Régimen aduanero entre Alemania y Austria (Protocolo del 19 de marzo de 1931) [1931] Corte Permanente de Justicia Internacional, Serie A/B, No. 41

Régimen aduanero entre Alemania y Austria (Protocolo del 19 de marzo de 1931)

Sociedad de Naciones contra Alemania y Austria

Providencia

20 de julio de 1931

Presidente: Adatci
Vicepresidente: Guerrero
Jueces: Kellogg, Barón Rolin-Jaequemyns, Conde Rostworowski, Fromageot, De Bustamante, Altamira, Anzilotti, Urrutia, Sir Cecil Hurst, Schücking, Negulesco, Jonkheer Van Eysinga, Wang

[p88]

[1] La Corte Permanente de Justicia Internacional,

[2] compuesta como arriba,

[3] Vistos el artículo 31 del Estatuto y el artículo 71 del Reglamento de la Corte,

[4] Vistas las declaraciones escritas presentadas, el 1 de julio de 1931, en nombre de los Gobiernos de Austria, Checoslovaquia, Francia, Alemania e Italia, [p89]

[5] Considerando que, el 17 de julio de 1931, el Tribunal, después de examinar la aplicación del artículo 31 del Estatuto y del artículo 71 del Reglamento del Tribunal en el asunto relativo al régimen aduanero entre Alemania y Austria, decidió que no estaba llamado a pronunciarse sobre la cuestión a menos que fuera oficialmente puesto en su conocimiento;

[6] Vista la carta del Agente del Gobierno austriaco del 17 de julio de 1931, por la cual dicho Agente ponía oficialmente a la Corte en conocimiento de esta cuestión, indicando al mismo tiempo que si la Corte decidía que dichos artículos eran aplicables, su Gobierno nombraría un juez ad hoc;

[7] Vista la carta del Agente del Gobierno checoslovaco de fecha 18 de julio de 1931, por la cual, en vista de que el Tribunal había sido puesto en conocimiento de la cuestión arriba mencionada, dicho Agente informó oficialmente al Tribunal que, en caso de que se sancionara la designación de jueces ad hoc en el presente caso, el Gobierno checoslovaco nombraría uno;

[8] Oídas las observaciones de los Agentes de los Gobiernos actualmente representados ante el Tribunal;

[9] Considerando que los Gobiernos austriaco y checoslovaco han invocado las disposiciones del artículo 71, párrafo 2, del Reglamento y del artículo 31 del Estatuto;

[10] Considerando que, en virtud del artículo 71, párrafo 2, del Reglamento, en una cuestión relativa a una controversia existente entre dos o más Estados o Miembros de la Sociedad de las Naciones, se aplicará el artículo 31 del Estatuto;

[11] Considerando que la cuestión sometida a la Corte para dictamen consultivo se refiere efectivamente a una controversia existente;

[12] Considerando que, en virtud de los párrafos 3 y 4 del artículo 31 del Estatuto de la Corte, si ésta no incluye en su seno a ningún juez de la nacionalidad de las Partes, cada una de éstas podrá proceder a elegir o escoger un juez y, si hubiere varias Partes con el mismo interés, serán consideradas, a los efectos de la aplicación de este artículo, como una sola Parte;

[13] Considerando que todos los Gobiernos que, en el procedimiento ante el Tribunal, lleguen a la misma conclusión, deben ser considerados con el mismo interés a los efectos del presente caso; [p90]

[14] Considerando que, por una parte, los argumentos de los Gobiernos alemán y austriaco conducen a la misma conclusión, mientras que, por otra parte, los argumentos de los Gobiernos francés, italiano y checoslovaco conducen a la conclusión contraria;

[15] Considerando, por tanto, que, a los efectos del presente asunto, los Gobiernos alemán y austriaco, por una parte, y los Gobiernos francés, italiano y checoslovaco, por otra, tienen respectivamente el mismo interés en el presente procedimiento ante la Corte en el sentido del artículo 31 del Estatuto;

[16] Considerando que el Tribunal, en su composición actual, cuenta con jueces de nacionalidad alemana, francesa e italiana,

[17] Decide:

Que no hay motivo en el presente caso para el nombramiento de jueces ad hoc ni por Austria ni por Checoslovaquia.

[Hecho en francés e inglés, dando fe el texto francés, en el Palacio de la Paz, La Haya, el veinte de julio de mil novecientos treinta y uno, en seis ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos del Tribunal y los restantes se remitirán a los Agentes respectivos de los Gobiernos alemán, austriaco, francés, italiano y checoslovaco, con ocasión de la emisión de la Opinión Consultiva del Tribunal sobre la cuestión que nos ocupa.

(Firmado) M. Adatci,
Presidente.
(Firmado) Å. Hammarskjöld,
Secretario.

[19] MM. Adatci, Rostworowski, Altamira, Anzilotti y Wang se declaran incapaces de estar de acuerdo con el auto en la medida en que han indicado su disentimiento al mismo en el siguiente voto particular conjunto. [p91]

Voto particular disidente.

[20] Los abajo firmantes,

[21] Considerando que la cuestión sometida al Tribunal de Justicia para dictamen consultivo, según sus propios términos, sólo se refiere a las obligaciones internacionales de Austria para con los Estados firmantes del Tratado de Saint-Germain y del Protocolo núm. I de Ginebra de 4 de octubre de 1922; ya que, en estas condiciones, Austria es Parte en el litigio con referencia al cual se solicita el dictamen del Tribunal de Justicia, mientras que Alemania no lo es;

[22] Considerando que la intervención de Alemania en el presente procedimiento, en los términos del artículo 73 del Reglamento de la Corte, no puede conferirle la calidad de Parte en el litigio de que se trata; que, en consecuencia, no se plantea la cuestión de si, al tener Alemania y Austria el mismo interés, debe aplicarse el artículo 31, párrafo 4, del Estatuto,

[23] Son de la opinión:

[24] Que Austria tenía derecho a nombrar un juez ad hoc de conformidad con el párrafo 2 de dicho artículo 31.

(Firmado) M. Adatci.
( ” ) Rostworowski.
( ,, ) Rafael Altamira.
( ,, ) Anzilotti.
( ,, ) Wang Chung-Hui.

Régimen aduanero entre Alemania y Austria (Protocolo del 19 de marzo de 1931)

Opinión Consultiva

5 septiembre 1931

 

Presidente: Adatci

Vicepresidente: Guerrero

Jueces: Kellogg, Barón Rolin-Jaequemyns, Conde Rostworowski, Fromageot, de Bustamante, Altamira, Anzilotti, Urrutia, Sir Cecil Hurst, Schucking, Negulesco, Jonkheer Van Eysinga, Wang

[p 37] EL TRIBUNAL,
compuesto como arriba,
emite la siguiente opinión: [p38]

[1] El 19 de mayo de 1931, el Consejo de la Sociedad de Naciones adoptó la siguiente Resolución:

“El Consejo de la Sociedad de las Naciones tiene el honor de pedir a la Corte Permanente de Justicia Internacional que emita una opinión consultiva, de conformidad con el artículo 14 del Pacto, sobre la cuestión siguiente:

“¿Sería compatible con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain y con el Protocolo nº 1 firmado en Ginebra el 4 de octubre de 1922, un régimen establecido entre Alemania y Austria sobre la base y dentro de los límites de los principios fijados por el Protocolo del 19 de marzo de 1931, cuyo texto se adjunta a la presente petición?”.

El Consejo ruega al Tribunal Permanente que tenga a bien tratar la presente solicitud de dictamen consultivo con carácter de urgencia.
Se autoriza al Secretario General a presentar la presente solicitud a la Corte, a prestar toda la asistencia necesaria para el examen de la cuestión y, en caso necesario, a tomar medidas para hacerse representar ante la Corte.”

[2] En cumplimiento de esta Resolución, el Secretario General, el 19 de mayo de 1931, transmitió a la Corte una solicitud de opinión consultiva en los siguientes términos:

“El Secretario General de la Sociedad de las Naciones, en cumplimiento de la Resolución del Consejo de 19 de mayo de 1931 y en virtud de la autorización dada por el Consejo, tiene el honor de presentar a la Corte Permanente de Justicia Internacional una solicitud pidiendo a la Corte, de conformidad con el artículo 14 del Pacto, que emita una opinión consultiva al Consejo sobre la cuestión que se somete a la Corte por la Resolución de 19 de mayo de 1931.
El Secretario General estará dispuesto a prestar toda la asistencia que la Corte pueda requerir en el examen de este asunto y, en caso necesario, se hará representar ante la Corte.”

[3] La solicitud iba acompañada del texto alemán del Protocolo austro-alemán del 19 de marzo de 1931, junto con una copia certificada conforme del Protocolo nº 1 firmado en Ginebra el 4 de octubre de 1922 (texto francés con traducción inglesa), [p39] mencionado en la Resolución del Consejo. Las actas del debate (sesiones del Consejo del 18 y 19 de mayo de 1931) tras el cual se adoptó esta Resolución, fueron enviadas posteriormente. El Secretario General remitió también al Tribunal, a petición de éste, el texto del memorándum del Gobierno francés del 14 de mayo de 1931, presentado al Consejo el 18 de ese mes en relación con el “Protocolo austro-alemán para la creación de una Unión Aduanera”, junto con la publicación de la Sociedad de Naciones titulada: La Reconstrucción Financiera de Austria-Estudio General y Documentos Principales. Por último, el Secretario General puso a disposición del Tribunal las traducciones francesa e inglesa del Protocolo del 19 de marzo de 1931, que le habían sido comunicadas por la delegación alemana en la Sexagésima Tercera Sesión del Consejo.

[4] De conformidad con el artículo 73, nº 1, párrafo 1, del Reglamento de la Corte, la solicitud fue comunicada a los Miembros de la Sociedad de Naciones y a los Estados con derecho a comparecer ante la Corte. Además, el Secretario, por medio de una comunicación especial y directa, informó a los Gobiernos de los Estados vinculados por el Tratado de Saint-Germain-en-Laye de 10 de septiembre de 1919, o por el Protocolo núm. 1 (Declaración) relativo a la reconstrucción de Austria, firmado en Ginebra el 4 de octubre de 1922, o por el Protocolo austro-alemán de 19 de marzo de 1931 [FN1], Estados que el Presidente de la Corte (que no estaba reunido) consideraba como susceptibles, de conformidad con los términos del artículo 73, núm. 1, párrafo 2, del Reglamento de la Corte. 1, párrafo 2, del Reglamento, pudieran proporcionar información sobre la cuestión sometida a la Corte para dictamen consultivo, que la Corte estaba dispuesta a recibir de ellos declaraciones escritas y, si así lo deseaban, a oír las alegaciones orales formuladas en su nombre en una audiencia pública que se celebraría a tal efecto.

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[La Unión Sudafricana, la Commonwealth de Australia, Austria, Bélgica, el Dominio de Canadá, China, la República Cubana, Checoslovaquia, Francia, Alemania, Gran Bretaña, Grecia, India, Italia, Japón, el Dominio de Nueva Zelanda, Nicaragua, Polonia, Portugal, Rumania, Siam, España y Yugoslavia.
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[5] Después de recabar las sugerencias de los Gobiernos principalmente interesados sobre el procedimiento ulterior del caso, el Presidente del Tribunal, por Providencia de 27 de mayo de 1931, fijó el 1 de julio de 1931 como fecha límite para que los Gobiernos que habían recibido la comunicación especial y directa antes mencionada presentaran sus declaraciones escritas. En esa fecha se habían presentado declaraciones en nombre de los Gobiernos alemán, austriaco, francés, italiano y checoslovaco.

[6] En el curso de las sesiones públicas celebradas los días 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 31 de julio y 1, 2, 4 y 5 de agosto de 1931, el Tribunal escuchó los alegatos orales del Sr. Viktor Bruns, en nombre del Gobierno alemán, del Sr. Erich Kaufmann y del Sr. Hans Sperl, en nombre del Gobierno austríaco, del Sr. Me Paul-Boncour y del Sr. Jules Basdevant, en nombre del Gobierno italiano. Jules Basdevant, en nombre del Gobierno francés, de los Sres. Krcmár y Plesinger Bozinov, en nombre del Gobierno checoslovaco, y de los Sres. Massimo Pilotti y Vittorio Scialoja, en nombre del Gobierno italiano, así como las respuestas dadas por éstos a las preguntas formuladas por algunos miembros del Tribunal.

[7] Además de las declaraciones y observaciones de los Gobiernos comparecientes ante la Corte y de los documentos transmitidos por el Secretario General de la Sociedad de las Naciones, como se ha indicado anteriormente, la Corte tuvo ante sí ciertos documentos e informaciones escritas que le fueron enviados por los representantes de dichos Gobiernos.

[8] La Corte, en vista del hecho de que incluía en su seno jueces de la nacionalidad de sólo tres de los cinco Gobiernos que comparecieron ante ella, consideró, antes del comienzo de las audiencias públicas, la cuestión de la aplicación del Artículo 31 del Estatuto y del Artículo 71 del Reglamento de la Corte en el presente caso. Decidió, el 17 de julio de 1931, que no había lugar a pronunciarse sobre esta cuestión a menos que se le solicitara oficialmente, y encargó al Secretario que comunicara esta decisión a los Gobiernos interesados.

[9] En consecuencia, el Agente del Gobierno austriaco, por carta fechada el mismo día, sometió oficialmente dicha cuestión a la Corte, informando al mismo tiempo a la Corte del nombre de la persona que el Gobierno austriaco designaría como juez ad hoc en caso de que la Corte decidiera que dichos artículos eran aplicables. [p41]

[10] El 18 de julio de 1931, el Tribunal decidió comunicar la carta del Agente del Gobierno austriaco a los Agentes de los otros Gobiernos interesados, informándoles que, en la audiencia fijada para el 20 de julio y antes de cualquier alegato sobre el caso, oiría las observaciones que desearan formular, y que entonces se pronunciaría sobre la cuestión que le había sido sometida por el Gobierno austriaco. El Tribunal añadió que si otro Gobierno planteaba una cuestión similar, se pronunciaría sobre ella al mismo tiempo.

[11] Mediante carta fechada el mismo día, el Agente del Gobierno checoslovaco, refiriéndose al hecho de que dicha cuestión había sido sometida al Tribunal, anunció la designación y nombramiento para el Tribunal, en caso de admisión de jueces ad hoc, de una persona de nacionalidad checoslovaca.

[12] En consecuencia, el Tribunal, en la vista que celebró el 20 de julio de 1931, y antes de cualquier alegato sobre el fondo del asunto, escuchó las observaciones presentadas con respecto a la aplicación del artículo 31 del Estatuto y del artículo 71 del Reglamento del Tribunal en este caso, por M. Kaufmann, en nombre del Gobierno austriaco, por el Sr. Plesinger Bozinov, en nombre del Gobierno checoslovaco, por el Sr. Bruns, en nombre del Gobierno alemán, por el Sr. Basdevant, en nombre del Gobierno francés, y por el Sr. Pilotti, en nombre del Gobierno italiano.

[13] Tras deliberar, el Tribunal decidió que no había motivos en este caso para el nombramiento de jueces ad hoc ni por Austria ni por Checoslovaquia. Al informar a los representantes de los Gobiernos interesados de esta decisión en la vista, el Presidente añadió que el texto de la decisión les sería comunicado posteriormente. La decisión se plasmó en una Providencia dictada por el Tribunal el 20 de julio de 1931, cuyo texto se adjunta a la presente Opinión Consultiva.

[14] Es en estas condiciones que el Tribunal debe pronunciarse ahora. [p42]

* * *

[15] Austria, debido a su posición geográfica en Europa central y a los profundos cambios políticos resultantes de la última guerra, es un punto sensible en el sistema europeo. Su existencia, determinada por los tratados de paz concluidos después de la guerra, es un rasgo esencial del arreglo político existente que ha establecido en Europa las consecuencias de la ruptura de la Monarquía Austrohúngara [16].

[16] Fue en vista de estas circunstancias que el Tratado de Paz concluido en Saint-Germain el 10 de septiembre de 1919, dispuso lo siguiente:

“Artículo 88.
La independencia de Austria es inalienable si no es con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones. En consecuencia, Austria se compromete, en ausencia del consentimiento de dicho Consejo, a abstenerse de todo acto que pueda comprometer directa o indirectamente, o por cualquier medio, su independencia, en particular, y hasta su admisión como miembro de la Sociedad de Naciones, mediante su participación en los asuntos de otra Potencia” [17].

[17] Fue, más particularmente, en vista de las mismas circunstancias que, cuando Austria recibió la ayuda financiera y económica necesaria para su independencia, se redactaron y firmaron en Ginebra los Protocolos del 4 de octubre de 1922, cuyo Protocolo núm. 1 dice así:

“Protocolo nº I
[Traducción] DECLARACIÓN
El Gobierno de Su Majestad Británica, el Gobierno de la República Francesa, el Gobierno de Su Majestad el Rey de Italia y el Gobierno de la República Checoslovaca,
Por una parte,
En el momento de comprometerse a ayudar a Austria en su obra de reconstrucción económica y financiera, [p43] Actuando únicamente en interés de Austria y de la paz general, y de conformidad con las obligaciones que asumieron al aceptar ser Miembros de la Sociedad de las Naciones,
Declaran solemnemente:
Que respetarán la independencia política, la integridad territorial y la soberanía de Austria;
Que no tratarán de obtener ninguna ventaja económica o financiera especial o exclusiva que, directa o indirectamente, comprometa dicha independencia;
Que se abstendrán de todo acto que pueda ser contrario al espíritu de los convenios que se establecerán en común con vistas a la reconstrucción económica y financiera de Austria, o que pueda afectar perjudicialmente a las garantías exigidas por las Potencias para la protección de los intereses de los acreedores y de los Estados garantes;
Y que, con el fin de asegurar el respeto de estos principios por todas las naciones, apelarán, si se presenta la ocasión, de conformidad con las normas contenidas en el Pacto de la Sociedad de las Naciones, individual o colectivamente, al Consejo de la Sociedad, para que éste considere las medidas que deben tomarse, y que se conformarán a las decisiones de dicho Consejo.
El Gobierno de la República Federal de Austria,
Por otra parte,
Se compromete, de conformidad con los términos del artículo 88 del Tratado de Saint-Germain, a no enajenar su independencia; se abstendrá de toda negociación o de todo compromiso económico o financiero que, directa o indirectamente, pueda comprometer esta independencia.
Este compromiso no impedirá a Austria mantener, a reserva de las disposiciones del Tratado de Saint-Germain, su libertad en materia de tarifas aduaneras y de acuerdos comerciales o financieros y, en general, en todas las cuestiones relativas a su régimen económico o a sus relaciones comerciales, a condición siempre de que no atente contra su independencia económica concediendo a ningún Estado un régimen especial o ventajas exclusivas que puedan amenazar esta independencia.
El presente Protocolo quedará abierto a la firma de todos los Estados que deseen adherirse a él. [p44] En fe de lo cual, los infrascritos, debidamente autorizados al efecto, firman la presente Declaración (Protocolo 1).
Hecho en Ginebra en un solo ejemplar, que será depositado en la Secretaría de la Sociedad de las Naciones y registrado por ella sin demora, el cuatro de octubre de mil novecientos veintidós.
(Firmado) Balfour.
(Firmado) G. Hanotaux.
(Firmado) Imperiali.
(Firmado) Krcmar.
(Firmado) Pospisil.
(Firmado) Seipel”.

[18] España y Bélgica se adhirieron a este Protocolo.

[19] Se verá que estas disposiciones, sin imponer ningún veto absoluto a Austria, la obligan simplemente a abstenerse o, en ciertas circunstancias, a obtener el consentimiento del Consejo de la Sociedad de las Naciones.

20] Por un Protocolo redactado en Viena el 19 de marzo de 1931, Alemania y Austria acordaron concluir un tratado con miras a asimilar las políticas arancelarias y económicas de los dos países sobre la base y los principios establecidos en dicho Protocolo, dando lugar así al establecimiento de un régimen de unión aduanera [21].

[21] No hay nada en este Protocolo que prevea el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones. De hecho, sin embargo, el Protocolo fue comunicado por los propios Gobiernos alemán y austríaco a los Gobiernos británico, francés e italiano, entre otros, y el Gobierno británico llevó el asunto ante el Consejo [22].

[22] En estas circunstancias, el Consejo solicitó al Tribunal que emitiera una opinión consultiva sobre la siguiente cuestión:

“¿Sería compatible con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain y con el Protocolo nº 1 firmado en Ginebra el 4 de octubre de 1922 un régimen establecido entre Alemania y Austria sobre la base y dentro de los límites de los principios fijados por el Protocolo de 19 de marzo de 1931, cuyo texto se adjunta a la presente demanda?” [p45].

[23] En consecuencia, el Tribunal de Justicia no debe examinar las condiciones en las que la unión aduanera austro-alemana podría recibir el consentimiento del Consejo. La única cuestión que el Tribunal de Justicia debe resolver es si, desde el punto de vista del Derecho, Austria podría, sin el consentimiento del Consejo, concluir con Alemania la unión aduanera prevista en el Protocolo de Viena de 19 de marzo de 1931, sin cometer un acto incompatible con las obligaciones que ha asumido en virtud de las disposiciones antes citadas.

[24] I.- En primer lugar, por lo que se refiere a los compromisos asumidos por Austria en el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain:

Cuando -como se había previsto anteriormente en el artículo 80 del Tratado de Paz concluido con Alemania el 28 de junio de 1919- el Tratado de Saint-Germain establecía que la independencia de Austria era inalienable, salvo con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones, dicho Tratado imponía a Austria, que en principio tiene el control soberano de su propia independencia, la obligación de no enajenar dicha independencia, salvo con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones.

[25] Si tenemos en cuenta las observaciones generales que figuran al principio del presente dictamen sobre el estatuto actual de Austria, e independientemente de la definición de la independencia de los Estados que pueda dar la doctrina jurídica o que pueda adoptarse en casos particulares en la práctica de los Estados, la independencia de Austria, según el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain, debe entenderse como la existencia continuada de Austria dentro de sus fronteras actuales como un Estado separado con derecho exclusivo de decisión en todos los asuntos económicos, políticos, financieros u otros, con el resultado de que esa independencia es violada, tan pronto como se produzca cualquier violación de la misma, ya sea en el campo económico, político o en cualquier otro, siendo estos diferentes aspectos de la independencia en la práctica uno e indivisible.

[26] Si por el régimen contemplado por el Protocolo austro-alemán de 1931 Austria no enajena su independencia, el consentimiento del Consejo sobre este asunto no es obviamente necesario. En el otro caso, sin embargo, es esencial. [p46]

[27] Por “enajenación”, tal como se menciona en el artículo 88, debe entenderse todo acto voluntario del Estado austríaco que le haga perder su independencia o que modifique su independencia en el sentido de que su voluntad soberana quede subordinada a la voluntad de otra Potencia o grupo determinado de Potencias, o incluso sea sustituida por dicha voluntad.

[28] Además, puesto que las Potencias signatarias del Tratado de Saint-Germain distintas de Austria han aprobado en el artículo 88 esta inalienabilidad por Austria de su independencia, ellas mismas están claramente obligadas a no participar en actos que impliquen enajenación.

[29] Habiendo estipulado así la inalienabilidad de la independencia de Austria de otro modo que con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de las Naciones, el Artículo 88 dispone: “En consecuencia, Austria se compromete, en ausencia del consentimiento de dicho Consejo, a abstenerse de todo acto que pueda comprometer directa o indirectamente o por cualquier medio su independencia, en particular, y hasta su admisión como miembro de la Sociedad de las Naciones, mediante su participación en los asuntos de otra Potencia.”[30

[30] No cabe duda de que la palabra “en consecuencia” conecta la primera y la segunda frases del artículo. Pero, aunque el compromiso asumido por Austria en esta segunda frase de abstenerse de ciertos actos que pudieran comprometer directa o indirectamente su independencia, se refiere a la observancia de la inalienabilidad de su independencia establecida en la primera frase, de ello no se sigue que los actos de los que Austria se ha comprometido a abstenerse sean, en consecuencia, necesariamente actos de enajenación propiamente dichos, es decir, actos que le harían perder directamente su independencia o la modificarían, como ya se ha dicho.

[31] Además, el compromiso asumido por Austria de abstenerse de “todo acto que pueda comprometer directa o indirectamente o por cualquier medio su independencia” sólo puede interpretarse en el sentido de que se refiere a “todo acto que pueda poner en peligro” dicha independencia, en la medida, claro está, en que sea razonablemente previsible. [p47]

[32] Un acto calculado para poner en peligro no puede asimilarse al peligro en sí mismo, y menos aún a la consumación de ese peligro, del mismo modo que una amenaza de pérdida o riesgo no puede asimilarse a una pérdida o riesgo que se materialice realmente.

[33] En todo caso, si se quiere más, la “participación en los asuntos de otra Potencia” mencionada al final del artículo 88 como ejemplo -que dejó de tener aplicación práctica al ingresar Austria en la Sociedad de Naciones- de un acto que podría, en espera de dicho ingreso, comprometer su independencia, no puede asimilarse a un acto de enajenación.

[34] II. – Por lo que se refiere al Protocolo firmado en Ginebra el 4 de octubre de 1922 por Austria, Francia, Gran Bretaña, Italia y Checoslovaquia, y al que se adhirieron posteriormente Bélgica y España, no puede negarse que, aunque adoptara la forma de una declaración, Austria asumió con ello ciertos compromisos en la esfera económica [35].

35] Desde el punto de vista del carácter obligatorio de los compromisos internacionales, es bien sabido que tales compromisos pueden adoptar la forma de tratados, convenciones, declaraciones, acuerdos, protocolos o canjes de notas [36].

[36] Que los compromisos de Austria en el Protocolo de 1922 entran en el ámbito de las obligaciones asumidas por ella en el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain se desprende de la referencia expresa o implícita que se hace a dicha disposición en este Protocolo.

[37] En consecuencia, la “independencia económica” expresamente mencionada en el último párrafo de los compromisos de Austria en el Protocolo de 1922 se refiere en el ámbito económico a “la independencia de Austria” en el sentido del artículo 88 del Tratado de Paz, de modo que, como se ha demostrado, una violación de esta “independencia económica” sería una violación de “la independencia de Austria”.

[38] Así, también la concesión de un régimen especial o de ventajas exclusivas que amenazaran la independencia de Austria en el sentido del último párrafo del Protocolo de 1922, sería uno de esos actos que podrían comprometer la independencia de Austria en el sentido del artículo 88 [39].

[39] Pero esto no impide en modo alguno que los compromisos asumidos por Austria en un instrumento especial y distinto abierto a la adhesión de todas las Potencias, signatarias o no del Tratado de Paz, y al que de hecho se adhirió una Potencia no signataria del Tratado de Paz (es decir, España), posean valor propio y por ello una fuerza vinculante completa en sí misma y susceptible de aplicación independiente.

[40] Así pues, España, que no fue Parte en el Tratado de Paz y que, en consecuencia, no puede invocar el artículo 88, tendría derecho, por el contrario, a invocar el Protocolo de 1922 como único instrumento en el que es Parte, a fin de hacer cumplir los compromisos expresos de Austria en dicho Protocolo.

[41] Se ha alegado que la primera parte del Protocolo de 1922, que contiene la declaración de Francia, Gran Bretaña, Italia y Checoslovaquia y, por adhesión, Bélgica y España, es una simple reafirmación del compromiso contraído por los Estados Miembros de la Sociedad de Naciones en el artículo 10 del Pacto de respetar la integridad territorial y la independencia política de cada Miembro. Del mismo modo, esta parte ha sido considerada como una simple reafirmación de la obligación asumida por las Potencias signatarias del Tratado de Saint-Germain de no participar en ningún acto incompatible con la inalienabilidad de la independencia de Austria.

42] Por consiguiente, se alegó que los compromisos de Austria debían considerarse simplemente como la contrapartida exacta de los compromisos de las demás Potencias y, en consecuencia, como una mera repetición del artículo 88 del Tratado de Paz [43].

[43] En cuanto al Pacto de la Sociedad de las Naciones, sin embargo, si bien contiene ciertamente el compromiso de respetar la integridad territorial y la independencia política de cada uno de los Miembros, e incluso de preservar contra toda agresión exterior esta integridad territorial y esta independencia política, es preciso señalar que no contiene ningún compromiso por parte de los Estados de no enajenar su propia independencia, de la que sólo ellos tienen en principio derecho a disponer, ni ningún compromiso de no buscar ventajas económicas que comprometan la independencia de otro Estado, que es libre de disponer de ella como le plazca.

[44] Además, por lo que se refiere al artículo 88, se ha demostrado que, incluso admitiendo que los compromisos de Austria en el Protocolo de 1922 estén comprendidos en el ámbito de aplicación de este artículo, constituyen, no obstante, compromisos que poseen un valor propio y, por consiguiente, son susceptibles de aplicación independiente, como ocurriría si, por ejemplo, España pretendiera hacerlos valer.

45] Del mismo modo, no puede establecerse ninguna comparación útil entre otras uniones aduaneras, de las que la historia política ha proporcionado y sigue proporcionando numerosos ejemplos, y la unión aduanera contemplada en el Protocolo austro-alemán [46].

46] En efecto, no se ha demostrado que ninguno de los países vinculados por las uniones aduaneras se haya comprometido en modo alguno a abstenerse de todo acto, negociación o compromiso económico que pudiera comprometer su independencia económica, ni a abstenerse de conceder a otra Potencia un régimen especial o ventajas exclusivas que pudieran amenazar dicha independencia [47].

[47] En resumen, las disposiciones del Protocolo de 1922 crean para Austria compromisos obligatorios en sí mismos, compromisos especiales desde el punto de vista económico, es decir, compromisos no sólo de no enajenar su independencia, sino, desde el punto de vista económico especial, compromisos de abstenerse de toda negociación de todo compromiso económico o financiero calculado directa o indirectamente para comprometer esa independencia y, aún más precisa y definitivamente, compromisos de no violar su independencia económica concediendo a cualquier Estado un régimen especial o ventajas exclusivas calculadas para amenazar esa independencia.

[48] III. – Así las cosas, el examen del Protocolo austro-alemán del 19 de marzo de 1931, cuyo texto íntegro figura en anexo, conduce a los siguientes resultados[p50].

[49] Por el Protocolo de Viena de 1931, los Gobiernos alemán y austríaco acordaron entablar negociaciones para un tratado “para asimilar las políticas arancelarias y económicas de sus respectivos países” (Angleichung der zollund handelspolitischen Verhdltnisse) sobre la base y dentro de los límites de los principios establecidos en dicho Protocolo (Preámbulo).

[50] Al mismo tiempo que declaraban que la independencia de los dos Estados y el pleno respeto de sus compromisos internacionales debían mantenerse íntegramente (art. 1), ambos Gobiernos se comprometían (art. 2) a acordar una ley arancelaria y una tarifa aduanera que entrarían en vigor simultánea y concordantemente en Alemania y Austria y cuya ejecución técnica sería uniforme, aunque cada país velaría por su aplicación por medio de su propia administración (art. 5), repartiéndose los ingresos aduaneros según una cuota a fijar (art. 6, núm. 2).

[51] Entre Alemania y Austria se suprimirán, en principio, los derechos de exportación e importación (art. 3). Salvo excepciones inevitables necesarias para la salud y la seguridad públicas, no habrá prohibiciones de importación, exportación o tránsito (Art.7, No.1). Por lo que se refiere al intercambio de mercancías entre los dos países, el impuesto sobre el volumen de negocios y los productos sujetos a monopolios o a impuestos especiales se regularán provisionalmente mediante acuerdo (art. 4).

[52] Por lo que se refiere al régimen de los tratados económicos, el artículo 9, al tiempo que declara que ambos Gobiernos conservan en principio (grundsatzlich) el derecho a concluir tratados comerciales “en su propio nombre”, prevé por otra parte que los Gobiernos alemán y austríaco velarán por que los intereses de la otra Parte no sean vulnerados en contravención del tenor y de la finalidad del tratado de unión aduanera, es decir, la asimilación de la Unión Europea a la Unión Europea. Las negociaciones, prosigue el artículo 9, se llevarán a cabo, en la medida de lo posible, conjuntamente y, a pesar de que los tratados se firmarán y ratificarán por separado, los canjes de ratificaciones serán simultáneos (art. 9, núms. 2 y 3).

[53] Así pues, desde el punto de vista de la forma, Austria poseerá ciertamente tratados comerciales celebrados, firmados y ratificados por ella misma. Pero en realidad, y sin que sea necesario examinar a este respecto si el artículo 9 implica o no que puedan existir limitaciones distintas de las establecidas en los números 2 y 3 al derecho de celebrar “tratados” por su propia cuenta, bastará con señalar las disposiciones relativas a las negociaciones conjuntas, a la consideración de los intereses de la otra Parte y al compromiso de que una Parte no ratificará sin la otra.

[54] Por último, la consecuencia necesaria de este nuevo régimen de tratados económicos será la modificación del régimen de tratados existente en Austria, que, por supuesto, deberá ajustarse al tratado de unión aduanera proyectado (art. 10).

[55] Además, las controversias que puedan surgir en relación con la interpretación y aplicación del tratado de unión aduanera se someterán al arbitraje de un comité arbitral paritario (art. 11, nº 1a), cuyo deber será también llegar a un compromiso en los casos en que el tratado prevea un acuerdo especial o en los casos en que el tratado haga depender la realización de las intenciones de una Parte del consentimiento de la otra (art. 11, nº 1b).

[56] Por último, el tratado, que tendrá una duración indeterminada, podrá denunciarse al cabo de tres años; podrá denunciarse antes de la conclusión de este período, si uno de los dos países considera que una decisión del comité de arbitraje vulnera sus intereses económicos vitales (Art.12, y Art.11, No.3).

[57] IV. – No se niega ni puede negarse que el régimen así establecido cumple ciertamente “los requisitos de una unión aduanera: uniformidad de la legislación aduanera y del arancel aduanero; unidad de las fronteras aduaneras y del territorio aduanero frente a terceros Estados; exención de derechos de importación y exportación en el intercambio de mercancías entre los Estados socios; reparto de los derechos recaudados según una cuota fija” (Memorial austriaco, p.4).

[58] Hablando con propiedad, lo que hay que considerar aquí no es ninguna disposición particular del Protocolo de 1931, sino el Protocolo en su conjunto o, mejor aún -para utilizar los propios términos de la cuestión planteada por el Consejo- “el régimen” que debe establecerse sobre la base de este Protocolo.

[59] Difícilmente puede negarse que el establecimiento de este régimen no constituye en sí mismo un acto de enajenación de la independencia de Austria, pues Austria no deja por ello de ser, dentro de sus propias fronteras, un Estado separado, con su propio gobierno y administración; y, en vista, si no de la reciprocidad de derecho, aunque tal vez no de hecho, implícita en el tratado proyectado, en todo caso de la posibilidad de denunciar el tratado, puede decirse que jurídicamente Austria conserva la posibilidad de ejercer su independencia.

[60] Se puede incluso sostener, si se tienen en cuenta los términos del artículo 88 del Tratado de Paz, que como la independencia de Austria no está en peligro propiamente dicho, en el sentido de dicho artículo, no habría, desde el punto de vista del derecho, ninguna incoherencia con dicho artículo.

61] Por otra parte, es difícil negar que el régimen de unión aduanera proyectado constituye un “régimen especial” y que ofrece a Alemania, en relación con Austria, “ventajas” que se niegan a terceras Potencias [62].

62] Es inútil insistir en que el Protocolo austro-alemán de 1931 (art. 1, núm. 2) dispone que se entablarán negociaciones para un acuerdo similar con cualquier otro país que exprese su deseo en ese sentido [63].

[63] Es evidente que esta contingencia no afecta al resultado inmediato de la unión aduanera actualmente proyectada entre Alemania y Austria.

[64] Por último, si el régimen proyectado por el Protocolo austro-alemán de Viena de 1931 se considera en su conjunto desde el punto de vista económico adoptado por el Protocolo de Ginebra de 1922, es difícil sostener que este régimen no está calculado para amenazar la independencia económica de Austria y que, en consecuencia, está de acuerdo con los compromisos específicamente asumidos por Austria en dicho Protocolo con respecto a su independencia económica. [p53]

[65] POR ESTAS RAZONES
el Tribunal de Justicia,
por ocho votos contra siete,
es de la opinión que:

Un régimen establecido entre Alemania y Austria, sobre la base y dentro de los límites de los principios establecidos por el Protocolo del 19 de marzo de 1931, no sería compatible con el Protocolo No. I firmado en Ginebra el 4 de octubre de 1922.

[66] HECHO en francés y en inglés, dando fe el texto francés, en el Palacio de la Paz, La Haya, a cinco de septiembre de mil novecientos treinta y uno, en dos ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos del Tribunal y el otro se remitirá al Consejo de la Sociedad de las Naciones.

(Firmado) M. Adatci,
Presidente
(Firmado) Å. Hammarskjöld,
Secretario

[67] M. Guerrero, Conde Rostworowskil, MM. Fromageot, Altamira, Urrutia y Negulesco, al mismo tiempo que se adhieren al dictamen anterior, declaran que, en su opinión, el régimen de unión aduanera proyectado por el Protocolo austro-alemán del 19 de marzo de 1931, al estar calculado para amenazar la independencia de Austria en la esfera económica, constituiría un acto capaz de poner en peligro la independencia de este país y, por consiguiente, no sólo sería incompatible con el Protocolo No. I de Ginebra del 4 de octubre de 1922, sino también y en sí mismo incompatible con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain del 10 de septiembre de 1919.

[68] El Sr. Anzilotti, si bien está de acuerdo con la parte dispositiva de la presente opinión, declara que no puede estar de acuerdo con respecto a los motivos en que se basa, y en consecuencia ha emitido la opinión separada que sigue a continuación.

[69] MM. Adatci y Kellogg, Baron Rolin-Jaequemyns, Sir Cecil Hurst, MM. Schucking, van Eysinga y Wang, declarándose incapaces de suscribir las conclusiones emitidas por el Tribunal de Justicia y haciendo uso del derecho que les confiere el artículo 71 del Reglamento del Tribunal de Justicia, han emitido la opinión disidente conjunta que figura a continuación.

(Firmado), M.A.
(Inicial), A.H. [p55]

Voto particular de M. Anzilotti

[Traducción] [70] Aunque estoy de acuerdo con la conclusión del Tribunal, mi punto de vista es muy diferente. Debido a la importancia del caso y a los graves problemas jurídicos que plantea, considero mi deber hacer uso del derecho que me confiere el Reglamento y exponer lo más brevemente posible mi opinión personal, así como las razones que me han permitido aceptar la conclusión de la presente Opinión Consultiva.

[71] 1. En primer lugar, debemos considerar cuál es la verdadera cuestión que el Tribunal de Justicia debía decidir.

[72] El Consejo se pregunta si “un régimen establecido entre Alemania y Austria sobre la base y dentro de los límites de los principios fijados por el Protocolo de 19 de marzo de 1931” sería “compatible con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain y con el Protocolo nº I firmado en Ginebra el 4 de octubre de 1922”.

[73] Ni el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain ni el Protocolo de Ginebra del 4 de octubre de 1922 imponen a Austria otra obligación que la de abstenerse de ciertos actos si no es con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones. El régimen en cuestión sólo sería incompatible con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain o con el Protocolo de Ginebra si ese consentimiento del Consejo fuera necesario y Austria no lo obtuviera.

[74] En consecuencia, la cuestión que se plantea al Tribunal de Justicia es si la conclusión de una unión aduanera con Alemania sobre la base y dentro de los límites del Protocolo de 19 de marzo de 1931 figura entre los actos de los que Austria debe abstenerse si no es con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones. De hecho, la cuestión se debatió ante el Tribunal desde este punto de vista. Alemania y Austria sostienen que la Unión Aduanera propuesta no estaría incluida entre los actos para los que el Tratado de Saint-Germain y el Protocolo de Ginebra [p56] requieren el consentimiento del Consejo, mientras que Francia, Italia y Checoslovaquia sostienen lo contrario.

[75] La controversia sobre la que se pide al Tribunal que se pronuncie se refiere, pues, a la aplicabilidad de las disposiciones del artículo 88 y del Protocolo de Ginebra a este caso concreto. La respuesta tendrá el siguiente efecto: o bien dichas disposiciones no son aplicables al presente caso (denominada teoría de la compatibilidad), de modo que Austria es libre de concluir la Unión Aduanera con Alemania; o bien dichas disposiciones o algunas de ellas son aplicables al caso (denominada teoría de la incompatibilidad), y Austria debe abstenerse de concluir la Unión Aduanera con Alemania o debe solicitar el consentimiento del Consejo.

[76] 2. Cuando el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain y el Protocolo de Ginebra obligan a Austria a abstenerse de ciertos actos si no es con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones, se trata de hacer efectivo el principio contenido en la primera parte de dicho artículo 88: “La independencia de Austria es inalienable si no es con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones”. Debemos, pues, estudiar en primer lugar el significado y las consecuencias de este principio.

[77] La idea de que la independencia de Austria es inalienable salvo con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones tiene su origen en el artículo 80 del Tratado de Versalles. Ese artículo imponía a Alemania dos obligaciones: reconocer y respetar “estrictamente” la independencia de Austria, dentro de las fronteras que pudieran fijarse en un tratado entre ese Estado y las Principales Potencias Aliadas y Asociadas; y convenir en que “esta independencia será inalienable, salvo con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones”. No cabe duda de que esta disposición, que no tiene equivalente en los demás tratados de paz, fue adoptada para asegurar la existencia de Austria contra el peligro de su incorporación al Reich alemán [78].

[78] El artículo 88 no hace sino repetir y generalizar el principio ya enunciado en el Tratado de Versalles. La idea que subyace en este artículo es que la existencia de Austria dentro de las [p57] fronteras que le han sido fijadas es un elemento esencial del sistema político creado por los tratados de paz. El verdadero objetivo del principio contenido en la primera parte del artículo 88 es asegurar esa existencia e impedir que Austria sea absorbida por otro Estado o quede bajo la dependencia de otro Estado, a menos que el Consejo de la Sociedad de las Naciones, juez soberano de las situaciones políticas y de las exigencias de la paz, así lo disponga.

[79] Podemos, pues, afirmar que este artículo no fue adoptado en interés de Austria, sino en interés de toda Europa, y así se comprenderá fácilmente que el artículo 88, lejos de conceder derechos a Austria, sólo le impone obligaciones.

[80] 3. Debemos ahora definir el significado y alcance de los términos “independencia” e “inalienable” en la primera parte del artículo 88.

[81] En cuanto al primero, creo que las observaciones precedentes demuestran que la independencia de Austria en el sentido del artículo 88 no es otra cosa que la existencia de Austria, dentro de las fronteras fijadas por el Tratado de Saint-Germain, como Estado separado y no sometido a la autoridad de ningún otro Estado o grupo de Estados. La independencia así entendida no es en realidad más que la condición normal de los Estados según el derecho internacional; también puede calificarse de soberanía (suprema potestas), o soberanía externa, por la que se entiende que el Estado no tiene sobre sí más autoridad que la del derecho internacional.

[82] La concepción de la independencia, considerada como la característica normal de los Estados como sujetos de derecho internacional, no puede definirse mejor que comparándola con la clase excepcional y, hasta cierto punto, anormal de Estados conocidos como “Estados dependientes”. Se trata de Estados sometidos a la autoridad de otro u otros Estados. La idea de dependencia implica, por tanto, necesariamente una relación entre un Estado superior (soberano, protector, etc.) y un Estado inferior o sometido (vasallo, protegido, etc.); la relación entre el Estado que puede imponer legalmente su voluntad y el Estado que está legalmente obligado a someterse a esa voluntad. Cuando no existe tal relación de superioridad y subordinación, es imposible hablar de dependencia en el sentido del derecho internacional. [p58]

[83] De ello se desprende que la concepción jurídica de la independencia no tiene nada que ver con la subordinación de un Estado al derecho internacional ni con los numerosos y cada vez más numerosos estados de dependencia de hecho que caracterizan la relación de un país con otros países.

[84] De ello se desprende también que las restricciones a la libertad de un Estado, ya se deriven del derecho internacional común o de compromisos contractuales, no afectan como tales en lo más mínimo a su independencia. Mientras estas restricciones no coloquen al Estado bajo la autoridad jurídica de otro Estado, el primero sigue siendo un Estado independiente por muy amplias y gravosas que sean esas obligaciones.

[85] Este es evidentemente el punto de vista del Tratado de Saint-Germain cuando proclama la independencia de Austria a pesar de las numerosas y graves restricciones que impone a su libertad en las esferas económica, militar y otras. Estas restricciones no someten a Austria a la autoridad de los demás Estados contratantes, lo que significa que Austria es un Estado independiente en el sentido del Derecho internacional. Se trata de la independencia que el artículo 88 declara “inalienable”. ¿Cuál es ahora el significado de este término?

[86] 4. La idea que sugiere naturalmente la palabra “enajenar ” es la transferencia de algo de una persona a otra, pero parece que la palabra también puede significar: “perder por propia voluntad”, “deshacerse de”, “renunciar a”, etc. Podemos cuestionar la posibilidad de transferir una cualidad tan estrictamente personal como la independencia de un Estado; por otra parte, se admitirá que esta cualidad deja de existir por voluntad del propio Estado cuando éste acepta renunciar a ella en favor de otro Estado, por ejemplo, al quedar absorbido por éste o al ponerse bajo su autoridad.

[87] Independientemente de lo que pueda decirse sobre el significado exacto de esta palabra, la idea que parece expresar es suficientemente clara: Austria no debe perder voluntariamente su existencia como Estado independiente si no es con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de las Naciones [88].

[88] Así las cosas, el artículo 88 se aparta doblemente del derecho internacional común. [p59]

[89] Según el derecho internacional común, todo país es libre de renunciar a su independencia e incluso a su existencia; esta regla no se aplica a Austria que, en virtud del artículo 88, no puede perder voluntariamente su independencia, y menos aún su existencia, si no es con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones.

[90] Del mismo modo, según el derecho internacional común, cada país debe respetar la independencia de los demás, pero no le está prohibido aceptar que otro Estado renuncie voluntariamente a su independencia en su favor. Esto no está permitido en el caso de Austria, por lo que se refiere a los Estados signatarios del Tratado de Saint-Germain, salvo, naturalmente, con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones.

[91] 5. Paso ahora a la segunda parte del artículo 88, que es como sigue:

“En consecuencia, Austria se compromete, en ausencia del consentimiento de dicho Consejo, a abstenerse de todo acto que pueda comprometer directa o indirectamente o por cualquier medio su independencia, en particular, y hasta su admisión como miembro de la Sociedad de las Naciones, mediante su participación en los asuntos de otra Potencia.”

[92] Debemos determinar -y, como demostraré más adelante, todo el caso gira en torno a esto- qué actos contempla esta disposición.

[93] Las observaciones precedentes demuestran que el principio contenido en la primera parte del artículo 88 crea por sí mismo ciertas obligaciones para Austria y los demás Estados contratantes. Obligaciones similares a las de estos últimos Estados se imponen explícitamente a Alemania en el artículo 80 del Tratado de Versalles (supra, núm. 2). La segunda parte del artículo 88 se refiere directamente sólo a Austria y la obliga a abstenerse de todo acto que pueda comprometer directa o indirectamente o por cualquier medio su independencia, en ausencia del consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones.

[94] Basándose en la conexión existente entre la segunda y la primera frases del artículo 88, claramente expresada por la palabra “en consecuencia”, los Gobiernos alemán y austríaco [p60] han sostenido que los actos de los que Austria debe abstenerse en ausencia del consentimiento del Consejo son actos que enajenan su independencia, o que pueden asimilarse a una enajenación de la independencia. Si entiendo bien su argumento, dicen que lo que prohíbe a Austria la primera frase del artículo 88 es enajenar su independencia; como la segunda frase no hace sino extraer consecuencias de la primera, los actos de los que Austria debe abstenerse sólo pueden ser actos de enajenación o actos asimilables a una enajenación.

[95] Este argumento debe ser examinado con la mayor atención, ya que la respuesta que debe darse al Consejo depende casi enteramente de este punto. Si los actos de los que Austria debe abstenerse en ausencia del consentimiento del Consejo son sólo actos de alienación o actos que equivalen a una alienación de la independencia, la respuesta debe ser afirmativa; si no, negativa. Y los esfuerzos de los representantes de los Gobiernos alemán y austríaco se han dedicado principalmente a esta cuestión.

[96] 6. En mi opinión, los argumentos de estos Gobiernos no se sostienen y ello por las siguientes razones.

[97] a) Es indudable que la segunda frase del artículo 88 está unida a la primera por la palabra “en consecuencia”. Pero esta palabra no implica necesariamente que la segunda frase se limite a extraer las consecuencias lógicas del principio enunciado en la primera; puede significar igualmente que la segunda frase establece normas cuyo objeto es garantizar la aplicación de este principio. Ambas interpretaciones son indudablemente posibles, por lo que debemos estudiar el propio texto para ver si la segunda frase del artículo 88 se limita a extraer las consecuencias y aplicar la primera, o si añade otras obligaciones para hacerla efectiva.

(98) (b) Es una regla fundamental de interpretación que a las palabras se les debe dar el significado ordinario que tienen en su contexto, a menos que tal interpretación conduzca a resultados irrazonables o absurdos. [p61]

[99] Si damos a las palabras de la segunda frase del artículo 88 – prescindiendo por el momento del último inciso – el significado que normalmente tienen en su contexto, es difícil admitir que los actos en cuestión sean únicamente actos de enajenación o actos equivalentes a una enajenación de la independencia. El sentido corriente de la palabra “comprometer” no es ciertamente “enajenar”; un “acto que pueda comprometer . . independencia” es, en el sentido corriente de las palabras, un acto calculado para poner en peligro la independencia. Si tomamos el sentido corriente de las palabras en su contexto, un acto puede muy bien comprometer la independencia de un Estado directa o indirectamente o por uno u otro medio, pero no veo cómo todo esto puede aplicarse a la alienación.

[100] Es evidente que el significado normal de las palabras en el contexto de la segunda frase del artículo 88 no es el significado que se les da en los argumentos de los Gobiernos alemán y austriaco. Si interpretamos las palabras según el sentido que normalmente tendrían en su contexto, la conclusión es más bien que Austria está obligada a abstenerse de ciertos actos que no son o no son necesariamente actos que enajenen su independencia, pero que están calculados para exponer dicha independencia a un peligro.

[101] Dejando de lado por el momento una definición más exacta de los actos en cuestión, creo que esta interpretación no puede ser considerada como conducente a un resultado irrazonable o absurdo. Por el contrario, me parece perfectamente inteligible que, con el fin de asegurar la existencia de Austria, por importantes razones políticas, se intentara impedirle, en ausencia del consentimiento del Consejo, la realización de ciertos actos que, aunque dejaran formalmente intacta su independencia, la expondrían al peligro. Reglas elementales de previsión política sugerirían a los autores del Tratado de Saint-Germain que pusieran al Consejo en posición de prevenir actos de este tipo y de intervenir antes de que algún acto final, y por lo tanto en ese momento quizás inevitable, estuviera a punto de realizarse. En consecuencia, siendo perfectamente razonable el resultado al que nos lleva el sentido natural de las palabras en su contexto, ésta es la interpretación que debe adoptarse.

[102] c) La interpretación de la segunda frase del artículo 88 por los Gobiernos alemán y austriaco me parece inaceptable también desde otro punto de vista. Puesto que la obligación de Austria de no enajenar su independencia, ya sea abiertamente o de forma encubierta, se deriva de la primera frase del artículo, la segunda sería perfectamente superflua si simplemente significara que Austria debe abstenerse, en ausencia del consentimiento del Consejo, de cualquier acto de enajenación abierta o encubierta. El argumento austro-alemán priva realmente de toda importancia a la segunda frase y, por tanto, va en contra de una regla fundamental en la interpretación de los textos jurídicos según la cual, cuando existen dos interpretaciones, una de las cuales atribuye un sentido razonable a cada parte del texto y la otra no cumple estas condiciones, debe preferirse la primera.

[103] d) Debe observarse, por último, que el propio artículo 88 proporciona pruebas definitivas de que los actos a los que se refiere el texto no sólo incluyen los actos de enajenación de la independencia. Me remito a la última cláusula del artículo donde dice: “en particular, y hasta su admisión como miembro de la Sociedad de Naciones, mediante su participación en los asuntos de otra Potencia”.

[104] Sé muy bien que esa cláusula fue con toda probabilidad el resultado del incidente del artículo 61 de la Constitución de Weimar. También podría admitir en aras de la argumentación, y sin perjuicio de una reserva expresa al respecto, que esta cláusula sólo se aplicó hasta el momento en que Austria ingresó en la Sociedad de Naciones y que desde entonces ha dejado de ser aplicable. No obstante, es cierto, y esto es lo que importa, que cuando el artículo 88 cita como ejemplo un acto del que Austria debe abstenerse salvo con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones, ese ejemplo no es un acto de enajenación o que equivalga a un acto de enajenación; es simplemente un acto que podría exponer esa [p63] independencia a un peligro. Es difícil ver cómo esto puede conciliarse con la opinión de que este artículo tenía por objeto prohibir únicamente los actos de enajenación de la independencia.

[105] 7. La conclusión que parece desprenderse de las consideraciones precedentes es que el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain contempla dos clases de actos de los que Austria debe abstenerse salvo con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones.

[106] (A) Los llamados actos de enajenación de la independencia; o para ser más exactos, actos por los que Austria renunciaría a su independencia en favor de otro Estado, como, por ejemplo, un tratado por el que Austria aceptara incorporarse al Reich alemán, o por el que se comprometiera a unirse a un Estado Federal, etc. Se admitirá fácilmente que los casos de este tipo, aunque son los más graves, no son los más probables.

[107] (B) Actos que, aun dejando a Austria su independencia, tendrían el efecto de exponer esa independencia al peligro. No creo que estos actos puedan definirse más exactamente que diciendo que deben ser actos que, en la medida en que puedan preverse razonablemente, pondrían en peligro esa independencia. Un tratado por el que Austria se compromete a intervenir en los asuntos de otras Potencias; la adopción de una ley constitucional en virtud de la cual el jefe de otro Estado sería de derecho Presidente de la República Austriaca. Estos parecen ser ejemplos indudables de esta clase de actos considerados desde un punto de vista general. Pero hay que añadir enseguida que, por su propia naturaleza, los actos de esta clase son casos particulares: un acto que en determinadas circunstancias no presenta peligro alguno para la independencia de un Estado puede muy bien ser extremadamente peligroso en circunstancias de otra clase.

[108] De ello se deduce que, para establecer la compatibilidad del régimen aduanero austro-alemán con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain, dicho régimen no debe ser ni un acto denominado de enajenación de la independencia de Austria, ni un acto que, [p64] aun dejando formalmente intacta esta independencia, sea susceptible de exponerla a un peligro. Ambas condiciones son igualmente necesarias y coincidentes entre sí.

[109] 8. Paso ahora al Protocolo de Ginebra del 4 de octubre de 1922 [110].

[110] Es sobre todo en este punto donde me encuentro en desacuerdo con los fundamentos de la presente Opinión. El argumento del Tribunal parece ser el siguiente: Un régimen establecido entre Austria y Alemania sobre la base y dentro de los límites de los principios establecidos en el Protocolo del 19 de marzo de 1931, no es necesariamente incompatible con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain, pero sí con el Protocolo de Ginebra. En mi opinión, por el contrario, dicho régimen sólo puede ser incompatible con el Protocolo de Ginebra si es incompatible con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain, ya que el Protocolo de Ginebra no impone a Austria, en lo que respecta a su independencia, ninguna obligación que no se derive ya de dicho artículo.

[111] Es discutible si los Estados que en 1922 firmaron el Protocolo de Ginebra estaban en condiciones de modificar inter se las disposiciones del artículo 88, que, como ya he señalado (supra, núm. 2), forman parte esencial del acuerdo de paz y fueron adoptadas no en interés de un Estado determinado, sino en el interés superior del sistema político europeo y con miras al mantenimiento de la paz. Sea como fuere, me contento con observar que, por lo que respecta a las obligaciones que incumben a Austria, el Protocolo está cubierto por las disposiciones del artículo 88.

[112] Dejo a un lado la estrecha relación entre la primera y la segunda parte de este Protocolo, que tiende a apoyar mi argumento, y me limito a las siguientes observaciones.

[113] Por lo que se refiere al primer párrafo de la Parte II del Protocolo, no se ha discutido que corresponde exactamente a la primera parte del artículo 88. Obviamente, cuando este párrafo habla de la protección de los derechos de propiedad intelectual, se refiere a la protección de la propiedad intelectual. Evidentemente, cuando este párrafo habla de “cualquier negociación o… cualquier compromiso económico o financiero”, no dice nada que no esté cubierto por la expresión “cualquier acto” contenida en el artículo 88. La variación se explica fácilmente si se tiene en cuenta la expresión “cualquier acto”. La variación se explica fácilmente si se tiene en cuenta el objeto y la finalidad del Protocolo.

[114] En cuanto al segundo párrafo, parece que la opinión del Tribunal se basa principalmente en su última parte. Por tanto, debe examinarse detenidamente.

[115] Esta parte, que comienza con las palabras “siempre que”, etc., sigue en el contexto una enumeración de materias que no se ven afectadas por las obligaciones que incumben a Austria de conformidad con los términos del párrafo anterior, que a su vez son “de conformidad con los términos del artículo 88 del Tratado de Saint-Germain”. Si esta última parte limita las materias que no entran en el ámbito de aplicación del artículo 88, es evidente que remite a dicho artículo. De hecho, Austria no está obligada a no conceder un régimen especial ni ventajas exclusivas. Su obligación consiste en no violar su independencia económica concediendo a ningún Estado un “régimen especial o ventajas exclusivas” que puedan amenazar su independencia y, por lo tanto, en abstenerse de cualquier “acto que pueda comprometer su independencia”. Así pues, la última parte del segundo párrafo de la Parte II del Protocolo no es más que una aplicación particular de las obligaciones que incumben a Austria en virtud del artículo 88 del Tratado de Saint-Germain.

[116] Es cierto que el apartado que nos ocupa habla de “independencia económica” y prohíbe a Austria conceder un régimen especial o ventajas exclusivas que puedan amenazar “esta independencia”, mientras que el artículo 88 se refiere a la independencia de Austria sin más matizaciones. Parece cierto, sin embargo, que si puede atribuirse un significado jurídico a la expresión “independencia económica”, este significado debe ser “la independencia de un Estado en el ámbito económico”. En consecuencia, lo que la última parte del segundo párrafo del Protocolo prohíbe a Austria es comprometer su independencia en la esfera económica. También en este caso no hay nada que no esté ya cubierto por las obligaciones derivadas del artículo 88.

[117] De ello se desprende que la cuestión planteada por este apartado del Protocolo, a saber, si la unión aduanera austro-alemana constituiría un régimen especial o ventajas exclusivas [p66] calculadas para amenazar la independencia económica de Austria, está comprendida en la cuestión más general que ha de examinarse sobre la base del artículo 88, a saber, si la unión aduanera, aun dejando a Austria su independencia, tendría por efecto poner en peligro dicha independencia.

[118] De ello se deduce también que la cuestión de si, habida cuenta del número 2 del artículo primero del Protocolo de Viena, el régimen establecido por este Protocolo debe considerarse como un régimen especial o como constitutivo de ventajas exclusivas, no tiene mucha importancia. En la necesaria apreciación de este régimen desde el punto de vista de los peligros a que podría exponer la independencia de Austria, debe tenerse en cuenta, naturalmente, esta cláusula en la medida en que sea susceptible de aplicación práctica; el resto es en realidad una cuestión de palabras.

[119] 9. Me veo así impelido a la conclusión a la que había llegado sobre la base del artículo 88 del Tratado de Saint-Germain: el régimen aduanero austro-alemán sólo será compatible con las disposiciones mencionadas en la solicitud del Consejo siempre que

(a) no tenga el carácter de una supuesta enajenación de la independencia de Austria, y
(b) no pueda, en la medida en que sea razonablemente previsible, exponer dicha independencia a peligro alguno.

[120] Con respecto al primer punto, hay que señalar que el régimen previsto por el Protocolo del 19 de marzo de 1931 se establece sobre una base de completa igualdad jurídica y reciprocidad. Ahora bien, aunque no cabe duda de que es posible que dos Estados que se hallan en la relación de superior y subordinado contraigan entre sí obligaciones absolutamente iguales y recíprocas, es difícil, en cambio, concebir cómo puede resultar tal relación de un tratado que, al ser celebrado entre iguales, no crea más que obligaciones recíprocas.

[121] A mi juicio, la objeción de que en este caso habría dos menoscabos de la independencia en lugar de uno solo, que subsistirían uno al lado del otro sin anularse mutuamente y uno de los cuales, a saber, el de la independencia de Alemania, sería lícito, mientras que el otro, el de la independencia de Austria, sería ilícito, confunde las ideas de independencia y de libertad (véase supra, núm. 3). Si Austria, que ahora es igual a Alemania, contrae con ésta una obligación igual a la que Alemania contrae con Austria, la situación jurídica de los dos Estados entre sí, en lo que se refiere a su independencia recíproca, no se modifica, aunque su libertad queda más restringida que antes. La independencia de Austria sólo se vería afectada por un régimen que diera a Alemania una posición de superioridad jurídica; pero tal posición no puede resultar de un tratado que se reconoce elaborado sobre una base de absoluta igualdad jurídica y reciprocidad.

[122] Del mismo modo, no tiene ninguna importancia la observación de que, aunque las obligaciones derivadas de la Unión Aduanera propuesta son iguales y recíprocas, en la práctica esta reciprocidad no operaría de tal manera que el menoscabo de la libertad de Austria se vería compensado por el menoscabo de la libertad de Alemania. Esta contingencia, que considero extremadamente probable, puede tener importancia a la hora de valorar el peligro al que la conclusión de la Unión Aduanera expondría la independencia de Austria; pero es irrelevante para la cuestión de si la reciprocidad de las obligaciones es compatible con la alienación de la independencia.

[123] No creo necesario insistir en este punto. Los argumentos por los que se ha intentado demostrar que determinadas cláusulas del Protocolo de Viena tienen el carácter de una enajenación de la independencia de Austria, parecen basarse en una concepción de esta independencia distinta de la del artículo 88; por consiguiente, una referencia a esta concepción (supra, núm. 3) bastará para demostrar que estos argumentos no pueden considerarse sólidos.

[124] 10. – La cuestión de si la Unión Aduanera Austro-Alemana contemplada por el Protocolo de Viena debe considerarse como un acto susceptible de poner en peligro la independencia de Austria es, a mi juicio, una cuestión muy diferente y mucho más importante.

[125] Mientras que la cuestión discutida anteriormente se refiere a las consecuencias jurídicas que se derivarían del Protocolo de Viena y, en consecuencia, es puramente una cuestión de derecho, la que ahora me ocupa es una cuestión de hecho. De acuerdo con lo que se ha dicho anteriormente (supra, núm. 7), la cuestión equivale a preguntarse si, a la vista, por una parte, de las respectivas posiciones de Austria y Alemania, y a la vista, por otra parte, de las consecuencias que la Unión Aduanera tendría en la vida económica de Austria, puede preverse razonablemente que se produciría una situación peligrosa para la independencia de Austria.

[126] Se trata, pues, de un caso particular y, debo añadir, de un caso que adquiere toda su importancia por el hecho de que se trata de las relaciones entre Alemania y Austria. Es muy probable que una unión aduanera similar, o incluso una unión más estrecha entre Austria y Checoslovaquia, no hubiera planteado la menor dificultad. Lo que nos preocupa no es el derecho de Austria a participar en uniones aduaneras en general. En mi opinión, este derecho es incuestionable, y admito libremente que fue reconocido por el Consejo en su Resolución de 9 de diciembre de 1925. Pero se trata de esta Unión Aduanera y sólo de esta Unión Aduanera.

[127] Antes de pasar a tratar la cuestión que acabo de plantear, debo hacer las siguientes observaciones.

[128] Todo indica que la respuesta depende de consideraciones en su mayor parte, si no totalmente, de orden político y económico. Cabe preguntarse, por tanto, si el Consejo deseaba realmente obtener la opinión del Tribunal de Justicia sobre este aspecto de la cuestión y si el Tribunal de Justicia debe ocuparse de él.

[129] Por lo que se refiere al primer punto, parece desprenderse de las observaciones repetidamente expuestas anteriormente, y especialmente de los números 1 y 7, que apenas es posible responder a la pregunta del Consejo sobre la aplicabilidad del artículo 88 del Tratado de Saint-Germain al caso que nos ocupa sin resolver también tanto la cuestión de Derecho indicada en el número 9 como la cuestión de hecho mencionada en el número 10. Estas dos cuestiones se encuentran en las mismas antípodas. Estas dos cuestiones están interrelacionadas, y la compatibilidad del régimen aduanero previsto con el artículo 88 no puede establecerse a menos que ambas hayan sido resueltas.

[130] Siendo este el caso, la conclusión a la que he llegado después de una cuidadosa reflexión es que el Tribunal de Justicia debe, o bien negarse a emitir la opinión solicitada, o bien emitirla sobre [p69] la cuestión en su conjunto. Admito que el Tribunal de Justicia pueda negarse a emitir una opinión que le obligue a apartarse de las normas esenciales que rigen su actividad como órgano jurisdiccional (Opinión Consultiva nº 5, p. 29), pero no puedo admitir que el Tribunal de Justicia pueda responder a una cuestión distinta de la que se le ha planteado o limitarse a responder a una parte de dicha cuestión. En mi opinión, ello constituiría un abuso de sus facultades.

[131] Cabe preguntarse ahora cuál sería la relación de la opinión del Tribunal sobre la cuestión de hecho antes mencionada con la competencia conferida al Consejo de la Sociedad de Naciones por el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain.

[132] Ya se ha señalado (supra, núm. 1) que la cuestión sobre la que se pide la opinión del Tribunal de Justicia se refiere a la aplicabilidad del artículo 88. Por lo tanto, se trata de una cuestión preliminar, ya que el Tribunal de Justicia no puede pronunciarse sobre la cuestión de hecho. Se trata, pues, de una cuestión prejudicial relativa a la competencia del Consejo en virtud de dicho artículo. La cuestión planteada al Tribunal de Justicia tiene por objeto determinar si, en el supuesto de que el acto de que se trate esté comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 88, Austria está obligada bien a abstenerse, bien a poner al Consejo en condiciones de ejercer las facultades discrecionales que le confiere dicho artículo. Se trata, pues, de una cuestión muy distinta de la que el Consejo tendría que resolver si, admitida dicha incompatibilidad, Austria solicitara su consentimiento.

[133] Por otra parte, no parece haber duda de que el derecho del Consejo, en virtud del artículo 88, a conceder o denegar su consentimiento incluye también el derecho a decidir si el acto que se le pide que autorice está realmente calculado para poner en peligro la independencia de Austria. Sería contrario al sentido y al espíritu del artículo 88 que el Consejo estuviera vinculado en este punto por la opinión de cualquier otro órgano.

[134] Por consiguiente, el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la cuestión de hecho antes mencionada -suponiendo, naturalmente, que fuera aceptado por el Consejo- sólo tendría por efecto resolver la cuestión de la aplicabilidad del artículo 88 al caso de autos. Sin embargo, no limitaría en modo alguno las facultades discrecionales del Consejo, y Austria seguiría siendo libre de utilizar todos los medios que considere oportunos para demostrar al Consejo que el régimen aduanero propuesto no puede poner en peligro su independencia.

[135] La conclusión del Tribunal de Justicia sobre este punto tiene, pues, carácter provisional.

[136] 11. – La respuesta a la cuestión de si el régimen aduanero contemplado en el Protocolo de 1931, debido a sus consecuencias razonablemente probables, está calculado para poner en peligro la independencia de Austria, depende en mi opinión de las siguientes consideraciones.

[137] En primer lugar, hay que tener en cuenta el movimiento ya existente en Alemania y Austria, cuyo objetivo es la unión política de ambos países. Nos encontramos ante un hecho bien conocido y que, por tanto, el Tribunal podría tomar en consideración aunque no hubiera sido alegado por las partes interesadas. Sin embargo, este hecho ha sido invocado en varias ocasiones y no creo que haya sido impugnado. Además, se encuentra en la base del artículo 80 del Tratado de Versalles y del artículo 88 del Tratado de Saint-Germain: en efecto, estos artículos sólo se adoptaron para poner coto al movimiento hacia la unión de Alemania y Austria, movimiento que dio muestras de un desarrollo muy rápido después de la Guerra.

[138] Este movimiento, que se basa en la comunidad de raza, lengua y cultura, y por tanto en un sentimiento muy fuerte de nacionalidad común, se ve además fuertemente alentado por la difícil situación en la que Austria fue colocada por los tratados de paz y que la impulsó a buscar la posibilidad de existencia y desarrollo en unión con otros países. También en este caso se trata de hechos bien conocidos por todos y probados en el presente procedimiento.

[139] Es a la luz de estos hechos que debemos preguntarnos qué efectos razonablemente probables tendría la Unión Aduanera sobre la independencia de Austria.

[140] En vista de la gran desproporción en las fuerzas económicas de Alemania y Austria, debe considerarse como razonablemente probable que la vida económica de Austria tarde o temprano se volvería dependiente de la de Alemania. Incluso si, a falta de información fidedigna (y debo admitir que no se ha arrojado suficiente luz sobre este aspecto de la cuestión), dejamos [p71] de lado este punto, la Unión Aduanera asimilaría más allá de toda disputa la vida económica de estos dos países, y su efecto sería, por tanto, conformar y fortalecer el movimiento hacia la incorporación de Austria dentro de un único gran Estado alemán. Este movimiento estaría apoyado por una de las fuerzas más poderosas de la vida social, a saber, la solidaridad económica. Admito que la unión económica no conduce necesariamente a la unión política, pero su influencia va muy decididamente en esa dirección. Por consiguiente, si la tendencia a la unidad política existe ya y es tan activa y poderosa como en Alemania y Austria, me parece bastante razonable suponer que una unión económica tan estrecha como la que se derivaría de un sistema de libre comercio entre dos países rodeados de formidables barreras aduaneras podría inclinar la balanza en favor de ese movimiento. Desde este punto de vista, la unión aduanera austro-alemana debe considerarse, en mi opinión, como un hecho que podría comprometer la independencia de Austria en el sentido del artículo 88 del Tratado de Saint-Germain.

[141] Adoptando este punto de vista, no puedo conceder gran importancia a las cláusulas del Protocolo de Viena que pretenden aflojar los lazos entre los dos países y especialmente salvaguardar el derecho de Austria a retirarse de la Unión. Estoy totalmente de acuerdo en que esta Unión Aduanera ha tenido todo el respeto posible por la independencia de los dos países, y no cabe duda de que los autores del Protocolo tenían este objetivo en mente. La voluntad del hombre, sin embargo, sólo tiene una influencia limitada sobre fuerzas sociales como las que impulsan a Austria a fusionarse con Alemania, y con toda probabilidad las consecuencias de la unión se producirían a pesar de las precauciones tomadas en el Protocolo.

[142] Otra cuestión muy distinta es si el peligro para la independencia de Austria no podría eliminarse mediante condiciones impuestas a su conclusión: en mi opinión, por ejemplo, el peligro desaparecería o se reduciría mucho tan pronto como Alemania y Austria dejaran de ser los únicos miembros. Esta consideración, sin embargo, no se aplica en la fase actual del procedimiento, en la que sólo tenemos que determinar si el régimen actual entra en el ámbito de aplicación del artículo 88, aunque podría desempeñar un papel en cualquier procedimiento posterior ante el Consejo.

[143] Argumentando siempre desde el mismo punto de vista, me resulta difícil dar importancia al hecho de que otras uniones aduaneras hayan sido consideradas perfectamente compatibles con la independencia de los Estados y no hayan ejercido de hecho ninguna influencia apreciable sobre dicha independencia. Todo depende de la situación de los Estados que contrajeron esas uniones y, como esas situaciones nunca son las mismas, hay que tener sumo cuidado al argumentar de un caso a otro. El único precedente histórico pertinente parece ser el Zollverein alemán, debido a la analogía entre la situación actual de Alemania y Austria y la situación de los distintos Estados alemanes en el siglo XIX. No quiero exagerar su importancia, pero me parece que el Zollverein desempeñó un papel nada desdeñable en la preparación de la unidad alemana [144].

[144] Cabe preguntarse si no es contradictorio exigir la existencia de un Estado y, al mismo tiempo, colocarlo en una situación que dificulta enormemente su existencia. No lo discuto, pero mi deber como juez es tomar el artículo 88 y aplicarlo tal como está, de acuerdo con su letra y su espíritu. Y cuando considero el peligro real que amenaza la independencia de Austria contra el que este artículo está especialmente dirigido, y cuando considero que, para evitar este peligro, el Artículo 88 exige a Austria, en ausencia del consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones, abstenerse de “todo acto que pueda comprometer directa o indirectamente o por cualquier medio su independencia”, me resulta difícil, lo confieso, admitir que un acto como la Unión Aduanera contemplada en el Protocolo de Viena no entre en el ámbito de esta disposición, y que pueda llevarse a cabo sin la autoridad del Consejo. Además, me pregunto qué valor y [p73] pertinencia tendría la segunda frase del artículo 88 si no se aplicara en este caso.

[145] 12. Por estas razones, he llegado a la conclusión de que el régimen aduanero austro-alemán, previsto en el Protocolo de Viena del 19 de marzo de 1931, sería incompatible con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain, porque sería un acto comprendido en el ámbito de aplicación de la segunda frase de dicho artículo, y que Austria está obligada, por consiguiente, a abstenerse de él o a pedir el consentimiento del Consejo de la Sociedad de las Naciones.

[146] Dicho esto, no dudo en admitir que dicho régimen sería también incompatible con el Protocolo de Ginebra, que sólo aplica las disposiciones del artículo 88 a las materias allí controvertidas.

[147] Desde este punto de vista, y sólo desde este punto de vista, me parece posible aceptar la conclusión del presente dictamen.

(Firmado) D. Anzilotti [p74]

Opinión disidente de M. Adatci, Mr. Kellogg, Baron Rolin-Jaequemyns, Sir Cecil Hurst, M. Schücking, Jonkheer Van Eysinga y M. Wang

[148] La cuestión planteada al Tribunal de Justicia por el Consejo consiste en saber si el régimen que debe establecerse en virtud del Protocolo de Viena es compatible con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain, así como con el Protocolo de Ginebra nº 1 de 1922.

[149] Sobre el primer punto, el dictamen del Tribunal contiene, en su exposición de motivos, el siguiente pasaje:

“Puede incluso sostenerse, si se tienen en cuenta los términos del artículo 88 del Tratado de Paz, que al no estar en peligro propiamente dicho la independencia de Austria, en el sentido de dicho artículo, no habría, desde el punto de vista del derecho, ninguna incompatibilidad con dicho artículo.”

[150] Sobre el segundo punto, el Dictamen del Tribunal declara, en su parte dispositiva, que un régimen establecido entre Alemania y Austria sobre la base y dentro de los límites de los principios establecidos por el Protocolo de 19 de marzo de 1931, no sería compatible con el Protocolo núm. 1 firmado en Ginebra el 4 de octubre de 1922.

[151] Los abajo firmantes no pueden estar de acuerdo con esta conclusión. En su opinión y por las razones que se expondrán más adelante, el régimen que se propone establecer en virtud del Protocolo de Viena es compatible tanto con el artículo 88 como con el Protocolo de Ginebra núm. 1 de 1922.

[152] Los puntos de vista a los que han llegado los abajo firmantes en cuanto a la finalidad y el significado de los diversos instrumentos mencionados, a saber, el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain, el Protocolo de Ginebra nº 1 de 1922 y el Protocolo de Viena de 1931, no difieren profundamente de los que han alcanzado los demás miembros del Tribunal. Los abajo firmantes coinciden con la opinión de que el régimen que se establecería en virtud del Protocolo de Viena no implicaría para Austria la pérdida de su independencia, es decir, no constituiría una enajenación de la misma. Comparten, en líneas generales, la opinión del Tribunal en cuanto a la naturaleza y alcance de la obligación aceptada por Austria de abstenerse de actos que puedan comprometer o amenazar su independencia. Tampoco hay nada en el esbozo que dicho dictamen hace del régimen que debe establecerse en virtud del Protocolo de Viena que los abajo firmantes deseen contradecir. Lo que no encuentran en el Dictamen del Tribunal es ninguna explicación de cómo y por qué dicho régimen amenazaría o pondría en peligro la independencia de Austria.

[153] Los abajo firmantes consideran necesario, en primer lugar, indicar cuál creen que es la tarea asignada al Tribunal en este caso. El Tribunal no se ocupa de consideraciones políticas ni de consecuencias políticas. Éstas quedan fuera de su competencia.

[154] El Consejo ha solicitado la opinión del Tribunal de Justicia sobre una cuestión jurídica. Se trata, en efecto, de saber si las propuestas contenidas en el Protocolo de Viena son o no compatibles con las obligaciones asumidas por Austria en los otros dos instrumentos internacionales mencionados en la pregunta. Esta cuestión es puramente jurídica en el sentido de que se refiere a la interpretación de los tratados.

[155] La posición fue resumida con precisión en las palabras de M. Briand en la reunión del Consejo de la Liga del 19 de mayo de 1931, cuando dijo:

“En realidad, nada es más simple que la situación que tenemos ante nosotros. Mediante la propuesta del Sr. Henderson, que todos hemos aceptado, hemos definido nuestra actitud sobre un punto de derecho que constituía, por así decirlo, la cuestión preliminar. El punto en cuestión era el siguiente. Algunos de nosotros dijimos: “Vosotros [p76] no podéis concluir este Protocolo porque vuestras obligaciones internacionales os lo prohíben”; a lo que otros respondieron: “No: hemos establecido este Protocolo en el ejercicio de nuestros derechos nacionales soberanos, sin desconocer en modo alguno nuestras obligaciones convencionales”. ¿Cuál de los dos argumentos es el correcto?
“Tal era el problema que se nos planteaba, y naturalmente nuestro pensamiento se dirigió hacia esa institución que asesora jurídicamente al Consejo en los casos difíciles. La Corte Permanente de Justicia Internacional, teniendo ante sí los textos, nos dirá cuál es la ley.”

[156] La decisión de la Corte debe basarse necesariamente en el material sometido a su consideración. A menos que el material sometido y examinado por la Corte justifique las conclusiones alcanzadas, éstas no pueden ser más que meras especulaciones.

[157] Con el fin de apreciar el verdadero significado del principio enunciado en el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain, es necesario exponer con algo más de extensión de lo que se hace en la Opinión del Tribunal las circunstancias que prevalecían en el momento en que se formuló este artículo del Tratado. Sólo así puede entenderse el lenguaje de esta disposición.

[158] El artículo 80 del Tratado de Versalles ya había proclamado el principio de que la independencia de Austria era inalienable salvo con el consentimiento del Consejo de la Liga. El incidente en relación con el artículo 61, párrafo 2, de la Constitución de Weimar, el subsiguiente intercambio de notas entre las Potencias Aliadas y la delegación alemana en París, los términos de la carta aliada a la delegación austriaca en París, fechada el 2 de septiembre de 1919, y el proyecto de artículo (ahora artículo 88) que los Aliados insistieron entonces en insertar en el Tratado de Saint-Germain, muestran el propósito que las Potencias Aliadas tenían en vista al redactar esa disposición. Era asegurar la existencia continuada de Austria como Estado separado. [p77]

[159] Este propósito fue alcanzado asegurando el asentimiento de todas las Partes del Tratado, incluyendo el de la propia Austria, al principio de que la independencia de Austria no debía ser alienada o comprometida salvo con el consentimiento del Consejo.

[160] “Independencia” es un término bien entendido por todos los autores de derecho internacional, aunque las definiciones que emplean son diversas. Un Estado no sería independiente en el sentido jurídico si fuera colocado en una condición de dependencia de otra Potencia, si dejara de ejercer por sí mismo dentro de su propio territorio la summa potestas o soberanía, es decir, si perdiera el derecho de ejercer su propio juicio para llegar a las decisiones que implica el gobierno de su territorio.

[161] Las restricciones a la libertad de acción que un Estado puede acordar no afectan a su independencia, siempre que el Estado no se prive por ello de sus poderes orgánicos. Menos aún las restricciones impuestas por el derecho internacional lo privan de su independencia.

[162] La diferencia entre la enajenación de la independencia de una nación y una restricción que un Estado puede acordar al ejercicio de su poder soberano, es decir, de su independencia, es clara. Esta última es, por ejemplo, la posición de los Estados que se convierten en miembros de la Sociedad de Naciones. Es cierto que la calidad de miembro les impone importantes restricciones al ejercicio de su independencia, sin que pueda alegarse que entraña una enajenación de dicha independencia.

[163] Prácticamente, todo tratado celebrado entre Estados independientes restringe en cierta medida el ejercicio del poder inherente a la soberanía. Una soberanía completa y absoluta, no limitada por las obligaciones impuestas por los tratados, es imposible y prácticamente desconocida[164].

[164] La “enajenación” de la independencia de un Estado implica que el derecho a ejercer estos poderes soberanos pasaría a otro Estado o grupo de Estados.

[165] La palabra “comprometer” en la segunda frase del artículo 88 implica “implicar un peligro para”, “poner en peligro” o “poner en peligro”. Para que un acto “comprometa” la independencia de Austria debe ser un acto que ponga en peligro la existencia continuada [p78] de Austria como Estado capaz de ejercer en su territorio todos los poderes de un Estado independiente en el sentido de independencia dado anteriormente.

[166] Al considerar ahora la interpretación del Protocolo de Ginebra núm. 1 de 4 de octubre de 1922, es necesario tener en cuenta la precaria posición de Austria, tal como se desprende de los documentos presentados ante el Tribunal en el momento en que se concluyó el Protocolo. Existía un grave riesgo de que Austria se hundiera debido a su debilidad interna, especialmente en el ámbito financiero y económico. Si Austria colapsaba, los asuntos de Europa volverían a ser confusos. Evidentemente, la intención y el deseo de las potencias que estaban dispuestas a ayudar a Austria era mantenerla como Estado. Tenían que protegerse contra dos riesgos: contra alguna medida a la que Austria pudiera verse empujada en su debilidad que fuera incompatible con su existencia como Estado, y contra alguna medida por parte de otra Potencia para asegurarse ventajas incompatibles con la posición independiente de Austria.

[167] El Protocolo núm. 1 de 1922 logró ambos objetivos. Las Potencias se comprometieron a respetar la independencia de Austria y a no buscar ventajas especiales o exclusivas que pudieran poner en peligro dicha independencia. Austria renueva las promesas que ya había hecho en 1919, con ligeras modificaciones en el lenguaje para hacerlas más apropiadas al carácter predominantemente financiero y económico del acuerdo que se estaba concluyendo.

[168] El compromiso de Austria se concreta en dos párrafos. El primero no es en sustancia más que una repetición de lo que había aceptado en el Tratado de Saint-Germain. El segundo es para dejar claro que dentro de los límites de la libertad que le dejaba ese tratado, no había perdido el derecho de hacer arreglos en beneficio de su comercio [169].

[169] La inclusión de esta última disposición se explica por las circunstancias del momento. El comercio estaba estancado. Austria se enfrentaba a la necesidad de un préstamo [p79] por el que tendría que pagar intereses. A menos que su comercio pudiera ser estimulado, la carga de los intereses de ese préstamo recaería sobre las Potencias garantes. Por consiguiente, era en el interés de todas las Partes que no existiera ninguna duda en cuanto al derecho de Austria a hacer cualquier arreglo que fuera beneficioso para su comercio, pero siempre sujeto al principio primordial de que no se debe hacer nada que ponga en peligro su existencia futura. El párrafo que afirma el derecho de Austria a hacer arreglos comerciales concluye por lo tanto con la declaración: “siempre que no atente contra su independencia económica concediendo a ningún Estado un régimen especial o ventajas exclusivas que puedan amenazar esta independencia” [170].

170] Esta última frase del segundo párrafo no amplía, en opinión de los abajo firmantes, la obligación que Austria ya había aceptado en el Tratado de Saint-Germain [171].

[171] Las siguientes consideraciones apuntan a esta conclusión.

[172] El significado llano del lenguaje empleado no sugiere tal extensión; tampoco lo hace la estructura del párrafo. El apartado es una cláusula de salvaguardia o excepción al amplio principio enunciado en el apartado anterior. Esta excepción concluye con el anuncio de una limitación más allá de la cual no debe aplicarse. Si la limitación de la excepción pretendía algo más que volver a la norma original, cabría esperar que esa intención quedara clara en el texto.

[173] En vista de lo que se ha dicho anteriormente sobre la situación en 1922 y sobre el pago de los intereses de un préstamo, cualquier ampliación de las restricciones económicas impuestas a Austria era, en vista de la situación en 1922, contraria al interés general. Tampoco hay nada en las actas de las reuniones celebradas en Ginebra en aquel momento que sugiera el deseo de realizar tal ampliación.

[174] Los discursos pronunciados en el momento de la conclusión del Protocolo de Ginebra declaran enfáticamente que no se estaba invadiendo el poder soberano de Austria. Vale la pena citar el del Relator (Lord Balfour). [p80]

“Ahora, ¿cuáles son las condiciones que en nuestra opinión se requieren para este esquema de reforma? En primer lugar, somos de la opinión de que, puesto que es inevitable que haya alguna influencia exterior que actúe en cooperación con el Gobierno austriaco, debe quedar bien claro, primero al pueblo austriaco y luego al mundo en general, que ningún motivo interesado preside la acción de ninguna de las Potencias garantes, y que todos estamos mutuamente comprometidos, unos con otros, con la Sociedad de Naciones y, de hecho, con el mundo en general, a que ninguna interferencia con la soberanía austriaca, ninguna interferencia con la independencia económica o financiera austriaca, sea considerada tolerable o posible bajo el nuevo sistema.
…
“Creo que todo ciudadano austriaco puede estar seguro de que, aunque indudablemente debe haber, bajo la dirección de la Liga y a través de la maquinaria que se va a proporcionar, un control ejercido sobre la política financiera de Austria, que sólo puede terminar en beneficio de su país, y que cuando, al cabo de dos años, Austria se encuentre de nuevo como una nación solvente, lo será sin haber perdido ni una sombra o poco de esa soberanía o de esa supremacía sobre sus propios asuntos que todos deseamos, y que de hecho estamos obligados como Miembros de la Sociedad de Naciones a preservar.”

[175] El hecho de que el Protocolo núm. 1 estuviera abierto a la adhesión de otras Potencias que no fueran Partes en el Tratado de Saint-Germain, y que una de esas Potencias se adhiriera de hecho, no es razón para sostener que las obligaciones de Austria establecidas en el Protocolo sean otra cosa que una reafirmación de las obligaciones contenidas en el artículo 88.

[176] Todas las obligaciones económicas y financieras que el plan de Reconstrucción de 1922 hizo necesario que Austria aceptara temporalmente se establecieron en los Protocolos núm. Il y III firmados al mismo tiempo que el Protocolo núm. 1. No hay razón aparente por la que una restricción económica a la adhesión de Austria a los Protocolos núm. Il y III no sea una restricción económica a la adhesión de Austria. No se ve ninguna razón por la que una restricción económica que no formaba parte esencial del plan de Reconstrucción (de lo contrario se habría incluido en los Protocolos núm. II e Ill) se hubiera impuesto a Austria en un Protocolo que no contiene ninguna disposición sobre el período de su duración.

[177] Por último, no era necesaria tal ampliación de las obligaciones de Austria. El mantenimiento de su existencia como Estado separado [p81] estaba garantizado por el artículo 88, en la medida en que podía garantizarse mediante estipulaciones convencionales.

[178] Si el análisis anterior del Protocolo de Ginebra núm. 1 de 1922 está bien fundado, se deduce que cualquier acto que constituya una violación de las obligaciones de Austria establecidas en el mismo debe ser también una violación del artículo 88. Ninguno de sus dos párrafos contiene nada que pueda constituir una violación de las obligaciones de Austria. Ninguno de sus dos párrafos contiene nada que no sea ya inherente a dicho artículo. Si el régimen que debe establecerse en virtud del Protocolo de Viena es compatible con el artículo 88, en opinión de los abajo firmantes no puede ser incompatible con el Protocolo de Ginebra núm. 1 de 1922.

[179] El Dictamen del Tribunal concluye con la afirmación, por lo que se refiere al Protocolo de 1922, de que es difícil sostener que el régimen que debe establecerse en virtud del Protocolo de Viena no está calculado para amenazar la independencia económica de Austria y que, por consiguiente, es conforme con los compromisos específicamente asumidos por Austria en el Protocolo de 1922 con respecto a su independencia económica.

[180] Este es el párrafo que conduce inmediatamente a la conclusión final del dictamen. Por lo tanto, los abajo firmantes deducen de su lenguaje y, en particular, del uso de las palabras “independencia económica”, que es la frase final del segundo párrafo del compromiso austriaco en el Protocolo con la que los demás miembros del Tribunal consideran que el régimen del Protocolo de Viena es incompatible.

[181] Si es así, debe significar que violaría la independencia económica de Austria porque sería la concesión a Alemania de un régimen especial o de una ventaja exclusiva calculada para amenazar esta independencia.

[182] No es suficiente que el acuerdo sea la concesión de un régimen especial o de ventajas exclusivas. La concesión debe estar calculada para amenazar la independencia de Austria.

[183] Si puede decirse que el régimen propuesto es un régimen “calculado para amenazar” la independencia de Austria, no es el establecimiento del régimen sino las consecuencias resultantes de su establecimiento lo que haría que ese régimen fuera incompatible con las obligaciones de Austria.

[184] Lo que Austria ha acordado no hacer es algo que esté “calculado para” amenazar su independencia. Se acuerda [p82] que esto sólo cubre la responsabilidad por las consecuencias que pueden preverse razonablemente en el momento del acto. (Opinión del Tribunal, pp. 13-I4.)

[185] En el curso del presente procedimiento no se ha presentado al Tribunal ningún elemento que demuestre que los Estados que han celebrado uniones aduaneras hayan puesto en peligro su existencia futura como Estados. A falta de pruebas en este sentido, no corresponde al Tribunal de Justicia considerar que la celebración de una unión aduanera sobre una base de plena igualdad entre los dos Estados pueda poner en peligro o amenazar la existencia futura de uno de ellos. Menos aún puede el Tribunal de Justicia suponer que la pérdida de independencia sea un resultado que cualquiera de los dos Estados pueda prever como consecuencia de sus actos.

[186] La conclusión a la que llega el Tribunal es que es el régimen contemplado por el Protocolo de Viena en su conjunto el que difícilmente puede considerarse conforme a los compromisos de Austria. Es decir, que, tomado en su conjunto, podría constituir una amenaza para la independencia de Austria con independencia del efecto de las disposiciones particulares de dicho instrumento, y que, dado que estos resultados podrían haber sido razonablemente previstos por Austria en el momento de su celebración, el régimen es incompatible con los compromisos de Austria.

[187] Si esto significa que la celebración de una unión aduanera entre dos Estados, con independencia de los detalles del acuerdo, entraña un peligro para la independencia de los Estados de que se trate, se trata de una opinión que los abajo firmantes no pueden aceptar.

[188] En primer lugar, como ya se ha dicho, el Tribunal de Justicia no dispone de ningún elemento en el que pueda basarse tal conclusión. Es cierto que en el curso del asunto se han hecho afirmaciones que se basan en el hecho de que existió una unión aduanera entre la mayoría de los Estados alemanes durante gran parte del siglo XIX, y que esta unión aduanera en su fase posterior y final fue sustituida en 1871 por el Imperio alemán. Sin embargo, no se pueden extraer conclusiones satisfactorias de la historia del Zollverein alemán, porque no hay posibilidad [p83] de estimar en qué medida la fusión de 1871 se debió a la guerra de 1870 y en qué medida al Zollverein.

[189] En segundo lugar, las consecuencias de la conclusión de una unión aduanera no pueden estimarse sin tener en cuenta las disposiciones específicas del acuerdo que se propone establecer. No existe un tipo fijo de unión aduanera. Cada caso debe juzgarse por sus propios méritos.

[190] Además, los abajo firmantes no están dispuestos a admitir que el Protocolo de Viena en su conjunto pueda considerarse incompatible con las obligaciones convencionales de Austria, si no puede señalarse ninguna disposición del Protocolo en sí misma como incompatible con dichas obligaciones.

[191] El examen de los artículos del Protocolo no ha revelado ninguna disposición cuyas consecuencias, en la medida en que puedan preverse razonablemente, amenacen la independencia de Austria, ni se alega en el dictamen del Tribunal que exista ninguna disposición de este tipo.

[192] Los abajo firmantes aceptan la afirmación (Dictamen, p. 18) de que el régimen que se propone establecer en virtud del Protocolo de Viena cumple los requisitos de una unión aduanera, pero en su opinión se trata de una unión organizada sobre la base de una asociación aduanera, y no sobre la de una fusión aduanera; es decir, cada uno de los Estados interesados conserva el derecho de promulgar su propia legislación en materia aduanera y de aplicar dicha legislación en su propio territorio mediante su propio servicio aduanero. No hay fusión de los dos territorios aduaneros, ni fusión de los servicios aduaneros, ni constitución de una caja común.

[Lo que se prevé es una asimilación de las políticas arancelarias y económicas de los dos países (Preámbulo), es decir, cada uno de los dos países tendrá su propia política, pero las dos coincidirán.

[194] Los dos países acordarán una ley aduanera y un arancel aduanero que entrarán en vigor en las dos zonas aduaneras, y no se introducirá ningún cambio en dicha ley o arancel salvo por acuerdo (Art. II). El efecto de esto es que cuando el texto de la ley o de las enmiendas haya sido acordado, [p84] serán promulgadas en Austria por la legislación austriaca, y en Alemania por la legislación alemana.

[195] No habrá derechos de importación ni de exportación sobre las mercancías intercambiadas entre los dos países, salvo lo que se acuerde en el tratado propuesto (art. III).

[196] En Austria, los derechos de aduana serán recaudados por las autoridades aduaneras austriacas, al igual que en Alemania serán recaudados por las autoridades alemanas. Una vez deducidos los gastos, el producto se repartirá entre los dos países en la proporción convenida (art. VI).

[197] No es fácil ver cómo cualquiera de estos primeros artículos del Protocolo de Viena puede ser descrito como calculado para amenazar la independencia de Austria, viendo que ninguno de ellos podría ser cardado a menos que Austria continuara existiendo como un Estado separado con su propio territorio, su propia legislatura, su propia legislación en materia aduanera, y sus propias autoridades aduaneras haciendo cumplir su ley aduanera y su tarifa aduanera. El Gobierno de un Estado no está subordinado en modo alguno al Gobierno del otro.

[198] Los Artículos IX y X se refieren a los tratados comerciales. En virtud del Artículo IX, cada Gobierno conserva en principio el derecho de concluir con terceros Estados tratados comerciales en su propio nombre (Art. IX, No. 1). No obstante, estos tratados pueden negociarse conjuntamente, si se considera oportuno, pero si se negocian conjuntamente, deben celebrarse en forma de tratados separados que entren en vigor simultáneamente (art. IX, nº 3). El artículo X impone a cada Parte el deber de tomar medidas para armonizar sus tratados comerciales existentes con el nuevo régimen.

[199] Ciertamente, estas disposiciones no parecen subordinar a Austria, como uno de los Estados contratantes, al control de su socio de forma que pueda decirse que pone en peligro su independencia. [p85]

[200] Existe, sin embargo, en el artículo IX, núm. 2, una disposición que obliga a cada uno de los Estados, si los tratados comerciales se negocian por separado, a “velar por que los intereses de la otra Parte contratante no sean lesionados en contravención del tenor y del objeto del tratado que se concluya”. Se ha sugerido en los argumentos que esta disposición restringiría de tal modo la libertad de Austria para concluir los tratados que más le beneficiasen que sería incompatible con la preservación de su independencia económica.

[201] Los abajo firmantes no están dispuestos a admitir que pueda decirse que una disposición que obliga a un Estado a tener en cuenta los intereses de otro Estado en la medida prescrita por el párrafo 2 del artículo IX pone en peligro la existencia de dicho Estado o está calculada para amenazar su independencia. Cualquier idea de este tipo se opondría directamente al movimiento moderno a favor de un mayor reconocimiento de la interdependencia de los Estados en materia económica. Tal vez convenga mencionar a este respecto que uno de los objetivos del proyecto de convenio comercial que se firmó en Ginebra el 24 de marzo de 1930 y del que Austria era signataria, seguía el mismo principio cuando se esforzaba por evitar cualquier perjuicio grave por parte de una de las Altas Partes Contratantes a los intereses económicos de otra. Así lo han entendido algunos de los Estados interesados, como por ejemplo en el Acuerdo Regional firmado en Oslo el 22 de diciembre de 1930.

[202] El artículo XI prevé la institución de un comité de arbitraje organizado sobre la base de la paridad. Este comité debe resolver las diferencias de opinión en cuanto a la interpretación y aplicación del tratado propuesto, y también llegar a un compromiso en los casos en que sea necesario un acuerdo entre las dos Partes. Los abajo firmantes no consideran que ningún arreglo que prevea la solución amistosa de las diferencias que puedan surgir entre dos Estados, sean éstas justificables o no, pueda considerarse, en los tiempos que corren, como una amenaza para la independencia de cualquiera de los Estados interesados. [p86]

[203] El artículo XII confiere a cada Estado el derecho de denunciar el tratado propuesto. Si pudiera sostenerse que el mero establecimiento del régimen propuesto en el Protocolo de Viena implica para Austria la pérdida de su independencia, la facultad de denunciar el tratado carecería de importancia, pues Austria ya habría perdido lo que se había comprometido a preservar. Sin embargo, éste no es el caso. La opinión del Tribunal es que el establecimiento del régimen está calculado para amenazar esa independencia, es decir, que sólo se invoca como incompatible con las obligaciones de Austria debido a las consecuencias del establecimiento del régimen propuesto. En este caso, el derecho a denunciar el tratado es importante porque permite a Austria evitar esas consecuencias. Si considera que su independencia se ve amenazada por la entrada en la unión aduanera, siempre puede evitar ese peligro denunciando el tratado.

[204] Este examen de las diversas disposiciones del Protocolo de Viena lleva a los abajo firmantes a la conclusión de que ninguna de sus disposiciones, considerada individualmente, es incompatible con el mantenimiento de la posición de Austria como Estado separado e independiente.

[205] Las numerosas restricciones a la libertad de acción de Austria resultantes del Tratado de Saint-Germain son bien conocidas; también lo son las impuestas en 1922 por los Protocolos núm. II y III con ocasión del plan de reconstrucción austriaco. Afectaban a Austria en cuestiones militares, financieras o económicas, que son las que más afectan a la soberanía nacional. Ninguno de ellos tenía carácter recíproco. Sin embargo, todas se consideraron compatibles con la soberanía y la independencia de Austria. A fortiori parece deducirse que un régimen aduanero como el propuesto en el Protocolo de Viena, organizado sobre una base de paridad y reciprocidad, no perjudica la independencia de Austria.

[206] Por estas razones, los abajo firmantes son de la opinión de que un régimen establecido entre Alemania y Austria sobre la base y dentro de los límites de los principios establecidos por el Protocolo del 19 de marzo de 1931, sería compatible tanto [p87] con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain como con el Protocolo N º 1 firmado en Ginebra el 4 de octubre de 1922.

(Firmado) M. Adatci;
(Firmado) F.B. Kellogg;
(Firmado) Rolin-Jaequemyns;
(Firmado) Cecil J. B. Hurst;
(Firmado) W. Schucking;
(Firmado) V. Eysinga;
(Firmado) Wang Chung-Hui

[Anexo 2a

I
El Vicecanciller de Austria al Ministro
de Asuntos Exteriores del Reich alemán
[Traducido por el Registro.] VIENA, 19 de marzo de 1931
Excelentísimo Señor,
Como resultado de nuestras conversaciones mantenidas a principios de este mes durante su visita a Viena, tengo el honor de comunicar a Vuestra Excelencia que el Gobierno austríaco ha acogido favorablemente el plan de asimilación de los regímenes económicos y arancelarios de Austria y Alemania y ha aprobado por unanimidad el Protocolo que figura como anexo, en el que se establecen los principios del acuerdo que ha de celebrarse.
Tengo, etc.
(Firmado) Scirober

II
El Ministro de Asuntos Exteriores del
Reich Alemán al Vicecanciller de Austria
[Traducido por el Registro] BERLIN, 19 de Marzo de 1931
EXCELENCIA,
Con referencia a nuestras conversaciones de principios de marzo, durante mi estancia en Viena, tengo el honor de comunicarle que el Gobierno del Reich ha acogido favorablemente el proyecto de asimilación de los regímenes arancelario y comercial de Austria y Alemania y ha aprobado por unanimidad el Protocolo que establece los principios del Tratado que se ha de concluir, en el texto adjunto.
Tengo, etc.
(Firmado) Curtius [p67]

III
Protocolo austro-alemán del 19 de marzo de 1931
[Traducción] En cumplimiento de la conversación que tuvo lugar en Viena a principios de marzo de 1931, el Gobierno alemán y el Gobierno austríaco han acordado entablar inmediatamente negociaciones para un tratado que asimile las políticas arancelarias y económicas de sus respectivos países sobre la base y dentro de los límites de los siguientes principios.
I.
1. Manteniendo completamente la independencia de los dos Estados y respetando plenamente las obligaciones contraídas por ellos con respecto a otros Estados, el tratado tiene por objeto iniciar una reorganización de las condiciones económicas europeas mediante acuerdos regionales.
(2) Más especialmente, ambas Partes declararán incondicionalmente en el tratado su voluntad de entablar negociaciones para un acuerdo similar con cualquier otro país que exprese tal deseo.
II.
(1) Alemania y Austria acordarán una ley arancelaria y un arancel aduanero que entrarán en vigor en ambas zonas aduaneras al mismo tiempo que el tratado y durante el período de su validez.
(2) Durante la vigencia del tratado, las modificaciones de la ley arancelaria y del arancel aduanero sólo podrán efectuarse mediante acuerdo entre ambas Partes.
III.
(1) Mientras el tratado esté en vigor, el intercambio de mercancías entre los dos países no estará sujeto a ningún derecho de importación o exportación.
(2) En el tratado, los dos Gobiernos se pondrán de acuerdo sobre si serán necesarios derechos de aduana internos y, en caso afirmativo, para qué categorías especificadas de mercancías y durante qué período. [p100] IV.
En el tratado los dos Gobiernos llegarán a un acuerdo para un arreglo provisional relativo al impuesto sobre el volumen de negocios y al intercambio de aquellas mercancías para las que, en la actualidad, prevalecen monopolios o impuestos especiales en cualquiera de los dos países.
V.
(1) La Administración de Aduanas de cada uno de los dos países será independiente de la del otro y permanecerá bajo el control exclusivo de su propio Gobierno. Además, cada país sufragará los gastos de su propia Administración de Aduanas.
(2) Ambos Gobiernos, respetando plenamente el principio arriba enunciado, dictarán medidas especiales de carácter técnico para asegurar la ejecución uniforme de la ley arancelaria, del arancel aduanero y de las demás reglamentaciones arancelarias.
VI.
(1) En la zona aduanera alemana los derechos de aduana serán recaudados por las autoridades aduaneras alemanas y en la zona aduanera austriaca por las autoridades aduaneras austriacas.
(2) Una vez deducidos los gastos especiales derivados de la aplicación del tratado, el importe de los derechos percibidos se repartirá entre los dos países según un contingente.
(3) En los acuerdos que se alcancen sobre este punto, se procurará no perjudicar los derechos de retención sobre los ingresos aduaneros existentes en uno u otro país.
VII.
(1) No existirán prohibiciones de importación, exportación o tránsito entre Alemania y Austria. Las excepciones que puedan resultar necesarias por razones de seguridad pública, salud pública o asuntos de naturaleza similar se especificarán en el tratado con la mayor precisión posible.
(2) En lugar del Acuerdo sobre las Enfermedades de los Animales concluido entre Alemania y Austria el 12 de julio de 1924, los dos Gobiernos concluirán y pondrán en vigor tan pronto como sea posible, y en cualquier caso no más tarde de un año después de la entrada en vigor del tratado, un nuevo acuerdo que regule el tráfico de animales y productos de origen animal entre [p101]Alemania y Austria de acuerdo con las normas que rigen el tráfico interno en Alemania y Austria, dándose las mismas condiciones.
VIII.
Los derechos que corresponden a las personas físicas y jurídicas de una Parte en el territorio de la otra en materia de domicilio, industria, fiscalidad, etc., se regularán en el tratado sobre la base de las disposiciones pertinentes del Tratado Comercial Austro-Alemán actualmente en vigor. Sobre la misma base se acordarán también las regulaciones relativas al tráfico ferroviario y marítimo entre las dos Partes.
IX.
(1) Cada uno de los dos Gobiernos, incluso después de la entrada en vigor del tratado, conservará en principio el derecho de concluir tratados comerciales con terceros Estados en su propio nombre.
(2) En las negociaciones pertinentes con terceros Estados, los Gobiernos alemán y austriaco velarán por que no se vulneren los intereses de la otra Parte contratante en contravención del tenor y la finalidad del tratado que se celebre.
(3) En la medida en que resulte oportuno y posible con vistas a una solución sencilla, rápida y uniforme de las relaciones comerciales con terceros Estados, el Gobierno alemán y el Gobierno austriaco llevarán a cabo negociaciones conjuntas para la celebración de tratados comerciales con terceros Estados. Sin embargo, incluso en este caso, Alemania y Austria firmarán y ratificarán, cada una en su propio nombre, un tratado comercial separado y se limitarán a organizar un intercambio simultáneo de las ratificaciones con el tercer Estado de que se trate.
X.
Los dos Gobiernos tomarán, en el momento oportuno, las medidas necesarias para armonizar entre sí y con el tenor y objeto del tratado que se concluya, los tratados comerciales existentes concluidos por Alemania y Austria con terceros Estados, en la medida en que contengan tipos arancelarios fijados por tratados comerciales con otros países o en la medida en que interfieran con la ejecución de las prohibiciones de importación y exportación existentes y otras reglamentaciones para el intercambio de mercancías. [p102] XI.
(1) Para garantizar el buen funcionamiento del tratado, se establecerá un Comité Arbitral compuesto por miembros de las dos Partes en condiciones de total paridad. Este Comité deberá ocuparse de los siguientes asuntos
(a) resolver mediante arbitraje las diferencias de opinión que surjan entre las dos Partes en cuanto a la interpretación y aplicación del tratado;
(b) llegar a un compromiso en los casos en que el tratado prevea un acuerdo especial entre las dos Partes o en los que, según el tenor del tratado, la realización de las intenciones de una Parte dependa del consentimiento de la otra, siempre que en tales casos no pueda llegarse a un acuerdo entre las dos Partes.
(2) La decisión de la Comisión de Arbitraje en los casos (a) y (b) arriba mencionados tendrá efecto vinculante para ambas Partes, siendo suficiente la mayoría de votos. El Presidente de la Comisión tendrá voto de calidad. El tratado deberá prever la paridad total en la elección del Presidente.
(3) Si uno de los Gobiernos considera que una decisión de la Comisión Arbitral en cualquiera de los casos mencionados en el apartado 1 (b) vulnera sus intereses económicos vitales, tendrá derecho a rescindir el tratado en cualquier momento, notificándolo con seis meses de antelación. Dicha notificación de terminación también podrá efectuarse durante el primer período de tres años mencionado en XII (2).
XII.
(1) El tratado que se celebre será ratificado y entrará en vigor al final de un período que se fijará en el tratado y que se extenderá desde la fecha del canje de ratificaciones.
(2) El tratado podrá ser denunciado en cualquier momento con un preaviso de un año, pero no de modo que quede terminado antes del final del tercer año siguiente a su entrada en vigor, salvo en el caso mencionado en el apartado (3) del artículo XI.
(3) El preaviso sólo podrá hacerse en virtud de una ley del país que denuncie el tratado. [p103]

Anexo 3
Carta del Gobierno Británico al Secretario General de la Sociedad de las Naciones
Foreign Office, S.W. 1, 10 de abril de 1931
Sir,
Me dirijo al Sr. Secretario Henderson para solicitarle que inserte en el orden del día de la Sexagésima Tercera Sesión del Consejo de la Sociedad de Naciones el siguiente punto:
“Protocolo Austro-Alemán para el establecimiento de una Unión Aduanera”.
2. Los Miembros del Consejo, cuya atención ha sido sin duda atraída por el citado Protocolo, sabrán probablemente que se han expresado dudas acerca de si el régimen que contempla sería compatible con las obligaciones contraídas por el Gobierno austríaco en virtud de los Protocolos del 4 de octubre de 1922.
3. Dado que los últimos Protocolos mencionados fueron negociados bajo los auspicios del Consejo, el Gobierno de Su Majestad en el Reino Unido considera de la mayor importancia que todas las dudas que se han expresado sean aclaradas lo antes posible, y con este fin cree conveniente que el asunto sea examinado por el propio Consejo.
(Firmado) Orme Sargent