Acceso o fondeo en el puerto de Danzig de buques de guerra polacos [1931] Corte Permanente de Justicia Internacional, Serie A/B, No. 43

Acceso o fondeo en el puerto de Danzig de buques de guerra polacos

Opinión Consultiva

11 de diciembre de 1931

Presidente: Adatci
Vicepresidente: Guerrero
Jueces: Barón Rolin-Jaequemyns, Conde Rostworowski, Fromageot, Altamira, Anzilotti, Urrutia, Sir Cecil Hurst, Schücking, Negulesco, Jhr. Van Eysinga, Wang
Juez(es) ad hoc: Bruns

[p128] EL TRIBUNAL,
compuesto como arriba,
emite la siguiente opinión: [p129]

[1] El 19 de septiembre de 1931, el Consejo de la Sociedad de Naciones adoptó la siguiente Resolución:

“El Consejo
Pide a la Corte Permanente de Justicia Internacional que emita una opinión consultiva, en virtud del artículo 14 del Pacto, sobre la cuestión siguiente:

‘¿Confieren el Tratado de Paz de Versalles, Parte III, Sección XI, el Tratado Danzig-Polonia concluido en París el 9 de noviembre de 1920, y las decisiones pertinentes del Consejo de la Sociedad de las Naciones y del Alto Comisionado, derechos o atribuciones a Polonia en lo que se refiere al acceso o anclaje en el puerto y vías navegables de Danzig de buques de guerra polacos? En caso afirmativo, ¿cuáles son estos derechos o atribuciones?

Pide al Tribunal Permanente de Justicia Internacional que tenga la bondad de emitir este dictamen a tiempo para que el Consejo pueda tomar una decisión al respecto en su sesión de enero de 1932;
Invita a los Gobiernos de Polonia y de Danzig a que se pongan a disposición de la Corte con el fin de proporcionar todos los documentos o explicaciones pertinentes.
Se autoriza al Secretario General a someter esta petición a la Corte, a prestar toda la ayuda necesaria para el examen de la cuestión y, en caso necesario, a tomar medidas para hacerse representar ante la Corte.”

[2] En cumplimiento de esta Resolución, el Secretario General, el 25 de septiembre de 1931, transmitió a la Corte una solicitud de opinión consultiva en los siguientes términos:

“El Secretario General de la Sociedad de las Naciones,
en cumplimiento de la Resolución del Consejo de 19 de septiembre de 1931, y en virtud de la autorización dada por el Consejo,
tiene el honor de presentar a la Corte Permanente de Justicia Internacional una solicitud pidiendo a la Corte, de conformidad con el artículo 14 del Pacto, que emita una opinión consultiva al Consejo sobre la cuestión que se remite a la Corte por la Resolución del 19 de septiembre de 1931.
El Secretario General estará dispuesto a prestar toda la asistencia que la Corte pueda requerir en el examen de este asunto y, en caso necesario, se hará representar ante la Corte.” [p130]

[3] La solicitud fue registrada en la Secretaría del Tribunal el 28 de septiembre de 1931.

[4] Mediante carta de 1 de octubre de 1931, el Secretario General envió al Secretario una copia del acta de la reunión del Consejo de la Sociedad de Naciones del 19 de septiembre de 1931, en la que se discutió y adoptó la Resolución arriba mencionada. El Secretario General también envió al Tribunal un juego completo de copias de los apéndices a los anexos de estas actas y también ciertos documentos relevantes [FN1].

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[Véase la lista en el anexo
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[5] De conformidad con el artículo 73, párrafo 1, subpárrafo 1, del Reglamento de la Corte, la solicitud fue comunicada a los Miembros de la Sociedad de las Naciones y a los Estados facultados para comparecer ante la Corte. Además, el Secretario, mediante comunicación especial y directa, informó a los Gobiernos de la República de Polonia y de la Ciudad Libre de Danzig, considerados por el Tribunal como susceptibles, conforme al artículo 73, párrafo 1, apartado 2, del Reglamento, de proporcionar información sobre la cuestión sometida al Tribunal para dictamen consultivo, de que el Tribunal estaba dispuesto a recibir de ellos declaraciones escritas y, si así lo deseaban, a oír las alegaciones orales formuladas en su nombre en una audiencia pública que se celebraría al efecto; los representantes de los Gobiernos interesados ya habían sido consultados sobre la duración de los plazos en los que dichos Gobiernos estarían dispuestos a presentar las declaraciones escritas que desearan presentar.

[6] En estas circunstancias, y teniendo debidamente en cuenta las sugerencias hechas por los representantes antes mencionados, así como el deseo del Consejo de recibir el dictamen del Tribunal con tiempo suficiente antes de la sesión del mismo en enero de 1932, el Presidente del Tribunal, por Orden de 3 de octubre de 1931, fijó el 20 de octubre de 1931 como fecha para la presentación de una declaración escrita por cada uno de los dos Gobiernos, y el 5 de noviembre de 1931 como fecha para la presentación de una segunda declaración. En la primera de estas fechas, se habían presentado memoriales en nombre de los Gobiernos de Danzig y Polonia, y, en la segunda, los mismos Gobiernos [p131] habían presentado debidamente contramemoriales. Los documentos pertinentes se adjuntaron a los dos memoriales de la Ciudad Libre [FN1].

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[Véase la lista en el anexo
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[7] Por último, el 5 de octubre de 1931, el Secretario dirigió a todos los Estados partes en el Tratado de Versalles de 28 de junio de 1919 una comunicación en la que llamaba su atención sobre los derechos que les confería, en relación con la cuestión sometida al Tribunal, el artículo 73, párrafo I, apartado 3, del Reglamento del Tribunal.

[8] Después de haber concedido, por decisión especial adoptada en virtud del artículo 28, párrafo 2, del Reglamento del Tribunal de Justicia, al asunto relativo al acceso y al fondeo en el puerto de Danzig de buques de guerra polacos, prioridad sobre otro asunto que le precedía en la lista y que también estaba listo para ser oído, el Tribunal de Justicia, en el curso de las sesiones públicas celebradas los días 9, 10, 11, 12, 13 y 14 de noviembre de 1931, oyó los informes orales en el asunto mencionado en primer lugar, presentados por Sir John Fischer Williams, Agente, en nombre del Gobierno de Danzig, y por MM. Moderow, Agente, y Ch. de Visscher, Abogado, en nombre del Gobierno Polaco.

[9] Además de las declaraciones y observaciones de los Gobiernos interesados y de los documentos transmitidos por el Secretario General de la Liga de las Naciones antes mencionados, el Tribunal ha tenido ante sí una serie de documentos entregados en el curso de las audiencias por los representantes de los dos Gobiernos [FN1].

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[Ver lista en Anexo
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[10] El Tribunal consideró que la cuestión sometida a su dictamen consultivo se refería a un litigio existente entre la Ciudad Libre de Danzig y Polonia en el sentido del artículo 71, apartado 2, del Reglamento del Tribunal. Dado que sólo uno de estos Estados, Polonia, contaba con un juez de su nacionalidad, el Senado de la Ciudad Libre de Danzig hizo uso de su derecho, en virtud del artículo 71 del Reglamento del Tribunal, a elegir un juez ad hoc para conocer del asunto.

[11] Siendo la presentación del caso en todos los aspectos regular, es en estas circunstancias que el Tribunal debe ahora dar su opinión. [p132]

* * *

[12] La cuestión sobre la que se pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie está estrechamente relacionada con el problema de proporcionar a Polonia un acceso libre y seguro al mar -motivo por el que Danzig fue separada de Alemania por el Tratado de Versalles y establecida como Ciudad Libre- y con las medidas adoptadas tras la entrada en vigor del Tratado de Versalles por la Conferencia de Embajadores y por el Consejo de la Sociedad de Naciones en relación con la defensa de Danzig. Por lo tanto, será bueno exponer en secuencia cronológica los hechos y documentos que deben tenerse en cuenta.

[13] La Sección XI de la Parte III del Tratado de Versalles dispone la cesión del territorio que ahora constituye la Ciudad Libre de Danzig por parte de Alemania a las Principales Potencias Aliadas y Asociadas, que se comprometieron a establecer ese territorio como Ciudad Libre bajo la protección de la Sociedad. Una Constitución para la Ciudad Libre debía ser redactada por los representantes debidamente designados de la Ciudad Libre de acuerdo con el Alto Comisionado designado por la Liga, y esta Constitución debía ser puesta bajo la garantía de la Liga. Las principales potencias aliadas y asociadas se comprometieron también a negociar un tratado entre Polonia y Danzig que debía entrar en vigor simultáneamente con el establecimiento de la Ciudad Libre y que debía, como lo demuestran claramente los términos del artículo 104, asegurar a Polonia el goce de una serie de derechos con el fin de salvaguardar su posición en Danzig. La negociación del tratado mencionado en el artículo 104 fue confiada a la Conferencia de Embajadores en París. Los trabajos se iniciaron con la adopción, el 7 de mayo de 1920, de una resolución de este órgano, cuyos dos primeros párrafos disponían que este tratado debía concluirse lo antes posible, pero que Polonia no podía ser autorizada a establecer una base militar o naval en Danzig. Las negociaciones concluyeron y el tratado se firmó en París el 9 de noviembre de 1920. En aras de la brevedad, el tratado se describe como la Convención de París. Ese mismo día, el Acta constitutiva de la Ciudad Libre, que había sido firmada por los representantes de las principales potencias aliadas y [p133] asociadas el 27 de octubre de 1920, fue aceptada por los representantes de la Ciudad Libre.

[14] La Conferencia de Embajadores, mientras llevaba a cabo las negociaciones que condujeron a la conclusión del Convenio de París, recibió de la delegación polaca dos borradores sucesivos que contenían una sección especial dedicada a los “asuntos militares y navales”, y en esta sección figuraba una cláusula que otorgaba a Polonia el derecho a utilizar el puerto de Danzig y su equipamiento para el anclaje, reparación y avituallamiento de sus buques de guerra. Esta disposición no se incluyó en el Convenio.

[15] El texto de la Convención, tal como fue acordado por la Conferencia de Embajadores, fue comunicado a las delegaciones de las dos Partes interesadas y al Secretario General de la Sociedad de las Naciones en cartas fechadas el 20 de octubre de 1920.

[16] En la comunicación dirigida a la delegación polaca, se decía que las Potencias consideraban que, tal como estaba redactado entonces, el Convenio conciliaba los intereses de las dos Partes y aseguraba a Polonia, así como a la Ciudad Libre, el disfrute de sus derechos en virtud del Tratado de Versalles. La carta continuaba diciendo que, al presentar sus observaciones sobre el proyecto de convenio que se le había comunicado previamente, la delegación polaca había insistido en que el convenio previera la defensa militar de Danzig. En cuanto a este punto, la Conferencia no consideraba que pudiera incluirse en la convención ninguna disposición sobre la cuestión en virtud del artículo 104 del Tratado de Versalles, pero había decidido llamar la atención del Consejo de la Sociedad de Naciones sobre este punto.

[17] La carta al Secretario General de la Sociedad contenía los siguientes pasajes:

“Como demuestra la respuesta del 16 de junio de 1919 de las Potencias Aliadas y Asociadas a las observaciones de la delegación alemana sobre los términos de la paz, la intención de las Potencias al constituir Danzig y el territorio especificado en el artículo 100 del Tratado como Ciudad Libre era establecer entre Polonia y la Ciudad Libre las relaciones más estrechas; su objetivo era, de hecho, proporcionar a Polonia libre acceso al mar.
……………………………………………………………………………………….
[p134] Debido a las estrechas relaciones así establecidas entre la Ciudad Libre y Polonia, y también en vista de la intención claramente expresada por las Potencias que firmaron el Tratado de Versalles de dar a Polonia libre acceso al mar, el Gobierno polaco parecería así tener derecho a recibir de la Sociedad de Naciones el mandato de asegurar eventualmente la defensa de la Ciudad Libre”.

[18] La cuestión de la protección de la Ciudad Libre se planteó ante el Consejo durante su sesión de noviembre de 1920, ya que el artículo 102 del Tratado de Versalles había puesto a la Ciudad Libre bajo la protección de la Sociedad. El resultado de este artículo es que la Liga, y por lo tanto el Consejo de la Liga actuando en su nombre, tiene el derecho y el deber de asegurar la defensa de la Ciudad Libre de Danzig. El vizconde Ishii presentó un informe, fechado el 17 de noviembre, que trataba no sólo de la cuestión de la defensa de Danzig, sino también de la de poner a Danzig bajo la protección de la Liga y de dar la garantía de la Liga a la Constitución de la Ciudad Libre. En el curso del debate sobre este informe, el representante polaco pidió al Consejo que evitara todo peligro para Polonia confiriéndole un mandato permanente para la defensa de la Ciudad Libre en interés general de la paz. El Consejo, sin embargo, no fue más allá de adoptar una resolución que decía que “el Gobierno polaco parece particularmente apto para que, si las circunstancias lo exigen, la Sociedad de Naciones le confíe el deber de asegurar la defensa de la Ciudad Libre”. Al mismo tiempo, el Consejo encargó a la Comisión Consultiva Permanente para Asuntos Militares, Navales y Aéreos “que estudie los medios que aseguren la defensa más eficaz de Danzig….”.

19] En su informe presentado el 1 de diciembre de 1920, la Comisión Consultiva Permanente presentó una serie de sugerencias detalladas con este fin y añadió una cláusula final según la cual, “sin esperar el resultado del examen de la organización defensiva de la Ciudad Libre, el Gobierno polaco debería disponer de un abrigo suficiente en el puerto de Danzig para asegurar el refugio y la reparación de las pequeñas unidades navales que le habían sido entregadas por los Aliados para la vigilancia de sus aguas” [20].

[20] El informe de la Comisión Permanente fue examinado por el Consejo, sobre la base de un informe del vizconde Ishii, [p135] en su sesión de diciembre de 1920 y suscitó fuertes críticas. Se decidió comunicar los dos informes al Alto Comisario de Danzig que el Consejo estaba a punto de nombrar, y encargarle que estudiara la cuestión in situ y dirigiera un informe al Consejo sobre el tema.

[21] Las conclusiones del Alto Comisario se plasmaron en un informe fechado el 25 de enero de 1921. Tras un examen detallado de los diversos aspectos del problema, el Alto Comisario declaró que, si la Liga se decidía a favor de mantener su garantía sobre la Ciudad Libre de Danzig y no permitía que ninguna nación recibiera un mandato para su defensa, él, como Alto Comisario, podría asegurar a Polonia el pleno uso del puerto.

[22] El 5 de marzo de 1921, la delegación polaca en la Liga dirigió al presidente del Consejo una carta en la que invocaba el artículo 28 del Convenio de París -según el cual Polonia tenía derecho a importar y exportar a través de Danzig mercancías de todo tipo, incluido material bélico- y exponía cuatro exigencias con el fin de evitar todos los accidentes posibles poniendo dicho material bélico bajo una supervisión efectiva desde el momento de su llegada al puerto. La tercera de estas exigencias se refería a la obtención por parte de Polonia de un “point d’attache” en el puerto de Danzig con el fin de asegurar el anclaje, avituallamiento y mantenimiento de los buques de la policía marítima polaca a la que, en virtud de la decisión de los Aliados, habían sido asignadas ciertas unidades navales.

[23] En su sesión de junio de 1921, el Consejo tuvo que ocuparse una vez más de las cuestiones de la defensa de la Ciudad Libre y del derecho de Polonia al libre acceso al mar en Danzig, ya que entonces tenía ante sí tanto el informe del Alto Comisario del 25 de enero de 1921 como las demandas polacas del 5 de marzo del mismo año.

[24] En cuanto a la defensa de Danzig, el Consejo adoptó el 22 de junio de 1921 un informe del vizconde Ishii en el sentido de que no había razón para modificar las conclusiones a las que había llegado el 17 de noviembre de 1920, así como una Resolución. Los cinco primeros párrafos de esta Resolución se refieren a la defensa de Danzig por tierra. Los dos últimos son los siguientes: [p136]

“(6) El Consejo no considera necesario decidir en este momento en qué condiciones debe asegurarse la defensa de Danzig por mar.
(7) Sin embargo, debería pedirse al Alto Comisionado que examine los medios de prever en el puerto de Dan-zig, sin establecer allí una base naval, un ‘port d’attache’ para los buques de guerra polacos.”

[25] La conexión entre las palabras “point d’attache” en la carta polaca del 5 de marzo de 1921, y “port d’attache” en el párrafo 7 de la mencionada Resolución y el derecho de acceso y anclaje a que se refiere la cuestión sobre la que ahora se pide al Tribunal que asesore se mencionará más adelante.

[26] La presencia de las palabras “sin establecer allí una base naval” en el párrafo 7 de la Resolución se debe a la Resolución adoptada por la Conferencia de Embajadores el 7 de mayo de 1920, a la que se ha hecho referencia anteriormente. La Constitución de Danzig en su forma definitiva, aprobada por el Consejo de la Sociedad, contiene una disposición (Art. 5). en virtud de la cual, sin el consentimiento previo de la Sociedad de Naciones en cada caso individual, la Ciudad Libre no debe ser utilizada como base militar y naval.

[27] Las exigencias polacas expuestas en la carta del 5 de marzo fueron tratadas por el Consejo de la Sociedad sobre la base de un informe presentado por el vizconde Ishii el 22 de junio de 1921, con el título de “La protección del derecho de Polonia al libre acceso al mar a través de Danzig”. Por lo que se refiere a la tercera exigencia polaca, este informe proponía que el párrafo 7 de la Resolución que acababa de ser adoptada, en el sentido de que se pidiera al Alto Comisario que estudiara qué medidas debían adoptarse para establecer en el puerto de Danzig un “port d’attache” para los buques de guerra polacos, se aplicara también a los buques de la policía marítima polaca. El Consejo debió aceptar esta propuesta, aunque no se adoptó ninguna resolución en este sentido.

[28] La cuestión del port d’attache fue tratada en un informe del Alto Comisario fechado el 10 de septiembre de 1921. Sus términos muestran que el general Haking se sentía considerablemente incómodo para saber cómo distinguir un “port d’attache” de una base naval, y cómo conciliar los derechos de Danzig como Ciudad Libre con las reclamaciones que le presentaban las autoridades polacas [p137]. El Alto Comisario concluyó su informe diciendo que consideraba la cuestión como un asunto de expertos navales y no de su incumbencia, pero que estimaba que debía darse a Polonia todas las facilidades para amarrar sus buques de guerra en el puerto de Danzig en condiciones que impidiesen el establecimiento de una base naval y la violación de los compromisos de la Sociedad de las Naciones y del Gobierno de Danzig.

[29] El Consejo adoptó la sugerencia contenida en el informe del general Haking de que el asunto era competencia de los expertos navales de la Sociedad y remitió su informe a la Comisión Consultiva Permanente, cuya Subcomisión Naval presentó un informe al Consejo el 24 de septiembre de 1921.

[30] Este documento tiene cierto interés porque muestra la importancia que los asesores navales del Consejo concedían a los aspectos prácticos de la situación. Todos ellos estaban de acuerdo en que debían concederse facilidades a los buques de guerra polacos para refugiarse, recibir provisiones y efectuar reparaciones; pero no lo estaban en cuanto a la mejor manera de garantizar esas facilidades, en particular en cuanto a si Polonia debía o no disponer de algún establecimiento en tierra [31].

[31] Se adjunta al informe un dictamen que contiene una serie de normas que la Subcomisión Naval sugirió que se adoptaran. Su idea parece haber sido la de llegar a una solución amistosa de una cuestión que debían considerar urgente porque, hasta que se terminara el puerto de Gdynia, entonces en construcción, las unidades de la flota polaca no tenían otro lugar que Danzig en el que pasar el invierno con seguridad. Por esta razón, las propuestas hechas por la Subcomisión Naval eran en su sugerencia sólo para durar hasta que Gdynia estuviera lista.

[32] Este informe no fue tomado en consideración por el Consejo hasta el 12 de enero de 1922, y, mientras tanto, con la ayuda del Alto Comisario, que actuaba siguiendo instrucciones del Presidente del Consejo, se había llegado a un arreglo provisional entre Polonia y la Ciudad Libre en [p138] Danzig el 8 de octubre de 1921. En virtud de este acuerdo, Polonia continuaría utilizando el puerto de Danzig para sus buques de guerra hasta que el Consejo de la Liga decidiera la cuestión de un “port d’attache”. Polonia debía informar al Presidente del Senado de Danzig del número de barcos que deseaba mantener en el puerto, y el Presidente no pondría objeciones a que dichos barcos permanecieran en el puerto. El acuerdo no comprometía a ninguna de las partes en cuanto a cualquier acuerdo futuro entre ellas o cualquier decisión futura del Consejo.

[33] El 7 de diciembre de 1921, el Alto Comisionado presentó un nuevo informe al Consejo. Sus términos muestran que esperaba que la cuestión pudiera resolverse mediante un acuerdo amistoso entre las dos Partes sobre una base algo más amplia que el Acuerdo Provisional del 8 de octubre de 1921, pero en caso de que no se llegara a tal acuerdo, presentó un plan que en su opinión cumpliría los requisitos de la situación. En virtud del mismo, la Junta Portuaria debía asignar suficientes atracaderos a los buques de guerra polacos, en los que dichos buques podrían permanecer sin ser molestados y durante el tiempo que quisieran, con sujeción a las condiciones que él indicaba.

[34] Este informe fue presentado al Consejo el 12 de enero de 1922, pero el Consejo consideró entonces innecesario tomar nuevas medidas. Se adoptó una resolución aplazando el examen de la cuestión de un “port d’attache” para los buques de guerra polacos en Danzig a una sesión posterior. Hasta que la cuestión fuera examinada por el Consejo, debía mantenerse en vigor el llamado Acuerdo Provisional [35].

[35] El sistema establecido en el Acuerdo Provisional del 8 de octubre de 1921, todavía rige, con algunas adiciones, el uso del puerto de Danzig por los buques de guerra polacos, como resultado de un Reglamento emitido por el Alto Comisionado el 19 de septiembre de 1931, disponiendo que Polonia continuaría utilizando el puerto de Danzig para sus buques de guerra como durante estos últimos años, hasta que la cuestión de su acceso y anclaje en el puerto de Danzig fuera resuelta definitivamente por el Consejo de la Sociedad de Naciones. Este Reglamento fue dictado por el Alto Comisario en cumplimiento de una resolución adoptada por [p139] el Consejo con la participación de los dos Gobiernos interesados.

[36] Tanto en 1925 como en 1927, el Senado de la Ciudad Libre planteó la cuestión del mantenimiento en vigor del Acuerdo Provisional del 8 de octubre de 1921, ya que, en su opinión, el progreso de las obras en Gdynia hacía posible que los buques de guerra polacos encontraran en ese puerto el abrigo y las facilidades que necesitaban.

[37] En 1925 fue en relación con otra cuestión que el Senado de la Ciudad Libre llevó el asunto ante el Consejo, pero vale la pena mencionarlo por lo que se dice en el último párrafo del informe adoptado por el Consejo el 9 de diciembre de 1925, que dice así : “La question du port d’attache, soulevée par la note dantzikoise …. reste ouverte”.

[38] En 1927, las autoridades de Danzig, en una nota al representante polaco en Danzig (20 de mayo), expresaron de nuevo la opinión de que había llegado el momento de poner fin al Acuerdo Provisional e invitaron al Gobierno polaco a aceptar que los privilegios especiales concedidos a los buques de guerra polacos en Danzig finalizaran el 1 de julio de 1927. Polonia, sin embargo, no estaba dispuesta a llegar a tal acuerdo. El Senado de Danzig se dirigió entonces al Consejo de la Sociedad de Naciones y pidió que la cuestión del “port d’attache” fuera examinada de nuevo y que el Consejo tomara una decisión definitiva (2 de agosto de 1927). Sin embargo, posteriormente se acordó mantener en vigor las disposiciones de 1921. Su aplicación ha sido prorrogada de vez en cuando, la última de estas prórrogas fue efectuada por el reglamento especial emitido por el Alto Comisionado el 19 de septiembre de 1931, al que se hace referencia más arriba, hasta que la cuestión fue definitivamente resuelta por el Consejo, acordándose la emisión de este reglamento especial en el momento en que el Consejo decidió solicitar al Tribunal una opinión consultiva sobre la cuestión que ahora se le plantea. [p140]

* * *

[39] La cuestión sobre la que se solicita el dictamen del Tribunal de Justicia es si las disposiciones de la Sección XI de la Parte III del Tratado de Versalles o del Convenio de París de 9 de noviembre de 1920, o las decisiones pertinentes del Consejo de la Liga o del Alto Comisario, confieren a Polonia derechos o atribuciones en lo que respecta al acceso o al fondeo en el puerto y en las vías navegables de Danzig de buques de guerra polacos; y, en caso afirmativo, ¿cuáles son esos derechos y atribuciones?

[40] El sentido en que se emplea la palabra “atribuciones” en la pregunta no está del todo claro. Los Abogados de ambos Gobiernos han supuesto que se refiere a poderes confiados o delegados por una autoridad superior. En el curso del asunto no se ha planteado ninguna cuestión relativa al significado que debe darse a este término. Por esta razón, el Tribunal de Justicia, sin querer pronunciarse sobre el significado de la palabra “atribuciones” en general, está dispuesto a admitir, a los efectos del presente asunto, la interpretación dada a la palabra por los representantes de los Gobiernos interesados.

[41] Las pretensiones del Gobierno polaco en este asunto no se han definido en términos muy precisos. Al término de su informe oral principal, el abogado del Gobierno polaco expuso sus conclusiones del siguiente modo: Sobre la primera parte de la cuestión, invitó al Tribunal a decir que se desprende de los principios que constituyen la base del estatuto internacional de Danzig y de la decisión del Consejo de la Liga de 22 de junio de 1921, que Polonia ha adquirido para sus buques de guerra, bajo la denominación de “port d’attache”, derechos de acceso y de fondeo en Danzig; y sobre la segunda parte de la cuestión, a decir que estos derechos de acceso y de fondeo y los privilegios que de ellos se derivan no han sido elaborados ni resueltos.

[42] La reclamación así formulada no es muy clara, pero el tenor general de los documentos y argumentos que han sido presentados al Tribunal muestra que Polonia está reclamando que sus buques de guerra [p141] tienen derecho a entrar en el puerto de Danzig y permanecer allí de derecho, sin obtener el consentimiento de las autoridades de la Ciudad Libre, y que mientras estén en el puerto estos buques de guerra tienen libertad para embarcar las provisiones y realizar las reparaciones que puedan necesitar.

[43] Las palabras “port d’attache” vuelven a aparecer en las conclusiones polacas, aunque en 1927 se había llegado a un acuerdo en Danzig para dejar de utilizar las palabras “port d’attache” en relación con la reclamación y describir los derechos reclamados como los de “acceso al puerto de Danzig y anclaje en el mismo”. La repetición de las palabras “port d’attache” en la conclusión polaca sirve, sin embargo, para indicar que la cuestión ahora discutida es la misma que ocupó la atención de las autoridades de la Sociedad de Naciones en Ginebra cuando las palabras “port d’attache” se utilizaban habitualmente para indicar los derechos que Polonia reclamaba. Está claro que en estas primeras discusiones en Ginebra y en Danzig las palabras “port d’attache” nunca se utilizaron en su significado técnico, ni en el sentido en que se utilizan en los convenios relativos a los buques pesqueros o mercantes, como el Convenio de Pesca del Mar del Norte, 1882, o el Convenio de Bruselas sobre Colisiones de 1910, ni en el sentido más especial en que se utilizan en el Servicio Naval francés en relación con los buques de guerra franceses. Sin embargo, si las palabras “port d’attache” se utilizan únicamente en el sentido de derechos de acceso y fondeo, los límites de los derechos reivindicados quedan imprecisos. Ni el acceso ni el fondeo son términos artísticos, y no se ha dado ninguna indicación en nombre del Gobierno polaco sobre hasta qué punto el ejercicio de los derechos reclamados debe estar sujeto al control de las autoridades locales de Danzig. Simplemente se afirma que los detalles de los derechos concedidos a Polonia aún no se han elaborado.

[44] En este caso no se plantea ninguna cuestión sobre los derechos de los buques de guerra en general a entrar en un puerto comercial extranjero. Lo que Polonia reclama es un derecho que le es propio en Danzig, un derecho que resulta de la posición especial que ocupa en relación con la Ciudad Libre, un derecho que [p142] pretende derivar de los principios subyacentes a las diversas estipulaciones de los tratados en vigor y que daría a sus buques de guerra una posición especial diferente de la que disfrutan los buques de guerra de las Potencias extranjeras. La forma de la cuestión sobre la que se solicita el dictamen del Tribunal de Justicia no exige que éste examine cuáles pueden ser las normas de Derecho internacional vigentes relativas a la admisión de buques de guerra en puertos comerciales extranjeros.

[45] El hecho de que Polonia reclame derechos y privilegios especiales para sus buques de guerra en el puerto de Danzig, hace necesario encontrar alguna base jurídica para la reclamación. El puerto de Danzig no es territorio polaco, y por lo tanto los derechos reclamados por Polonia se ejercerían en derogación de los derechos de la Ciudad Libre. Por lo tanto, tales derechos deben establecerse sobre una base clara.

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[46] La cuestión sometida al Tribunal de Justicia se refiere al efecto del Tratado de Versalles, del Convenio de París o de las decisiones pertinentes del Consejo de la Sociedad de Naciones y del Alto Comisario de Danzig.

[47] La Sección XI de la Parte III del Tratado de Versalles no menciona los buques de guerra polacos en relación con Danzig. No contiene estipulaciones que les confieran específicamente ningún derecho. Sin embargo, este hecho por sí solo no es suficiente para resolver la cuestión. Es necesario examinar estas disposiciones con el fin de ver si su interpretación natural cubriría tales derechos como los que ahora reclama Polonia, aunque no hagan mención específica de los buques de guerra.

[48] El único artículo de la sección que afecta directamente a Polonia es el artículo 104. En este artículo, las principales potencias aliadas y asociadas se encargan de negociar un tratado entre Polonia y Danzig con el fin de garantizar a Polonia los derechos enumerados en los distintos párrafos de dicho artículo. Todos estos párrafos guardan alguna relación con el acceso libre y seguro al mar que se había prometido a Polonia, aunque no se dice nada al respecto en el artículo. El párrafo más importante del Artículo en relación con este caso es el No. 2, que da como uno de los propósitos del tratado a ser negociado el de “asegurar a Polonia sin restricción alguna el libre uso y servicio de todas las vías fluviales, muelles, dársenas, embarcaderos y otras obras dentro del territorio de la Ciudad Libre necesarias para las importaciones y exportaciones polacas”.

[49] La interpretación natural de estas palabras es que Polonia sólo debe disfrutar del uso sin restricciones del puerto y su equipamiento para fines comerciales, y esto es lo que se establece en el Convenio de París, cuyo artículo 26 dispone que “será obligación de la Junta Portuaria asegurar a Polonia el libre uso y servicio sin restricción alguna, y en la medida en que sea necesario para las importaciones y exportaciones polacas, del puerto y los medios de comunicación mencionados en el artículo 20”. No se puede considerar que esta disposición confiera a Polonia un derecho de acceso y de anclaje para los buques de guerra.

[50] Esta conclusión coincide, en efecto, con la opinión expresada por el abogado del Gobierno polaco en su alegato oral ante el Tribunal el n de noviembre (por la tarde) : “Le Gouvernement polonais ne soutient pas du tout que les stipulations de l’article 104 du Traité de Versailles forment la base, le fondement de sa revendication d’un port d’attache…. Nous ne cherchons donc pas dans l’article 104 la base de notre revendication”.

[51] El argumento polaco es que no son los términos del Tratado de Versalles los que confieren el derecho de acceso y anclaje a sus buques de guerra, sino los principios subyacentes al establecimiento de la Ciudad Libre de conformidad con la Sección XI de la Parte III, y es sobre esa base y no sobre los términos específicos de los artículos del Tratado que tiene derecho a invocar el Tratado de Versalles.

[52] Si el Tribunal de Justicia aprecia correctamente el argumento polaco, es que los antecedentes conocidos del Tratado de Versalles, es decir, la promesa de que Polonia disfrutará de un acceso libre y seguro al mar, implican una interpretación de los textos del tratado relativos al establecimiento de la Ciudad Libre que dará efecto a las pretensiones polacas. Se dice que tres principios son [p144] inherentes al establecimiento de Danzig como Ciudad Libre, y son estos tres principios los que constituyen la base de la reclamación polaca: la necesidad de garantizar a Polonia el libre acceso al mar, las relaciones íntimas que debían existir entre Danzig y Polonia, y la necesidad de prever la defensa de la Ciudad Libre. El segundo, es decir, las relaciones íntimas entre Danzig y Polonia, siempre se ha tratado como estrechamente relacionado con el de garantizar el acceso libre y seguro al mar para Polonia a través de Danzig, y por lo tanto es innecesario tratarlo por separado. La Resolución adoptada por el Consejo de la Liga el 22 de junio de 1921, de la que se ha hecho mención anteriormente y a la que se hará referencia más detallada a continuación, en virtud de la cual el Consejo reconoció que el Gobierno polaco estaba especialmente capacitado para que se le confiara el deber de garantizar, si las circunstancias lo exigían, la defensa de Danzig y pidió al Alto Comisionado “que examinara los medios de hacer provisiones en el puerto de Danzig, sin establecer una base naval, para un puerto agregado para los buques de guerra polacos”, se dice que indica la aceptación y el reconocimiento de estos principios por parte del Consejo. Polonia sostiene que el efecto combinado de estos principios es tal que confieren a Polonia el derecho de acceso y de fondeo en el puerto de Danzig para los buques de guerra polacos.

[53] El Tribunal de Justicia no puede aceptar este razonamiento. La promesa hecha a Polonia en el momento del acuerdo de paz después de la guerra de 1914-1918 de un acceso libre y seguro al mar es una cuestión histórica de la que el Tribunal de Justicia está dispuesto a tomar conocimiento, pero no se le ha presentado ningún material ni ninguna razón para suponer que el contenido de la Sección XI de la Parte III del Tratado de Versalles, tal como fue llevado a efecto por el Convenio celebrado en virtud del artículo 104 de dicho Tratado, no constituye un cumplimiento completo de la promesa. El Tribunal de Justicia no está dispuesto a aceptar que el texto del Tratado de Versalles pueda ampliarse mediante la inclusión en él de estipulaciones que, según se afirma, resultan de las intenciones proclamadas por los autores del Tratado, pero que no están previstas en el propio texto.

[54] Además, el Tribunal no está convencido de que los principios que se dice que son inherentes al establecimiento de Danzig como Ciudad Libre ofrezcan base alguna para una reclamación de derecho por parte de Polonia al acceso y anclaje de buques de guerra en el puerto de Danzig. El Tratado de Versalles no impuso ninguna responsabilidad a Polonia para asegurar el libre acceso al mar que era la intención de dicho Tratado que disfrutara, ni le impone ninguna responsabilidad por la defensa de Danzig. Es a la Sociedad de Naciones a quien se impone la responsabilidad en ambos casos. El Tribunal no está dispuesto a aceptar la opinión de que estos principios, invocados por Polonia, sean suficientes para apoyar la reclamación que ahora presenta.

[55] Las disposiciones importantes del Convenio de París son los artículos 26 y 28. El contenido del artículo 26 ya ha sido tratado en el presente informe. El contenido del artículo 26 ya ha sido citado. Otorgan a Polonia el uso irrestricto del puerto de Danzig para sus importaciones y exportaciones. El uso normal de los buques de guerra no es efectuar importaciones y exportaciones, y los representantes polacos no han sugerido en sus argumentos ante el Tribunal que el uso irrestricto del puerto para importaciones y exportaciones pueda cubrir un derecho general de acceso y anclaje para buques de guerra.

[56] El artículo 28 establece que “en todo momento y en cualquier circunstancia, Polonia tendrá derecho a importar y exportar a través de Danzig mercancías de cualquier tipo que no estén prohibidas por la legislación polaca”. Los Gobiernos interesados coinciden en que esta disposición abarca la importación de municiones y otro material de guerra. Pero no hay nada en los términos del artículo que demuestre que sus redactores tuvieran en cuenta cualquier modo de transporte para efectuar tales importaciones y exportaciones que no sea el tipo de buque que se utiliza normalmente para el transporte comercial. No puede considerarse que el artículo confiera un derecho general de acceso o de fondeo a los buques de guerra.

[57] El resultado es que ni el Tratado de Versalles ni el Convenio de París, ni por los términos de las disposiciones que contienen, ni por implicación necesaria, confieren a Polonia el derecho que ahora reclama.

[58] La cuestión sobre la que se pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie pregunta también si las decisiones pertinentes del Consejo de la Sociedad de Naciones y del Alto Comisionado confieren a Polonia derechos y atribuciones en materia de acceso y fondeo para sus buques de guerra.

[59] Las palabras “decisiones pertinentes” no pueden limitarse a las decisiones adoptadas por el Consejo o el Alto Comisionado en virtud de las facultades conferidas por el artículo 103, párrafo 2, del Tratado de Versalles y por el artículo 39 del Convenio de París. El Tribunal ha asumido que la frase pretendía abarcar todas las decisiones a las que el Consejo pudiera llegar y que fueran vinculantes para las Partes afectadas por dicha decisión, y es en este sentido que el Tribunal ha interpretado la frase en la cuestión. De hecho, no se invoca ninguna decisión del Alto Comisionado para fundamentar la reclamación polaca. Por lo tanto, se puede suponer que no hay decisiones del Alto Comisionado que confieran a los buques de guerra polacos los derechos que ahora se reclaman y, por lo tanto, sólo hay que considerar las decisiones pertinentes del Consejo de la Liga.

[60] La Resolución del Consejo que se invoca es el párrafo 7 de la Resolución de 22 de junio de 1921, a la que se ha hecho referencia anteriormente. Esta Resolución debe leerse en relación con la adoptada por el Consejo el 17 de noviembre de 1920 sobre el mismo tema. Esta Resolución de 1921 aceptaba una vez más la opinión de que el Gobierno polaco estaba especialmente capacitado para asegurar, si las circunstancias lo exigían y en las condiciones que allí se establecían, la defensa de Danzig por tierra, y aplazaba cualquier decisión sobre las condiciones en que debía asegurarse la defensa de Danzig por mar. El último párrafo de la Resolución estaba redactado de la siguiente manera: “Sin embargo, debería pedirse al Alto Comisario que examinase los medios de prever en el puerto de Danzig, sin establecer allí una base naval, un ‘port d’attache’ para los buques de guerra polacos”. .

[61] Polonia sostiene que, a la luz del reconocimiento por parte del Consejo de que Polonia era el Estado mejor cualificado, si las circunstancias lo exigían, para asumir la defensa de Danzig, y a la luz de las medidas que el vizconde Ishii propuso en su informe de la misma fecha que se adoptaran en relación con la demanda polaca de un “point d’attache” para los buques polacos de policía marítima, la Resolución debe considerarse como algo más que una mera [p147] indicación al Alto Comisionado para que estudiara la cuestión, y que el Consejo pretendía que constituyera una aceptación definitiva en principio de la reclamación polaca, dejando para una futura reglamentación los detalles sobre cómo dar efecto práctico a los derechos implicados.

[62] Es difícil ver en el texto de la Resolución alguna justificación para esta opinión. No es más que una indicación al Alto Comisionado para que examine la cuestión. No implica necesariamente que la reclamación polaca haya sido aceptada en principio, y los informes que posteriormente hicieron el Alto Comisionado y la Subcomisión Naval de la Comisión Consultiva Permanente no muestran ningún indicio de que se dieran cuenta de que la importante cuestión de principio en relación con un “puerto de agregados” en Danzig para los buques de guerra polacos ya había sido resuelta por el Consejo. Si el Consejo tenía la intención de que su resolución funcionara como la concesión en principio del derecho a un “port d’attache” en Danzig, es extraño que no tomara ninguna medida para corregir el malentendido en el que habían caído el Alto Comisionado y los consejeros navales de la Liga. Es igualmente difícil entender cómo en tales circunstancias el propio Consejo pudo haber dicho en enero de 1922 que “hasta que la cuestión [del “port d’attache”] haya sido considerada por el Consejo, el acuerdo preliminar [el Acuerdo Provisional del 8 de octubre de 1921] permanecerá en vigor”, y de nuevo cómo pudo haber dicho en diciembre de 1925 que la cuestión sigue abierta.

[63] El punto de vista correcto de este párrafo 7 de la Resolución del 22 de junio de 1921 es que no es más que lo que sus términos implican: una orden al Alto Comisionado para que “examine” cómo se puede dar a Polonia en Danzig un “puerto agregado” para sus buques de guerra sin que constituya una base naval. Hasta que no se hubiera investigado adecuadamente esta cuestión, habría sido “difícil” para el Consejo tomar cualquier decisión de principio. La [p148] Resolución constituyó el inicio de un estudio que fue interrumpido por la conclusión del Acuerdo Provisional de octubre de 1921, interrupción que ha tenido como consecuencia el hecho de que nunca se haya tomado una decisión final y definitiva.

[64] La conclusión general que puede extraerse con seguridad de los términos de esta Resolución y de los diversos documentos pertinentes, tales como los informes del vizconde Ishii, y de los informes del Alto Comisionado y de la Comisión Consultiva Permanente y su Subcomisión Naval, en la medida en que estos documentos fueron la base de cualquier acción emprendida por el Consejo, es que el Consejo se dio cuenta de la importancia práctica de la cuestión de proporcionar refugio y facilidades portuarias para los buques de la flota polaca, siendo el alcance exacto de tales facilidades y las condiciones en que se concederán, así como la posibilidad legal de concederlas, cuestiones sobre las que era necesario realizar más investigaciones. El Tribunal de Justicia no es competente para determinar si sigue siendo necesario conceder a Polonia algunas de estas facilidades. La misión del Tribunal de Justicia se limita a la interpretación y a los efectos de las estipulaciones convencionales vigentes y de las decisiones pertinentes ya adoptadas.

[65] POR ESTAS RAZONES,

El Tribunal,
por once votos contra tres,
es de la opinión de que:

El Tratado de Paz de Versalles, Parte III, Sección XI, el Tratado Danzig-Polonia celebrado en París el 9 de noviembre de 1920, y las decisiones pertinentes del Consejo de la Sociedad de Naciones y del Alto Comisionado, no confieren a Polonia derechos o atribuciones en cuanto al acceso o anclaje en el puerto y vías navegables de Danzig de buques de guerra polacos. [p149]

[66] Hecho en francés e inglés, siendo el texto inglés el auténtico, en el Palacio de la Paz, La Haya, el once de diciembre de mil novecientos treinta y uno, en dos ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos del Tribunal y el otro se remitirá al Consejo de la Sociedad de Naciones.

(Firmado) M. Adatci,
Presidente.
(Firmado) A. Hammarskjöld,
Secretario.

[67] El Conde Rostworowski, Juez, declarándose incapaz de adherirse a la Opinión emitida por el Tribunal y haciendo uso del derecho que le confiere el artículo 71 del Reglamento del Tribunal, ha emitido la opinión disidente que a continuación se transcribe.

[68] M. Fromageot, Juez, declara que, en su opinión, si bien es cierto que el texto del Tratado de Paz de Versalles, Parte III, Sección XI, y el Convenio entre Danzig y Polonia de 9 de noviembre de 1920, al referirse a las importaciones y exportaciones, no mencionan que los buques de guerra polacos tengan derecho a beneficiarse del libre uso del puerto de Danzig, sin embargo el reconocimiento, hecho en las negociaciones escritas que precedieron al Tratado de Paz, de un derecho por parte de Polonia al “libre y seguro acceso al mar”, un derecho inherente a la creación del Estado de Polonia y de la Ciudad Libre de Danzig, no puede ser considerado como un mero hecho histórico sin importancia y hace que sea imposible excluir equitativamente de tal libre acceso, a los efectos de sus necesidades náuticas, los buques de guerra polacos o cualquier otro buque polaco que no sean buques mercantes. [p150]

[69] El Sr. Urrutia, Magistrado, haciendo uso del derecho que le confiere el artículo 71 del Reglamento del Tribunal, ha adjuntado a las conclusiones la presente declaración de disentimiento.

(Rubricado) M. A.
(Rubricado Å. H. [p151]

Opinión disidente del Conde Rostworowski.

[Traducción.] [70] No pudiendo estar de acuerdo con las conclusiones de la Opinión Consultiva, me veo obligado a ejercer el derecho que me confiere el artículo 57 del Estatuto de adjuntar a la Opinión de la Corte una declaración de mi opinión separada.

[71] El Tribunal ha tenido ante sí la petición del Consejo de la Sociedad de Naciones en el preciso momento en que este último está a punto de emprender la solución definitiva de la cuestión del acceso y fondeo en el puerto de Danzig de los buques de guerra polacos; en consecuencia, me atrevo a llamar la atención sobre ciertos puntos importantes que se desprenden de la propia formulación de la cuestión sometida al Tribunal.

[72] Esta pregunta está formulada de la siguiente manera:

“El Tratado de Paz de Versalles, Parte III, Sección XI, el Tratado Danzig-Polonia concluido en París el 9 de noviembre de 1920, y las decisiones pertinentes del Consejo de la Sociedad de Naciones y del Alto Comisionado, ¿confieren a Polonia derechos o atribuciones en cuanto al acceso o anclaje en el puerto y vías navegables de Danzig de buques de guerra polacos? En caso afirmativo, ¿cuáles son estos derechos o atribuciones?”

[73] De la formulación de la pregunta se desprende que

(1) por lo que respecta a las fuentes de Derecho que deben consultarse a efectos de la Opinión Consultiva, dos se indican con cierta precisión, mientras que las otras dos, y en particular las decisiones del Consejo y del Alto Comisionado, se califican simplemente de “pertinentes”; esto hace que incumba al Tribunal de Justicia decidir con precisión cuáles son, a su juicio, pertinentes, es decir, cuáles se han adoptado con objeto de regular la cuestión de que se trata;
(2) en cuanto a la sustancia o elementos constitutivos de los derechos o atribuciones, la solicitud del Consejo sólo los define [p152] con las palabras : “en lo que respecta al acceso o al fondeo en el puerto y en las vías navegables de Danzig de los buques de guerra polacos”, sin especificar con mayor precisión las facultades que abarcan estas ideas;
(3) En cuanto al objeto de la Opinión Consultiva que se solicita al Tribunal de Justicia, se trata de determinar si las fuentes de Derecho indicadas en 1), o alguna de ellas, confieren a Polonia, en el marco descrito en 2), derechos o atribuciones y, en caso afirmativo, ¿qué derechos o atribuciones?

1.

[74] Habida cuenta de la conexión existente entre estos tres elementos, en parte interdependientes, y de la conveniencia de determinar con la mayor precisión posible lo que me parece que debe constituir el punto de partida de las investigaciones del Tribunal de Justicia, es decir, el significado preciso de la expresión: “acceso y fondeo para buques de guerra”, me parece necesario examinar qué datos positivos aportan los documentos incorporados al expediente del Tribunal en relación con el contenido de los derechos o atribuciones en cuestión.

[75] En lo que puede llamarse la terminología oficial, se emplearon al principio dos expresiones, utilizadas simultáneamente, aunque con referencia a concepciones diferentes, por el Consejo de la Sociedad de Naciones: “point d’attache”, con especial referencia a los buques asignados a la policía marítima polaca, y “port d’attache”, un término más general utilizado con referencia a los buques de guerra. La distinción dejó de tener importancia cuando el Consejo de la Sociedad de Naciones, mediante su Resolución de 22 de junio de 1921, agrupó los dos problemas. En noviembre de 1927, el término más general -el único que es relevante- fue sustituido, por acuerdo entre Polonia y la Ciudad Libre de Danzig, a efectos de las negociaciones posteriores, por la expresión “acceso y anclaje en el puerto de Danzig para los buques de guerra polacos”. Esta expresión es también utilizada por el Consejo en su solicitud del 19 de septiembre de 1931, con la salvedad de que ha insertado después de la palabra “puerto”: “y vías navegables”.

[76] Este cambio en la terminología no parecía implicar ningún cambio sustancial en los derechos que pudieran existir; la [p153] sustancia de estos derechos no puede por lo tanto ser mejor ilustrada y definida que por la práctica de más de diez años que se originó con el acuerdo concluido el 8 de octubre de 1921, entre Polonia y la Ciudad Libre, bajo los auspicios de la Sociedad de las Naciones. Ahora bien, según esta práctica largamente seguida, el acceso y el fondeo de los buques de guerra polacos significan el abrigo, el amarre, el aprovisionamiento, las reparaciones, la compra de material diverso, etc., operaciones de las que el Agente del Gobierno polaco ha dado una descripción detallada en el curso de las audiencias ante el Tribunal y que son todas de tipo administrativo y de naturaleza económica y justifican la descripción del uso que se hace del puerto de Danzig como un uso exclusivamente pacífico, que no puede confundirse con el establecimiento de una base naval, que está expresamente prohibido.

[77] La atención del Consejo de la Sociedad de Naciones se dirigió a estas facultades, que constituyen el significado preciso -de ninguna manera vago o indeterminado- del acceso y anclaje en el puerto de Danzig para los buques de guerra polacos. El Consejo trató estas cuestiones mediante dos procedimientos distintos en líneas diferentes: el primero encaminado a un modus vivendi provisional y el segundo a una solución definitiva. Ambos, en su ámbito respectivo, merecen ser examinados desde un punto de vista jurídico.

II.

[78] (a) El arreglo provisional encuentra primero su lugar en el acuerdo Polonia-Danzig sugerido por el Presidente del Consejo de la Sociedad de Naciones el 1 de octubre de 1921 y concluido por las dos Partes interesadas, ante el Alto Comisario, el 8 de octubre de 1921. El Consejo tomó nota de este acuerdo en su Resolución del 12 de enero de 1922 y lo describió como concluido con el objeto de “proporcionar seguridad y las necesarias facilidades portuarias a los buques de guerra polacos”; también fijó la duración de estas facultades decidiendo que el acuerdo preliminar debía permanecer en vigor hasta que la cuestión hubiera sido examinada por el Consejo.

[79] Por lo tanto, la Resolución mencionada puede considerarse, a los efectos del presente procedimiento, como una “decisión pertinente” en la medida en que regula, al aprobar el acuerdo entre las Partes, la cuestión del acceso y el anclaje en el puerto de Danzig para los buques de guerra polacos. Al hacerlo, crea relaciones jurídicas especiales que adoptan la forma de atribuciones y obligaciones que corresponden a las Partes respectivas o que recaen sobre ellas. Así, por el acuerdo mutuo de Polonia y la Ciudad Libre de Danzig, y por la autoridad del Consejo, se estableció en 1921 un régimen que, aunque sin duda provisional y subordinado en carácter, era sin embargo un régimen legal cuya legalidad no ha sido discutida y que ha continuado en funcionamiento hasta el día de hoy.

[80] En virtud de este acuerdo, se concede a Polonia “el uso del fuerte de Danzig”, a condición de que notifique al Presidente del Senado de Danzig el número de barcos que desea mantener en el puerto. Por su parte, el Presidente del Senado se compromete a no oponerse a la permanencia de estos buques en el puerto. Por último, la Junta Portuaria deberá proporcionar los amarres necesarios. Sigue una cláusula de estilo en el sentido de que el acuerdo no compromete a ninguna de las partes en lo que se refiere a cualquier acuerdo futuro sobre el tema entre los dos Estados, o cualquier decisión del Consejo.

(81) (b) El acuerdo provisional fue posteriormente establecido en otra resolución del Consejo y en una decisión del Alto Comisionado, ambas del 19 de septiembre de 1931. Esta segunda intervención por parte de los órganos de la Sociedad de Naciones tuvo lugar en las siguientes circunstancias:

[82] Cuando – tras, en primer lugar, . la denuncia del acuerdo en 1927 por la Ciudad Libre y las sucesivas prórrogas del acuerdo en 1928 y 1931 y, en segundo lugar, el fracaso de las negociaciones para un nuevo acuerdo – las dos Partes estaban a punto de encontrarse sin ningún acuerdo en el que basarse, el Alto Comisionado en un informe suplementario, fechado el 20 de agosto de 1931, llamó la atención del Consejo sobre las desafortunadas consecuencias que podrían derivarse de la nueva diferencia de opinión y declaró que creía que interpretaría correctamente sus deberes haciendo “todo lo que esté en su mano para prevenir y evitar tales consecuencias”. [p155]

[83] El Consejo, basándose en este informe, adoptó el 19 de septiembre de 1931 una resolución en el sentido de que:

“En espera de la decisión definitiva del Consejo sobre este asunto, se pide al Alto Comisario que elabore un reglamento provisional. Esta disposición no prejuzgará en modo alguno la solución definitiva de la cuestión.”

[84] En cumplimiento de este mandato, el 19 de septiembre de 1931, el Alto Comisario dictó un reglamento provisional. Formalmente, el nuevo reglamento – promulgado por el representante del Consejo – sustituía por completo el acuerdo concluido el 8 de octubre de 1921 entre las Partes. En sustancia, el nuevo régimen actualmente en vigor conserva todas las características del régimen precedente, con la salvedad de que se añade una cláusula que prohíbe el envío a tierra de patrullas navales y otra que prevé el arbitraje del Alto Comisario en caso de divergencia de opiniones. En cuanto a la duración del régimen así instituido, Polonia continuará utilizando el puerto de Danzig, como durante estos últimos años, para sus buques de guerra hasta que la cuestión del acceso y anclaje en el puerto de Danzig haya sido resuelta definitivamente por una decisión del Consejo de la Sociedad de Naciones.

[85] El interés que reside en un examen del régimen provisional – aparte del hecho de que este examen es necesario en derecho, ya que se refiere a las decisiones pertinentes del Consejo y del Alto Comisionado – consiste en el hecho de que hace posible:

(1) determinar con la precisión necesaria, la naturaleza de la utilización del puerto desde hace más de diez años por los buques de guerra polacos;
(2) estimar en su verdadero valor la insistencia formal de la intervención de los órganos de la Sociedad de Naciones en esta cuestión;
(3) observar la orientación de la línea de pensamiento del Consejo, que se dirige invariablemente al mantenimiento y continuación del régimen sin que éste pueda considerarse en ningún momento como un abuso o contrario a la legalidad vigente. [p156]

III.

[86] Antes de describir las actividades del Consejo en relación con una solución definitiva de este asunto, es absolutamente necesario examinar en primer lugar las disposiciones legales de orden superior que rigen tanto los derechos y obligaciones de las dos Partes implicadas como la jurisdicción del Consejo en relación con los asuntos polaco-danzigueses. Esto nos lleva una vez más a la cuestión planteada por el Consejo en su solicitud, cuestión que tras un análisis más detallado es la siguiente:

[87] ¿Deben considerarse sustancialmente el acceso y el anclaje de los buques de guerra polacos, entendidos en un sentido administrativo, económico y pacífico, y que representan las facilidades y la seguridad necesarias concedidas a Polonia por el reglamento provisional, como objeto también de derechos de orden superior, derechos que deben ser respetados por Danzig y por el Consejo de la Sociedad de Naciones? ¿Pueden incluirse entre los conferidos especialmente a Polonia por las disposiciones pertinentes del Tratado de Versalles?

88] a) A falta de una disposición expresa que regule el caso en cuestión, y dado que es evidentemente imposible encontrar una disposición que se ocupe de una posición tan especial, hay que recurrir a los principios muy generales de la Sección XI, Parte III, del Tratado de Versalles, y, sobre todo, especialmente al artículo 104, párrafo 2 [89].

[89] Este artículo confiere a Polonia, sin restricción alguna, el libre uso y servicio de todas las vías navegables, muelles, dársenas, embarcaderos y otras obras dentro del territorio de la Ciudad Libre, necesarias para las importaciones y exportaciones polacas.

[90] Teniendo en cuenta el tenor de esta cláusula junto con sus términos, una interpretación literal de la misma me parece que cubre completamente el uso del puerto antes definido.

[91] 1. El beneficio se confiere a Polonia, al Estado polaco en su conjunto, incluyendo su pueblo, sus empresas comerciales, su [p157] Gobierno, en resumen, a Polonia como personalidad jurídica. No se distingue entre buques de guerra, mercantes, de recreo o de pesca. Las palabras “sin restricción alguna” que siguen a la palabra “Polonia” muestran que no había intención de limitar el principio ratione persona excluyendo de su aplicación a ninguna categoría determinada de beneficiarios.

[92] 2. Tampoco se estableció restricción alguna en cuanto a la naturaleza del uso: “el uso y servicio gratuitos” abarca obviamente el uso en cuestión.

[93] 3. En cuanto al objeto de este derecho de uso y servicio, se indica con tantas palabras e incluye las vías navegables, muelles, dársenas, embarcaderos y otras obras necesarias para las importaciones y exportaciones polacas. Se ha argumentado que las palabras finales excluyen los buques de guerra. No puedo compartir esta opinión. En mi opinión, no hay motivo para ampliar de este modo el significado de las palabras que definen el objeto de este uso y que tienen por objeto excluir de dicho uso las instalaciones no necesarias para la exportación y la importación, y dar a estas palabras un efecto restrictivo en relación con la naturaleza del uso o el carácter especial de los beneficiarios. Nada en la redacción del principio establecido en el artículo 104, apartado 2, permite restringir el significado añadiendo las palabras “con fines comerciales” o incluso las palabras “de carácter económico”, aunque incidentalmente esta última expresión abarcaría en este caso las actividades de los buques de guerra polacos en el puerto de Danzig.

[94] Sin embargo, si esta redacción del texto suscitara alguna duda sobre su verdadero sentido, de modo que hubiera que recurrir a una interpretación conforme a su espíritu, los principios en que se basan los artículos 100 a 108 del Tratado de Versalles no conducirían a un resultado diferente. El recurso a estos principios no estaría ciertamente justificado si el objeto fuera extraer inferencias contrarias a los términos de los artículos pertinentes. Evidentemente, tal recurso estaría plenamente justificado si, en caso de duda, estos principios arrojaran luz sobre el texto en el que encuentran expresión jurídica concreta. Esta es, en mi opinión, la importancia en este caso del principio de libre y seguro acceso para Polonia junto con su corolario, a saber, [p158] la intención de las Potencias de establecer las relaciones más estrechas entre Danzig y Polonia. A la luz de estos principios, el artículo 104, párrafo 2, en ningún caso puede interpretarse restrictivamente en detrimento de los buques de guerra polacos.

[95] (b) Entendido de este modo, el artículo 104, párrafo 2, no es la única disposición que debe tenerse en cuenta para resolver el presente caso. La Sección XI, Parte III, del Tratado de Versalles contiene otros artículos que pueden ser relevantes, en particular los artículos 102 y 103, cuyo objeto es regular la integridad territorial y la independencia política de Danzig, la autonomía del pueblo de Danzig y la seguridad de la Ciudad Libre. El artículo 102, que coloca a la Ciudad Libre bajo la protección de la Sociedad de Naciones, me parece especialmente relevante.

[96] La conexión que, en mi opinión, existe entre el derecho de Polonia al acceso y fondeo de sus buques de guerra en Danzig -derecho basado en el artículo 104, párrafo 2-, por un lado, y el ejercicio del derecho de protección concedido a la Sociedad de Naciones en el artículo 102, por otro, radica en el carácter militar de los buques afectados en este caso. La existencia de este carácter que, en sí mismo, es insuficiente para privar a Polonia del derecho a obtener para sus buques de guerra el beneficio de las ventajas particulares conferidas por el artículo 104, párrafo 2, parece, por el contrario, suficiente para autorizar a la Sociedad de Naciones a hacer uso de su derecho de protección en la medida en que el ejercicio por Polonia de sus derechos pudiera amenazar la seguridad de Danzig. En otras palabras, la Sociedad de Naciones, sin negar o destruir los derechos de Polonia en virtud del artículo 104, párrafo 2, tiene la facultad de regular el ejercicio de ese derecho y establecer las condiciones que se consideren necesarias para la seguridad de la Ciudad Libre.

[97] El carácter militar de los buques, irrelevante para una interpretación correcta del artículo 104, apartado 2, parece, por el contrario, pertinente para poner en juego el artículo 102 y fijar, sobre la base de este artículo, las condiciones exactas de aplicación del artículo 104, apartado 2. Las dos disposiciones citadas, una de las cuales confiere ciertos derechos a Polonia, y la otra [p159] de las cuales, de carácter jurisdiccional, proporciona al Consejo de la Sociedad de Naciones una base jurídica para limitar si es necesario el ejercicio – constituye entre ellas, a mi entender, el marco jurídico fundamental en el que se sitúa el presente problema.

[98] Lo contrario ocurre con el Convenio de París, que no puede considerarse pertinente en el presente caso. La situación jurídica de los buques de guerra polacos queda fuera de este Convenio, del mismo modo que la cuestión de la defensa de Danzig por Polonia, cuestión que se situó expresamente fuera de su ámbito de aplicación. Además, los términos del Convenio no debilitan ni explícita ni implícitamente el ámbito de aplicación de los dos artículos pertinentes del Tratado de Versalles. Las actividades del Consejo pueden valorarse jurídicamente a la luz del conjunto de estos dos artículos. Esto se aplica tanto a cualquier acción provisional del Consejo como a su acción definitiva. De dos maneras diferentes, dicha acción asume el carácter de puro reglamento que deriva su origen jurídico del artículo 102. Tanto si el Consejo actúa por sí mismo como si recurre a un acuerdo amistoso entre las Partes negociado bajo sus auspicios, el curso adoptado no puede modificar en modo alguno su posición jurídica esencial, ya que dicha posición me parece que resulta del Tratado de Versalles.

IV.

[99] Una vez examinados los trabajos del Consejo en el marco de una solución provisional, sólo me resta hacer algunas observaciones sobre sus actividades en el marco de una solución definitiva.

[100] Iniciado el 20 de octubre de 1920, suspendido el 12 de enero de 1922, se reanudó de nuevo el 19 de septiembre de 1931.

[101] Al principio, la cuestión del acceso y del anclaje de los buques de guerra polacos estaba vinculada, bajo el título de “port d’attache”, a la de la defensa de Danzig por Polonia. Ello se debía no sólo a razones de carácter formal derivadas del hecho de que ambas cuestiones entraban en la jurisdicción de la Sociedad de Naciones en su calidad de protectora de Danzig, sino [p160] también porque se consideraba que ambas cuestiones entraban en el ámbito del principio de estrechas relaciones que debía establecerse entre ambos países. De hecho, sin embargo, los dos problemas eran distintos, ya que, cualquier mandato para la defensa de Danzig contemplaba circunstancias extraordinarias, mientras que la cuestión del acceso y anclaje (entonces port d’attache) surgía de las necesidades permanentes de Polonia.

[Tratada conjuntamente en la sesión de junio de 1921, la Resolución del 22 de junio de 1921 aportó soluciones diferentes e independientes para ambas cuestiones.

[103] Cuando el Consejo, después de haber considerado (en el párrafo 6 de su Resolución) innecesario tomar una decisión con respecto a la defensa de Danzig por mar, tomó sin embargo una posición definitiva (en el párrafo 7) con respecto a la cuestión del puerto agregado y confió al Alto Comisario la tarea de examinar los medios de crear un puerto agregado en el puerto de Danzig sin establecer allí una base naval, la decisión así tomada marca ciertamente un paso significativo en el desarrollo gradual de los esfuerzos hacia una solución. Pero desde un punto de vista estrictamente jurídico, me resulta difícil ver en la cláusula 7 (al igual que en todos los actos que la precedieron y en los que la siguieron) algo que se aparte en un sentido u otro de mi concepción de un acuerdo desarrollada anteriormente. Si esta parte de la Resolución no puede, en mi opinión, considerarse relevante como fuente original y básica de los derechos de Polonia, tampoco puede invocarse para cuestionar o negar esos mismos derechos. Su verdadera importancia radica en que aporta pruebas de la intención definitiva del Consejo de satisfacer las demandas de Polonia sin crear una base naval. La reexaminación de esta cuestión después de un lapso de diez años no tiene, en mi opinión, ningún otro significado.

***

[104] Resumiendo: Si tuviera que responder a la pregunta formulada por el Consejo, sacaría la siguiente conclusión de las consideraciones anteriores: [p161]

[105] Correctamente interpretado, el artículo 104, párrafo 2, del Tratado de Versalles confiere a Polonia, en principio, derechos con respecto al acceso y anclaje de buques de guerra polacos en el puerto y vías navegables de Danzig que son sustancialmente similares a las atribuciones que fueron y siguen siendo concedidas a Polonia por las decisiones pertinentes del Consejo de fecha 12 de enero de 1922 y 19 de septiembre de 1931, junto con la decisión pertinente del Alto Comisionado de fecha 19 de septiembre de 1931.

[106] Sin embargo, la regulación de los derechos y atribuciones antes mencionados, en virtud del artículo 102 del Tratado de Versalles, corresponde a la Sociedad de Naciones en la medida en que cualquier uso determinado del puerto por buques de guerra polacos, autorizado en principio por el artículo 104, párrafo 2, del Tratado de Versalles, podría amenazar la seguridad de Danzig, que está bajo la protección de la Sociedad de Naciones.

(Firmado) M. Rostworowski.

[p162] Anexo.

I. – Documentos transmitidos por la Secretaría de la Sociedad de Naciones:

1. – Acta de la reunión del Consejo de la Sociedad de Naciones del 19 de septiembre de 1931.
2. – Informe especial del Alto Comisionado (15 de agosto de 1931), e informe suplementario (20 de agosto de 1931).
Apéndice I: Gesetzblatt de Danzig (núm. 32, 2 de julio de 1931).
Apéndice II: Carta del Presidente del Senado de Danzig al Alto Comisario (3 de julio de 1931).
Sub-Apéndice : Extracto del Danziger Neueste Nachrichten
(2 de julio de 1931)-.
Apéndice III: Gesetzblatt de Danzig (nº 33, 3 de julio de 1931).
Apéndice IV: Informe de la Ciudad Libre sobre el desarrollo de las relaciones entre Danzig y Polonia (14 de agosto de 1931).
Subapéndice : Gdynia contra Danzig.
Apéndice V : Carta del Senado de Danzig al Alto Comisario (2 de julio de 1931).
Apéndice VI : Carta del representante polaco al Alto Comisario (8 de agosto de 1931).
3. – Extractos del Geselzblatt fur die Freie Stadt Danzig:
I. Ermächtigungsgesetz del 30 de junio de 1931.
Gesetz zuv Sicherung der öffentlichen Ordnung de 30 de junio de 1931.
II. Rechtsverordnung betreffend Änderung des Vereins-Gesetzes (30 de junio de 1931)
Rechtsverordnung über Waffen (30 de junio de 1931).
Rechtsverordnung betreffend Anderung des § 6 Satz 2 des Gesetzes zum Schutz der personlichen Freiheit vom 12. Februar 1850 (30 de junio de 1931). Februar 1850 (30 de junio de 1850)
Rechtsverordnung betreffend Fragen einheitlicher Kleidung durch Mitglieder ausländischer politischer Organisationen (30 de junio de 1931).
4. – Carta del Gobierno polaco al Alto Comisario (1 de septiembre de 1931).

II. – Documentos pertinentes adjuntos a los dos memoriales de la Ciudad Libre:

5. – Extracto de la respuesta de las principales potencias aliadas y asociadas a las observaciones alemanas sobre las condiciones de paz (16 de junio de 1919).
6. – 6. Extracto de la carta de presentación de la respuesta arriba mencionada, firmada por el Sr. Clemenceau en su calidad de Presidente de la Conferencia de Paz (16 de junio de 1919).
7. – Disposiciones del Tratado de Versalles relativas a la Ciudad Libre.
8. – Extractos de los proyectos del Convenio de París, presentados por el Gobierno polaco a la Conferencia de Embajadores.
9. – Convenio de París (9 de noviembre de 1920).
10. – Informe del vizconde Ishii al Consejo L. N. (17 de noviembre de 1920).
11. – Acta de la reunión del Consejo L. N. y Resolución del Consejo de 17 de noviembre de 1920.
12. – Artículo 5 de la Constitución de la Ciudad Libre.
13. – Informe de la Comisión Asesora Permanente Militar, Naval y Aérea del 1 de diciembre de 1920). [p163] 14.-Actas de la sesión del Consejo L. N. y Resolución del 12 de diciembre de 1920.
15. – Informes del vizconde Ishii sobre la defensa de la Ciudad Libre y sobre la protección del derecho de acceso de Polonia al mar a través de Danzig (22 de junio de 1921), y nota de la delegación francesa (misma fecha).
16. – Acta de la reunión del Consejo L.N. y Resolución del 22 de junio de 1921.
17. – Decisión del Alto Comisario (15 de agosto de 1921). 18. – Informe del Alto Comisario (10 de septiembre de 1921). 19. – Informe del vizconde Ishii (16 de septiembre de 1921).
20. – Acta de la reunión del Consejo L. N. y Resolución del 16 de septiembre de 1921.
21. – Informe de la Subcomisión Naval (24 de septiembre de 1921).
22. – Acuerdo provisional sobre el amarre de buques de guerra polacos en Danzig (8 de octubre de 1921).
23. – Informe del Alto Comisario (7 de diciembre de 1921).
24. – Informe del vizconde Ishii (12 de enero de 1922) y Resolución del Consejo L. N.
25. – Acta de la reunión del Consejo L. N. del 12 de enero de 1922.
26. – Decisión del Alto Comisario (6 de diciembre de 1921).
27. – Acta de la reunión del Consejo L. N. de 8 de septiembre de 1927.
28. – Idem, de 8 de diciembre de 1927.
29. – Idem, de 8 de septiembre de 1928.
30. – Memorándum del Alto Comisario sobre la defensa de la Ciudad Libre (25 de enero de 1921).
31. – Resolución de la Conferencia de Embajadores (7 de mayo de 1920).
32. – Carta del Presidente de la Conferencia de Embajadores al Secretario General L. N. (20 de octubre de 1920).
33. – Reglamento provisional para el acceso y fondeo en el puerto de Danzig de buques de guerra polacos (19 de septiembre de 1931), con carta de presentación del Alto Comisario.
34. – Mapa esquemático de Danzig y sus alrededores.
.
III. – Documentos presentados por las partes en las audiencias:
Documentos presentados por el Agente del Gobierno de Danzig:
35. – Carta del Senado de Danzig al representante diplomático polaco en Danzig (20 de mayo de 1927).
36. – Carta del representante diplomático polaco en Danzig al Senado de Danzig (4 de julio de 1927).
37. – Carta del Senado de Danzig al representante diplomático polaco en Danzig (4 de agosto de 1928).
38. – Carta del representante diplomático polaco en Danzig al Senado de Danzig (4 de agosto de 1928).
39. – Carta del Senado de Danzig al representante diplomático polaco en Danzig (31 de marzo de 1931).
40. – Carta del representante diplomático polaco en Danzig al Senado de Danzig (22 de mayo de 1931).
41. – 41. Carta del Senado de Danzig al representante diplomático polaco en Danzig (29 de junio de 1931). [p164] 42.-Idem (16 de agosto de 1931). 43.-Idem (16 de septiembre de 1931).

Documentos archivados por el Agente del Gobierno polaco:
44. – Carta del Senado de Danzig al Presidente del Consejo L. N. (2 de agosto de 1927).
45. – Memorial del Presidente del Senado de la Ciudad Libre sobre el establecimiento de un “port d’attache” en Danzig (20 de septiembre de 1921).
46. – Nota del Presidente del Senado de la Ciudad Libre al Alto Comisario L. N. en Danzig (10 de noviembre de 1927).
47. – Carta del Alto Comisario L. N. en Danzig al Secretario General L. N. (15 de noviembre de 1927).
48. – Idem (5 de mayo de 1921).
49. – Carta del Presidente de la Conferencia de Embajadores al Presidente de la delegación polaca (20 de octubre de 1920).
50. – Carta de la delegación polaca en la ONU al Presidente del Consejo de la ONU (5 de marzo de 1921).
51. – 51. Carta del Senado de Danzig al representante diplomático polaco en Danzig (14 de agosto de 1931).

Anexo al nº 51 : Bedingungen fur das Anlaufen und den Aufenthalt von polnischen Kriegsschiffen im Danziger Hafen (8 de octubre de 1921).