueble.”
[39] Después de que el Tribunal de Apelación de Leopoldville dictara sentencia, las cinco empresas que se habían asociado con el Sr. Chinn para iniciar un procedimiento judicial contra la Administración de la Colonia no parecen haber llevado el asunto más lejos. Sólo esta última no abandonó su demanda. Antes de que se dictara la sentencia del Tribunal de Apelación, ya había recurrido a su Gobierno en busca de protección, y éste se había hecho cargo de su reclamación.
[40] Siguieron negociaciones entre el Gobierno del Reino Unido y el Gobierno belga con vistas a un acuerdo amistoso. Estas negociaciones resultaron infructuosas y los dos Gobiernos acordaron entonces someter el caso al Tribunal Permanente de Justicia Internacional.
El Acuerdo especial del 13 de abril de 1934, en virtud del cual el Tribunal debe pronunciarse, fue concluido.
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[41] Como el caso ha sido sometido a la Corte por Acuerdo Especial, es necesario ser claro en cuanto a las posiciones ocupadas por las respectivas Partes, de acuerdo con los términos de ese instrumento.
[42] Teniendo en cuenta el orden en que se presentaron alternativamente los documentos del procedimiento escrito, de conformidad con el método propuesto en el Acuerdo Especial, y teniendo en cuenta también el orden en que se acordó que los Agentes se dirigieran al Tribunal, y su actitud durante los alegatos, es evidente que, en opinión de las Partes en el presente pleito, el Gobierno Británico se encuentra, de hecho, en la posición de demandante, y el Gobierno Belga en la de demandado. [p77]
[43] Según los términos del Acuerdo especial, la primera cuestión sobre la cual el Tribunal debe decidir es si, “teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso”, ciertas medidas tomadas y aplicadas en el mes de junio de 1931, y posteriormente por el Gobierno belga, en relación con la Compañía Unatra y en relación con el transporte fluvial en las vías navegables del Congo belga, están en conflicto con las obligaciones internacionales de ese Gobierno hacia el Gobierno del Reino Unido.
[44] En primer lugar, es necesario determinar la naturaleza de las medidas de las que se queja el Gobierno del Reino Unido, las “circunstancias del caso”, es decir, las circunstancias propias del presente litigio y, por último, las obligaciones internacionales con las que -según el Gobierno del Reino Unido- estas medidas estaban en conflicto.
[45] 1- Se desprende de la historia del caso que las medidas adoptadas y aplicadas en el mes de junio de 1931, y posteriormente, en relación con la Compañía Unatra y en relación con el transporte fluvial en las vías navegables del Congo Belga, son principalmente la decisión del Ministro de las Colonias, de fecha 20 de junio de 1931, y la negativa del Gobierno belga, que siguió y se mantuvo hasta el 3 de octubre de 1932, para extender el beneficio de estas medidas a las empresas de transporte fluvial distintas de Unatra; las medidas incluyen también los pagos efectuados por el Erario de la Colonia a dicha Empresa. Es evidente que la cuestión fundamental en el presente pleito es la legalidad o no, en virtud del derecho internacional, de las medidas adoptadas en 1931.
[46] La acción del Ministro aparece como un acto gubernamental, que se aplica a varias compañías dedicadas al transporte y en particular a Unatra; en el caso de esta última empresa, este acto constituyó una especie de cláusula adicional al cahier des charges de la Compañía, y debe explicarse por el derecho de supervisión que el Gobierno retuvo sobre esa Compañía; también fue un acto gubernamental, en virtud de las promesas hechas en nombre del Erario Colonial de reembolso -posiblemente sólo temporal- de cualquier pérdida en que pudiera incurrirse. Además, se desprende claramente del propio Acuerdo Especial que las Partes están de acuerdo en considerar la medida como un acto gubernamental, y es en ese carácter que ha sido impugnada por el Gobierno del Reino Unido.
[47] En cuanto a su alcance, la acción del Gobierno belga tenía por objeto – como se ha demostrado – una reducción sustancial de las tarifas de transporte de determinados productos nativos; no es una medida que se aplique especialmente a la Compañía Unatra, ya que también afecta a determinadas empresas de transporte terrestre bajo supervisión del Estado. Por otra parte, para compensar los gastos y pérdidas que impone, prevé un reembolso a cada una de las empresas afectadas, a condición, sin embargo, de que la cuenta de resultados de esa empresa en particular, en su conjunto, revele un déficit. Estos reembolsos son, además, recuperables por el Estado, en cuanto la situación económica ha mejorado lo suficiente como para permitir que las tarifas vuelvan a subir, constituyen un préstamo temporal, o anticipo, que debe ser reembolsado al Erario Colonial. La medida en sí es de carácter temporal, pero puede prorrogarse.
[48] 2. – En cuanto a las “circunstancias del caso”, que las Partes han pedido expresamente al Tribunal, en el Acuerdo Especial, que tenga en cuenta para juzgar la demanda del Gobierno del Reino Unido, la información proporcionada en los documentos presentados y en los alegatos orales muestra que son brevemente las siguientes.
[49] En primer lugar hay que señalar la importancia peculiar del transporte fluvial para toda la organización económica de la colonia. El río Congo, debido a la magnitud y extensión de sus vías fluviales, constituye la principal autopista de la colonia belga. Penetrando, por medio de sus numerosos afluentes, hasta los confines más remotos del territorio, permite explotar y rentabilizar las fuentes locales de riqueza de cada parte de la colonia, de modo que, desde el punto de vista de la evacuación de los productos destinados a la exportación, constituye un factor esencial en las actividades comerciales de la colonia.
[50] Un aspecto especial de las circunstancias en que se adoptó la medida de 1931 se revela cuando se considera el carácter de la Compañía Unatra.
Habiendo sucedido en 1925 a la Compañía de Sonatra, que estaba bajo la dirección del Estado, la Compañía de Unatra era en forma una compañía privada; pero estaba encargada, no obstante -debido a los términos de su cahier des charges y a la supervisión que en él se reservaba al Estado- de la conducción de un servicio público organizado, que implicaba obligaciones y responsabilidades especiales, con miras, principalmente, a satisfacer las necesidades generales de la colonia [51]. [51] El hecho de que Unatra fuera responsable de estos servicios no era, es cierto, un obstáculo para las empresas de otras compañías que deseaban dedicarse al transporte fluvial por cuenta propia o por cuenta de otros. Pero estas empresas, que ejercían libremente su actividad y tenían como objeto principal y legítimo el beneficio pecuniario, no tenían derecho a ninguna garantía de sus beneficios por parte del Estado. Sólo podían reclamar la libertad y la igualdad garantizadas por el tratado sobre el Congo, como se demostrará más adelante.
52] Finalmente, la circunstancia que, según el Gobierno belga, fue la causa determinante de la medida que [p79] tomó el 20 de junio de 1931, fue la depresión económica general y la necesidad de ayudar al comercio, que sufría gravemente por la caída de los precios de los productos coloniales, y de conjurar el peligro que amenazaba con envolver a toda la colonia en un desastre común [53]. [53] El Gobierno belga era el único juez de esta situación crítica y de los remedios que exigía, sin perjuicio, por supuesto, de su deber de respetar sus obligaciones internacionales.
[54] 3. – En cuanto a las obligaciones internacionales del Gobierno belga hacia el Gobierno del Reino Unido, éstas han sido claramente indicadas por las Partes en sus escritos. Memoriales escritos y en el curso de los alegatos. Son, en primer lugar, las obligaciones derivadas del régimen internacional de la cuenca del Congo, en virtud de la Convención de Saint-Germain-en-Laye de 10 de septiembre de 1919, y en segundo lugar las obligaciones resultantes de los principios generales del derecho internacional.
[55] Según el artículo 1 de la Convención de Saint-Germain:
“Las Potencias signatarias se comprometen a mantener entre sus respectivos nacionales y los de los Estados, Miembros de la Sociedad de Naciones, que puedan adherirse al presente Convenio, una completa igualdad comercial en los territorios sometidos a su autoridad dentro de la zona definida por el artículo 1 del Acta General de Berlín del 26 de febrero de 1885, que figura en el Anexo, pero a reserva de la reserva especificada en el último párrafo de dicho artículo”.
Anexo.
Artículo 1 del Acta General de Berlín de 26 de febrero de 1885.
El comercio de todas las naciones gozará de completa libertad:
1. En todas las regiones que forman la cuenca del Congo y sus desembocaduras [según los límites geográficos].
2. En la zona marítima que se extiende a lo largo del Océano Atlántico [según los límites geográficos].
3.
En la zona que se extiende hacia el este de la cuenca del Congo [según los límites geográficos].
Se reconoce expresamente que al extender el principio de libre comercio a esta zona oriental, las Potencias de la Conferencia sólo contraen compromisos para sí mismas, y que en los territorios pertenecientes a un Estado soberano independiente este principio sólo será aplicable en la medida en que sea aprobado por dicho Estado. Pero las Potencias acuerdan utilizar sus buenos oficios con los gobiernos establecidos en la orilla africana del Océano Índico con el fin de obtener dicha aprobación, y en cualquier caso de asegurar las condiciones más favorables al tránsito (tráfico) de todas las naciones.”
[56] Además, según el artículo 5: [p80]
“A reserva de las disposiciones del presente Capítulo, la navegación del Níger, de sus brazos y desembocaduras, y de todos los ríos, y de sus brazos y desembocaduras, dentro de los territorios especificados en el Artículo 1, así como de los lagos situados dentro de dichos territorios, será enteramente libre para los buques mercantes y para el transporte de mercancías y pasajeros.
Las embarcaciones de todo tipo pertenecientes a los nacionales de las Potencias signatarias y de los Estados, Miembros de la Sociedad de las Naciones, que puedan adherirse al presente Convenio, serán tratadas en todos los aspectos en pie de perfecta igualdad.”
[57] El Convenio de Saint-Germain fue el sucesor -en lo que concierne a las Partes del caso y a las relaciones entre ellas- del Acta General de Berlín del 26 de febrero de 1885 y del Acta y Declaración de Bruselas del 2 de julio de 1890, Actas a las que está vinculado por su Preámbulo; pero debe señalarse que, según los términos del artículo 13 del Convenio firmado por los dos Gobiernos interesados,
“Salvo en lo que concierne a las estipulaciones contenidas en el artículo 1 del presente Convenio, el Acta General de Berlín del 26 de febrero de 1885 y el Acta General de Bruselas del 2 de julio de 1890, con la Declaración de igual fecha que las acompaña, se considerarán derogadas, en la medida en que obliguen a las Potencias que son Partes en el presente Convenio.”
[58] Independientemente del interés que, en otros aspectos, puedan tener estas Actas – el Acta de Berlín y el Acta y la Declaración de Bruselas – en el presente caso el Convenio de Saint-Germain de 1919, en el que ambas Partes se han basado como fuente inmediata de sus respectivos derechos y obligaciones contractuales, debe ser considerado por el Tribunal como el Acta que se le pide que aplique; la validez de esta Acta no ha sido impugnada hasta ahora, según el conocimiento del Tribunal, por ningún gobierno.
[59] Las Partes no están de acuerdo sobre si el párrafo 1 del Artículo 1 del Acta de Berlín – este Artículo se reproduce como Anexo al Artículo 1 de la Convención de Saint-Germain – que proclama la “completa libertad” de comercio para todas las naciones, está o no incorporado en el último Artículo mencionado. En opinión del Gobierno del Reino Unido, la cláusula controvertida forma parte integrante de dicho artículo. El Tribunal de Justicia no puede, sin embargo, estar de acuerdo con esta opinión, que es incompatible con los términos expresos del artículo 1 del Convenio de Saint-Germain; pues este artículo sólo mantiene en vigor el artículo 1 del Acta de Berlín, que figura en su anexo, en lo que se refiere a las cláusulas que fijan los límites de los territorios a los que se aplica el Convenio, y al último párrafo. Pero esta cuestión pierde gran parte de su interés en el presente caso, cuando se observa que el apartado i del artículo 5 del Convenio aplica este principio de libertad de comercio a la cuestión misma de la navegación fluvial de la que se ocupa ahora el Tribunal. En efecto, no cabe duda de que la industria del transporte fluvial es una rama del comercio [60].
[60] Es cierto que el Convenio de Saint-Germain, por el artículo 13 antes citado, ha suprimido el régimen de la libertad de comercio en lo que se refiere a la exención de derechos de aduana estipulada en el artículo IV del Acta de Berlín. Sin embargo, no hay indicios de que haya pretendido apartarse, en lo que concierne al comercio, del principio general de libertad establecido en Berlín en relación con el sistema fluvial en cuestión. Por el contrario, los Estados signatarios del Convenio de Saint-Germain se refirieron expresamente a dicho principio no sólo -como ya se ha demostrado- en el artículo 5 antes citado, sino también en el párrafo final del Anexo al artículo 1 y en el artículo 10. [61] Por lo que se refiere a los principios generales del Derecho internacional, en los que el Gobierno del Reino Unido se ha basado alternativamente, se desprende de los Memoriales escritos y de los escritos de las Partes que el Gobierno del Reino Unido se basa en la obligación que incumbe a todos los Estados de respetar los derechos adquiridos de los extranjeros en sus territorios, y que es esta obligación la que el Gobierno belga supuestamente ha infringido con respecto al Sr. Chinn.
***
[62] Al examinar, de conformidad con los términos del Acuerdo especial, si las medidas impugnadas eran o no contrarias a las obligaciones internacionales del Gobierno belga, el Tribunal, teniendo en cuenta las posiciones ocupadas por las Partes respectivas -como se ha indicado anteriormente-, examinará los argumentos esgrimidos por el Gobierno del Reino Unido en contra de la compatibilidad de dichas medidas con las obligaciones en cuestión.
[63] Basándose en las obligaciones internacionales que incumben al Gobierno belga, el Gobierno del Reino Unido impugna las medidas adoptadas por el Ministro belga de las Colonias el 20 de junio de 1931, en los siguientes aspectos.
[64] En primer lugar, se alega que el Gobierno belga, al “imponer una reducción de tarifas a la Compañía Unatra a cambio de una promesa de compensación pecuniaria temporal, hizo imposible que los demás transportistas fluviales, incluido Mr. Chinn, conservar su clientela y, en consecuencia, proseguir su actividad; de este modo, se alega, permitió a la Unatra Company ejercer un monopolio de hecho que, en opinión del Gobierno del Reino Unido, es incompatible con la obligación del Gobierno belga de mantener la libertad y la igualdad comerciales, así como con la obligación derivada del artículo 5 del Convenio de Saint-Germain, que aplica estos principios a la navegación fluvial. Se alega que el Gobierno belga actuó así no sólo con miras a ayudar al comercio en la Colonia, sino también para concentrar el transporte fluvial en manos de Unatra.
[65] Alternativamente, se alega que el Gobierno Belga, al crear en beneficio de la Compañía Belga Unatra un régimen en cuyos beneficios el Sr. Chinn, súbdito británico, no tenía derecho a participar, estaba practicando una discriminación, contraria a la igualdad de trato estipulada en la Convención de Saint-Germain.
[66] Por último, para el caso de que el Tribunal de Justicia no declarase que las medidas adoptadas en 1931 constituían una violación de dicho Convenio, el Gobierno del Reino Unido alega que, al imposibilitar comercialmente al Sr. Chinn, súbdito británico, el ejercicio de su actividad, dichas medidas constituían -según alega- una violación de los derechos adquiridos, protegidos por los principios generales del Derecho internacional.
[67] Por su parte, el Gobierno belga alega las siguientes consideraciones:
[68] Las medidas que adoptó eran necesarias para salvaguardar los intereses de la comunidad como consecuencia de la posición de los productos coloniales en los mercados del mundo; nunca formó parte de las intenciones del Gobierno belga crear un monopolio de ningún tipo para Unatra con el fin de expulsar del negocio a competidores embarazosos. Las medidas que tomó eran legales desde el punto de vista del derecho internacional, ya sea convencional o consuetudinario.
[69] El Gobierno belga sostiene además que hay que distinguir entre el ámbito de la navegación y el de la gestión del transporte marítimo nacional. Mientras que, en el primer ámbito, el Estado ribereño tiene prohibido invadir la libertad de navegación, su libertad de acción en el segundo ámbito no está sujeta a restricciones. [70] Por último, en cuanto a la alegación del Gobierno británico basada en el derecho internacional general, el Gobierno belga considera que no se ha causado ningún perjuicio a los derechos adquiridos ya existentes; a lo sumo, puede haberse causado un perjuicio a los intereses privados.
***
[71] (a) El principal argumento del Gobierno del Reino Unido es la supuesta incoherencia entre las medidas [p83] adoptadas por el Gobierno belga y los principios de igualdad y libertad de comercio y libertad de navegación.
[72] Según la concepción universalmente aceptada, la libertad de navegación a que se refiere el Convenio comprende la libertad de circulación de los buques, la libertad de entrar en los puertos y de utilizar las instalaciones y los muelles, de cargar y descargar mercancías y de transportar mercancías y pasajeros.
[73] Desde este punto de vista, la libertad de navegación implica, en lo que se refiere al aspecto comercial del transporte marítimo o fluvial, también la libertad de comercio. Pero de ello no se sigue que, en todos los demás aspectos, la libertad de navegación implique y presuponga la libertad de comercio.
[74] Lo que afecta al Gobierno del Reino Unido en el presente asunto es el principio de libertad de navegación desde el punto de vista especial de las operaciones comerciales inherentes al ejercicio de la actividad de transporte, ya que dicho Gobierno nunca ha alegado que las medidas impugnadas constituyeran un obstáculo a la circulación de los buques.
[75] Por esta razón, el Tribunal de Justicia, aun reconociendo que la libertad de navegación y la libertad de comercio son, en principio, conceptos distintos, considera que no es necesario, a los efectos del presente asunto, examinarlos separadamente.
[76] El Gobierno del Reino Unido ha invocado, por lo que respecta a la libertad de comercio, la primera frase del anexo al artículo 1 del Convenio de Saint-Germain.
Pero, como se ha demostrado anteriormente, este argumento no ha sido aceptado por el Tribunal de Justicia, habida cuenta de la redacción del artículo 1.
[77] Sin embargo, la idea de libertad de comercio no ha desaparecido del Convenio de Saint-Germain. Su primer artículo está dedicado al principio de igualdad comercial, y este último en sí mismo presupone en principio la libertad de comercio.
El último párrafo del artículo 1 del Acta de Berlín, mantenido por el Convenio de Saint-Germain, contiene, como se ha recordado anteriormente, la siguiente reserva: “Se reconoce expresamente que al extender el principio de libre comercio a esta zona oriental, las ….
Potencias sólo contraen compromisos para sí mismas”, etc. La libertad comercial está, pues, expresamente contemplada. [78] El artículo 2 del Convenio se refiere a la libertad de comercio; garantiza el libre acceso de las mercancías, del mismo modo que a los buques que enarbolan el pabellón de cualquier Potencia contratante, reservando al mismo tiempo al Estado interesado una total libertad de acción en cuanto a’ las reglamentaciones aduaneras y de navegación y a los aranceles aplicables en su territorio.
[79] Finalmente, el artículo 10 se refiere a este principio en los siguientes términos: “Las Potencias signatarias reconocen la obligación de [p84] mantener en las regiones sometidas a su jurisdicción la autoridad y las fuerzas de policía suficientes para asegurar la protección de las personas y de los bienes y, en caso necesario, la libertad de comercio y de tránsito” [80].
[80] Si bien es cierto que el Convenio de Saint-Germain se basa también en la idea de la libertad comercial, hay que observar, sin embargo, que esta idea no tiene en el Convenio el mismo alcance que en el Acta de Berlín.
Este Acta entendía realmente por libre comercio el régimen de puertas abiertas. Al suprimir – como ya se ha dicho – la prohibición de percibir derechos de aduana que figura en el artículo IV del Acta, el Convenio ha abandonado este régimen; a este respecto, conviene observar también que el artículo V del Acta, cuyo segundo párrafo corresponde al artículo 3 del Convenio, contenía un primer párrafo que no reaparece en el Convenio y que prohibía la concesión de un monopolio o de un privilegio en materia de comercio [81].
81] No cabe suponer que las Partes contratantes adoptaran nuevas disposiciones con la idea de que pudieran prestarse a una interpretación amplia que fuera más allá de lo expresamente establecido [82].
[82] La libertad de comercio, tal como la establece el Convenio, consiste en el derecho, en principio ilimitado, de ejercer cualquier actividad comercial, ya se trate del comercio propiamente dicho, es decir, de la compra y venta de mercancías, ya de la industria, y en particular de los transportes; o, por último, ya se ejerza en el interior del país o, mediante el intercambio de importaciones y exportaciones, con otros países.
La libertad de comercio no significa la abolición de la competencia comercial, sino que presupone la existencia de dicha competencia. Toda empresa que ejerce libremente sus actividades comerciales puede verse confrontada a obstáculos impuestos por empresas competidoras que quizás la superen en capital u organización. También puede encontrarse en competencia con empresas en las que participan Estados y que han ocupado una posición especial desde su creación, como es el caso de Unatra. El Sr. Chinn, súbdito británico, cuando en 1929 entró en el negocio del transporte fluvial, no podía ignorar la existencia de la competencia que encontraría por parte de Unatra, establecida desde 1925, de la magnitud del capital invertido en dicha Compañía, de la conexión que mantenía con los Gobiernos de C61onia y Bélgica, y del papel predominante reservado a estos últimos en lo que respecta a la fijación y aplicación de las tarifas de transporte.
[83] El Gobierno del Reino Unido sostiene que la reducción de las tarifas de transporte, unida a la promesa del Gobierno belga de compensar temporalmente las pérdidas, permitió a Unatra ejercer un monopolio de hecho incompatible con la libertad de comercio.
[84] Por consiguiente, el Tribunal de Justicia debe examinar si la supuesta concentración de la actividad de transporte en manos de Unatra, de la que se queja el Gobierno del Reino Unido, y el hecho de que, debido a esta concentración, al Sr. Chinn le resultara comercialmente imposible ejercer su actividad, son incompatibles con la concepción de la libertad de comercio expuesta anteriormente. [85] Una concentración de negocios de este tipo sólo infringe la libertad de comercio si el comercio está prohibido por la concesión de un derecho que impide el ejercicio del mismo derecho por otros; en otras palabras, si se establece un “monopolio” que otros están obligados a respetar.
[86] El Tribunal de Justicia no ve en la medida adoptada por el Gobierno belga ningún indicio de tal prohibición. Además, el Gobierno del Reino Unido no alega que se haya creado tal monopolio, sino que sostiene que la medida impugnada tuvo por efecto hacer comercialmente imposible que el Sr. Chinn, entre otros, ejerciera su actividad y dio lugar así a lo que se califica de “monopolio de hecho”.
Sin embargo, el Tribunal de Justicia no ve en lo que el Gobierno del Reino Unido califica en este asunto de “monopolio de hecho” más que una consecuencia natural de la situación de los servicios bajo tutela del Estado frente a las empresas privadas. El Tribunal también ve en ello, en algunos aspectos, un posible efecto de la competencia comercial; pero de ello no puede deducirse que la libertad de comercio y la libertad de navegación, previstas por el Convenio de Saint-Germain, impliquen una obligación para el Gobierno belga de garantizar el éxito de cada empresa individual. Si la expresión “monopolio de hecho” debe entenderse, en lo que concierne al comercio, la navegación o el transporte, en el sentido de que abarca todas las medidas que puedan dificultar o imposibilitar a otras empresas el ejercicio de sus actividades a los mismos precios y en las mismas condiciones comerciales, se deduciría que todas las medidas que ofrezcan a los clientes facilidades, reducciones de precios, rebajas u otras condiciones ventajosas que otras empresas no quieran o no puedan ofrecer y que, en definitiva, estén calculadas para promover el comercio, serían incompatibles con la libertad de comercio. Tal afirmación sería incompatible con la noción misma de comercio, ya que nada impide que un comerciante, un armador, un fabricante o un transportista opere temporalmente con pérdidas si cree que al hacerlo podrá mantener su negocio en marcha.
[p86]
[87] En resumen, teniendo en cuenta las circunstancias excepcionales en las que se adoptaron las medidas del 20 de junio de 1931 y la naturaleza de las mismas, es decir, su carácter temporal y el hecho de que se aplicaban a empresas a las que el Estado había confiado la gestión de servicios públicos, estas medidas no pueden ser condenadas por haber contravenido el compromiso asumido por el Gobierno belga en el Convenio de Saint-Germain de respetar la libertad de comercio en el Congo.
[88] Aun suponiendo que Unatra aprovechara la reducción temporal de sus tarifas para tratar de concentrar en sus manos el negocio de sus competidores, no puede deducirse, especialmente teniendo en cuenta las circunstancias ya mencionadas, que éste fuera el motivo y el objetivo de la acción del Gobierno belga.
[89] En estas circunstancias, no es necesario que el Tribunal de Justicia considere si, como alega el Gobierno del Reino Unido, el Gobierno belga, al adoptar las medidas que supuestamente dieron lugar a esta concentración de empresas, actuó en cierta medida también por motivos distintos del deseo de ayudar al comercio durante un período de depresión. Además, las circunstancias en las que se adoptaron las medidas impugnadas son tales que excluyen cualquier idea de que el Gobierno belga pretendiera eludir por medios indirectos las obligaciones que le incumben en virtud del Convenio de Saint-Germain.
[90] Por otra parte, el Tribunal de Justicia no puede aceptar la proposición general del Gobierno belga relativa a su concepción de la “gestión de la navegación nacional”. Por legítima y libre que sea la acción gubernamental en materia de gestión y subvención de la navegación nacional, es evidente que ello no autoriza a un Estado a eludir por este motivo sus obligaciones internacionales.
[91] (b) Con respecto al argumento alternativo del Gobierno del Reino Unido, que alega una discriminación incompatible con la igualdad de trato prevista en el Convenio de Saint-Germain, debe recordarse, en primer lugar, que el principio de igualdad de trato es el rasgo característico del régimen jurídico establecido en la cuenca del Congo. El Convenio de Saint-Germain aplica este principio en la mayoría de sus artículos, a saber, en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9 y 11. Además, esta igualdad de trato sólo se aplica a los nacionales de terceros países.
Además, esta igualdad de trato sólo está garantizada por el Convenio a los nacionales de las Potencias que son parte en el Convenio o de las Potencias que se adhieren a él.
[92] Así, el artículo 1 del Convenio dispone que: “Las Potencias signatarias se comprometen a mantener entre sus respectivos nacionales …. una completa igualdad comercial”, etc. El artículo 3 garantiza a los nacionales de las mismas Potencias el mismo trato y los mismos derechos de que gozan los nacionales de la Potencia [p87] que ejerce la autoridad en el territorio, y prevé así la asimilación a los nacionales. El segundo párrafo del Artículo ii pro) viene a disponer que las Potencias signatarias protegerán y favorecerán, sin distinción de nacionalidad ni de religión, las instituciones religiosas, científicas o de beneficencia.
93] La forma de discriminación prohibida es, por tanto, la discriminación basada en la nacionalidad y que implique un trato diferenciado en razón de la nacionalidad entre personas pertenecientes a grupos nacionales diferentes[94].
[94] Debe recordarse a este respecto que el trato concedido a Unatra se basaba en la posición especial de dicha empresa, como empresa bajo la supervisión del Gobierno belga. Las ventajas y condiciones especiales resultantes de las medidas del 20 de junio de 1931 estaban vinculadas a la posición de Unatra como empresa bajo supervisión del Estado y no a su carácter de empresa belga.
Estas medidas, tal y como fueron decretadas, habrían sido inaplicables a empresas que no estuvieran bajo supervisión gubernamental, ya fueran de nacionalidad belga o extranjera. La desigualdad de trato sólo podría haber constituido una discriminación prohibida por el Convenio si se hubiera aplicado a empresas en la misma situación que Unatra, y éste no era el caso.
[95] En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia no puede atribuir ninguna importancia jurídica a la alegación basada por el Gobierno del Reino Unido en el hecho -que no discute el Gobierno belga- de que el Sr. Chinn era el único transportista privado que, como Unatra, limitaba su actividad al transporte de mercancías ajenas.
[96] Por otra parte, el Gobierno del Reino Unido no sostiene, ni está justificado suponer, que el hecho de que el Sr. Chinn no se beneficiara del régimen concedido a la sociedad belga Unatra se debiera a su condición de nacional británico. A este respecto, la situación del Sr. Chinn, de nacionalidad británica, no era, como tal, ni mejor ni peor que la de las demás empresas que no estaban bajo supervisión estatal, entre las que se encontraban, según las pruebas aportadas, empresas belgas y una empresa francesa. [97] Por consiguiente, el Tribunal de Justicia tampoco puede acoger el motivo alternativo relativo a una supuesta discriminación.
[98] (c) Queda por considerar el último motivo alternativo del Gobierno del Reino Unido en el sentido de que la medida del 20 de junio de 1931, al privar indirectamente al Sr. Chinn de cualquier perspectiva de llevar a cabo su negocio de forma rentable, constituyó una violación de los principios generales del derecho internacional y, en particular, del respeto de los derechos adquiridos. [p88]
[99] El Tribunal, aunque no deja de reconocer el cambio que se había producido en la situación financiera del Sr. Chinn, cambio que se dice que le llevó a liquidar sus negocios de transporte y construcción naval, es incapaz de ver en su posición original – que se caracterizaba por la posesión de clientes y la posibilidad de obtener beneficios – algo de la naturaleza de un auténtico derecho adquirido. Las condiciones comerciales favorables y el fondo de comercio son circunstancias transitorias, sujetas a cambios inevitables; los intereses de las empresas de transporte pueden haberse visto perjudicados por la depresión general del comercio y las medidas adoptadas para combatirla.
[100] Ninguna empresa, y menos aún una empresa comercial o de transportes, cuyo éxito depende del nivel fluctuante de los precios y tarifas, puede escapar a los riesgos y peligros resultantes de las condiciones económicas generales. Algunas industrias pueden obtener grandes beneficios durante un período de prosperidad general, o bien aprovechando un tratado de comercio o una modificación de los derechos de aduana; pero también están expuestas al peligro de ruina o extinción si cambian las circunstancias. En este caso, el Estado no viola ningún derecho adquirido.
[101] Es cierto que en 1932 el Gobierno belga decidió conceder a los armadores belgas o extranjeros, cuya actividad estuviera en peligro, anticipos similares a los concedidos a la compañía Unatra; sin embargo, la adopción de esta medida no puede considerarse en sí misma como el reconocimiento por parte del Gobierno belga de una obligación legal de indemnizar a los transportistas por una usurpación de sus derechos adquiridos; debe atribuirse más bien al deseo de todo gobierno de mostrar consideración por los diferentes intereses comerciales y ofrecerles alguna compensación, cuando sea posible. La acción del Gobierno parece haber sido más bien un acto de gracia.
*** [102] Por las razones expuestas, el Tribunal considera que la respuesta a la primera cuestión que le plantea el Acuerdo especial debe ser negativa.
[103] En consecuencia, el punto relativo a la reparación del Sr. Chinn, que constituye el objeto de la segunda cuestión del Acuerdo especial, no se plantea.
[104] En estas circunstancias, no hay motivo para ordenar la investigación sugerida al comienzo de las audiencias por el Agente del Gobierno del Reino Unido. [p89]
[105] POR ESTAS RAZONES,
El Tribunal,
por seis votos contra cinco,
decide:
que las medidas adoptadas y aplicadas en el mes de junio de 1931 y posteriormente por el Gobierno belga en relación con la Sociedad anónima Union nationale des Transports fluviaux (comúnmente conocida como Unatra) y en relación con el transporte fluvial en las vías navegables del Congo belga, no son, habida cuenta de todas las circunstancias del caso, contrarias a las obligaciones internacionales del Gobierno belga para con el Gobierno del Reino Unido. [106] Hecho en francés y en inglés, siendo el texto francés el auténtico, en el Palacio de la Paz, La Haya, el doce de diciembre de mil novecientos treinta y cuatro, en tres ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos del Tribunal, y los otros se remitirán al Gobierno belga y al Gobierno del Reino Unido, respectivamente.
(Firmado) J. G. Guerrero,
Presidente en funciones.
(Firmado) A. Hammarskjöld,
Secretario.
[107] M. De Bustamante, Juez, que formó parte del Tribunal durante la sesión extraordinaria dedicada al presente caso hasta el 10 de diciembre de 1934, y que participó en la deliberación y en la votación de la sentencia, se vio obligado a abandonar La Haya antes de que ésta fuera pronunciada. Declaró que estaba de acuerdo tanto con la parte dispositiva de la sentencia como con los fundamentos en los que se basaba.
[108] Sir Cecil Hurst, Presidente del Tribunal, Mm. Altamira, Anzilotti y Schücking, y Jonkheer Van Eysinga, Jueces, [p90] declaran que no pueden adherirse a la sentencia dictada por el Tribunal y, haciendo uso del derecho que les confiere el artículo 57 del Estatuto, han adjuntado a la misma los votos particulares que siguen.
(Rubricado) J. G. G.
(Iniciales) A. H. [p91]
Opinión disidente de M. Altamira. [Traducción.]
[109] Lamento no poder coincidir ni con la decisión alcanzada en la sentencia precedente ni con los fundamentos en los que se basa dicha decisión. Mis principales razones para disentir son dos: en primer lugar, interpreto de manera diferente los artículos pertinentes del Convenio de Saint-Germain y, en segundo lugar, tengo una concepción diferente de la cuestión de Derecho que se plantea al Tribunal teniendo en cuenta “todas las circunstancias del caso”. En la presente opinión me limitaré a explicar y justificar estos dos puntos de diferencia.
[110] En el punto A, 1, del Acuerdo especial por el que se somete el asunto “Oscar Chinn” al Tribunal, se pide a éste que se pronuncie sobre si “las citadas medidas denunciadas por el Gobierno del Reino Unido …. eran …. contrarias a las obligaciones internacionales del Gobierno belga para con el Gobierno del Reino Unido”.
El significado de las palabras “las medidas mencionadas” se indica claramente en el preámbulo del Acuerdo especial. Se trataba de “ciertas medidas tomadas y aplicadas en el mes de junio de 1931 y posteriormente por el Gobierno belga (que es responsable de la Administración Colonial) en relación con la Sociedad Anónima “Union nationale des Transports fluviaux (comúnmente conocida como Unatra), y en relación con el transporte fluvial en las vías navegables del Congo Belga”: Además, el Tribunal ha recibido suficiente información sobre la naturaleza exacta de estas medidas en el curso de los procedimientos escritos y orales del caso. Parece, pues, que esta parte del texto del punto A, 1, no requiere más explicaciones para ser correctamente comprendida.
[111] Podría, sin embargo, haber alguna duda sobre si, por la definición de estas medidas que figura en el preámbulo del Acuerdo especial antes citado, se limitan a las medidas que afectan directamente a Unatra con exclusión de las medidas que afectan a cualquier otra empresa o persona.
Una interpretación tan restrictiva como ésta dejaría fuera del ámbito de la cuestión sometida al Tribunal hechos y documentos como, por ejemplo, los relativos a la Sociedad denominada Socca, que, como explicaré más adelante, son de gran importancia para una correcta comprensión de la presente cuestión. Me parece evidente, sin embargo, que no puede haber dudas de este tipo.
No sólo las Partes han discutido las medidas tomadas por el Gobierno Belga con respecto a Socca y otras empresas comerciales, además de la del Sr. Chinn, como esenciales para una completa [p92] comprensión de los hechos, sino que además es cierto que las medidas que afectaban a otras empresas distintas de Unatra seguían directamente y estaban estrechamente relacionadas con las medidas que afectaban a esta última Compañía. [112] La cuestión de derecho implicada en el punto A, i, del Acuerdo especial es determinar si las medidas del Gobierno belga, tal como se definen anteriormente, son o no incompatibles con alguna o todas las obligaciones internacionales del Gobierno belga para con el Gobierno del Reino Unido.
Por lo tanto, en primer lugar, debemos ver cuáles son estas obligaciones internacionales. [113] En lo que respecta al derecho de los tratados, la fuente de estas obligaciones es el Convenio de Saint-Germain de 10 de septiembre de 1919. Es posible que su fuente se encuentre también en los principios generales del derecho internacional. Consideremos en primer lugar el Convenio.
[114] En el artículo 1 del Convenio, las palabras fundamentales, en mi opinión, son las que describen el compromiso internacional contraído como uno para mantener “una completa igualdad comercial”. Por lo tanto, los signatarios del Convenio se han comprometido a “mantener” “una completa igualdad comercial” en los territorios indicados a continuación, que incluyen el territorio en el que se encuentran las vías navegables del Congo Belga. Esta igualdad abarca claramente todo tipo de comercio, ya sea por vía terrestre, fluvial o de otro tipo. En consecuencia, lo que tenemos que examinar y definir en este caso es la concepción general de la igualdad comercial que, sin duda, abarca las actividades comerciales del negocio de transporte fluvial del Sr. Chinn. [115] La idea de igualdad expresada en el artículo 1 del Convenio equivale ciertamente a la prohibición de toda discriminación entre los respectivos nacionales de las Potencias signatarias y de los Estados, miembros de la Sociedad de Naciones, que se adhieran al Convenio. Del hecho de que el artículo diga: “una completa igualdad”, se deduce que la discriminación que prohíbe abarca en principio cualquier tipo de discriminación que suponga una transgresión de este principio de igualdad tan ampliamente concebido. Sin embargo, es cierto que la palabra “completa” no puede tener un significado tan absoluto como para hacer imposible que los gobiernos obligados por el Convenio lleven a cabo cualquier acto o medida de naturaleza comercial en su propio territorio y dentro de la esfera de su propia soberanía. Una gran parte de tales actos y medidas son ciertamente libres de llevarlos a cabo, incluso en relación con las actividades comerciales de nacionales extranjeros.
Sin embargo, esta libertad, aunque muy amplia, no puede ejercerse más allá del punto en que supondría una violación de la igualdad concedida a dichos nacionales en sus actividades comerciales. Este punto se alcanzaría tan [p93] pronto como la medida adoptada por el Gobierno belga afectase fundamentalmente a las actividades comerciales que los extranjeros tienen derecho a ejercer en el Congo en las mismas condiciones básicas que los nacionales belgas. Es evidente que esto no implica la menor intromisión en la soberanía de Bélgica, ya que fue en el ejercicio de esta soberanía que el Gobierno belga aceptó las obligaciones contenidas en el Convenio de Saint-Germain. El Tribunal ha enunciado expresamente este principio en su sentencia núm. 1 (p. 25), y se ha referido a él y lo ha confirmado en las Opiniones Consultivas núms. 10 y 14.
[116] Creo que una definición más precisa de lo que abarca la igualdad mencionada en el artículo 1 se encuentra en los demás artículos del Convenio. En cualquier caso, esta definición debe buscarse dentro de los cuatro vértices del Convenio y no en otra parte. De hecho, la idea de igualdad domina el conjunto del Convenio hasta tal punto que constituye el denominador común de los artículos que siguen al artículo 1. Ya empezamos a encontrar pruebas de lo que acabo de decir en el artículo 2, que prescribe el “libre acceso” de las mercancías de todo Estado signatario al interior de las regiones especificadas en el artículo 1, así como el acceso a toda la costa y a todos los puertos marítimos. Y, para determinar el significado preciso de este “libre acceso” en la intención del Convenio, el término va seguido inmediatamente en el mismo artículo por una cláusula en el sentido de que “no se impondrá ningún trato diferenciado a dichas mercancías en la importación o la exportación”.
La misma prohibición se repite en relación con el acceso de los buques a la costa y a los puertos; esto significa que también se prescribe la igualdad a este respecto, y de este modo se da forma concreta a un aspecto de la idea de “completa igualdad comercial” enunciada en el artículo 1, una idea que es diferente’ del mero “acceso” prescrito en la frase anterior del artículo 2. El último párrafo del mismo artículo confirma aún más este objetivo general del Convenio, ya que, al reservar a los Estados interesados “entera libertad de acción en materia de reglamentaciones aduaneras y de navegación y de tarifas aplicables en sus territorios”, supedita esta libertad de acción a las disposiciones precedentes del mismo artículo (“a reserva de las presentes disposiciones”).
[117] El artículo 3 del Convenio, al igual que el artículo 2, añade algo más a la definición de lo que se entiende por plena igualdad comercial: establece que los nacionales extranjeros gozarán en los territorios especificados en el artículo 1 “del mismo trato y de los mismos derechos que los nacionales de la Potencia que ejerza autoridad en el territorio”. Esto se aplica en lo que se refiere a “la protección de sus personas y efectos”, “la adquisición y transmisión de sus bienes muebles e inmuebles” y “el ejercicio de sus profesiones”; aquí, de nuevo, tenemos [p94] diferentes aspectos de la igualdad que cubren una esfera jurídica más amplia que la del comercio, pero que, sin embargo, incluyen a este último por la referencia al ejercicio de las profesiones. La disposición relativa al “ejercicio de sus profesiones” debe tenerse especialmente en cuenta aquí, ya que una parte de los negocios llevados a cabo por el Sr. Chinn en el Congo era una profesión que en los códigos de todos los países, así como en el lenguaje común, se describe como comercial, un punto que por otra parte está bien señalado en la sentencia.
[118] La misma prohibición de trato diferenciado figura en el artículo 4, aunque no se refiere a cuestiones pertinentes en el presente caso. En cambio, el artículo 5, apartado 1, prescribe un derecho especial que afecta directamente al tráfico fluvial de que se trata, el derecho de libre navegación “para los buques mercantes y para el transporte de mercancías y pasajeros” [119].
[119] La interpretación de la palabra “navegación” no parece presentar ninguna dificultad, ya que expresa una concepción común y comprendida por todos en los dos sentidos bien explicados en la sentencia. Esta concepción se ve plenamente confirmada, por lo que respecta al tipo de navegación que nos ocupa, por la frase antes citada que especifica las actividades económicas que el Convenio quiso que el término “navegación” abarcara, por referencia a las diferentes funciones que cumple la navegación: el comercio propiamente dicho, el transporte de mercancías y el de pasajeros. Pero la dificultad comienza cuando hay que interpretar la palabra “navegación” en relación con la palabra “libertad”, ya que esta última puede aplicarse tanto al buque en sí como a la función económica a la que sirve y que es la razón principal por la que la libertad de movimiento es esencial para él.
Por consiguiente, mientras que si se considera que la “libertad” sólo se aplica a la circulación de los buques en la dirección, en las regiones y en los momentos exigidos por el objeto perseguido, cualquier impedimento de otra naturaleza sería conforme con la norma establecida en el artículo 5, si, por el contrario, se considera la “libertad” desde el punto de vista del fin económico último de la navegación (el comercio, el transporte de mercancías o de pasajeros), el término abarcaría también la ausencia de impedimentos que puedan hacer económicamente imposible la consecución de este fin. Por supuesto, las consecuencias de estas dos interpretaciones difieren considerablemente y, en el caso que nos ocupa, llevarían a conclusiones totalmente opuestas. La primera haría aplicable el párrafo primero del artículo 5 al presente caso sólo si los buques del Sr. Chinn hubieran sido efectivamente impedidos de proseguir sus viajes; la segunda haría aplicable dicho párrafo incluso si no hubiera impedimento real a la navegación, siempre que alguna otra causa resultante de una medida adoptada por el Gobierno belga [p95] en relación con el tráfico fluvial en el Congo hiciera económicamente o de otro modo imposible la realización de la empresa de transporte en cuestión. Reflexionando, no me parece que la segunda interpretación sea posible, porque el apartado 1 del artículo 5 no abarca el ejercicio de la vocación con la que está relacionada la finalidad económica a la que sirven los buques.
Un impedimento económico puede convertir una empresa favorable en ruinosa e imposible de llevar a cabo, ya que el objetivo de la vida empresarial es obtener beneficios y no incurrir en pérdidas; pero tal impedimento no impediría la circulación de buques para cualquier otro fin al que sirva la navegación. Los fines económicos o, en otras palabras, profesionales han sido tratados en el artículo 3, y nada indica que se contemplen de nuevo aquí.
[120] Por otra parte, el párrafo 2 del Artículo 5 contiene una frase similar a la que aparece en el Artículo 1: “en pie de perfecta igualdad”, un pie en el que “las embarcaciones de todo tipo pertenecientes a los nacionales de las Potencias signatarias” deben ser tratadas “en todos los aspectos”. Esto sólo puede considerarse como otro aspecto concreto de lo que se entiende por igualdad comercial que, para ser “completa”, debe abarcar necesariamente no sólo a las personas de los nacionales extranjeros y sus actividades comerciales, sino también sus mercancías y buques. Por lo que se refiere a estos últimos, es evidente que el Convenio los abarca de la manera más amplia posible, ya que el artículo 5 contiene la frase ya citada: “en todos los aspectos”, que bien puede abarcar todos los aspectos relacionados y necesarios, no sólo para la navegación propiamente dicha, sino también para el cumplimiento de sus diversos objetivos posibles y lícitos. En efecto, la expresión “en todos los aspectos” se presta fácilmente a esta interpretación, puesto que el acceso de buques y mercancías y las reglamentaciones y tarifas aduaneras ya han sido tratados en el artículo 2, que el artículo 6 trata de otras cargas, derechos y obligaciones, y que el párrafo 1 del artículo 5 que estamos examinando abarca los demás movimientos de buques, lo que lleva naturalmente a suponer que la expresión “en todos los aspectos” del párrafo segundo del mismo artículo puede tener un alcance mucho más amplio que el simple movimiento de buques.
[121] El Artículo 6, como ya se ha dicho, también se refiere a la navegación; exime a la navegación de derechos e impuestos con excepción de ciertas cargas debidamente especificadas respecto de las cuales el Artículo repite que “no admitirán ningún trato diferenciado”. El Artículo 7 extiende las disposiciones del Artículo 5 a los afluentes de los ríos y lagos especificados en este último, así como a las carreteras, ferrocarriles o canales laterales, y, al autorizar el cobro de ciertos peajes, dice que, “en lo que respecta a la [p96] tarifa de estos peajes, los nacionales de las Potencias signatarias …. serán tratados en pie de perfecta igualdad”. Por último, el artículo 9, aunque permite a los gobiernos que ejercen la autoridad establecer los sistemas “que sean necesarios” para el mantenimiento de la seguridad y el orden públicos y otras necesidades generales, en determinados ríos y sus afluentes y en determinados lagos, estipula que tales reglamentaciones “no admitirán ningún trato diferenciado”.
[122] Tras este análisis de los diversos artículos relevantes para el presente caso, puedo afirmar una vez más que la idea que domina el Convenio en lo que respecta a las obligaciones internacionales contraídas en el mismo es claramente la idea de igualdad de trato en todas las materias tratadas. [123] Antes de pasar a otro punto, debemos considerar ahora el artículo 10 del Convenio, aunque no pertenece al grupo de artículos que conciernen al asunto que nos ocupa.
Es posible que se haya notado el hecho de que las palabras “libertad de comercio” no aparecen en estos artículos; en lugar de ellas encontramos “igualdad comercial” en el artículo 1, y “libertad de navegación” en el artículo 5. Sólo en el artículo 10, que prácticamente no se refiere a la “libertad de comercio”, encontramos “igualdad comercial”. Sólo en el artículo 10, que está prácticamente copiado del artículo 35, capítulo IV, del Acta de Berlín, encontramos una referencia a la “libertad de comercio” en relación con la libertad de tránsito; pero esta referencia sirve más bien para subrayar que el Convenio se rige por una concepción algo diferente de la representada por la frase “libertad de comercio” en el sentido en que se entendía en 1885.
El texto completo de este artículo lo demuestra con suficiente claridad: “Las Potencias signatarias reconocen la obligación de mantener en las regiones sometidas a su jurisdicción una autoridad y fuerzas de policía suficientes para asegurar la protección de las personas y de los bienes y, en caso necesario, la libertad de comercio y de tránsito.”
[124] Por lo que se refiere al último párrafo del artículo 1 del Acta de Berlín -que figura como anexo al artículo 1 del Convenio de Saint-Germain, pero únicamente a los efectos indicados en el mismo-, la expresión “libre comercio” figura también en dicho párrafo, pero, en mi opinión, la única finalidad que cumple en el Convenio es explicar el alcance de las obligaciones en él consagradas en relación con la vida internacional en su conjunto. [125] En cuanto a la fuente de las obligaciones internacionales que pudieran deducirse de los principios generales del Derecho internacional, no tengo nada que decir, pues comparto la sentencia del Tribunal de Justicia sobre este punto.
[126] Una vez analizadas así las fuentes del derecho, debemos examinar ahora las medidas adoptadas y aplicadas en junio de 1931 y posteriormente por el Gobierno belga, para ver si son compatibles con las obligaciones internacionales antes señaladas.
[127] Al examinar estas medidas, tendré en cuenta las “circunstancias del caso” mencionadas en el punto A, 1, del Acuerdo Especial, en la medida en que sean pertinentes para la cuestión planteada en el mismo. A mi juicio, no cabe duda de que estas “circunstancias” incluyen los hechos de los que es responsable el Gobierno belga (y, por consiguiente, las “medidas” a que se refiere el artículo 1 del Acuerdo especial), así como los relacionados con las actividades del Sr. Chinn en el sector del transporte fluvial. Dado que el Acuerdo especial es un acuerdo entre los dos Gobiernos que fueron partes en el presente litigio, las palabras “teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso” sólo pueden entenderse en el sentido de que abarcan los dos puntos de vista opuestos, es decir, tanto el del Gobierno belga como el del Gobierno del Reino Unido, e igualmente las circunstancias en relación con la persona de cuyo caso se ha hecho cargo este último Gobierno. En consecuencia, debemos “tener en cuenta”, por una parte, las “circunstancias” relativas a las medidas del Gobierno belga, a su explicación y justificación y, por otra parte, las “circunstancias” relativas a los efectos de dichas medidas en relación con el Sr. Chinn y a la reacción de éste frente a las mismas.
[128] La primera de las medidas del Gobierno belga contempladas en el Acuerdo Especial es la decisión del 20 de junio de 1931. Esta decisión fue tomada por el Ministro belga de las Colonias. En la práctica, consiste, por una parte, en una reducción de las tarifas aplicables en esa fecha al transporte y a la manipulación de ciertos productos coloniales del Congo, motivada por “la caída de los precios de los productos coloniales en los mercados europeos” y, por otra parte, en la promesa de reembolsar a ciertas empresas las pérdidas ocasionadas por esta reducción, reembolsos que la Colonia recuperaría “cuando la situación económica permitiera volver a aumentar las tarifas antes mencionadas” [129].
[129] La decisión precisa que las reducciones de tarifas se aplicarán en lo que concierne a Unatra “para todos los viajes”. No se menciona expresamente una diferenciación entre el tráfico ascendente y el tráfico descendente, en lo que respecta a la aplicación de las nuevas tarifas, pero parece estar implícita en lo que se refiere a los productos coloniales propiamente dichos que, por regla general, se destinarán a la exportación a Europa, lo que implica un transporte descendente únicamente. Estos productos son los más abundantes e importantes en la colonia, por lo que deben constituir una gran preponderancia del tráfico, ciertamente del tráfico aguas abajo. En realidad, sin embargo, y a los efectos de este caso, esta distinción entre las dos corrientes de tráfico en el río no es muy importante. [p98] Puede tener importancia en relación con la apreciación de los efectos económicos (mayores o menores pérdidas; mayor o menor grado de imposibilidad financiera de llevar a cabo la actividad de transporte), ya que un impedimento que afecte al tráfico de navegación en una sola dirección (aguas arriba o aguas abajo) será sin duda un factor que ejercerá una gran influencia sobre la navegación dedicada al transporte de mercancías. En efecto, los transportistas son muy cuidadosos a la hora de asegurarse cargas para el viaje en ambas direcciones, ya que, de lo contrario, la empresa podría resultarles tan poco rentable económicamente que se verían obligados a inmovilizar sus buques, como la experiencia demuestra que ocurre a veces. Por otra parte, no afecta en modo alguno a la desigualdad comercial resultante de la decisión de 20 de junio de 1931, que demostraré más adelante.
La incompatibilidad de esta medida con las obligaciones internacionales del Gobierno belga hacia el Gobierno del Reino Unido tampoco depende de cuál era el objetivo económico perseguido por el Gobierno anterior en la decisión de 1931, ni de la cuestión de si tenía más de una intención al tomar esa decisión. En cualquier caso, la relación entre la Decisión y determinados artículos del Convenio de Saint-Germain seguirá siendo la misma. Por esta razón, no veo ninguna utilidad en discutir los puntos de vista británico y belga con respecto a esta cuestión.
[130] Las empresas afectadas por la decisión y enumeradas en ella eran cuatro empresas de transporte terrestre, una empresa de transporte fluvial (Unatra) y otra cuya naturaleza no se especifica. Estas seis empresas no constituían la totalidad de las empresas que en aquel momento se dedicaban al transporte en el Congo; además de las empresas a las que se aplicaba la decisión de 20 de junio de 1931, había otras empresas, tanto belgas como extranjeras, que se agrupan bajo el epígrafe de “transportistas privados”. Es difícil comprender las razones que condujeron a esta exclusión, teniendo en cuenta que la crisis era en ese momento un fenómeno general que afectaba a todas las ramas de la actividad económica en el Congo, y que una de las empresas excluidas (la del Sr. Chinn) era en ese momento la única, además de Unatra (un hecho que se discute en caliente) dedicada al transporte fluvial propiamente dicho – las otras empresas eran en realidad productores que transportaban sus propios productos. La única razón de esta exclusión que parece comprensible es que al Gobierno belga le resultaba imposible obligar a otras empresas distintas de las mencionadas en la decisión a reducir sus tarifas de transporte. Pero, incluso dejando de lado un punto que no carece de importancia, a saber, la propia redacción de la decisión, que pide a las empresas en cuestión que “consientan” en que se les impongan estas reducciones (el único derecho del Gobierno, por lo que sabemos, a este respecto era el de [p99] aprobar las tarifas de transporte de Unatra, pero eso no incluía la imposición de ninguna tarifa de flete, ni siquiera a esa Compañía), es evidente que nada impedía al Gobierno hacer una propuesta similar a las empresas llamadas “privadas” y, en caso de que éstas la aceptaran, ofrecerles el reembolso antes mencionado, como de hecho hizo, como veremos más adelante, en 1932.
Esto demuestra que no existía ninguna imposibilidad fundamental a este respecto. Se podría incluso añadir que el Gobierno belga debería haber tomado esta medida en 1931, viendo que, aunque la depresión estaba afectando principalmente al comercio de productos del Congo, no podía, por una reacción inevitable, dejar de afectar a los transportistas de esos productos, es decir, no sólo a los mencionados en la decisión del 20 de junio de 1931, sino también a los que fueron excluidos de los beneficios de esa decisión, aunque constituían una parte integral de la vida económica del Congo, de la misma manera que los demás. No hay nada en el texto de la decisión del 20 de junio que dé siquiera una indicación de una consideración tan elemental. Es interesante observar que, algunos años antes de esa fecha, es decir, en 1928, cuando el Gobierno belga autorizaba a esta misma compañía Unatra, que es el objeto principal de la decisión, a introducir ciertas reducciones que había pedido permiso para hacer en sus tarifas de transporte con el fin de hacer frente a la competencia de otros transportistas, añadió algunas reservas que revelaban su preocupación por los derechos de otras empresas. Así, la carta escrita por el Ministro de las Colonias el 24 de octubre de 1928, contiene el siguiente pasaje:
[Traducción.]
“No veo inconveniente en que las tarifas que se someten a mi aprobación sean consideradas como tarifas máximas; en estas circunstancias, usted podría concluir contratos especiales de transporte; pero llamo su atención sobre la necesidad de tratar a todos los transportistas de la misma categoría en pie de igualdad. No deseo recibir ninguna queja justificada; la menor de tales quejas me llevaría a contemplar la retirada de la aprobación que le transmito en el presente envío.”
[131] A la vista de las distintas circunstancias que rodearon la decisión de 20 de junio de 1931, la descripción jurídica que mejor se ajusta a ella es, en verdad, la de que constituyó un privilegio. Por supuesto, no adquiere ese carácter por el mero hecho de afirmar la necesidad y la intención de reducir las tarifas, como se hizo, con la consecuencia, en lo que respecta a las empresas de transporte, de costosos sacrificios, acompañados de graves consecuencias financieras. Podríamos incluso estar de acuerdo en que no se convirtió en un privilegio porque, al principio, aplicó las reducciones de tarifas sólo a algunos de los transportistas que operaban en el Congo. Pero, sin duda, se convirtió en un privilegio cuando limitó a un solo grupo de transportistas su oferta de permitirles compensar las pérdidas que necesariamente [p100] debían seguir a la reducción de las tarifas, y cuando no extendió este favor a las demás empresas. Sin embargo, la decisión del Gobierno belga colocó inevitablemente a los “transportistas privados” en una situación de debilidad manifiesta para resistir a la crisis que debía sobrevenir inmediatamente al sector de los transportes; en otras palabras, se enfrentaron a la certeza de las pérdidas sin que se les ofreciera la esperanza de una compensación.
Y el privilegio así conferido únicamente a un grupo de transportistas no es más que una desigualdad de trato que afecta a una rama particular del comercio. [132] Es cierto que esta desigualdad no se consideraría, en principio, una injusticia en la vida normal de un Estado. Podría surgir, sin dar lugar a ninguna queja justificada por parte de las empresas no admitidas a participar en ventajas como las que se ofrecieron, en un período de depresión comercial general, por la decisión del 20 de junio. Pero, en el caso del Congo, donde está en vigor el Estatuto especial creado por la Convención de Saint-Germain, la cuestión se presenta bajo una luz muy diferente. Habida cuenta de las obligaciones internacionales que dicho Convenio impone a los Estados ribereños, y en particular al Estado belga, en materia de comercio, la decisión antes mencionada constituye sin duda uno de los casos de desigualdad prohibidos por el Convenio.
Esta desigualdad no se elimina debido a la diferencia que existe entre la posición especial de Unatra en la vida económica del Congo, y en sus relaciones con el Gobierno belga, y la posición de las otras compañías. Incluso si esa diferencia fuera tan profunda como se ha alegado, eso no sería motivo para concluir que los asuntos de Unatra – por muy estrechamente que esa Compañía pueda estar controlada por el Gobierno belga – están fuera de los límites de las obligaciones internacionales derivadas del Convenio de Saint-Germain. Me parece que, desde el punto de vista de dicho Convenio, Unatra sólo puede ser considerada a la luz de su carácter comercial y de su nacionalidad belga, y no en su calidad de Sociedad controlada o no controlada, aspecto que es irrelevante para la cuestión jurídica en el presente asunto. El mismo razonamiento debería aplicarse, en buena lógica y en buen derecho, a la teoría de que la decisión del 20 de junio de 1931 puede considerarse como una especie de novatio del contrato entre Unatra y el Gobierno belga. Ninguna modificación de ese tipo podría llegar a anular las obligaciones contraídas en el Convenio.
[133] Además, debido al hecho de que, como ya se ha mencionado, una de las empresas excluidas por la decisión era la de Mr. Chinn era, aparte de Unatra, como se ha señalado, [p101] el único transportista, en el sentido estricto del término, el conflicto que resulta con las normas del Convenio de Saint-Germain es un “conflicto con las obligaciones internacionales del Gobierno belga para con el Gobierno del Reino Unido”, en relación, en particular, con los artículos 1, 3 y 5 de dicho Convenio. [134] Contra esta conclusión cabe formular la siguiente objeción.
Incluso si se admite, como consecuencia de los argumentos anteriores, que la decisión de 20 de junio de 1931 produjo una desigualdad de trato comercial, ¿cumple esta desigualdad la condición, exigida por el Convenio, de estar basada en la nacionalidad? ¿O el hecho de que el grupo de empresas excluidas por la decisión (los “transportistas privados”) comprendiera tanto nacionales belgas como extranjeros demuestra que no se cumplía la condición antes mencionada y que, en consecuencia, no existía desigualdad de trato en el sentido del Convenio?
[135] No lo creo. En primer lugar, porque la idea de nacionalidad me parece que significa algo muy diferente en el Convenio de Saint-Germain de lo que significa en los tratados en los que el motivo de la nacionalidad es el rasgo característico, a saber, los tratados relativos a las Minorías propiamente dichas. El punto de vista de esos tratados es, en efecto, muy diferente del que pudo tener -y, en mi opinión, tuvo realmente- el Convenio de Saint-Germain. Además, no hay nada que demuestre que una concepción de la nacionalidad como la que podría justificar la objeción que estamos considerando ahora, desempeñara ningún papel en las negociaciones que condujeron a la elaboración de dicho Convenio. En efecto, sería difícil considerar la presencia de un cierto número de extranjeros de diferentes nacionalidades en el Congo como una prueba de la existencia de minorías que necesitarían normas para su protección similares a las previstas para las minorías en los tratados antes mencionados.
[136] Las Potencias signatarias de la Convención de Saint-Germain y los signatarios del Acta de Berlín no fueron movidos a dar forma contractual a la libertad, la igualdad y las garantías, que se estipulan en esos dos tratados, por ninguna necesidad de proporcionar protección en el Congo a alguna minoría de nacionalidad, idioma o religión presente allí, y unida a las respectivas Potencias por -vínculos políticos o de otro tipo. Su objetivo -aparte de las cuestiones relativas a los nativos y de algunas palabras del artículo 11- era el objeto económico de asegurar a los ciudadanos de ciertos Estados de estos territorios africanos la libertad de dedicarse a todas las actividades económicas, y la protección de sus derechos civiles contra el sistema de monopolios que había caracterizado durante mucho tiempo la política financiera de los países colonizadores. Así, cuando el Convenio se refiere a los “nacionales”, es [p102] porque esta palabra es la más adecuada para designar el vínculo que une a las personas que en él se mencionan con los Estados contratantes. Pero estas personas no son consideradas en el Convenio con referencia a su nacionalidad, o con vistas a salvaguardar algo inherente a su condición de nacionales, sino con referencia a sus asociaciones comerciales, navieras o de otro tipo que, hay que repetirlo, son la preocupación especial de este Convenio. El Tratado se celebró para salvaguardarles en el ejercicio de dichas actividades y, por consiguiente, lo que prohíbe el Tratado es la desigualdad de trato de que puedan ser objeto a este respecto, con independencia de los motivos en que se base.
[137] A la vista de las consideraciones anteriores, me parece imposible aceptar que los actos de discriminación sólo puedan considerarse infracciones de las obligaciones internacionales derivadas del Convenio de Saint-Germain si la discriminación afecta a los extranjeros en comparación con los nacionales belgas. Para demostrar la falacia de este punto de vista, basta con observar que, si se adoptara esta teoría, el resultado sería la supresión de las obligaciones internacionales en numerosos casos. Bastaría con que, como consecuencia de un error o de un descuido, una medida discriminatoria en sí misma se aplicara a la vez a los nacionales y a los extranjeros para que dicha medida se considerara compatible con la obligación internacional de igualdad de trato. La ferviente preocupación por la “completa igualdad comercial” de que hace gala el Convenio de Saint-Germain no puede conciliarse con una interpretación que supondría un olvido por parte de las Potencias signatarias, cargado de consecuencias contrarias a su finalidad esencial.
[138] También hay que tener en cuenta el hecho (una “circunstancia del caso” muy importante) de que, en el presente caso y dado que en 1931 no había transportistas fluviales, propiamente dichos, aparte de Unatra y el Sr. Chinn, la desigualdad sufrida por este último resulta realmente de una diferencia de trato entre un nacional belga (Unatra) y un nacional extranjero (Sr. Chinn); pues los demás transportistas del Congo no trabajaban -como ya se ha demostrado- en las mismas condiciones que caracterizaban la situación de Unatra y el Sr. Chinn. En consecuencia, incluso si la hipótesis que estoy considerando ahora fuera correcta, no podría, en mi opinión, cubrir el presente caso.
[139] La conclusión de que hubo desigualdad de trato se basa únicamente – como se ha visto – en la decisión del 20 de junio de 1931.
Los hechos posteriores se enumeran en la sentencia. Sólo seleccionaré de entre ellos la nueva decisión de 28 de julio de 1931, que confiere a la decisión de 20 de junio el carácter de privilegio, incompatible con los términos del Convenio.
[140] En efecto, aunque la decisión del 20 de junio de 1931 se limitaba a ofrecer el reembolso de las pérdidas futuras a un grupo particular de compañías, no había nada en el texto de dicha decisión que impidiera conceder un favor similar a las demás compañías, si éstas también reducían sus tarifas a la misma escala que la establecida por el Gobierno belga. De hecho, esta posibilidad se les ocurrió inmediatamente a algunos de los transportistas privados; fue planteada en particular por Socca en su carta del 26 de junio de 1931, a la que volveré. Se encuentran otras pruebas del mismo hecho en la carta del 27 de junio de 1931 del Presidente de la Cámara de Comercio de Leopoldville, en las representaciones hechas por la Association des intérêts coloniaux belges en agosto del mismo año, y en las recomendaciones hechas por el Consejo del Gobierno Colonial en Leopoldville el 9 de julio de 1931, y también en su reunión del 14 de octubre. Los considerandos de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de Leopoldville (21 de septiembre de 1932), que demuestran que otros transportistas privados, además de Socca, habían percibido la posibilidad perfectamente justificable de que las ventajas ofrecidas por la decisión del 20 de junio se ampliaran aún más. La sentencia en cuestión dice: “Considerando que …. los demandantes asociados han interpuesto una acción contra el Gobierno Colonial por daños y perjuicios debido al perjuicio que afirman haber sufrido por el hecho de que el Gobierno Colonial concluyó un acuerdo con la Société nationale des Transports fluviaux conocida como “Unatra” sin admitirles a los beneficios de un trato similar….”.
[141] La Socca Company, como ya se ha dicho, había hecho una solicitud formal a tal efecto al Ministro belga de las Colonias en una carta fechada el 26 de julio. Es de notar que Socca no pide, en esa carta, ningún favor especial, sino que asume desde el principio – como algo demasiado evidente para requerir prueba – que los reembolsos prometidos en la decisión del 20 de junio son naturalmente aplicables a otras compañías distintas de las enumeradas en esa decisión. En consecuencia, Socca se limita a solicitar la información necesaria en cuanto a las condiciones que debe cumplir para poder beneficiarse de dichos reembolsos, es decir, para poder acogerse al régimen del 20 de junio. Así, el párrafo 2 de la carta de Socca dice: “Como nuestra Compañía mantiene un servicio regular de transporte, efectuado por varios buques, nos complacería que nos informase sobre las condiciones que debemos cumplir para ser compensados por el Gobierno por las pérdidas que estamos sufriendo, como consecuencia directa de su [p104] reciente decisión en materia de transporte.” Socca tenía razón, en mi opinión, al creer que no podía haber ningún obstáculo lógico para su participación en el nuevo régimen.
[142] La respuesta del Ministro de las Colonias a la carta del 26 de junio está fechada el 28 de julio. Consta de cinco párrafos.
El primero expone claramente la petición de Socca; el segundo describe la decisión del 20 de junio, diciendo que “la medida relativa a la reducción de los aranceles transportuarios fue tomada en interés general y se hizo necesaria por las condiciones de los precios de los productos del Congo en los mercados europeos”. Esta declaración es de gran importancia para la presente cuestión, ya que ofrece una confirmación de la razón principal que se da para la necesidad de la decisión del 20 de junio; pero mientras que uno esperaría que esta declaración fuera seguida por la conclusión natural que se deriva del carácter general así atribuido a la medida adoptada en junio, se encuentra por el contrario que, en su último párrafo, la carta del Ministro abandona la posición adoptada en el segundo párrafo y rechaza la solicitud de Socca por razones de un tipo totalmente diferente. Este quinto y último párrafo dice: “De ello se desprende que la intervención del Gobierno debe limitarse a las empresas de transporte cuyas tarifas tiene derecho a controlar.
Lamento no poder, por tanto, acceder a la solicitud que usted ha presentado.” Para mostrar aún más claramente la falta de continuidad entre el razonamiento de este quinto párrafo y el de los párrafos anteriores de la misma carta, cabe mencionar que el resto del párrafo 2 y los párrafos 3 y 4 se limitan a dar explicaciones sobre el texto de los párrafos finales de la decisión de junio y a señalar que dichos párrafos sólo se ocupan de fijar el carácter de los reembolsos prometidos y las condiciones en que se pagarán y, a su debido tiempo, se reembolsarán al Erario Colonial. No contienen ningún argumento que permita deducir la conclusión del apartado 5 de lo que se afirma en el apartado 2.
[143] Omitiendo todos los demás comentarios posibles – que serían superfluos en este momento – sobre esta carta del 28 de julio, el hecho que resulta de la negativa que transmite es que confirma definitivamente el trato diferenciado que ya estaba tan claramente indicado por la decisión del 20 de junio. La respuesta del Ministro de las Colonias del 28 de julio de 1931 está, pues, en evidente contradicción con el Convenio de Saint-Germain y, en particular, con sus artículos 1 y 3 [144].
[144] Por otra parte, no he llegado a la misma conclusión de que existiera un conflicto con las obligaciones internacionales derivadas del Convenio, en lo que respecta a la tesis basada en la alegación de que a los “transportistas privados” les resultaba absolutamente imposible continuar su actividad como consecuencia de la negativa del Ministro de 28 de julio, adoptada conjuntamente con la decisión de 20 de junio, y que el Sr. Chinn, al no ser comerciante, no podía protegerse mediante el comercio de las consecuencias del perjuicio causado a su empresa de transportes. Aparte de la incertidumbre en cuanto a si su actividad quedó efectivamente imposibilitada -cuestión discutida por el Gobierno belga, pero que no constituye, a mi juicio, una cuestión esencial-, existe también el hecho incontestable de que el Sr. Chinn abandonó su actividad (el 1 de julio) pocos días después de la publicación de la decisión de 20 de junio, y de que no parece haber tomado las mismas medidas que Socca para buscar una solución natural a la situación creada por la decisión de 20 de junio, antes de recurrir a los tribunales en 1932. En estas circunstancias, sería precipitado concluir que -además de la desigualdad prohibida por el Convenio de Saint-Germain- sufrió un perjuicio debido a que se le hizo imposible continuar con su actividad. Creo que el perjuicio consistiría – si ahora hubiera sido posible hacer una investigación a fondo – no en el hecho antes mencionado, sino tal vez en las pérdidas inevitables resultantes de la posición de desigualdad en la que los llamados transportistas “privados” fueron colocados por la decisión del 20 de junio. Pero todos esos puntos son ahora irrelevantes para la cuestión, y creo que no es necesario que me detenga en ellos. [145] Todavía tengo que decir algunas palabras sobre ciertos hechos posteriores al 28 de julio de 1931.
[Quince meses después de esa fecha, un “Aviso Público”, emitido por el Gobernador General del Congo en cumplimiento de una decisión del Ministro de las Colonias, modificó la política expresada en la decisión del 20 de junio de 1931 y en la carta del 28 de julio del mismo año, y declaró que “a los transportistas privados que lo soliciten se les concederá, como anticipo y sujeto a las garantías requeridas, el reembolso de las pérdidas sufridas como resultado del transporte de productos río abajo a las tarifas reducidas. Esta pérdida se calculará …. sobre la base de la pérdida sancionada por Unatra el 31 de diciembre de 1932”; es decir, no se calcularía sobre la base de las pérdidas sufridas por los transportistas privados.
[147] No examinaré el valor substancial de esta nueva oferta, teniendo en cuenta las condiciones adjuntas a la misma y los términos del nuevo Aviso del 5 de noviembre de 1932, ya que estos hechos son irrelevantes, desde mi punto de vista, para la cuestión legal establecida en A, 1, del Acuerdo Especial. Me contentaré con señalar que esta rectificación de la política que el Gobierno belga había declarado en junio de 1931, y que reafirmó el 28 de julio, confirma mi razonamiento. Por otra parte, la nueva decisión del 3 de octubre de 1932 no podía borrar los efectos de la política anterior que habían sentido los transportistas privados (incluido el Sr. Chinn) durante los últimos quince meses, ni el hecho de que el trato discriminatorio había continuado durante todo ese período, por no mencionar las desastrosas consecuencias para el negocio que naturalmente se derivaron de ello. Todo ello, en mi opinión, es suficiente para dar una respuesta afirmativa al punto A, 1, del Acuerdo Especial. (Firmado) Rafael Altamira. [p107]
Voto particular del Sr. Anzilotti.
[Traducción.]
[148] Lamento no poder coincidir ni con la decisión alcanzada en la sentencia dictada por el Tribunal ni con los fundamentos en los que se basa dicha decisión. [149] En mi opinión, esta sentencia no aprecia el verdadero alcance del motivo principal del Gobierno del Reino Unido y no aborda satisfactoriamente la cuestión de Derecho planteada por dicho motivo.
Por otra parte, y como consecuencia de mi actitud en relación con el punto antes mencionado, considero que el Tribunal de Justicia, antes de pronunciarse sobre el fondo del asunto, debería haber ordenado la práctica de nuevas pruebas, como le solicitó el Agente del Gobierno del Reino Unido sin que el Agente del Gobierno belga formulara objeción alguna.
[150] 1.- A mi entender, el principal motivo del Gobierno del Reino Unido puede resumirse como sigue:
[151] Al obligar a Unatra a reducir a un franco por tonelada su tarifa por el transporte de los principales productos de la colonia del Congo, y al comprometerse dicha Compañía a soportar temporalmente las pérdidas resultantes de la reducción impuesta, el Gobierno belga estaba haciendo, a sabiendas, comercialmente imposible que otros transportistas llevaran a cabo sus negocios, estaba concentrando el negocio del transporte en manos de Unatra y estaba creando así a favor de dicha Compañía lo que el Gobierno del Reino Unido denomina un monopolio de facto.
[152] Estas medidas, consideradas desde este punto de vista, es decir, en la medida en que estaban destinadas a producir y produjeron de hecho la situación descrita, son supuestamente contrarias a las disposiciones del Convenio firmado en Saint-Germainen-Laye el 10 de septiembre de 1919, relativo a la libertad de navegación y de comercio y a la igualdad de trato en estas materias.
[153] El Gobierno del Reino Unido no sostiene que las medidas adoptadas por el Gobierno belga sean en sí mismas y en cualquier circunstancia incompatibles con dicho Convenio. No discute ni el derecho del Estado a controlar las compañías marítimas o a dedicarse él mismo al negocio de los transportes, ni su derecho a regular los cambios en los transportes o a conceder subvenciones; su Agente ha hecho incluso una declaración expresa en sentido contrario.
[154] Sostiene, sin embargo, que en este caso particular estas medidas estaban destinadas a crear y de hecho crearon una posición privilegiada para Unatra, al hacer prácticamente imposible que otras empresas se dedicaran al negocio del transporte fluvial. Es por este motivo, y sólo por este motivo, que el Gobierno del Reino Unido alega que las medidas en cuestión están en conflicto con las obligaciones resultantes del Convenio de Saint-Germain.
[155] 2. – La primera cuestión que plantea este motivo es si los hechos invocados en su apoyo han quedado acreditados, es decir, si puede considerarse suficientemente probado que las medidas adoptadas por el Gobierno belga estaban destinadas a tener como resultado, y de hecho tuvieron como resultado, la concentración del negocio del transporte fluvial en manos de Unatra, al hacer comercialmente imposible que otros transportistas se dedicasen a dicho negocio. [156] No dudo en responder negativamente a esta cuestión.
[157] Por supuesto, el Gobierno del Reino Unido ha presentado al Tribunal de Justicia una considerable cantidad de información y estadísticas relativas al transporte de mercancías antes y después de la medida de 20 de junio de 1931, y relativas a la distribución de buques entre las distintas empresas; de estas pruebas se desprende que, tras la adopción de la medida de que se trata, Unatra alcanzó efectivamente una posición privilegiada y sustituyó de hecho a los demás transportistas. [158] Sin embargo, el Gobierno belga, por su parte, ha presentado una cantidad igualmente importante de información y estadísticas, de las que se desprende que la actividad de transporte fluvial se mantuvo o incluso mejoró después de la decisión de 1931.
Con las pruebas de que se dispone actualmente, es ciertamente imposible que el Tribunal de Justicia pueda afirmar que la información y las estadísticas presentadas por el Gobierno del Reino Unido son correctas y que las presentadas por el Gobierno belga son incorrectas.
[159] Una vez más, hay que señalar que, con el fin de establecer realmente el argumento del Gobierno del Reino Unido, no será suficiente demostrar que las empresas privadas de transporte fluvial en el Congo dejaron de operar después de las medidas adoptadas en 1931, sino que también debe demostrarse que estas medidas y el cese de negocios están en la relación de causa y efecto.
Dado que la decisión del 20 de junio de 1931 sólo afecta al transporte de ciertos productos de la colonia entre ciertos puntos del río, ello requiere la apreciación de una serie de consideraciones técnicas que sólo los expertos en navegación fluvial y en las condiciones económicas del Congo podrían presentar adecuadamente al Tribunal.
[160] 3. – En estas circunstancias y al comienzo mismo de la vista oral, el Agente del Gobierno del [p109] Reino Unido formuló a la Corte la petición a la que me he referido al comienzo de esta opinión.
[161] Después de señalar que seguían existiendo serias discrepancias entre las Partes en relación con importantes cuestiones de hecho, y después de señalar la dificultad de presentar pruebas completas, cuando los hechos que debían establecerse habían ocurrido en el territorio de otro Estado, el Agente del Gobierno del Reino Unido sugirió que el Tribunal ordenara una investigación, pero sólo, naturalmente, si consideraba que las pruebas ya aportadas eran insuficientes para demostrar que las medidas del Gobierno belga habían tenido por efecto la creación de un monopolio de hecho, y que tal monopolio, en caso de demostrarse su existencia, sería contrario a las obligaciones internacionales de Bélgica.
[162] El Agente del Gobierno belga no formuló objeción alguna: al tiempo que observaba que los hechos probados -que, sin embargo, eran muy distintos de los hechos a los que se refería el Agente del Gobierno del Reino Unido- bastaban, en su opinión, para resolver el litigio, declaró que dejaba la cuestión en manos del Tribunal, que disponía de todas las facultades necesarias en virtud del artículo 50 de su Estatuto.
[163] Así las cosas, y viendo que el asunto dependía principalmente de la apreciación de los hechos, como dice expresamente el Acuerdo especial en los propios términos de la cuestión a responder, el Tribunal, en mi opinión, no debería haber vacilado. Ante la alternativa de rechazar el motivo principal del Gobierno del Reino Unido, por falta de pruebas, o de ejercer las facultades que le confiere el Estatuto y ordenar la presentación de las pruebas necesarias, debería haber optado por esta última opción.
[164] Sin embargo, ello difícilmente habría sido posible sin establecer en primer lugar que las pruebas que debían solicitarse eran pertinentes para la cuestión. Como los hechos que debían probarse se referían a la creación de un monopolio de hecho en favor de Unatra, era necesario probar que tal monopolio, si se demostraba su existencia, sería contrario a las obligaciones impuestas a Bélgica por el Convenio de Saint-Germain.
[165] Desde este punto de vista, la cuestión de Derecho planteada por el motivo principal del Gobierno del Reino Unido debería haber sido examinada por el Tribunal de Justicia desde el comienzo mismo de sus deliberaciones. Creo que puedo formular el problema del siguiente modo:
[166] Suponiendo debidamente probados los hechos alegados por el Gobierno del Reino Unido y que tienden a demostrar que la decisión de 20 de junio de 1931 y la aplicación de dicha decisión debían conducir y condujeron de hecho a concentrar el negocio del transporte fluvial en manos de Unatra, haciendo comercialmente imposible que otros transportistas se dedicasen a dicho negocio, ¿son estas medidas contrarias a las obligaciones internacionales que incumben a Bélgica en virtud del Convenio de Saint-Germain?
[167] 4. – Antes de abordar esta cuestión, que es sin duda la más importante y la más delicada de las cuestiones de Derecho planteadas en el presente asunto, no estará de más definir sus rasgos esenciales.
[168] En primer lugar, es cierto que la posición privilegiada de Unatra no es el resultado de ninguna prohibición legal aplicada a otras empresas de transporte fluvial. Estos últimos son libres de navegar sus buques y transportar pasajeros y carga, tal como lo hacían antes de la decisión del 20 de junio de 1931; lo que les impide hacerlo es simplemente un obstáculo comercial, a saber, la imposibilidad de obtener clientes a menos que adopten las tarifas de Unatra y, como resultado, enfrenten pérdidas muy considerables.
[169] Por otra parte, la posición privilegiada de Unatra no es el resultado del funcionamiento natural de las leyes económicas y, en particular, de la competencia. Unatra no entró en competencia con otros transportistas como podría haberlo hecho cualquier otro transportista: fue únicamente gracias a la ayuda financiera del Gobierno que pudo reducir sus tarifas hasta el punto de expulsar a otros transportistas del mercado. Su monopolio -si es que es un monopolio- es el resultado de la decisión del 20 de junio de 1931, es decir, de un acto del Gobierno.
[170] No cabe duda de que, si esta decisión hubiera adoptado la forma de una prohibición de transportar ciertas ‘ mercancías y de reservar su transporte a Unatra, habría sido contraria al Convenio.
[171] Tampoco cabe duda de que, si la imposibilidad de ejercer la actividad de transporte hubiera sido el resultado del funcionamiento natural de las leyes económicas, por ejemplo, una reducción de las tarifas efectuada por una de las empresas de transporte fluvial o por la propia Unatra, sin ninguna intervención por parte del Gobierno, este hecho no habría tenido ninguna importancia en lo que respecta a las obligaciones derivadas del Convenio. [172] ¿Cuál es el derecho cuando es de hecho imposible, aunque subsista un derecho legal, que otros se dediquen al negocio en cuestión, y esta imposibilidad es la consecuencia necesaria y directa de un acto del Gobierno?
[173] Esta es, en mi opinión, la verdadera cuestión de Derecho planteada por el motivo principal del Gobierno del Reino Unido. [174] 5. – Para responder a esta cuestión, no creo necesario averiguar en qué medida el principio de la libertad de comercio, tan plenamente estipulado en el artículo 1 del Acta de [p111] Berlín de 26 de febrero de 1885, ha sido aceptado por la Convención de Saint-Germain.
Bastará para mis propósitos referirme al Artículo 5 de dicha Convención, que es la verdadera sedes materia. [175] El Artículo está redactado de la siguiente manera:
“Sin perjuicio de las disposiciones del presente Capítulo, la navegación del Níger, de sus brazos y desembocaduras, y de todos los ríos, y de sus brazos y desembocaduras, dentro de los territorios especificados en el Artículo 1, así como de los lagos situados dentro de dichos territorios, será enteramente libre para los buques mercantes y para el transporte de mercancías y pasajeros.
Las embarcaciones de todo tipo pertenecientes a los nacionales de las Potencias signatarias y de los Estados, Miembros de la Sociedad de las Naciones, que puedan adherirse al presente Convenio, serán tratadas en todos los aspectos en pie de perfecta igualdad.”
[176] Es evidente, para empezar, que este artículo establece que la navegación debe ser libre, tanto en lo que se refiere a los movimientos de la navegación, o navegación en el sentido estricto de la palabra, como en lo que se refiere al transporte de pasajeros y carga. Es, en efecto, en ese sentido que la libertad de navegación fluvial ha sido siempre entendida en los tratados internacionales relativos a la cuestión.
[177] De ello se desprende que un menoscabo de la libertad de transporte de mercancías constituye una infracción de este artículo, por la misma razón y de la misma manera que lo sería un menoscabo de la libertad de circulación de la navegación. Por lo tanto, desde este punto de vista, es muy posible que las medidas del Gobierno belga sean contrarias al artículo 5, aunque sólo afecten al transporte de mercancías y no restrinjan en modo alguno el paso de los buques.
[178] El punto más delicado del problema es, sin embargo, la cuestión de saber si las disposiciones del artículo 5 se limitan a exigir a las Potencias signatarias que se abstengan de adoptar cualquier medida que restrinja la libre circulación de los buques o la libertad de transportar pasajeros y carga, siempre que tal medida no esté legalmente justificada por otro artículo del Convenio relativo a la navegación, o si el artículo va más allá y exige a las Potencias signatarias que se abstengan de adoptar cualquier medida que, aunque no interfiera con la libre circulación de los buques o de las cargas, sea de tal naturaleza que haga que esta libertad carezca de valor económico.
[179] La cuestión es la siguiente: ¿qué es lo que pretende proteger el artículo 5? En efecto, el artículo está redactado en términos tan amplios y generales que cualquier perjuicio causado a aquello que trata de proteger está indudablemente cubierto por sus términos; no hay nada en el texto que justifique la creencia de que sólo está dirigido a las prohibiciones legales de navegar o de transportar cargas. [p112]
[180] En mi opinión, no cabe duda de que, en el Convenio de Saint-Germain -como en todos los demás convenios relativos a esta materia, de los que el presente Convenio no es más que una secuela- la navegación se considera, y se protege, como una rama de la actividad económica, como un negocio. La finalidad del Artículo 5 es abrir a todos la explotación comercial de las vías navegables de la cuenca del Congo, para que todos puedan cosechar los beneficios financieros que de ella se deriven. [181] La libertad de navegación que el artículo 5 pretende proteger no es una libertad abstracta y académica, sino una libertad tangible y efectiva: la libertad de emprender un negocio para cosechar sus beneficios. La finalidad de este artículo quedaría totalmente anulada si el Estado tuviera derecho a hacer imposible que el negocio de la navegación obtuviera beneficios, siempre que se dejara a todo el mundo la libertad de dedicarse a él: la idea de libertad de navegación que subyace en el artículo 5 es algo totalmente distinto.
182] Por supuesto, sería absurdo sostener que el Estado está obligado a hacer posible el ejercicio de la navegación garantizando la costumbre y los beneficios a quienes se dedican a ella; la libertad de navegación sólo puede significar libertad para dedicarse a la navegación, sin obstáculos y con sujeción a los riesgos a que está sujeta esa actividad [183].
[183] Pero la situación es muy diferente si el propio Estado adopta medidas que* imposibilitan la obtención de costumbres o de beneficios: en ese caso está restringiendo esa misma libertad que estaba obligado a respetar; medidas de ese tipo son tan repugnantes para el artículo 5 del Convenio de Saint-Germain como lo sería una ley que prohibiera la navegación o el transporte de pasajeros y carga. Me resulta imposible creer que este artículo prohíba al Gobierno belga reservar a la compañía Unatra, por disposición legal, el transporte de las mercancías a que se refiere la decisión de 20 de junio de 1931, y que, sin embargo, deje a dicho Gobierno en libertad de adoptar medidas como consecuencia de las cuales nadie más que Unatra pueda transportar dichas mercancías sin la certeza de incurrir en graves pérdidas.
[184] 6. – Si, suponiendo debidamente probados los hechos alegados por el Gobierno del Reino Unido, las medidas adoptadas por el Gobierno belga fuesen contrarias al Convenio de Saint-Germain, no puede admitirse a consideración la circunstancia de que dichas medidas se adoptaron para hacer frente a los peligros de la depresión económica. Es evidente que el derecho internacional sería una mera frase vacía si bastara que un Estado invocara el interés público para eludir el cumplimiento de sus compromisos. [185] Me apresuro a añadir, para evitar cualquier malentendido, que es muy posible, por otra parte, cuando se examinan los hechos, que la depresión económica fuera un factor importante o incluso decisivo, que explicara las medidas del Gobierno belga de una manera calculada para refutar las alegaciones del Gobierno del Reino Unido. Se trata, sin embargo, de una cuestión de hecho. Y es por ello que el Tribunal de Justicia, a menos que desestime las alegaciones del Gobierno mencionado en último lugar por falta de pruebas, sólo podría adoptar ese camino como resultado de una investigación que dilucidara todas las cuestiones de hecho, tanto las invocadas por el Gobierno belga -incluida, por tanto, y en primer lugar, la depresión económica- como las invocadas por el Gobierno del Reino Unido, relativas a la creación de un monopolio en favor de Unatra por las medidas mencionadas.
[186] Una vez más, la posición de Unatra, como empresa que ha estado bajo control gubernamental desde el momento de su fundación en 1925, y que es responsable de determinados servicios públicos, no tiene ninguna relación con la cuestión: esa posición no excluía en modo alguno la competencia de otras empresas. Es cierto que el control que el Gobierno belga ejercía sobre Unatra -como sobre las demás empresas de transporte a que se refiere la decisión de 20 de junio de 1931- le permitió adoptar las medidas impugnadas; pero no es menos cierto que el Gobierno belga debería haberse abstenido de adoptar dichas medidas si éstas hubieran sido incompatibles con sus obligaciones internacionales.
Por consiguiente, la situación en que se encontraban las sociedades controladas por el Estado, por una parte, y las sociedades no controladas, por otra, es totalmente irrelevante para la cuestión que el Tribunal de Justicia debía resolver. [187] 7. – La situación habría sido totalmente diferente si el Gobierno belga hubiera actuado en virtud del derecho de necesidad, ya que la necesidad puede excusar el incumplimiento de obligaciones internacionales.
[188] La cuestión de si el Gobierno belga actuó, como se suele decir, en virtud del derecho de necesidad es una cuestión de hecho que tendría que haber sido planteada, en su caso, y probada por el Gobierno belga. No creo que ese Gobierno pretendiera alegar el motivo de necesidad, si el Tribunal hubiera declarado que las medidas eran ilegales; se limitó a afirmar que las medidas se adoptaron por graves razones de interés público para salvar a la colonia de las desastrosas consecuencias del hundimiento de los precios.
189] Por otra parte, cabe señalar que existen ciertos hechos indiscutibles que parecen incompatibles con la invocación del estado de necesidad [190].
[190] En primer lugar, cuando el Gobierno belga tomó la decisión del 20 de junio de 1931, eligió, entre varias medidas posibles – y, cabe añadir, de manera contraria a las opiniones de la Cámara de Comercio de Leopoldville – la que consideró más apropiada en las circunstancias. Nadie puede negar, ni niega, que correspondía al Gobierno belga decidir cuáles eran las medidas más adecuadas para superar la crisis, siempre que las medidas elegidas no fueran incompatibles con sus obligaciones internacionales, ya que la libertad de elección del Gobierno estaba indiscutiblemente limitada por el deber de respetar dichas obligaciones.
Por otra parte, la existencia de esa libertad es incompatible con el motivo de necesidad que, por definición, implica la imposibilidad de proceder por otro método que no sea el contrario a Derecho.
[191] Otro hecho indiscutible que parece irreconciliable con la excepción de necesidad es la oferta hecha por el Gobierno a los transportistas distintos de Unatra el 3 de octubre de 1932. Sea cual fuere su valor práctico, esa oferta demostraba que era posible conceder ventajas a todas las empresas, similares a las concedidas a Unatra, y evitar así la creación de ese monopolio de hecho que, según el Gobierno del Reino Unido, era la consecuencia necesaria de la decisión de 20 de junio de 1931.
[192] 8. – Por las razones expuestas, he llegado a la conclusión de que los hechos alegados por el Gobierno del Reino Unido no están suficientemente probados; pero que si se probaran, es decir, si se demostrara que la decisión de 20 de junio de 1931, y la aplicación de dicha decisión, estaban destinadas a producir y de hecho produjeron la concentración de todo el negocio del transporte fluvial en manos de Unatra, al hacer comercialmente imposible que otros transportistas se dedicaran a dicho negocio, dichas medidas entrarían en conflicto con las obligaciones internacionales de Bélgica en virtud del Convenio de Saint-Germain para con el Reino Unido. [193] Viendo entonces que otras pruebas eran importantes para la cuestión, era el deber del Tribunal, en mi opinión, teniendo en cuenta los términos del Acuerdo Especial y la actitud de las Partes, suspender su decisión sobre el fondo y proceder, en virtud de los artículos 48 y 50 del Estatuto, a ordenar las investigaciones necesarias, para establecer la verdad imparcialmente con respecto a los hechos controvertidos, y para obtener la información técnica necesaria que le permitiera apreciarlos correctamente.
[194] Sólo con el resultado de estas investigaciones ante sí podría el Tribunal cumplir la misión que le confiaba el Acuerdo especial, que consistía en dictar sentencia “teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso”.
(Firmado) D. Anzilotti. [p115]
Opinión disidente de Sir Cecil Hurst.
[195] No pudiendo estar de acuerdo con la respuesta que la sentencia da a la primera cuestión planteada al Tribunal en este caso, creo necesario hacer uso del derecho que me confiere el Estatuto del Tribunal e indicar mi punto de vista con respecto al litigio. [196] Se trata de un asunto en el que la decisión debe depender tanto de una apreciación correcta de los hechos y circunstancias que con frecuencia me veré obligado a exponer mi punto de vista sobre los hechos.
[197] El litigio sometido al Tribunal ha surgido en relación con las consecuencias que ciertas medidas adoptadas por el Gobierno belga en relación con Unatra tuvieron sobre las empresas llevadas a cabo por un súbdito británico, Oscar Chinn, en el Congo Belga. [198] Unatra es una compañía congolesa: por lo tanto, el trato que recibe de manos del Gobierno belga no concierne al Gobierno del Reino Unido, pero la alegación es que las pérdidas de Chinn se debieron a las medidas tomadas con respecto a Unatra.
[199] Como en este caso no es jurídicamente posible que el Gobierno belga esté obligado a reparar al Gobierno del Reino Unido en nombre de Chinn si las medidas adoptadas no supusieron una violación de las obligaciones internacionales de Bélgica, el fundamento del caso británico debe ser que las medidas adoptadas por el Gobierno belga fueron en sí mismas ilegales, bien por la intención con que fueron adoptadas, bien por las consecuencias que estaban destinadas a acarrear y que deberían haber sido previstas por el Gobierno belga. En este último caso, el elemento de la intención sería irrelevante.
[200] No es fácil deducir del Memorial y de la Réplica, así como de los informes orales de los abogados del Reino Unido, cuál de las alternativas anteriores se adopta como fundamento del caso británico. Por lo tanto, es necesario examinar ambas.
[201] La primera alternativa implica una demostración, ya sea por prueba directa o por deducción necesaria a partir de hechos probados o admitidos, de que el Gobierno belga tenía la intención de lograr una situación incompatible con sus obligaciones internacionales, es decir, que en este caso particular tenía la intención de expulsar a Chinn del negocio del transporte en el Congo, ya sea concentrando la totalidad del negocio del transporte en manos de Unatra o haciéndole [p116] imposible llevarlo a cabo. Nada en el caso sugiere que el argumento presentado en nombre del Reino Unido sea que la intención belga era expulsar únicamente a Chinn. No hay pruebas de tal intención, y la historia de los hechos tal como se detalla en el Memorial muestra que hasta el momento en que el Gobierno del Reino Unido se hizo cargo del caso de Chinn, éste se estaba asociando con otros transportistas privados (en su mayoría de nacionalidad belga) que “estaban igualmente perjudicados por las medidas belgas.
[202] La relativa pequeñez del negocio de Chinn en comparación con el volumen total del transporte fluvial en el Congo hace inherentemente improbable que el Gobierno belga concibiera medidas dirigidas sólo contra él.
[203] Por lo tanto, se puede suponer que, cuando se alega que las medidas belgas hicieron imposible o comercialmente imposible que Chinn llevara a cabo su actividad, se hace referencia a Chinn simplemente porque era el único súbdito británico implicado, no porque se le diera un trato especial, y que el argumento es que la situación se hizo imposible no sólo para Chinn sino para todos los transportistas privados. [204] Entre las dos alternativas indicadas anteriormente -ilegalidad de las medidas belgas debido a su intención e ilegalidad debido a su consecuencia necesaria- parece en conjunto más probable que el caso del Reino Unido sea que eran ilegales debido a sus consecuencias.
[205] En los documentos del procedimiento escrito no se intenta aportar las pruebas necesarias para demostrar la ilegalidad de las medidas belgas debido a la intención con que se adoptaron, es decir, demostrar que la intención del Gobierno belga al adoptar las medidas de 1931 era concentrar el transporte fluvial en manos de Unatra. La intención es una cuestión de hecho, cuya prueba es necesaria, y la carga de la prueba recae sobre la parte que la alega. Es cierto que la prueba directa de la intención no suele producirse: en la mayoría de los casos, la prueba debe consistir en deducciones de hechos admitidos o establecidos, pero cuando ese es el caso, la intención debe deducirse claramente de los hechos. En este caso, los hechos admitidos o probados son insuficientes para que la intención sea claramente deducible. En su respuesta, el Agente del Reino Unido, es cierto, sugirió que existía este segundo motivo para la acción particular tomada por el Gobierno belga, a saber, que beneficiaría a Unatra y pondría fin a la competencia, pero la declaración debe leerse a la luz del resto de su discurso. [206] Si la intención de establecer un monopolio para Unatra era la esencia del caso presentado por el Reino Unido contra el Gobierno belga, es increíble que el Memorial no trate un documento como el mencionado en la tercera nota a pie de página de la página 10 del Memorial como un “documento justificativo” que, según la Regla 40, debería adjuntarse al Memorial (es decir, en su totalidad).
[207] La conclusión justa parece ser que el caso presentado en nombre del Reino Unido no es que las medidas belgas fueran incompatibles con las obligaciones internacionales de ese Gobierno porque estuvieran destinadas a conferir a Unatra un monopolio, sino porque su consecuencia necesaria y que debía haber sido prevista era crear tal monopolio. [208] Si esta conclusión es errónea, y el caso en nombre del Reino Unido se basa en el argumento de que las medidas belgas eran incompatibles con las obligaciones internacionales de ese Gobierno porque estaban destinadas a concentrar todo el transporte fluvial en manos de Unatra, el caso con respecto al supuesto monopolio de facto fracasa por falta de prueba de la intención en que se basa.
[209] Por estas razones concluyo que el argumento del Reino Unido es que las medidas belgas eran incompatibles con las obligaciones internacionales de ese Gobierno, debido a las consecuencias que implicaban y que el Gobierno belga debería haber previsto que implicaban.
[210] Las medidas en sí ya han sido explicadas en la sentencia del Tribunal de Justicia.
Sin embargo, para apreciar el efecto de las mismas, es conveniente añadir algunas palabras sobre la industria de la colonia. [211] El Congo Belga es un área que produce en grandes cantidades productos que encuentran su mercado en Europa. El exportador depende para la prosperidad de su negocio del precio que las mercancías obtienen en el mercado europeo. De este precio hay que pagar el coste del transporte a Europa; cuanto mayor sea el coste del transporte, menor será el precio neto obtenido por el exportador.
En estas circunstancias, es lógico que el exportador del Congo recurra a la empresa que transporte sus mercancías al precio más bajo.
[212] Si de dos empresas competidoras una puede decir que ahora puede transportar mercancías a un franco por tonelada y la otra que no puede hacerlo y que debe seguir cobrando las tarifas anteriores, es obvio que la primera obtendrá el negocio.
Las condiciones generales a que ambos están sujetos serán idénticas; estarán sujetos a las mismas leyes, a los mismos reglamentos, a las mismas condiciones o responsabilidad en cuanto a seguros y transporte, a los mismos derechos de uso de puertos, muelles, prácticos y estibadores, a los mismos derechos, etc.: todo será idéntico, pero uno obtendrá las cargas a transportar y el otro no.
[213] Todo esto es tan obvio que el Tribunal tiene derecho a suponer que el Gobierno belga debe haberse dado cuenta de cuáles serían las consecuencias de las amplias reducciones en las tarifas de transporte de Unatra que efectuaron mediante la decisión del 20 de junio de 1931.
[214] Es cierto que la mayor parte del tráfico aguas arriba y parte del tráfico aguas abajo no se vio afectado por las reducciones, pero si este tráfico hubiera sido suficiente para llevar a cabo un negocio, Unatra no habría incurrido en las pérdidas que sufrió en 1931 y 1932.
[215] Por lo tanto, se deduce que el Gobierno belga debe haberse dado cuenta de que el efecto de la medida de junio sería que Unatra, transportando a un franco la tonelada, obtendría todo el negocio y un transportista privado, como Chinn, transportando a las antiguas tarifas, no obtendría nada. Aunque el gobierno belga no se dio cuenta de esto al principio, en pocos días la compañía Socca de Amberes y la Cámara de Comercio de Leopoldville se lo aclararon.
[216] Antes de pasar a las cuestiones de si las medidas belgas eran o no incompatibles con las obligaciones internacionales de ese Gobierno, es necesario examinar estas medidas un poco más claramente.
217] La decisión del 20 de junio de 1931 contenía dos elementos: la indicación de que las tarifas debían ser reducidas, como se indicaba en la misma, y el arreglo para el reembolso de las pérdidas que cada una de las seis compañías afectadas sufrió como resultado de las reducciones [218].
[218] El llamado monopolio de facto del transporte por el río que Unatra se habría asegurado como consecuencia de esta medida sería el resultado del primer elemento – la reducción de las tarifas.
Los exportadores confiarían el transporte de sus mercancías a Unatra, porque de este modo conseguirían transportarlas de la manera más barata.
[219] Si Chinn hubiera podido reducir sus tarifas en la misma medida, podría haberse protegido transportando mercancías a la misma tarifa que Unatra y manteniendo su clientela, pero no pudo hacerlo. Transportar mercancías a un franco por tonelada [p119] habría sido la ruina para él, como lo habría sido para Unatra si el Gobierno belga no hubiera reembolsado sus pérdidas.
[La decisión del 20 de junio de 1931, dirigida a las seis compañías interesadas, no se pronunciaba sobre la posibilidad de conceder el mismo trato favorable a los transportistas privados si éstos reducían sus tarifas. A juzgar por los términos de la carta de la Cámara de Comercio de Leopoldville del 27 de junio de 1931, los círculos comerciales del Congo debían sospechar que el Gobierno no tenía intención de conceder el mismo trato a los transportistas privados, pero la situación no era segura. Así lo demuestra la carta antes mencionada que Socca (una de las empresas exportadoras belgas que había organizado su propia flota de transporte) escribió al Ministro belga el 26 de junio de 1931, preguntando cómo podrían optar al reembolso de las pérdidas que sufrirían, ya que no podían creer que el Gobierno belga tuviera la intención de crear un régimen preferencial para Unatra.
[221] Hubo que esperar hasta el 28 de julio de 1931 para que el Gobierno belga, mediante cartas dirigidas a Socca (Serie C, núm. 75) y a la Cámara de Comercio de Leopoldville (Memorial, párr. 24; ibíd.) se negara a conceder un trato similar a los transportistas privados.
[222] De ello se deduce que la concentración en manos de Unatra de la totalidad del comercio de transporte fluvial fue el resultado (si es que lo fue) de la reducción de tarifas por la decisión del 20 de junio de 1931. El perjuicio a Chinn resultó (si acaso) de la omisión de prever el reembolso de sus pérdidas a los transportistas privados que efectuaron reducciones similares, y esta omisión sólo fue definitiva a partir del 28 de julio de 1931.
[223] Hay algunas cuestiones de hecho subsidiarias que conviene resolver para mantener claras las cuestiones jurídicas.
[224] La primera es que el acuerdo introducido por la decisión del 20 de junio de 1931 era de carácter temporal: estaba abierto a revisión al cabo de tres meses.
Esta circunstancia no puede afectar a la cuestión de si las medidas eran incompatibles con las obligaciones internacionales de Bélgica. La duración del acuerdo afectaría ciertamente a la cuantía de la reparación, si la medida fuera ilegal, pero si un Estado está sujeto a un compromiso de hacer o no hacer una cosa determinada, no puede leerse en él una disposición que establezca que durante períodos cortos habrá libertad para violar el compromiso. [p120]
[225] La segunda es que la decisión del 20 de junio establecía que las sumas pagadas por el Estado para reembolsar las pérdidas sufridas por las seis empresas belgas afectadas debían ser reembolsadas al Estado cuando la situación económica lo permitiera. Evidentemente, ésta no es una circunstancia que pueda afectar a Chinn o al Gobierno del Reino Unido.
[226] La tercera es que varias de las compañías belgas que trabajaban en la colonia habían organizado antes de 1931 sus propias flotas para poder realizar sus propios trabajos de transporte. Al parecer, cuando podían, sus flotas transportaban también mercancías para otras personas. Las medidas belgas de 1931 afectaron a estas empresas de un modo ligeramente distinto al modo en que afectaron a Chinn o a cualquier otra persona que no fuera exportador y que se dedicara por entero al trabajo de transporte. [227] Una compañía que había invertido capital en la organización de su propia flota y que había reunido personal para tripularla y dirigirla, dudaría en abandonar su flota simplemente porque temporalmente Unatra pudiera hacer para ella el trabajo de transporte a un precio más bajo, en virtud de la decisión del 20 de junio de 1931, que si pudiera hacerlo por sí misma. Podría pensar que, a largo plazo, sería más ventajoso mantener su flota y explotarla con pérdidas que conseguir que otra empresa transportara gratuitamente sus mercancías durante un breve periodo de tiempo. [228] Si las compañías que habían organizado sus propias flotas hubieran sido de nacionalidad británica, sería necesario que el Tribunal de Justicia investigara cómo las medidas belgas afectaban a cada una de ellas, pero al ser belgas, el efecto de las medidas sobre ellas no es una cuestión que el Tribunal de Justicia deba tratar.
[229] La dificultad que crea la posición de estas compañías es que ambas partes han intentado establecer sus argumentos ante el Tribunal mediante la presentación de estadísticas sobre el volumen de mercancías que los transportistas privados transportaron por el río tras la entrada en vigor de las medidas de 1931. Estas estadísticas incluyen las mercancías transportadas por las compañías que, al menos durante un tiempo, mantuvieron sus flotas. Ninguna de las partes acepta las estadísticas presentadas por la otra, y tan grande es la discrepancia entre ellas que el Agente del Reino Unido solicitó el nombramiento de un “perito” para investigar las cuestiones a las que se referían estas estadísticas.
[230] El Tribunal de Justicia se ha negado a nombrar tal peritaje. [p121]
[231] Desde mi punto de vista, tal nombramiento habría sido inútil, ya que los resultados de la investigación no podrían afectar a la decisión final. Lo que el Reino Unido tiene que demostrar es que Chinn resultó perjudicada por medidas incompatibles con las obligaciones internacionales de Bélgica: una investigación sobre el efecto que las medidas tuvieron en la actividad de transporte de las empresas belgas que intentaron mantener sus flotas no contribuiría a demostrarlo. Sólo daría lugar a una investigación sobre la parte de las reservas financieras que cada empresa podía y quería dedicar a mantener su flota en funcionamiento.
[232] Vuelvo a la cuestión de si las medidas belgas de 1931 eran o no incompatibles con las obligaciones internacionales de ese país. El Gobierno del Reino Unido sostiene que lo eran; que constituían una violación de la Convención de Saint-Germain de 1919, que regulaba las relaciones entre el Reino Unido y Bélgica en la Cuenca Convencional del Congo, y que también eran contrarias a las obligaciones de Bélgica en virtud del derecho internacional general [233].
[233] Este último argumento es breve y puede ser eliminado rápidamente.
234] Se sostiene en nombre del Reino Unido que, como Chinn fue al Congo confiando en la posición que le aseguraba el tratado y estableció un negocio allí, y como las medidas belgas destruyeron su negocio y le hicieron imposible continuar, sus derechos adquiridos fueron interferidos en una medida y de una manera que es inconsistente con los principios admitidos del derecho internacional [235]. [235] En mi opinión, este argumento no está bien fundado.
[236] Siguiendo la línea de argumentación expuesta por los abogados del Reino Unido, puede ser correcto afirmar que Chinn poseía, en virtud del tratado, un derecho a ejercer en el Congo una actividad de armador y constructor de buques, pero este derecho no puede situarse por encima del derecho a celebrar contratos para el transporte de mercancías por el río, o para la reparación o construcción de buques, con cualquier persona del Congo que deseara celebrar un contrato con él. Chinn no poseía ningún derecho, ni en virtud del Tratado de Saint-Germain ni en virtud del derecho internacional general, que le diera derecho a encontrar clientes en el Congo, es decir, personas que desearan contratar con él. Si las personas con las que Chinn hubiera querido contratar descubrían que podían obtener mejores condiciones en otro lugar para el transporte de sus mercancías o la reparación de sus barcos, tenían tanto derecho a contratar con personas distintas de Chinn, como Chinn tenía [p122] derecho a contratar con ellos. En consecuencia, el hecho de que estas otras personas encontraran ventajoso no contratar con Chinn, no implicaba ninguna violación por su parte de un derecho que le perteneciera. Del mismo modo, la decisión del Gobierno belga que hizo más rentable para estas personas hacer contratos en otros lugares y no con Chinn, no interfirió con ningún derecho adquirido suyo.
[237] Si se pudiera demostrar en nombre de Chinn que algún derecho que ya había obtenido para transportar las mercancías de un comerciante en particular o para reparar los barcos de algún comerciante en particular había sido infringido por el Gobierno belga, como, por ejemplo, si hubiera existido un contrato para transportar todas las mercancías de tal o cual persona y el Gobierno belga hubiera intervenido e impedido que dicha persona, por mucho que lo deseara, entregara sus mercancías a Chinn para que las transportara, sería correcto decir que se había interferido en un derecho adquirido de Chinn, pero los hechos no demuestran tal posición. El derecho de Chinn a cumplir los contratos existentes para el transporte de mercancías o la reparación de barcos, o a conseguir nuevos contratos a tal efecto si podía, nunca fue interferido.
[238] El argumento más importante esgrimido por el Reino Unido es que las medidas belgas eran contrarias al Convenio de Saint-Germain. Este Tratado se concluyó en 1919 como parte del acuerdo de paz de ese año. Su objetivo parece haber sido sustituir las Actas de Berlín y Bruselas por algo más adecuado a las condiciones del momento, manteniendo al mismo tiempo los principios generales que dichos instrumentos incorporaban.
El artículo 13 deroga las Actas anteriores entre las potencias que son partes en el nuevo Convenio. Tanto el Reino Unido como Bélgica son partes en el Convenio y lo han tratado en este caso como el instrumento operativo.
[239] En estas circunstancias no me propongo expresar ninguna opinión sobre una cuestión que, es cierto, no fue planteada por las Partes en este caso, pero que debe sorprender a cualquiera que estudie los procés-verbaux publicados de la Conferencia de Berlín de 1885. Dicha cuestión es si tanto Bélgica como el Reino Unido no se habían comprometido ya, en virtud de los términos del Acta de Berlín, a no rescindir ni modificar, ni siquiera entre ellos, las disposiciones de dicho instrumento, salvo de acuerdo con todos los demás Estados que eran partes en el mismo. Tampoco me propongo expresar ninguna opinión sobre cuál sería el efecto de tal compromiso, si se hubiera dado, es decir, si un nuevo tratado hecho en violación de tal compromiso carecería de efecto jurídico, o si sería simplemente un acto ilícito que daría derecho a un Estado que no era parte en la Convención de Saint-Germain, pero que era parte en el Acta de Berlín, a exigir reparación. [240] Las estipulaciones del Convenio de Saint-Germain que el Gobierno del Reino Unido alega que el Gobierno belga violó por lo que hizo en relación con Unatra son las que le obligaban a mantener en el Congo la libertad comercial y la igualdad comercial, y también las disposiciones del artículo 5 relativas a la libertad de navegación y la igualdad de trato para las embarcaciones.
[241] Si aprecio correctamente los argumentos belgas, ese Gobierno no discute sus obligaciones de aplicar en el Congo los principios de libertad e igualdad de comercio y de libertad de navegación; su argumento es que las medidas tomadas en 1931 no infringieron ninguno de estos principios ni ninguna de las estipulaciones de la Convención de Saint-Germain, porque cayeron dentro del “dominio de la gestión de la flota nacional” y que este dominio está fuera del alcance de las disposiciones del Tratado.
[242] Sobre este último punto estoy de acuerdo con lo que se dice en la sentencia del Tribunal. Los argumentos belgas constituyen una respuesta inadecuada a las alegaciones británicas, si estas alegaciones son fundadas. En mi opinión, la cuestión más difícil es si la medida de junio que hace que el transporte por Unatra sea prácticamente gratuito puede decirse, incluso si establece un monopolio de hecho para Unatra, que es incompatible con la “libertad de comercio” o la “libertad de navegación” o con la “completa igualdad comercial”.
[243] Libertad de comercio, libertad de navegación, libertad de comercio y libertad de comercio son frases que se utilizan en los textos ingleses del Acta de Berlín y del Convenio de Saint-Germain casi indistintamente. No veo ninguna diferencia práctica entre ellas.
[244] El Convenio de Saint-Germain no contiene ninguna disposición específica en favor de la libertad de comercio. En este aspecto difiere del Acta de Berlín, cuyo artículo 1 dispone que en el Congo el comercio de todas las naciones gozará de completa libertad. Todo lo que el Convenio de Saint-Germain establece en su Artículo 1 es “completa igualdad comercial” y, sin embargo, hay una disposición en este mismo Artículo que parece como si hubiera sido la intención del nuevo Convenio mantener vivo el principio de libertad de comercio establecido en el primer Artículo del Acta de Berlín.
Esta disposición consiste en las palabras que figuran al final del artículo: “pero a reserva de la reserva especificada en el párrafo final de dicho artículo”. El último párrafo del artículo 1 del Acta de Berlín dice que “al extender el principio de libre comercio a la zona oriental, las Potencias de la Conferencia sólo asumen compromisos para sí mismas”, etc. Si los autores del Convenio de Saint-Germain mantuvieron deliberadamente viva esa reserva en el Acta de Berlín en cuanto a la libertad de comercio en lugar de hacer una reserva correspondiente en cuanto a la aplicación del principio de completa igualdad comercial a la zona oriental, parece difícil escapar a la conclusión de que pretendían mantener, después de la entrada en vigor del Convenio de Saint-Germain, este principio de libertad de comercio.
Es igualmente difícil creer que pretendían que el principio sólo se aplicara en la zona oriental y no en toda la cuenca del Convenio. Concluyo, por lo tanto, que este principio opera en la parte belga del Congo, y que el Gobierno belga está todavía bajo la obligación ante el Gobierno del Reino Unido de ver que el comercio de todas las naciones goce de completa libertad.
[245] La siguiente cuestión es si una medida gubernamental que permite a un transportista transportar mercancías en el Congo a un precio tan bajo que atraerá todo el negocio, viola la libertad de comercio a la que tienen derecho otros transportistas. ¿Qué significa exactamente mantener la libertad de comercio?
[246] La conclusión a la que llego es que esta estipulación tenía por objeto impedir la imposición por un gobierno de obstáculos o prohibiciones -cualquiera que sea su naturaleza- a los que un comerciante debe someterse forzosamente, y que no se contraviene por medidas que le dejan en libertad de ejercer su comercio si puede. La palabra importante a este respecto es la palabra “libertad”. [247] La medida belga del 20 de junio de 1931, reduciendo los gastos de transporte de Unatra, dejaba a los otros transportistas en libertad de ejercer su actividad si lo deseaban y si podían.
La cuestión de si podían o no dependía de la magnitud de sus recursos financieros y no de ninguna cuestión de la que fuera responsable el Gobierno. La medida del Gobierno no imponía ningún obstáculo al ejercicio de la actividad; a lo sumo la hacía poco rentable. [p125]
[248] El argumento presentado en nombre del Reino Unido es que las medidas belgas de 1931 hicieron comercialmente imposible que Chinn llevara a cabo su negocio; cuando se analiza esto sólo significa que estas medidas le impidieron obtener cualquier beneficio, porque los cargamentos disponibles para el transporte de los cuales se habrían obtenido los beneficios fueron todos a un competidor con el que no podía competir.
No colocaron a Chinn en una posición tal que le impidiera continuar con su negocio si así lo deseaba.
[249] La incapacidad de obtener beneficios es una circunstancia que puede surgir igualmente de las actividades superiores de un competidor comercial. Ciertamente, la intención del Acta de Berlín no puede haber sido eliminar la competencia comercial en el Congo, pero si la libertad de comercio garantizada por el Acta de Berlín pudiera interpretarse en el sentido de que implica una obligación para el Gobierno de no adoptar una medida concreta por el único motivo de que impediría la obtención de un beneficio por parte de una empresa concreta ejercida en el Congo, debería interpretarse en el sentido de que obliga al Gobierno territorial a excluir la competencia comercial.
[250] Por estas razones, la reducción de la tarifa de Unatra a un franco por tonelada, aunque tuviera como resultado que esa compañía obtuviera todo el negocio, no infringía la libertad de comercio a la que Chinn tenía derecho.
[251] También se alega que las medidas belgas infringen el principio de libertad de navegación.
252] En este caso no hay duda en cuanto a la estipulación particular del tratado aplicable: la libertad de navegación está prevista en el artículo 5 del Tratado de Saint-Germain [253].
[253] La dificultad de aceptar este argumento proviene del hecho de que, como en el caso de la libertad de comercio, lo que una estipulación en favor de la libertad de navegación parece excluir es la imposición por el Gobierno de algún obstáculo directo en el camino del uso del buque o del negocio en el que el buque estaba empleado, algo a lo que el armador debe someterse, le guste o no, algo que interfiere con su libertad. No hay nada parecido en las medidas belgas. Chinn era tan libre de enviar sus barcos por el Congo después de julio de 1931 como lo era antes.
[254] Otro argumento puede fundarse en el segundo párrafo del artículo 5, que dice que las embarcaciones pertenecientes a nacionales de las Potencias signatarias serán tratadas en todos los aspectos en pie de perfecta igualdad; pero también en este caso es difícil ver cómo las medidas belgas infringieron esta disposición. Incluso después del 1 de julio, cuando entraron en vigor los aranceles reducidos sobre Unatra, no había nada en las pruebas presentadas por el Reino Unido que demostrara que se hubiera hecho diferencia alguna entre el trato dado a los barcos de la flota de Unatra y los de los transportistas privados.
255] El Memorial sostiene también que las medidas belgas infringían la “completa igualdad comercial” entre los respectivos nacionales de las Potencias signatarias, exigida por el artículo 1 del Tratado de Saint-Germain [256].
[256] Este argumento se utiliza en los párrafos 40 y 44 para atacar las medidas belgas en la medida en que resultaron en el monopolio de facto de Unatra y en el párrafo 45 como un argumento alternativo basado en la discriminación implicada en la “concesión de una subvención sólo a Unatra”, es decir, en la negativa a comprometerse a reembolsar a Chinn como transportista privado las pérdidas que debían ser reembolsadas a Unatra si las mercancías se transportaban a un franco la tonelada. De esta segunda alegación me ocuparé más adelante.
[257] En cuanto a la primera alegación, la presentada en los párrafos 40 y 44, el argumento difiere muy poco del basado en el derecho a la libertad de comercio.
En la medida en que las medidas del Gobierno dejaron a todos los transportistas (incluyendo tanto a Chinn como a Unatra) en libertad para llevar a cabo sus negocios, la reducción de tarifas impuesta a Unatra no infringió la igualdad comercial prescrita por el Tratado de Saint-Germain. [258] La conclusión general es, por lo tanto, que la reducción de la tarifa de transporte de Unatra por la decisión belga del 20 de junio de 1931 no era incompatible con la libertad de comercio, la libertad de navegación o la igualdad comercial que Bélgica estaba obligada a mantener en el Congo, a pesar de que el efecto de la reducción era que los exportadores darían sus cargas a Unatra y no a un transportista privado como Chinn.
259] Esto descarta el argumento basado en el llamado monopolio de facto [260].
[260] Queda el argumento alternativo de que las medidas belgas equivalían a una discriminación a favor de Unatra y en contra de Chinn, es decir, que al negarse a extender a los transportistas privados, incluyendo a Chinn, el acuerdo para el [p127] reembolso de las pérdidas prometido a Unatra en la decisión del 20 de junio, el Gobierno belga no mantuvo la completa igualdad comercial entre los nacionales de las potencias signatarias que estaban obligados a hacer en virtud del artículo 1 del Convenio de Saint-Germain.
[261] La decisión del 20 de junio de 1931 del Ministro colonial belga no decía nada sobre la cuestión de extender un acuerdo similar a otros transportistas. Hasta el 28 de julio no se publicó la negativa del Gobierno. Por lo tanto, la discriminación, si la hubo, no se debió a la decisión del 20 de junio, sino a la medida adoptada el 28 de julio.
Esta última medida, sin embargo, está igualmente incluida en la remisión al Tribunal.
[262] La cuestión que se plantea es si la negativa del Gobierno a ampliar el régimen de reembolso de las pérdidas a Chinn como transportista privado constituyó una violación del artículo 1 del Convenio.
[263] No ha sido discutido por el abogado belga que un franco por tonelada no era una tarifa de transporte económica.
Es obvio que una tarifa que supuso a Unatra en 1932 unas pérdidas de más de 12.000.000 de francos no era una tarifa lo suficientemente alta como para permitir a un transportista privado rentabilizar su negocio, incluso teniendo en cuenta el negocio ascendente y descendente no afectado por la decisión.
[264] Es igualmente obvio que un transportista privado que, como Chinn, no fuera exportador por cuenta propia, no obtendría cargas para transportar a menos que las transportara a la misma tarifa que Unatra.
De hecho, el Gobierno belga admite que estas amplias reducciones sólo se hicieron con el fin de salvar la industria de la colonia, es decir, que debe haber sido asumido ya sea que los exportadores en general patrocinarían Unatra y así obtener el beneficio de la reducción de Unatra, o que los transportistas privados harían reducciones correspondientes – de lo contrario la industria de la colonia no se salvaría.
[265] No puede decirse que el hecho de que el Gobierno obligue a un transportista, mediante una orden directa, a reducir sus gastos de transporte y acepte reembolsar las pérdidas resultantes, y obligue a otro transportista, indirectamente, a hacer reducciones similares para salvar su negocio y se niegue a reembolsar las pérdidas resultantes, equivalga a mantener entre ambos una completa igualdad comercial. [p128]
[266] Sin embargo, esto no basta para constituir una violación del Convenio de Saint-Germain. Lo que el artículo 1 obliga a las Potencias signatarias a mantener es una completa igualdad comercial “entre sus respectivos nacionales y los de los Estados miembros de la Liga….”.
[267] La nacionalidad de Chinn era británica y la de Unatra belga. ¿Es esta discriminación entre un súbdito británico individual y el grupo de empresas belgas a las que se dirigía la decisión del 20 de junio suficiente para cumplir los requisitos del artículo 1?
¿O debe demostrarse que la discriminación se basa en la nacionalidad?
[268] La sentencia adopta esta última interpretación. No puedo compartir esta opinión. En mi opinión, no es necesario demostrar que la discriminación se basó en la nacionalidad, en el sentido de que la diferenciación se hizo porque las personas poseían una nacionalidad determinada.
[269] Tal requisito reduciría materialmente el ámbito de aplicación del artículo 1.
[270] La redacción del artículo apoya la interpretación más amplia. La igualdad debe mantenerse “entre sus respectivos nacionales y los de los Estados….”. (enire leurs ressortissants respeciifs et ceux des États….). Si alguna conclusión puede extraerse del uso de la frase “nacionales respectivos” en lugar de decir “se comprometen a mantener entre sus nacionales respectivamente y los de los Estados….”, es que las partes del Tratado pretendían garantizar la posición de sus nacionales individualmente.
[271] La redacción de otros artículos del Tratado que prohíben la diferenciación apoya la opinión de que lo que pretende el artículo 1 es la protección de la igualdad individual.
[272] El artículo 3 dispone que los nacionales de la Potencia territorial y de las demás Potencias gozarán indistintamente de igualdad de trato y de los mismos derechos en lo que concierne a la protección de las personas y de los efectos, así como a la propiedad y a las profesiones. Es evidente que se trata de un artículo que garantiza la igualdad individual, al igual que el artículo 2, que excluye toda diferenciación en materia de mercancías y buques. Cuando se leen conjuntamente el apartado 2 del artículo 2 y el apartado 2 del artículo 5, se observa que la igualdad de trato garantizada a las embarcaciones por el artículo 5 debe ser una igualdad individual. Se trata de una conclusión de cierto interés, porque la redacción de este párrafo del artículo 5 es muy parecida a la del artículo 1.
[273] Un argumento adicional se encuentra en el hecho de que la libertad de comercio estipulada en el Acta de Berlín debe haber garantizado la libertad individual. La completa igualdad comercial bajo el Acta de Berlín se derivaba de la libertad de comercio así prometida, y por lo tanto debía haber sido libertad individual.
Las palabras [p129] del cuarto párrafo del Preámbulo del Tratado de Saint-Germain en cuanto a la aplicación de los principios del Acta de Berlín hacen improbable que las Potencias tuvieran la intención de admitir en el Artículo i un cambio radical en la base de la igualdad comercial de que habían disfrutado sus nacionales en virtud del Acta de Berlín [274].
[274] Otra razón se encuentra en el hecho de que, entre Bélgica y algunas de las Potencias europeas, es el Acta de Berlín la que todavía rige los asuntos en el Congo.
Los nacionales de estas potencias gozan de una completa igualdad comercial en el Congo en virtud de la misma. Parece improbable que las Potencias que se convirtieron en partes del Tratado posterior pudieran haber tenido la intención de que sus nacionales disfrutaran de un régimen de libertad e igualdad comercial menos favorable que el que disfrutaron aquellos que permanecieron vinculados por el Acta de Berlín.
[275] Otra razón se encuentra en el hecho de que, si el artículo 1 excluye únicamente la diferenciación comercial basada en la nacionalidad, debe considerarse que admite la diferenciación comercial basada en la raza, el color o la religión.
[276] Estas razones justifican la opinión de que lo que garantiza el artículo 1 del Convenio de Saint-Germain es una igualdad comercial individual.
[277] Como ya se ha dicho, la negativa a extender el reembolso de las pérdidas a los transportistas privados era incompatible con dicha igualdad comercial individual. Por consiguiente, en la medida en que la medida belga contenida en la decisión de 28 de julio de 1931 se aplicaba a Chinn, era incompatible con las obligaciones internacionales de Bélgica para con el Reino Unido.
[278] En esta medida, la respuesta a la primera cuestión planteada al Tribunal debería ser, en mi opinión, afirmativa.
[279] En la anterior exposición de mi punto de vista no se ha hecho referencia al astillero de Chinn.
[280] La parte del caso del Reino Unido relativa al astillero fracasa en mi opinión por la razón de que el daño es demasiado remoto. Suponiendo que el Gobierno belga actuara en contravención del artículo 1 del Convenio de Saint-Germain al no conceder igualdad de trato a Chinn en lo que respecta al reembolso de las pérdidas que le ocasionó el verse obligado a transportar cargamentos a un franco la tonelada para salvar su negocio, dicho Gobierno no estaría obligado a reparar dicha violación del tratado más allá de la pérdida que razonablemente pudiera [p130] preverse como consecuencia directa o necesaria de la violación del Convenio.
El perjuicio causado al negocio de construcción naval de Chinn queda fuera del ámbito de aplicación de este principio.
(Firmado) С J. B. Hurst.
[p131]
Voto particular de Jonkheer Van Eysinga.
[Traducción.]
[281] El que suscribe no puede estar de acuerdo con la sentencia del Tribunal y presenta las siguientes observaciones.
*
[282] El artículo 1 del Acuerdo Especial del 13 de abril de 1934 solicita a la Corte Permanente de Justicia Internacional que se pronuncie, en primer lugar, sobre la siguiente cuestión:
“Teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso, ¿estaban las medidas mencionadas de las que se queja el Gobierno del Reino Unido en conflicto con las obligaciones internacionales del Gobierno belga hacia el Gobierno del Reino Unido?”.
[283] El Acuerdo especial no indica cuál es la fuente de las obligaciones internacionales del Gobierno belga para con el Gobierno del Reino Unido, con las que supuestamente entran en conflicto las medidas belgas impugnadas.
Pero de las actuaciones escritas y orales se desprende que los dos Gobiernos están de acuerdo en que, aparte del Derecho internacional consuetudinario no escrito (del que no se ocupa la presente opinión discrepante), la única fuente en cuestión es el Convenio firmado en Saint-Germain el 10 de septiembre de 1919 por los Estados Unidos de América, Bélgica, el Imperio Británico, Francia, Italia, Japón y Portugal. Los instrumentos de ratificación de dicho Convenio por esos Estados fueron depositados en los archivos del Gobierno francés, el de los Estados Unidos hace muy poco, el 29 de octubre de 1934.
[284] La primera cuestión que se plantea es la de saber si los Estados signatarios del Convenio de Saint-Germain tenían realmente derecho a considerar abolidos inter se el Acta General de Berlín de 26 de febrero de 1885 (salvo las estipulaciones de su artículo primero, que se recogen en el artículo 1 del Convenio de Saint-Germain) y la Declaración de Bruselas de 2 de julio de 1890, y a sustituir inter se estos instrumentos por los artículos del Convenio de Saint-Germain (art. 13).
[285] En relación con esta cuestión, cabe señalar los siguientes puntos.
[286] El Acta General de Berlín, de 26 de febrero de 1885, entró en vigor entre trece potencias contratantes; fue redactada en un momento en que varias de ellas estaban empeñadas en la colonización del África central, que en aquella época era todavía, en parte, [p132] terra nullius, situación que podía dar lugar a lamentables complicaciones internacionales. Fue principalmente con la intención de regular estos esfuerzos colonizadores que el príncipe von Bismarck, en estrecha colaboración con el gobierno francés, convocó la Conferencia de Berlín.
El resultado de la Conferencia fue dotar a la región centroafricana, definida en el artículo 1 del Acta General, de un estatuto internacional que disminuía en gran medida el peligro de disputas internacionales. Este objetivo eminentemente pacífico se alcanzó instituyendo para África Central un régimen altamente inter) nacionalizado, que restó importancia a la cuestión de si una determinada parte del continente pertenecía a tal o cual país.
Así pues, el capítulo I del Acta General establece definitivamente el principio de la “puerta abierta”: La libertad de comercio que establece no sólo abarca lo que los tratados comerciales de la época entendían por ese término -a saber, la prohibición de las prohibiciones de importación y exportación-, sino que también prohíbe la imposición de cualquier derecho de importación o de tránsito; además, prevé un régimen extremadamente liberal para todos los extranjeros, sea cual sea su nacionalidad.
Por lo que se refiere al ejercicio de la navegación fluvial, el Acta General contiene – además del artículo 2 que comprende las disposiciones generales – un acta especial, que constituye su cuarto capítulo, relativa a la navegación del Congo; esta Acta de Navegación prevé un régimen más internacionalizado que cualquier otro existente; las Potencias signatarias consideraron que las disposiciones de su artículo 13 eran tan importantes que las reconocieron como parte en lo sucesivo del derecho internacional público. El Níger, aunque situado fuera de la parte de África Central definida en el Artículo 1, estaba dotado de una Ley de Navegación similar (Capítulo V).
El Capítulo VI del Acta General intenta poner orden en los esfuerzos de colonización prescribiendo reglas para la ocupación de territorios que se encuentran fuera de las posesiones de una Potencia contratante, incluso cuando dichos territorios están situados en partes de África distintas de la cuenca del Congo. En cuanto al Capítulo II, contiene el germen del Acta General de la Conferencia de Bruselas de 1890 relativa a la trata de esclavos africanos, y reconoce el deber de proteger a los nativos en toda la cuenca del Congo.
El capítulo III es en cierto modo el más interesante, ya que lleva la idea de la internacionalización hasta la neutralización: se dispone que el régimen altamente internacionalizado y eminentemente pacífico de la cuenca del Congo puede continuar, incluso en tiempo de guerra, mientras que esto se ordena imperativamente en las Leyes de Navegación tanto del Níger como del Congo (Art. 25 y 33).
[287] De este examen se desprende que el Acta de Berlín presenta un caso en el que un gran número de Estados, territorialmente [p133] o de otro modo interesados en una vasta región, la dotaron de un estatuto altamente internacionalizado, o más bien de una constitución establecida por tratado, por medio de la cual los intereses de la paz, los de “todas las naciones” así como los de los nativos, parecían estar garantizados de la manera más satisfactoria.
Regímenes internacionalizados similares se han establecido también en otras partes del mundo.
[288] El Acta general de Berlín no contiene ninguna cláusula que prevea su denuncia; tampoco contiene ninguna disposición que autorice a los Estados contratantes a concluir acuerdos privados separadamente entre ellos, aun suponiendo que tales acuerdos no fuesen contrarios a las disposiciones del Acta general – disposición que se encuentra a menudo en los convenios colectivos, por ejemplo en el artículo 15 del Convenio internacional para la protección de la propiedad industrial, firmado en París el 3 de mayo de 1883.
[289] Por otra parte, las Potencias reunidas en Berlín consideraron que el régimen convencional de la cuenca del Congo debería ser revisado de vez en cuando. A este respecto, el informe firmado por el Barón de Courcel, Plenipotenciario francés, y el Barón Lambermont, Plenipotenciario belga, contiene la siguiente observación (de Martens, N. R. G., 2ª Serie, p. 401):
“Siendo la situación como es en las regiones del Congo, parece difícil y quizás prematuro preverlo todo y regularlo todo de antemano.
Haciendo depender toda modificación de las actas de la Conferencia de un acuerdo entre las Potencias alcanzado a la luz de la experiencia, se tendrá debidamente en cuenta las exigencias del futuro y la permanencia de vuestras decisiones.”
[290] A este respecto, se insertó la siguiente disposición (art. 36) en el capítulo VII del Acta:
“Las Potencias signatarias de la presente Acta General se reservan introducir en ella posteriormente, y de común acuerdo, las modificaciones y mejoras que la experiencia demuestre convenientes.”
[291] La significación legislativa del Artículo reside, pues, en el hecho de que los Estados que habían establecido conjuntamente el estatuto internacional del África Central habían previsto, como parte integrante de su unión, la revisión periódica del mismo.
Sin embargo, el artículo establece expresamente al mismo tiempo que el Acta de Berlín sólo podrá modificarse con el consentimiento de todas las Partes contratantes. Esto excluye cualquier modificación sólo por algunas de las Partes contratantes, y además tal modificación no sería apropiada en el caso de un convenio que confiere un estatuto internacional a una vasta zona.
El Acta General de Berlín no crea una serie de relaciones contractuales entre una serie de Estados, relaciones que pueden ser sustituidas en lo que respecta a algunos de estos Estados por otras relaciones contractuales; no constituye un jus dispositivum, sino que dota a la cuenca del Congo de un régimen, un estatuto, una constitución. Este régimen, que forma un todo indivisible, puede ser modificado, pero para ello se requiere el acuerdo de todas las Potencias contratantes. Se produciría una maraña jurídica inextricable si, por ejemplo, se sostuviera que el régimen de neutralización previsto en el artículo 11 del Acta General de Berlín pudiera estar en vigor para algunas Potencias contratantes mientras que hubiera dejado de funcionar para algunas otras.
[292] No hay que olvidar que el artículo 36 del Acta de Berlín se limita a repetir superfluamente el “principio esencial del derecho internacional” formulado -no por primera vez- por el Protocolo de Londres de 1871.
Es por acuerdo, es decir, con el consentimiento de todas las Potencias partes en el Acta General de Berlín, que dicho instrumento puede ser modificado. Pero este habría sido el caso incluso si el artículo 36 no hubiera existido.
[293] Es interesante observar con qué delicadeza constitucional se modificó el Acta General de Berlín en la Conferencia de Bruselas sobre la Esclavitud (1890). Un Estado que no era parte en el Acta General de Berlín estaba presente en esta Conferencia, a saber, Persia.
Este país podía participar en el Acta General sobre la trata de esclavos, pero no en la revisión del Acta General de Berlín, a la que no se había adherido. Por esta razón, la Declaración de Bruselas que modifica el Acta General de Berlín dice lo siguiente:
“Las Potencias reunidas en Conferencia en Bruselas, que han ratificado el Acta General de Berlín del 26 de febrero de 1885, o que se han adherido a ella, ………………………………………………………..
Han acordado hacer la siguiente Declaración:
………………………………………………………..
Las ratificaciones de la presente Declaración serán canjeadas al mismo tiempo que las del Acta General de este día.”
[294] En 1919, algunas de las Potencias partes en el Acta General de Berlín, entre ellas los dos Estados que han sometido el presente asunto al Tribunal, actuaron de manera totalmente diferente.
Sin invitar a las demás Partes contratantes a participar en la Conferencia que celebraron, se creyeron con derecho a modificar en ella el Acta General de Berlín inter se. Parece claro que al proceder así actuaron en contra no sólo de un principio esencial del derecho internacional, sino también [p135] del artículo 36 del Acta General de Berlín, que dispone expresamente que sólo pueden introducirse modificaciones en el Acta General mediante acuerdo.
Se trata de una situación jurídica de tal importancia que un tribunal debería tenerla en cuenta de oficio. El único convenio que el Tribunal podía aplicar es el Acta de Berlín. Si el Tribunal lo hubiera hecho, habría aplicado únicamente el Acta de Berlín. Debe observarse aquí que la validez del Convenio de Saint-Germain no puede depender, como parece sostener el Tribunal, de la cuestión de si algún gobierno ha impugnado o no su validez; además, el Tribunal no ha entrado en esta cuestión.
Al aplicar el Acta de Berlín, la tarea del Tribunal se habría visto singularmente facilitada por el hecho de que, en lo que respecta a las relaciones jurídicas controvertidas en el asunto Chinn, los artículos 3 y 5 del Convenio de Saint-Germain se limitan a reafirmar los artículos 5 y 13 del Acta de Berlín.
[295] Al formular las observaciones precedentes, el que suscribe no ha perdido de vista el hecho de que, hasta cierto punto, las partes en un litigio pueden precisar en el Convenio especial las normas jurídicas que debe aplicar el Tribunal al que recurren. El artículo 38 del Estatuto del Tribunal así lo prevé, entre otras cosas, cuando dice: “El Tribunal aplicará los convenios internacionales, generales o particulares, que establezcan normas expresamente reconocidas por los Estados contendientes”. Aunque el Acuerdo especial en el presente caso no dice nada sobre la cuestión de qué normas de derecho debe aplicar el Tribunal, y aunque en consecuencia no constituye un convenio especial que especifique normas expresamente aceptadas por Gran Bretaña y Bélgica, podría quizás plantearse la cuestión de si, dado que las dos Partes indicaron claramente tanto en el procedimiento escrito como en el oral que se consideraban vinculadas por el Convenio de Saint-Germain, no se seguiría que este Convenio constituye para ellas una fuente inmediata de derecho convencional especial aplicable en este caso.
[296] Incluso adoptando este razonamiento, parece difícil sostener que las dos partes pudieran invocar el Convenio de Saint-Germain.
[297] Si, en un caso dado, no existe derecho internacional o si el derecho es incierto, es comprensible que las partes, al recurrir a un tribunal internacional, determinen al mismo tiempo el derecho que debe aplicarse.
El ejemplo clásico de esto es el caso de Alabama entre los Estados Unidos de América y Gran Bretaña; en ese momento, es decir, después de la guerra civil, la ley de neutralidad que, en opinión de los Estados Unidos, había sido violada por Gran Bretaña, era muy incierta. En un acuerdo especial, firmado el 8 de mayo de 1871, las dos partes redactaron las tres famosas reglas de Washington que debían ser aplicadas por el tribunal de arbitraje previsto en el mismo acuerdo especial. Se trata de las reglas que posteriormente fueron codificadas por la decimotercera Convención de la Segunda Conferencia de Paz de 1907 relativa a los derechos y deberes de las Potencias neutrales en la guerra marítima.
[298] El caso ante el Tribunal presenta un aspecto totalmente diferente.
En este caso -aparte de los argumentos que el Reino Unido pretende extraer del derecho consuetudinario no escrito, argumentos de los que el presente dictamen, como ya se ha dicho, no se ocupa- las obligaciones internacionales de Bélgica que el Tribunal tiene que determinar se encuentran en un tratado colectivo, el Tratado de Berlín, modificado en 1890 en Bruselas, Tratado que sólo puede ser modificado de común acuerdo. Parece claro que las dos Partes no tienen derecho a modificar esta base del Tratado mediante declaraciones hechas en el curso de un procedimiento judicial.
En efecto, es imposible admitir que lo que una parte del grupo de Estados que eran partes en el Acta General de Berlín no podía hacer legalmente, a saber, modificar dicha Acta, sólo dos de estos Estados pudieran hacerlo y ni siquiera por medio de un convenio (el Acuerdo especial), sino simplemente por medio de declaraciones hechas en los memoriales escritos y en los alegatos orales de una acción judicial.
[299] A este respecto, el que suscribe no puede dejar de lamentar que el Tribunal deba pronunciarse con frecuencia sobre convenios colectivos celebrados después de la Gran Guerra, sin disponer de las actas de las reuniones en las que se elaboraron dichos convenios, actas que se mantienen secretas.
La consiguiente falta de información se ha hecho sentir una vez más en el presente caso.
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[300] El súbdito británico, Sr. Chinn, llevaba a cabo con sus propios barcos en el Congo el negocio del transporte de mercancías, y también tenía un astillero en Leopoldville. En el momento de la crisis económica que también se hizo sentir en la cuenca del Congo, el Gobierno belga, por una decisión tomada el 20 de junio de 1931, y varias veces prorrogada, redujo a un franco por tonelada la tarifa de transporte descendente para casi todos los productos de la Union nationale des Transports fluviaux (Unatra), una Compañía bajo el control efectivo del Gobierno.
El Gobierno británico sostiene que, como resultado de esta drástica reducción que prácticamente redujo a cero la tarifa de Unatra para el transporte de mercancías aguas abajo, el tráfico se concentró en manos de Unatra hasta tal punto que dicha Compañía se encontró en posesión de un monopolio virtual que hizo comercialmente imposible que Mr. Chinn llevar a cabo su negocio; además de Unatra, unas pocas empresas [p137] fueron capaces de llevar a cabo, que se debe al hecho de que el transporte de sus propios productos, mientras que, aparte de Unatra, la empresa del Sr. Chinn fue el único que exclusivamente el transporte de mercancías de otros.
[301] El Gobierno del Reino Unido considera que de estos hechos se deduce que la medida adoptada por el Gobierno belga es incompatible con la libertad de navegación y la igualdad comercial a las que el Sr. Chinn tenía derecho en virtud del Convenio de Saint-Germain. Alternativamente, el Gobierno del Reino Unido sostiene que el Gobierno belga, mediante esta medida, que confiere un monopolio virtual a la Compañía belga, ha sido culpable, en contra de los términos del mismo Convenio, de discriminación en detrimento de la única empresa que, como Unatra, transportaba exclusivamente mercancías de otros.
[302] La respuesta del Gobierno belga es que, al tomar la medida de reducir drásticamente las tarifas de transporte con respecto a Unatra, una Compañía bajo su control efectivo, se mantuvo estrictamente dentro de la esfera de la gestión de la industria nacional de navegación fluvial, y sostiene que esto es algo muy distinto de la esfera del régimen de navegación dentro del cual se encuentra el ejercicio de la navegación. Por lo que respecta a la gestión de la navegación fluvial nacional, la soberanía de los Estados ribereños permanece intacta y no puede verse afectada ni por la libertad de navegación prescrita por el Convenio de Saint-Germain -que pertenece a una esfera de acción muy distinta- ni por la igualdad de trato en materia comercial o de otro tipo establecida por el mismo Convenio.
Este último punto de vista se desprende de la respuesta dada por el Agente belga a la pregunta que se le formuló al comienzo de la vista, el 26 de octubre de 1934.
[303] La presente opinión disidente tratará en primer lugar de la cuestión de la igualdad de trato.
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[304] En la primera reunión (15 de noviembre de 1884) de la Conferencia de Berlín, Sir Edward Malet, el Plenipotenciario británico, después de observar que al utilizar el término “libre comercio” en la cuenca del Congo, la intención era proporcionar a los comerciantes de todos los países la garantía de que no se cobrarían derechos de importación o de tránsito y que las mercancías sólo estarían sujetas a impuestos razonables destinados únicamente a cubrir las necesidades administrativas, continuó diciendo :
[Pero creo que la Conferencia, después de una madura reflexión sobre la cuestión, reconocerá la necesidad de tomar disposiciones más detalladas para la absoluta igualdad de trato de los súbditos de todas las Potencias, en lo que se refiere a derechos directos e indirectos, impuestos, residencia, libertad de comercio y de viaje, uso de carreteras y ferrocarriles, tráfico de cabotaje y libertad religiosa”. (De Martens, p. 205.)
[305] Estas palabras expresaban el deseo de una igualdad absoluta de trato para los súbditos de todas las naciones, nacionales o extranjeros, en la cuenca del Congo. Además, esta igualdad ya había sido prevista en la segunda frase del párrafo 5 del proyecto de declaración relativa al libre comercio, presentado a la Conferencia por el Gobierno alemán y sobre el cual se basaba la primera parte del Acta de Berlín; esta frase decía lo siguiente:
“Los extranjeros gozarán del mismo trato y de los mismos derechos que los nacionales, sin diferenciación alguna”. (De Martens, p. 208.) El plenipotenciario británico quiso sugerir que la breve frase del proyecto alemán debía ampliarse y definirse.
[306] Así lo hizo, en efecto, el Comité encargado de examinar la declaración sobre la libertad de comercio, cuyo presidente era el barón de Courcel y cuyo ponente el barón de Lambermont. Con respecto al asunto en cuestión, el informe habla de la siguiente manera:”El apartado 2 del mismo artículo [artículo 5 de la Ley General] se refiere a los derechos de los extranjeros. Para desarrollar el comercio, no basta con abrir los puertos o reducir las barreras aduaneras. No puede haber comercio sin comerciantes. Si se desea atraer el comercio a países lejanos y poco conocidos, hay que dar a los comerciantes garantías para las cosas que más les interesan vitalmente: sus personas, sus bienes, la adquisición de propiedades, herencias, el ejercicio de profesiones. Ese es el objetivo del artículo V. No sólo protege a los comerciantes; abarca a todos los extranjeros y a los pioneros tanto de la civilización como del comercio. Ha recibido la aprobación unánime del Comité”. (De Martens, p. 254.)
[307] El resultado de este apoyo unánime fue el párrafo 2 del artículo V del Acta de Berlín, que dispone que:
“Los extranjeros, sin distinción, gozarán de la protección de sus personas y bienes, así como del derecho de adquirir y transferir posesiones muebles e inmuebles; y de los derechos y trato nacionales en el ejercicio de sus profesiones.”
[308] Parece claro que la estipulación de que “los extranjeros, sin distinción, gozarán de …. derechos y trato nacionales” y “la absoluta igualdad de trato de los súbditos de todas las Potencias” deseada por el Plenipotenciario británico son una y la misma cosa. De hecho, el Acta General de Berlín prescribe la completa igualdad de trato individual para todas las personas en la Cuenca del Congo [p139], y cualquier desigualdad de trato es una contravención del Acta de Berlín.
[309] ¿Querían los autores del artículo 3 del Convenio de Saint-Germain modificar esta situación? Ciertamente, quisieron limitar la categoría de personas que debían beneficiarse de la igualdad de trato; mientras que el Acta General de Berlín abarca a los nacionales de cualquier país, el artículo 3 del Convenio de Saint-Germain sólo se aplica a los nacionales de ciertos Estados. Pero nada indica que, dentro de este grupo restringido, la igualdad individual no siga siendo la ley. Esta igualdad individual, que es un rasgo tan característico del trabajo realizado en Berlín – cuyo resultado fue internacionalizar el régimen jurídico de la cuenca del Congo en tantos aspectos – no fue modificada por la Convención de Saint-Germain. Así lo demuestran varios artículos de este último instrumento. Así, por ejemplo, si bien el artículo 1 mantiene la plena igualdad comercial entre los nacionales de todos los Estados contratantes, prevé la igualdad de trato entre todos estos individuos considerados como un grupo. La misma observación se aplica al apartado 2 del artículo 5, que establece que las embarcaciones pertenecientes a los nacionales de cualquiera de los Estados contratantes serán tratadas, en todos los aspectos, en pie de completa igualdad. ¿Podría ser de otro modo, en el caso del Artículo 3, cuya historia en Berlín – como se acaba de recordar – muestra tan manifiestamente la intención de conceder igualdad absoluta de trato a todas las personas que ejercen profesiones en la cuenca del Congo?
[310] De lo anterior resulta que la desigualdad de trato creada por la medida del Gobierno belga del 20 de junio de 1931, en favor de Unatra y en detrimento de la única otra empresa en el Congo que transportaba exclusivamente las mercancías de otros, a saber, la empresa del Sr. Chinn, está en conflicto con las obligaciones internacionales del Gobierno belga hacia el Reino Unido.
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[311] En cuanto a la relación entre la medida del Gobierno belga del 20 de junio de 1931 y la libertad de navegación fluvial prescrita por el artículo 5 de la Convención de Saint-Germain, el Gobierno belga sostiene, como se ha observado, que esta medida, que opera en la esfera de la gestión de la industria fluvial nacional – un campo en el que la soberanía del Estado ribereño permanece intacta – nunca podría estar en conflicto con la libertad de navegación, una cosa que pertenece a una esfera totalmente diferente.
[312] Cabe preguntarse si esta distinción entre las dos esferas separadas no es más bien arbitraria; ciertamente no tiene fundamento en el derecho internacional fluvial, tal como ha evolucionado desde el Congreso de Viena de 1815. Se recordará que los artículos 108 a 116 del Acta Final de Viena constituyen la base del Acta General de Berlín de 1885 (véase el Preámbulo de esa Acta, números 4 y 5), y que el Gobierno belga ha aludido repetidamente a esos artículos del Congreso de Viena durante el presente caso.
[313] En 1814, cuando Talleyrand, ya que fue probablemente él, propuso la cláusula que se convirtió en el artículo V de los primeros Tratados de Paz de París – los del 30 de mayo de 1814 – un artículo que inauguró así la regulación internacional general de la navegación en los ríos internacionales – estaba considerando la navegación fluvial, no como “un objeto en sí mismo”, o como un “principio autosuficiente”, como sostiene el Gobierno belga (alegaciones del 24 de octubre por la tarde), sino como un elemento del comercio internacional. Basta con leer el artículo V de los Tratados de Paz de 1814, que está redactado de la siguiente manera:
“La navegación del Rin, desde el punto en que se hace navegable hasta el mar, y viceversa, será libre, de modo que no pueda ser prohibida a nadie: – y en el futuro Congreso, se prestará atención al establecimiento de los principios según los cuales los Derechos a ser recaudados por los Estados ribereños del Rin puedan ser regulados, del modo más imparcial, y el más favorable al comercio de todas las Naciones.
El futuro Congreso, con miras a facilitar la comunicación entre las Naciones, y a hacerlas continuamente menos extrañas entre sí, examinará y determinará asimismo de qué manera las disposiciones anteriores pueden extenderse a otros Ríos que, en su curso navegable, separan o atraviesan diferentes Estados.”
[314] En efecto, desde sus orígenes, la libertad de navegación fluvial comprende tanto el aspecto náutico, en el sentido de libertad de circulación, como el aspecto comercial; Del texto citado se desprende que el artículo V de los Tratados de Paz de 1814 pretende que la libre navegación del Rin y de los demás ríos internacionales sea regulada por el Congreso que se reunirá en Viena, de tal manera que los derechos de navegación -que consistirán principalmente en los derechos sobre las mercancías transportadas por la vía fluvial, tal como lo establecía en esa época, el artículo 99 de la Convención relativa a los peajes del Rin de 1804- se fijen de la manera más favorable al comercio de todas las naciones. Queda claro, por tanto, que desde el principio, la libertad de navegación fluvial se ha entendido como un elemento del comercio internacional, y que nunca fue completa en sí misma en el sentido de libertad de circulación. Este vínculo estrecho, casi podríamos decir indisoluble, entre navegación y comercio aparece de nuevo en el artículo 109 del Acta Final de Viena: “La navegación …. será enteramente libre y no se prohibirá a nadie en lo que concierne al comercio [p141] ; quedando entendido que los reglamentos establecidos en materia de policía de esta navegación deberán ser respetados, ya que se formularán de la misma manera para todos, y tan favorables como sea posible al comercio de todas las naciones.” Y los tres artículos siguientes tratan de los derechos de navegación que gravan las mercancías. Es esta libertad de navegación comercial la que el Acta General de Berlín de 1885, como se indica en su Preámbulo, establecía también para el Congo y sus afluentes; y no hay nada que demuestre que los autores del Artículo 5 de la Convención de Saint-Germain tuvieran la intención de alterar esa situación.
[315] ¿Cuáles son ahora las obligaciones de los Estados ribereños de un río internacional con respecto a la libertad de navegación? El Agente belga las enunció muy claramente en un momento del procedimiento, cuando dijo que: “La libertad de navegación implica la realización de toda acción -por ejemplo, obras de reparación y mantenimiento- y la abstención de toda acción -por ejemplo, la creación de dificultades u obstáculos- en la medida en que sea necesaria para hacer efectiva esta libertad.” (Dúplica belga, apdo. 32.) En el presente caso sólo nos interesa el segundo aspecto de estas obligaciones: la abstención de toda acción que pueda obstaculizar la libertad efectiva de navegación.
[316] Algunos de los actos que impiden la libertad de navegación comercial se mencionan expresamente en el artículo 109 y siguientes del Acta Final de Viena y en los convenios fluviales posteriores. Se trata, en parte, de actos que son perfectamente lícitos en sí mismos, pero que se convertirían en ilícitos si se aplicaran de tal manera que causaran impedimentos a la libre navegación. Así, el artículo 115 del Acta Final de Viena establece que: “Se establecerán reglamentos para impedir que los funcionarios de aduanas, en el ejercicio de sus funciones, pongan obstáculos a la navegación”. Y estos impedimentos prohibidos a la navegación no son solamente actos calculados para destruir un negocio de navegación, lo que significaría que un Estado podría legalmente hacer cualquier cosa en detrimento de tal negocio mientras permitiera su existencia; pues es, por el contrario, deber de los Estados ribereños de un río internacional alentar y promover la navegación. Así, según el Artículo 109, las reglas de policía de la navegación deben ser “tan favorables como sea posible” al comercio de todas las naciones; y según el Artículo 111, las tarifas de los derechos de navegación percibidos sobre los cargamentos deben ser preparadas de tal manera que “favorezcan el comercio facilitando la navegación”. De hecho, no basta con que los Estados ribereños de un río internacional se abstengan de realizar actos que obstaculicen la libre circulación de la navegación hasta el punto de que la empresa naviera tenga que abandonar su actividad de transporte fluvial. El impedimento entra en el ámbito de la prohibición en una fase anterior [p142], a saber, en cuanto la libertad de navegación deja de ser efectiva. Es puramente una cuestión de hecho si, en un caso dado, la libertad efectiva de navegación ha sido o no aniquilada; puede no ser siempre fácil decidirlo, pero un Tribunal debe esperar encontrarse a menudo con difíciles cuestiones de hecho.
[317] Si todos los actos de un Estado ribereño que, en un caso dado, ponen fin a la libertad efectiva de navegación, están prohibidos, ¿por qué debería ser más lícito para un gobierno ribereño tomar medidas que favorezcan a una de las dos empresas puramente navieras que operan en un río internacional, a tal grado que la otra empresa, no sólo sufra, sino que sea expulsada del negocio? Esa es la acción que el Gobierno británico acusa a Bélgica de haber tomado, describiéndola, muy justamente, como un monopolio virtual, y parece claro que, si se probara que la libertad de navegación comercial a la que Mr. Chinn ha dejado de ser efectiva como consecuencia de la medida adoptada por el Gobierno belga el 20 de junio de 1931, la respuesta al primer punto del artículo 1 del Acuerdo especial también debería ser afirmativa, teniendo en cuenta el artículo 13 del Acta General de Berlín, que, en lo que respecta a situaciones jurídicas como la existente en el presente caso, se ve reafirmada por el artículo 5 del Convenio de Saint-Germain. Si bien es indudable que un gobierno ribereño no está obligado a obtener clientes para una empresa naviera extranjera, también es cierto que no tiene derecho a privar a la empresa extranjera de sus clientes confiriendo un monopolio virtual a otra empresa de transporte fluvial. “
[318] Las observaciones precedentes bastan para demostrar que el argumento belga según el cual la medida del 20 de junio de 1931 no podía en ningún caso ser contraria a la libertad de navegación es arbitrario. Cuando el párrafo 30 de la Dúplica belga declara que las dos esferas separadas de la gestión de la industria nacional de la navegación fluvial y del régimen de navegación siempre han sido reconocidas como distintas en la práctica y en la jurisprudencia, uno se ve obligado a preguntarse si esa afirmación está realmente en consonancia con los hechos.
[319] En cualquier caso, es necesario volver a examinar de cerca esta doctrina de las dos esferas separadas.
[320] ¿Son, incluso según las propias explicaciones del agente belga, tan distintas como él afirma? Nos enteramos por los alegatos de la tarde del 24 de octubre de 1934, que las leyes fiscales pueden poner obstáculos a la navegación, y por lo tanto esas leyes pertenecen a la esfera de la navegación (“un régimen fiscal incompatible con la idea de libertad sería también contrario a esta libertad”). De nuevo, se nos dice en estos alegatos que las leyes fiscales pertenecen definitivamente a la otra esfera, la de la gestión de la industria nacional de la navegación fluvial. (“En este ámbito de gestión, existe un gran número de medidas que el Estado puede adoptar. Su legislación fiscal puede ser más o menos gravosa”). De ello se deduce que el importante tema de la legislación fiscal pertenece a estas dos esferas, que Bélgica pretende separar entre sí. Siendo así, la separación parece perder gran parte de su carácter distintivo, y de nuevo se plantea la cuestión: ¿Por qué una medida adoptada por un gobierno ribereño, como consecuencia de la cual se aniquila un negocio de navegación fluvial, no debería pertenecer también al régimen de la navegación?
[321] Pero hay más. Para construir una esfera de gestión de la industria naviera fluvial nacional, distinta de la esfera de la navegación, era necesario mantener esta última esfera lo más reducida posible. El argumento belga pretende llegar a este resultado basándose en la concepción de la navegación que, según alega, el Tribunal de Justicia estableció en su Opinión Consultiva sobre la competencia de la Comisión Europea del Danubio entre Galatz y Braila. Pero al hacerlo, el argumento belga parece perder de vista el hecho de que el Dictamen -que se refería, entre otras cosas, a los límites de la competencia de la Comisión- giraba principalmente en torno a la cuestión de hasta dónde llega la navegación, y sostenía, a este respecto, que la navegación se practica no sólo en el propio río, sino también en los puertos. Lo que se quería destacar en el dictamen era únicamente el aspecto territorial de la navegación, y los demás aspectos podían dejarse de lado. La réplica británica lo señala, con toda razón, en el apartado 45, y la dúplica belga parece admitirlo, en su frase inicial del apartado 33. Sin embargo, en sus alegaciones, el Agente belga recurrió de nuevo a la Opinión Consultiva en el asunto Danubio.
[322] Mientras que los argumentos belgas pretenden restringir la concepción de la navegación aduciendo esta Opinión Consultiva, que no es pertinente, intentan restringir la concepción de la libertad de navegación aduciendo el artículo 109 del Acta Final de Viena de 1815. Según el apartado 39 de la Contramemoria belga, el citado artículo ya indica “el alcance de la libertad de navegación …. reconocida en las vías navegables a las que se refiere el Acta: es la libertad que consiste en la inmunidad frente a la exclusión por una prohibición soberana”. Sin embargo, en el apartado 32 de la Dúplica belga, al que ya se ha hecho referencia, se amplía singularmente el ámbito de la navegación. La mencionada afirmación del Memorial de contestación queda relegada al plano de las “reflexiones ofrecidas a título ilustrativo” y debe completarse afirmando que la navegación comprende “la realización de toda acción, por ejemplo, las obras de reparación y mantenimiento, y la abstención de toda acción, por ejemplo, la creación de dificultades u obstáculos, en la medida en que ello sea [p144] necesario para hacer efectiva esta libertad”. Como ya se ha dicho, esta explicación complementaria es correcta. Sin embargo, si se tiene en cuenta que el Acta Final de Viena no habla de la navegación en su aspecto puramente náutico, como “objeto en sí”, sino de la navegación en su aspecto comercial, la explicación complementaria de la Dúplica belga implica necesariamente que el régimen de navegación comprende el acto del gobierno ribereño por el cual se extingue la industria de navegación fluvial de un particular, como, según el Gobierno británico, ocurrió en el caso del Sr. Chinn [323].
[323] La sentencia reconoce que “la libertad de navegación y la libertad de comercio son, en principio, dos cosas diferentes”. Sin embargo, la sentencia sostiene que, en el presente caso, no es necesario considerar la libertad de navegación y la libertad de comercio por separado. El que suscribe no puede estar de acuerdo con este punto de vista, y no ve ninguna razón en el presente caso para apartarse de la regla general que se reconoce, muy correctamente, en la sentencia. Si el argumento del Gobierno belga es que la libertad de navegación fluvial sólo significa libertad de movimiento para los buques, dejando de lado el aspecto comercial, la sentencia, en el presente caso, adopta un punto de vista diametralmente opuesto, e interpreta la libertad de navegación fluvial por las disposiciones relativas a la libertad de comercio. La verdad se encuentra a medio camino entre los dos puntos de vista: la libertad de navegación posee ciertamente un aspecto comercial; pero es una noción independiente, y no está determinada por las disposiciones relativas a la libertad de comercio.
[324] Si, en un caso determinado, para apreciar el aspecto comercial del principio de la libertad de navegación fluvial, se recurre a otras cláusulas convencionales relativas a la libertad de comercio, hay que admitir que, si no existen cláusulas de esa naturaleza -es decir, si la libertad de comercio no está prevista en una estipulación convencional-, el aspecto comercial de la libertad de navegación fluvial queda reducido a la nada. Tal consecuencia debería bastar por sí sola para aconsejar la mayor prudencia en esta cuestión.
[325] Además, la hipótesis contemplada no es en absoluto un casus nоn dabilis. Sería fácil mencionar los ríos internacionales cuya ley de navegación prescribe la libertad de navegación sin que exista, ni en la propia ley ni en ningún otro convenio, ninguna cláusula relativa a la libertad de comercio. Si el razonamiento de la sentencia fuera correcto, la libertad de navegación quedaría así reducida a la libertad de circulación. El razonamiento equivale a la interpretación de un artículo relativo a la libertad de navegación -concepción bien conocida en derecho fluvial internacional- a la luz de otros factores pertenecientes al ámbito de la libertad de comercio que pueden entrar en consideración en una medida [p145] que varía desde la insignificancia hasta una importancia decisiva. El principio de la libertad de navegación en los ríos internacionales, establecido en Viena, reafirmado en Berlín y no abandonado en Saint-Germain, se convertiría así en una concepción muy incierta.
[326] Una interpretación que conduzca a tales consecuencias no puede ser sana.
[327] En efecto, sería más correcto considerar la libertad de navegación en los ríos internacionales como un principio que tiene existencia propia, independientemente de lo que se diga o no sobre la libertad de comercio por otras disposiciones convencionales que obligan a los Estados ribereños. La idea del derecho de los ríos internacionales, tal como ha sido desarrollada en un gran número de convenciones, es que, en ciertas vías navegables de importancia para el comercio internacional, debe haber libertad de navegación también desde el punto de vista comercial ; un rasgo característico de esta libertad de navegación es precisamente que es independiente de lo que pueda ser el derecho en otras partes del territorio de los Estados por donde pasa el río internacional.
[328] Este es también el caso del Congo. Cuando la Conferencia de Berlín elaboró un estatuto internacional para la cuenca del Congo, abordó la cuestión desde diferentes aspectos: libertad de comercio, régimen de las razas autóctonas, neutralización, una ley de navegación para el Congo, sus afluentes, etc. Como resultado, se han producido algunos solapamientos. Así, la navegación por el Congo y sus afluentes ya se menciona en el artículo 2 del capítulo I de la ley general. Pero la libertad de navegación prescrita en el artículo 13 conserva precisamente el mismo valor independiente que posee en muchos otros convenios relativos a la navegación en ríos internacionales. Y nada indica que no ocurra lo mismo con los Artículos 5 a 9 del Convenio de Saint-Germain.
[329] De lo anterior se desprende que, si se estableciera que la medida adoptada por el Gobierno belga el 20 de junio de 1931 tuvo el efecto de concentrar en manos de Unatra el negocio del transporte fluvial al hacer comercialmente imposible para Mr. Chinn -único armador en el río que, aparte de Unatra, sólo transportaba mercancías ajenas-, dicha medida sería incompatible con el derecho de libre navegación conferido al Sr. Chinn por el artículo 13 del Acta General de Berlín, que el artículo 5 del Convenio de Saint-Germain reafirma en relación con situaciones jurídicas como la existente en el presente caso. La medida constituiría incluso un caso característico de vulneración de la libertad de navegación fluvial.
[330] Sin embargo, las alegaciones del Gobierno del Reino Unido – que era comercialmente imposible para el Sr. Chinn llevar a cabo su negocio de transporte y que esto era consecuencia de la medida adoptada por el Gobierno belga el 20 de junio de 1931 – no han sido probadas. El Gobierno del Reino Unido El Gobierno del Reino Unido ha presentado ciertamente un número considerable de cifras y estadísticas relativas, por una parte, a las cantidades de mercancías transportadas en el Congo antes y después de la entrada en vigor de la medida del 20 de junio de 1931, el 1 de julio de 1931, y, por otra parte, a la distribución del transporte marítimo en el Congo entre los diversos transportistas antes y después del 1 de julio de 1931, etcétera. Estas cifras y estadísticas tienden a demostrar que la medida adoptada por el Gobierno belga otorgaba a Unatra un monopolio virtual que impedía al Sr. Chinn ejercer su actividad de transporte fluvial.
[331] Por otra parte, el Gobierno belga no se ha limitado a sostener que la medida de 20 de junio de 1931 se inscribía en el ámbito de la gestión de la navegación fluvial nacional y que, por lo tanto, no era incompatible con la libertad de navegación convencional, que pertenece al ámbito muy distinto del régimen de navegación; también ha presentado una cantidad considerable de cifras y estadísticas que tienden a demostrar que el Sr. Chinn podría haber ejercido su actividad de transporte fluvial después de la entrada en vigor de la medida de 20 de junio de 1931, el 1 de julio de 1931.
[332] Es evidente que el curso de los acontecimientos posteriores a esta medida no puede ser coherente con las afirmaciones de ambas partes, que se contradicen prácticamente en todos los puntos.
[333] En estas circunstancias, el Agente del Reino Unido, en la audiencia del 23 de octubre de 1934, sugirió que el Tribunal ejerciera los poderes que posee y ordenara una investigación de los hechos. El Agente belga, en la misma audiencia, observó que el Tribunal podía, en virtud de su Estatuto, cumplir con el deseo del Agente del Reino Unido, y dejó el asunto en manos del Tribunal.
[334] Cabe señalar que el artículo 50 del Estatuto confiere de hecho a la Corte la facultad de encomendar en cualquier momento a cualquier persona, órgano, oficina, comisión u otra organización que elija la tarea de llevar a cabo una investigación o emitir un dictamen pericial. En el presente caso, parece que había varias razones a favor de dicha investigación. Según los términos de la primera pregunta del artículo 1 del Acuerdo especial, se pide al Tribunal que tenga “en cuenta todas las circunstancias del caso”. Estas palabras se insertan muy acertadamente en un caso que, como el presente, depende hasta tal punto de la apreciación de los hechos; en efecto, nunca ha habido un caso ante el Tribunal en el que los hechos hayan sido objeto de controversia en la misma medida.
[335] Además, el Tribunal de Justicia no está vinculado a ningún sistema de práctica de la prueba, tanto si el procedimiento se inicia por Acuerdo especial como por demanda. Su misión es colaborar en la averiguación objetiva de la verdad. Por supuesto, corresponde a las partes de un Acuerdo Especial, en la medida de lo posible, aportar pruebas en apoyo de sus declaraciones – aunque sólo sea porque les interesa – y los Gobiernos implicados no han omitido hacerlo. Pero cuando una de las partes ha hecho todo lo posible por presentar pruebas de sus afirmaciones y admite que tal vez no lo ha logrado, y sugiere que la Corte aplique el artículo 50 del Estatuto, la Corte debe tener razones muy poderosas para no adoptar esta vía, más aún si, como en el presente caso, todos los hechos que deben establecerse ocurrieron fuera del territorio de la Parte que los aduce. La Corte no puede omitir la utilización de cualquier medio que le permita conocer la verdad objetiva; por lo que se refiere a la obtención de pruebas, el Estatuto dispone que la Corte adopte medidas activas y no adopte una actitud pasiva.
*
[336] Por las razones expuestas, el que suscribe no puede estar de acuerdo con la sentencia del Tribunal.
(Firmado) V. Eysinga. [p148]
Voto particular de M. Schücking.
[Traducción.]
[337] No estoy de acuerdo con la opinión expresada por el Tribunal en su sentencia; por otra parte, me encuentro totalmente de acuerdo con la opinión disidente de Jonkheer van Eysinga, y con los argumentos empleados en la misma. Sin embargo, la importancia de uno de esos argumentos es tan grande que me veo obligado a añadir algunas observaciones al respecto.
[338] La opinión disidente del Sr. van Eysinga me parece demostrar que la Ley del Congo tenía la intención de prohibir a un grupo limitado de sus autores que introdujeran cambios en la Ley; si esto es así, un tribunal no puede abstenerse de considerar cuáles son las consecuencias resultantes en cuanto a la validez de un convenio celebrado en violación de esa prohibición por algunos de los autores de la Ley del Congo.
[339] La doctrina del derecho internacional sobre este tipo de cuestiones no está muy desarrollada. No existe una doctrina clara y generalmente reconocida sobre los “actos nulos de pleno derecho” y los actos cuya nulidad es sólo relativa, es decir, que son válidos en las relaciones entre sus signatarios, pero que pueden ser impugnados por otras partes. El Tribunal parece haber partido de la hipótesis de que, aunque existiera una prohibición que impidiera a un grupo limitado de signatarios del Acta del Congo modificar sus términos -cuestión que el Tribunal no ha examinado-, el nuevo Convenio sigue siendo, no obstante, legal y válido, hasta el momento en que las Potencias que no fueron invitadas a participar en él tomen medidas para hacer valer sus derechos.
[340] En mi opinión, este punto de vista no es conforme a la voluntad de los Estados que redactaron el Acta del Congo. Una vez reconocido que la intención era crear un Estatuto del Congo que no pudiera ser alterado por algunos sólo de sus autores, la voluntad de las Potencias debe interpretarse en el sentido de que no puede adquirir existencia válida ninguna convención que se contraiga haciendo caso omiso de la norma que prohíbe a un grupo limitado de signatarios del Acta modificar sus términos. Los antecedentes de la Conferencia de Berlín demuestran que la intención era dejar de lado todos los tratados celebrados entre ciertas Potencias sólo en lo que respecta a sus intereses en la cuenca del Congo: en efecto, dos Estados (el Reino Unido de Gran Bretaña y Portugal) tuvieron que desechar un tratado comercial celebrado con anterioridad al Acta de Berlín (26 de febrero de 1884), y ese tratado en particular fue la verdadera causa del Acta de Berlín. Es indudable que los Estados signatarios del Acta del Congo deseaban hacer absolutamente imposible, en el futuro, [p149] para algunos de ellos sólo enmendar el Acta del Congo, viendo que cualquier modificación así introducida habría sido un peligro para sus derechos adquiridos en esa vasta región. Por consiguiente, en mi opinión, la nulidad contemplada por el Acta del Congo es una nulidad absoluta, es decir, una nulidad ex tune, que los Estados signatarios pueden invocar en cualquier momento, y el convenio celebrado en violación de la prohibición es automáticamente nulo. El hecho de que, hasta el momento, los signatarios del Acta de Berlín que no participaron en el Convenio de Saint-Germain no hayan impugnado este último instrumento no puede, por tanto, remediar en modo alguno la ilegalidad absoluta de su celebración. Sigue siendo nula, porque transgrede los límites que los autores del Acta de Berlín establecieron para sí mismos cuando suscribieron dicha Acta.
[341] Creo que el caso en que una convención debe considerarse automáticamente nula no es un caso totalmente aislado en el derecho internacional. El Pacto de la Sociedad de las Naciones, en su conjunto, y más particularmente su artículo 20, en el que los Miembros se comprometen a no contraer obligaciones o acuerdos inter se incompatibles con sus disposiciones, tendría poco valor a menos que los tratados celebrados en violación de ese compromiso debieran considerarse absolutamente nulos, es decir, automáticamente nulos. Y me cuesta creer que la Sociedad de Naciones se hubiera embarcado ya en la codificación del derecho internacional si no fuera posible, incluso hoy en día, crear un ius cogens, cuyo efecto sería que, una vez que los Estados han acordado ciertas normas de derecho, y se han comprometido además a que esas normas no puedan ser alteradas por algunos de ellos, cualquier acto adoptado en contravención de ese compromiso sería automáticamente nulo. Si esta es la situación, y si el Convenio de Saint-Germain no es simplemente un acto que los Estados signatarios del Acta del Congo tienen derecho a impugnar, sino uno que es, en sí mismo, inválido, entonces, como el Sr. van Eysinga ya ha señalado, el Tribunal no debería aplicar el Convenio. Nuestro Tribunal ha sido creado por el Convenio como custodio del derecho internacional. Es un principio esencial de cualquier tribunal, ya sea nacional o internacional, que los jueces sólo pueden reconocer normas jurídicas que consideren válidas. No hay nada que demuestre que se pretendiera ignorar ese principio jurídico cuando se instituyó este Tribunal, o que se le obligara a fundar sus decisiones en las ideas de las partes -que pueden ser totalmente erróneas- sobre el derecho que debe aplicarse en un caso determinado. Los términos del artículo 38 del Estatuto -que indica, en primer lugar, como fuente de derecho para las decisiones de la Corte “las convenciones internacionales, generales o particulares, que establezcan normas expresamente reconocidas por los Estados contendientes”- no pueden significar que [p150] la Corte esté obligada a aplicar convenciones que sabe que no son válidas. El Tribunal nunca aplicaría, por ejemplo, un convenio cuyos términos fueran contrarios a la moral pública. Pero, en mi opinión, un tribunal se encuentra en la misma situación si un convenio aducido por las partes es en realidad nulo, debido a un vicio en su origen. La actitud del tribunal debería, en mi opinión, regirse en tal caso por consideraciones de orden público internacional, incluso cuando la competencia se atribuye al Tribunal en virtud de un Acuerdo especial.
(Firmado) W. Schücking. [p151]
Anexo.
Documentos presentados a la Corte.
I. – Documentos presentados en el curso del procedimiento escrito.
A. – En nombre del Gobierno belga:
1. Extracto de “Renseignements de l’Office colonial” publicado por el Ministerio belga para las Colonias. Año 1914, pp. 36-37: “Los mercados del caucho de Amberes, 1913”.
2. Cahier des charges Acuerdo, concluido el 16 de abril de 1925, entre la Colonia del Congo Belga, la Union nationale des Transports fluviaux (Unatra), y la Compañía denominada “Compagnie industrielle et de Transports аи Stanley-Pool” (Citas).
3. Cuadro comparativo de los precios obtenidos por los productos coloniales.
4. Cuadro de las reducciones concedidas el 1 de septiembre de 1930.
5. Cuadro de las reducciones concedidas a partir del 1 de julio de 1931.
6. Correspondencia del Ministro belga de las Colonias al Presidente del Comité permanente de coordinación de los servicios de transporte en el Congo, indicando la intención de modificar el tipo de las reducciones y bonificaciones en función de las necesidades.
7. Nota relativa a los contratos de fidelidad y a los contratos de toma a cargo de flotas.
8. Formulario de contrato de fidelidad.
9. Correspondencia intercambiada que muestra el origen de los contratos de fidelidad.
10. Tabla de tonelaje transportado en sentido ascendente y descendente de 1929 a 1933.
11. Extracto de los estatutos de Unatra en 1925.
12. Resumen general de los contratos celebrados por Unatra.
13. Ordenanza del Gobernador General. – Policía fluvial. – Carga de buques y otras embarcaciones. (Bulletin administratif et commercial, 1920, p. 667.)
14. Resumen de los bordereaux y manifiestos, relativos al tráfico de entrada y salida, de 1930 a 1932, en relación con los cargamentos transportados por los buques del Sr. Chinn.
15. Nota para el Ingeniero Jefe del Servicio de Vías Navegables relativa a los buques del Sr. Chinn.
B.- En nombre del Gobierno del Reino Unido:
1. Gráficos que muestran los resultados financieros del negocio del Sr. Chinn desde julio de 1930 hasta finales de 1933.
2. Gráficos mostrando:
(a) gastos relacionados con la flota Unatra, 1927 a 1931;
(b) tonelaje transportado por Unatra y por transportistas privados, 1929 a finales de 1933.
3. Decisión del 20 de junio de 1931.
4. Cargos de Unatra antes de julio de 1931.
5. Forma del contrato de fidelidad y lista de empresas con las que Unatra celebró contratos de fidelidad con posterioridad a julio de 1931.
6. 6. Gráfico que muestra los precios de los productos y la proporción que representa la subvención, de abril de 1931 a marzo de 1934.
7. Correspondencia con Socca y el Gobierno belga sobre la oferta de octubre de 1932 y carta en la que se indica que Unatra concedió descuentos especiales. [p152]
8. Convenio de Saint-Germain-en-Laye de 10 de septiembre de 1919 (Treaty Series, 1919, nº 18) (en inglés y francés).
9. Correspondencia entre el Ministro belga de las Colonias, Socca, Unatra y M. Crokaert:
(a) Carta de Socca al Ministro de las Colonias (3 de junio de 1932).
(b) Del mismo al mismo (21 de junio de 1932).
(c) Carta del Ministro de las Colonias a Socca (23 de junio de 1932).
(d) Carta de Socca al Ministro de las Colonias (2 de julio de 1932).
(e) Carta de Unatra a M. Crokaert (22 de mayo de 1933).
(f) Carta de M. Crokaert a Socca (7 de junio de 1933).
(g) Carta del Ministerio de las Colonias a M. Crokaert (26 de junio de 1933).
(h) Carta de Unatra a M. Crokaert (13 de julio de 1933).
10. Carta del Agente del Reino Unido al Registrador (17 de mayo de I934).
11. Carta de Socca al Ministro belga de Colonias (26 de junio de 1930).
12. Carta del Ministro belga de Colonias a Socca (28 de julio de 1931).
13. Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de Leopoldville (21 de septiembre de 1932).
14. Sentencia del Tribunal de Apelación de Leopoldville (13 de diciembre de 1932).
15. Proclamaciones del Gobernador General del Congo (3 de octubre y 5 de noviembre de 1932).
16 Cartas intercambiadas entre Unatra y Socca, etc:
(a) Unatra a Socca (6 de noviembre de 1931).
(b) Socca a Unatra ( ,, 17, ,, ).
(c) Unatra a Socca ( ,, 21, ,, ).
(d) Socca a Unatra ( ,, 27, , ).
(e) Unatra a Socca ( , 2 de diciembre de , , ).
(f) Acuerdo entre Unatra y Socca (3 de noviembre de 1933).
II. – Documentos presentados en el curso del juicio oral.
A. – En nombre del Gobierno belga :
Mapa del Congo Belga (medio de comunicación).
B. – En nombre del Gobierno del Reino Unido:
1. Carta enviada el 30 de septiembre de 1931 al Sr. Oscar Chinn por el Inspector de Navegación en el Congo Belga.
2. Bulletin de la Chambre de commerce de Léopoldville, 9º año, nº 8.
3. The Echo de la Bourse, periódico industrial y financiero, ed. del 21 de septiembre de 1933.
III. – Documentos consultados por el Tribunal.
1. Acta general de la Conferencia de Berlín de 26 de febrero de 1885 (Nouveau Recueil général de Martens, 2ª Serie, Vol. 10, pp. 414-427).
2. Mapas del Congo Belga.
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