Ciudad Libre de Danzig y Organización Internacional del Trabajo [1930] Corte Permanente de Justicia Internacional, Serie B, No. 18

Ciudad Libre de Danzig y Organización Internacional del Trabajo

Opinión Consultiva

26 de agosto de 1930

 

Presidente: Anzilotti
Vicepresidente: Huber
Jueces: Loder, Nyholm, de Bustamante, Altamira, Oda, Fromageot, Sir Cecil Hurst
Juez(es) suplente(s): Yovanovitch

[p4] El 15 de mayo de 1930, el Consejo de la Sociedad de Naciones adoptó la siguiente Resolución:

“El Consejo de la Sociedad de las Naciones tiene el honor de solicitar a la Corte Permanente de Justicia Internacional, de conformidad con el artículo 14 del Pacto, que emita una opinión consultiva sobre la siguiente cuestión:

“¿Es el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre de Danzig de tal naturaleza que permite a la Ciudad Libre ser Miembro de la Organización Internacional del Trabajo?

El Consejo autoriza al Secretario General a presentar la presente solicitud a la Corte, a prestar toda la asistencia necesaria para el examen de la cuestión y, en caso necesario, a tomar medidas para hacerse representar ante la Corte. [p5] Se ruega a la Oficina Internacional del Trabajo que preste a la Corte toda la asistencia que pueda necesitar para el examen de la cuestión aquí planteada.”

[1] En cumplimiento de esta Resolución, el Secretario General presentó a la Corte, también el 15 de mayo, una Solicitud de Opinión Consultiva en los siguientes términos:

“El Secretario General de la Sociedad de Naciones,
en cumplimiento de la Resolución del Consejo de 15 de mayo de 1930, y en virtud de la autorización dada por el Consejo,
tiene el honor de presentar a la Corte Permanente de Justicia Internacional una solicitud pidiendo a la Corte, de conformidad con el artículo 14 del Pacto, que emita una opinión consultiva al Consejo sobre la cuestión que se remite a la Corte por la Resolución del 15 de mayo de 1930 (véase el texto adjunto).
El Secretario General estará dispuesto a prestar toda la asistencia que la Corte pueda requerir en el examen de este asunto y, en caso necesario, se hará representar ante la Corte.”

[2] La Solicitud iba acompañada del texto del informe sobre el que el Consejo adoptó su Resolución antes mencionada.

[3] Posteriormente, el Secretario General envió también el acta de la reunión en la que se adoptó esta Resolución, y además – a petición del Director de la Oficina Internacional del Trabajo – el texto de los documentos en posesión de dicha Oficina relativos al deseo de la Ciudad Libre de convertirse en Miembro de la Organización Internacional del Trabajo, a saber: dos memoriales emanados del Senado de Danzig, dos cartas del miembro polaco del Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo dirigidas al Director de la Oficina, y extractos de las actas de dos reuniones del Consejo de Administración.

[4] De conformidad con el artículo 73, núm. 1, párrafo 1, del Reglamento de la Corte, la demanda fue comunicada a los miembros de la Sociedad de Naciones y a los Estados facultados para comparecer ante la Corte. El Secretario envió además al Senado de Danzig, al Gobierno Polaco y al Director de la Oficina Internacional del Trabajo, que fueron considerados por el [p6] Presidente de la Corte – este último no se encontraba en sesión – como susceptibles, de conformidad con los términos del Artículo 73, No. 1, párrafo 2, del Reglamento, que pudieran proporcionar información sobre la cuestión respecto de la cual se solicitaba el dictamen del Tribunal, una comunicación especial y directa informándoles de que el Tribunal estaba dispuesto a recibir de ellos declaraciones escritas y, si lo deseaban, a oír declaraciones orales hechas en su nombre en una audiencia pública que se celebraría a tal efecto. El Secretario dirigió también, el 28 de mayo de 1930, a todos los Estados o Miembros de la Liga que, según el Director de la Oficina Internacional del Trabajo, eran en esa fecha Miembros de la Organización Internacional del Trabajo, una comunicación en la que les señalaba los derechos que les asistían en virtud del artículo 73, núm. 1, párrafo 3, del Reglamento de la Corte [FN1].

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[FN1] “Si alguno de los Estados o Miembros a que se refiere el párrafo primero no hubiera recibido la comunicación arriba indicada, dicho Estado o Miembro”.
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[5] Mediante providencia de 19 de mayo de 1930, el Presidente del Tribunal fijó el lunes 30 de junio de 1930 como fecha límite para la presentación de escritos en la Secretaría del Tribunal; a petición de la Ciudad Libre de Danzig, este plazo se prorrogó, mediante providencia de 28 de junio de 1930, hasta el jueves 10 de julio de 1930. En esa fecha, se habían depositado en la Secretaría escritos en nombre del Senado de la Ciudad Libre, del Gobierno polaco y de la Oficina Internacional del Trabajo [6].

[6] El Tribunal, en el curso de las sesiones públicas celebradas los días 4, 5, 6 y 7 de agosto, escuchó los alegatos orales del Sr. Kaufmann en nombre del Senado de Danzig, del Sr. Rundstein en nombre del Gobierno polaco, y de los Sres. Albert Thomas y Morellet en nombre de la Oficina Internacional del Trabajo.

[7] Además de las declaraciones y observaciones de los Gobiernos y de la Organización interesados, y de los documentos transmitidos por el Secretario General de la Sociedad de las Naciones, como ya se ha dicho, el Tribunal ha tenido ante sí la colección de documentos relativos a la preparación del Convenio concluido entre la Ciudad Libre y Polonia [p7] el 9 de noviembre de 1920, la colección de acuerdos internacionales concluidos por o en nombre de la Ciudad Libre y, por último, la colección de decisiones dictadas por el Alto Comisario de la Sociedad de las Naciones en Danzig.

I.

[8] La mencionada Solicitud de Opinión Consultiva fue presentada al Tribunal en las siguientes circunstancias:

[9] Ya en el primer semestre de 1929, el Senado de la Ciudad Libre de Danzig parece haber dado pasos con vistas a la admisión de la Ciudad Libre como Miembro de la Organización Internacional del Trabajo.

[10] De hecho, los documentos presentados al Tribunal incluyen un memorial fechado el 11 de mayo de 1929, emanado del Senado de Danzig y que pretende exponer las consideraciones que movieron al Senado a dar ciertos pasos – a los que se hace referencia – con vistas a obtener la adhesión a la Organización Internacional del Trabajo. Estas consideraciones fueron, en primer lugar, su deseo de adherirse a ciertos acuerdos preparados por las Conferencias Internacionales del Trabajo y, en segundo lugar, su convicción de que a menos que la Ciudad Libre fuera miembro de la Organización, si se adhiriera, el efecto de tal adhesión sería meramente el de una medida legislativa local de Danzig [11].

[11] Sea como fuere, por carta de 20 de enero de 1930, el miembro polaco del Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo solicitó al Director de la Oficina que incluyera en el orden del día de la cuadragésima séptima reunión del Consejo de Administración un punto relativo a la “solicitud de la Ciudad Libre de Danzig de que se le permita adherirse a la Organización Internacional del Trabajo”; a esta carta se adjuntaba el memorándum de Danzig de 11 de mayo de 1929.

[12] Mediante otra carta, fechada el 27 de marzo de 1930, el miembro polaco envió al Director un nuevo memorial del Senado de la Ciudad Libre, fechado el 15 de marzo de 1930, en el que se exponían los fundamentos jurídicos en los que la Ciudad Libre basaba su solicitud de admisión. [p8]

[13] En sus dos cartas, el miembro polaco se reservaba el derecho de presentar al Consejo de Administración una exposición detallada de la cuestión debatida, o de dar su opinión sobre los argumentos expuestos en los memoriales presentados en nombre de la Ciudad Libre.

[14] La petición de Danzig fue debidamente incluida en el orden del día de la cuadragésima séptima reunión del Consejo de Administración, y el asunto se debatió allí el 3 de febrero de 1930. En esa ocasión se entendió que la Oficina presentaría al Consejo de Administración, en su cuadragésima octava reunión, un memorándum jurídico sobre la cuestión de la admisión de la Ciudad Libre de Danzig [15].

[15] Este memorándum ha sido comunicado al Tribunal por el Gobierno polaco; posteriormente, el Director de la Oficina Internacional del Trabajo, al tener conocimiento de este hecho, presentó al Tribunal un extracto de una carta que había recibido del miembro alemán del Consejo de Administración y en la que se formulaban ciertas reservas y observaciones respecto al contenido y conclusiones del memorándum emanado de la Oficina Internacional del Trabajo.

[16] El memorándum de la Oficina Internacional del Trabajo afirmaba que la cuestión de si, desde el punto de vista jurídico, la Ciudad Libre poseía la capacidad para convertirse en Miembro de la Organización del Trabajo debía remitirse al Tribunal, que era el único capaz de resolver el difícil problema jurídico que se planteaba. También se alegó que esta vía podía adoptarse teniendo en cuenta los amplios términos del artículo 423 del Tratado de Versalles, y que los términos precisos de la cuestión que debía plantearse al Tribunal podían ser los siguientes:

“¿Es el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre de Danzig de tal naturaleza que permite a la Ciudad Libre convertirse en Miembro de la Organización Internacional del Trabajo?”.

[17] El asunto fue sometido de nuevo al Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo en su cuadragésima octava reunión y, el 26 de abril de 1930, éste decidió, después de una discusión -ningún miembro votó en contra de la moción-, someter al Tribunal la cuestión expuesta en el memorándum de la Oficina del Trabajo para que emitiera una opinión consultiva.

[18] En consecuencia, el Director de la Oficina Internacional del Trabajo envió el mismo día al Secretario General de la Sociedad de Naciones una carta en la que, después de declarar que el Consejo de Administración “había decidido por unanimidad, de conformidad con el artículo 423 del Tratado de Versalles”, someter a la Corte la cuestión arriba reproducida, el Director pedía al Secretario General que sometiera la decisión del Consejo de Administración al Consejo de la Sociedad de Naciones con objeto de obtener de la Corte una opinión consultiva sobre la cuestión arriba citada.

[19] El Consejo de la Sociedad de Naciones se ocupó del asunto durante su quincuagésima novena Sesión y adoptó, el 15 de mayo de 1930 – habiendo sido invitados a tomar asiento a la mesa del Consejo el Presidente del Senado de Danzig, el Alto Comisario de la Sociedad en Danzig y el Director de la Oficina Internacional del Trabajo -, la Resolución que se reproduce al comienzo del presente Dictamen.

II.

[20] En primer lugar, hay que señalar dos puntos en relación con la formulación de la cuestión sobre la que se solicita al Tribunal de Justicia que emita una opinión consultiva.

[21] En primer lugar, se hace hincapié en el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre de Danzig. El objeto de la cuestión es el efecto que este estatuto jurídico especial puede tener sobre la admisibilidad de la Ciudad Libre en la Organización del Trabajo. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia ha llegado a la conclusión de que sólo se le pide que tome en consideración las dificultades derivadas de las circunstancias propias del estatuto de la Ciudad Libre.

[22] En segundo lugar, la pregunta está redactada de tal manera que sólo se plantea si la Ciudad Libre puede ser miembro de la Organización del Trabajo. El Tribunal de Justicia ha supuesto que con ello no se pretende limitar la cuestión a la de la admisibilidad de la Ciudad Libre en la Organización, sino incluir la cuestión de si la Ciudad Libre, en caso de ser admitida, podría participar en las actividades de la Organización del Trabajo y cumplir los deberes que incumben a sus Miembros.

[23] La Organización Internacional del Trabajo fue creada por la Parte XIII del Tratado de Versalles de 28 de junio de 1919. Por lo tanto, es en esa parte del Tratado donde cabría esperar encontrar las normas que regulan la admisión de Miembros en la Organización y que prescriben los requisitos para ser miembro de la misma. Sin embargo, la única disposición relacionada con la admisión y cualificación de los Miembros es el segundo párrafo del artículo 387, que dice lo siguiente:

“Los Miembros originarios de la Sociedad de las Naciones serán los Miembros originarios de esta Organización, y en lo sucesivo la calidad de Miembro de la Sociedad de las Naciones llevará consigo la de Miembro de dicha Organización.”

[24] No es imposible que la intención de las Partes en el Tratado de Versalles fuera que la calidad de Miembro de la Sociedad de Naciones y la de Miembro de la Organización del Trabajo coincidieran, y que ningún Estado o comunidad fuera Miembro de la Organización del Trabajo a menos que también lo fuera de la Sociedad. Sin embargo, esta cuestión no está relacionada con el estatuto jurídico especial de Danzig. No ha sido tratada en los escritos ni en las alegaciones orales dirigidas al Tribunal de Justicia, por lo que éste no la ha tomado en consideración por las razones expuestas. El asunto se ha examinado únicamente desde el punto de vista de si el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre es compatible con la pertenencia a la Organización del Trabajo. Pero el hecho de que el Tribunal haya dado su respuesta a la cuestión sobre esta base no debe interpretarse en el sentido de que prejuzga en modo alguno su opinión sobre la cuestión más amplia, si en algún momento se le plantea.

25] La Ciudad Libre de Danzig nació como consecuencia del acuerdo de paz del Tratado de Versalles [26].

26] Por el artículo 102, las principales potencias aliadas y asociadas acordaron establecer el territorio allí definido como ciudad libre y declararon que quedaba bajo la protección de la Sociedad de Naciones [27].

[27] El artículo 103 preveía la elaboración de una constitución para la Ciudad Libre de acuerdo con un Alto Comisario nombrado por la Sociedad. Esta constitución debía estar bajo la garantía de la Sociedad [28].

[28] Por el artículo 104, las principales potencias aliadas y asociadas se comprometían a negociar un tratado, del que Polonia [p11] y la Ciudad Libre serían Partes, y que entraría en vigor simultáneamente con el establecimiento de la Ciudad Libre, con el fin de asegurar a Polonia ciertos derechos, principalmente de carácter económico, en el territorio de la Ciudad Libre. El apartado (6) de este artículo establecía que el tratado debía prever que el Gobierno de Polonia se encargaría de la dirección de las relaciones exteriores de la Ciudad Libre [29].

[29] El Tratado mencionado en el artículo 104 fue de hecho concluido entre Polonia y Danzig y está fechado el 9 de noviembre de 1920. Se conoce con el nombre de Tratado o Convenio de París. Sus disposiciones repiten y amplían en algunos aspectos las estipulaciones del artículo 104 del Tratado de Versalles; pero, por lo que se refiere a las disposiciones que se encuentran en ambos Tratados, su repetición en el Tratado de París no varía el hecho de que el Tratado de Versalles es la fuente de los derechos conferidos a Polonia de conformidad con el artículo 104, ni altera el hecho de que, en la medida en que estos derechos implican una limitación de la independencia de la Ciudad Libre, constituyen limitaciones orgánicas que son una característica esencial de su estructura política.

[30] De lo anterior se desprende que el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre comprende dos elementos: la relación especial con la Sociedad de Naciones, por el hecho de estar colocada bajo la protección de la Sociedad y por la garantía de la Constitución, y la relación especial con Polonia, por el hecho de que la dirección de las relaciones exteriores de la Ciudad Libre está confiada al Gobierno polaco.

[31] Las principales potencias aliadas y asociadas cumplieron su mandato en virtud del artículo 102 del Tratado de Versalles y constituyeron la Ciudad Libre de Danzig, “en los términos y condiciones establecidos en dicho Tratado”, mediante una decisión fechada el 27 de octubre y que debía entrar en vigor el 15 de noviembre de 1920; fue aceptada por los representantes de Danzig el 9 de noviembre.

[32] Entretanto, la constitución de la Ciudad Libre había sido elaborada por una Asamblea Constituyente de acuerdo con el Alto Comisario de la Liga, y el 17 de noviembre del mismo año el Consejo de la Liga tomó una decisión poniendo a la Ciudad Libre bajo la protección de la [p12] Liga y dando la garantía de la Liga a su constitución, según lo dispuesto en los artículos 102 y 103 del Tratado de Versalles. Al mismo tiempo, el Consejo ordenó que se introdujeran ciertas enmiendas en la constitución, con el fin de dejar claro que las disposiciones de la constitución no anulaban el derecho de Polonia, en virtud del artículo 104 (6) del Tratado de Versalles, a dirigir las relaciones exteriores de la Ciudad Libre.

33] El alcance exacto de la protección de la Ciudad Libre por la Liga y de la garantía de su constitución no ha sido exhaustivamente negado [34].

[34] El efecto general de los informes y resoluciones adoptados por el Consejo de la Sociedad, tales como los del 17 de noviembre de 1920 y 2 de marzo de 1921, es mostrar que el deber de la Sociedad es asegurar la existencia continuada de la Ciudad Libre sobre las bases en que fue establecida de acuerdo con el Tratado de Versalles, y que fue para permitir a la Sociedad alcanzar este propósito que la Ciudad Libre fue puesta bajo su protección y la constitución bajo su garantía. En consecuencia, el Consejo ha declarado que está obligado a asegurar un gobierno ordenado, pacífico y estable en Danzig, a protegerla de agresiones exteriores y a velar por que sin el consentimiento de la Liga no se introduzca ningún cambio fundamental en el Tratado de París, ni ningún cambio en la constitución de la Ciudad Libre. La protección de la Ciudad Libre y la garantía de su constitución justificarían tales pretensiones. No impedirían que la Ciudad Libre se convirtiera en miembro de la Organización del Trabajo.

[35] En el Tratado de París no se incluyeron estipulaciones detalladas que regularan la conducta del Gobierno polaco en las relaciones exteriores de la Ciudad Libre. Se repitió el principio establecido en el artículo 104 (6) del Tratado de Versalles. En consecuencia, surgieron muchas diferencias de opinión en cuanto a asuntos exteriores entre Polonia y la Ciudad Libre, pero una práctica, que ahora parece ser bien entendida por ambas Partes, ha surgido gradualmente de las decisiones del Alto Comisionado y de los posteriores entendimientos [p13] y acuerdos alcanzados entre las Partes bajo los auspicios de la Liga.

[36] Actualmente, Polonia y la Ciudad Libre coinciden en que los derechos de Polonia en cuanto a la dirección de las relaciones exteriores de la Ciudad Libre no son absolutos. El Gobierno polaco no tiene derecho a imponer una política a la Ciudad Libre ni a tomar ninguna medida en relación con las relaciones exteriores de la Ciudad Libre, en contra de su voluntad [37].

[37] Por otra parte, la Ciudad Libre no puede pedir a Polonia que tome ninguna medida en relación con las relaciones exteriores de la Ciudad Libre que se oponga a su propia política. Como dijo el Alto Comisario en su decisión del 17 de diciembre de 1921, si Polonia se viera obligada a hacerlo, quedaría bajo la dominación de la Ciudad Libre, y esto ciertamente no estaba contemplado en el Tratado de Versalles [38].

[38] El resultado es que, en lo que respecta a las relaciones exteriores de la Ciudad Libre, ni Polonia ni la Ciudad Libre son completamente dueñas de la situación. La Ciudad Libre tiene derecho a velar por sus propios intereses y a que no se haga nada que los perjudique. Polonia tiene derecho a velar por sus propios intereses y a negarse a tomar cualquier medida que pueda perjudicarlos.

[39] Otras decisiones del Alto Comisionado y acuerdos entre Polonia y la Ciudad Libre han regulado la representación de la Ciudad Libre en conferencias internacionales y la forma en que debe llevarse a cabo la correspondencia entre la Ciudad Libre y los Estados extranjeros. También se ha acordado que cuando, con el consentimiento del Gobierno polaco, la Ciudad Libre se ha convertido en Parte de un convenio que prevé la correspondencia directa o el intercambio entre las organizaciones técnicas de los Estados contratantes, el consentimiento polaco a que la Ciudad Libre se convierta en Parte del convenio implica el consentimiento polaco a la comunicación directa entre las organizaciones técnicas de la Ciudad Libre y las de otros Estados.

[40] La forma en que la Organización Internacional del Trabajo lleva a cabo su trabajo ha sido explicada al Tribunal a grandes rasgos en la declaración escrita presentada por la Oficina Internacional del Trabajo y en el alegato oral del Director. Es evidente que las actividades de la Organización Internacional del Trabajo cubren un amplio campo y que las líneas en las que se desarrollan tienen un carácter novedoso.

[41] El nombramiento de los delegados a una Conferencia del Trabajo, la forma en que dichos delegados votan en una Conferencia, el método por el cual las decisiones mayoritarias de una Conferencia se plasman en recomendaciones o proyectos de convenio, el deber impuesto a los Miembros de someter dichos proyectos de convenio a las “autoridades competentes” de su país y de ratificar los proyectos de convenio si son aprobados por dichas “autoridades competentes”, las modalidades según las cuales la inobservancia de las disposiciones de un convenio puede ser objeto de reclamaciones o de quejas, de investigaciones por parte de una comisión, de procedimientos judiciales y de sanciones, presentan características que difieren de los procedimientos de la conferencia diplomática ordinaria, de la forma en que se ponen en vigor los convenios elaborados en dichas conferencias y del método por el cual una Parte contratante de un convenio puede obtener reparación si sus intereses se ven perjudicados por la violación de sus disposiciones por otra Parte.

[42] Los arreglos actualmente en vigor en cuanto a la representación de la Ciudad Libre en conferencias internacionales, en cuanto a la dirección de la correspondencia y en cuanto al contacto directo entre organizaciones técnicas de la Ciudad Libre y de otros Estados, demuestran que en el momento en que se dictaron estas decisiones del Alto Comisionado, o cuando se concluyeron los acuerdos subsiguientes, ninguna de las Partes tenía en vista la participación de la Ciudad Libre en la labor de la Organización del Trabajo. Estos acuerdos no podían, en su estado actual, hacerse aplicables a tal participación, y no puede considerarse que se apliquen a las circunstancias que surgirían si la Ciudad Libre fuera admitida en la Organización del Trabajo.

[43] La cuestión de si el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre es compatible con la pertenencia a la Organización del Trabajo [p15] debe, por lo tanto, ser considerada sin referencia a las disposiciones antes mencionadas, y debe ser tratada sobre la base de que, como resultado del Tratado de Versalles, la dirección de las relaciones exteriores de la Ciudad Libre se confía al Gobierno de Polonia, y que, en consecuencia, la Ciudad Libre no está en condiciones de obligar al Gobierno polaco a tomar ninguna medida en la dirección de esas relaciones exteriores que sea contraria a los intereses de la propia Polonia.

[44] Es innecesario que el Tribunal de Justicia, aun cuando estuviera en condiciones de hacerlo, realice un análisis exhaustivo de las diversas actividades de la Organización del Trabajo para determinar cuáles de ellas están comprendidas en la categoría de relaciones exteriores. Si bien puede presumirse que una parte de ellas se inscribe íntegramente en el ámbito interno, es imposible evitar la conclusión de que algunas de las medidas que adoptaría un Miembro de la Organización del Trabajo -algunas incluso que podría verse obligado a adoptar- en el ejercicio de las actividades normales de su pertenencia a la misma se inscribirían en el ámbito de las relaciones exteriores. Actos como la ratificación de un proyecto de convenio o la presentación de una denuncia contra otro Estado miembro por incumplimiento de las disposiciones de un convenio deben pertenecer claramente al ámbito de las relaciones exteriores. La Ciudad Libre, como miembro de la Organización del Trabajo, no podría adoptar por sí misma ninguna medida de este tipo. Estaría obligada a utilizar al Gobierno polaco como intermediario y, por lo tanto, en todos estos casos sería necesario el consentimiento polaco, ya que el Gobierno polaco tendría derecho a negarse a realizar estas gestiones en nombre de la Ciudad Libre si fueran perjudiciales para intereses importantes del Estado polaco.

[45] El Tribunal no ha encontrado ninguna disposición en la Parte XIII que exima a un Miembro de la Organización del Trabajo del cumplimiento de las obligaciones que le impone su calidad de Miembro o que le dispense de participar en las actividades normales de la Organización si no puede obtener previamente el consentimiento de algún otro Miembro de la Organización. Por lo tanto, al margen de posibles dificultades como las mencionadas al principio del presente dictamen, [p16] el Tribunal de Justicia considera que la Ciudad Libre de Danzig no podía participar en los trabajos de la Organización del Trabajo mientras no se hubiera celebrado un acuerdo que garantizara de antemano que el Gobierno polaco no podría oponerse a ninguna acción que la Ciudad Libre deseara emprender como Miembro de dicha Organización.

[46] Si Polonia y la Ciudad Libre de Danzig celebrasen un acuerdo de este tipo, el hecho de que la dirección de las relaciones exteriores de la Ciudad Libre esté confiada al Gobierno polaco no constituiría un obstáculo para que la Ciudad Libre se convirtiese en Miembro de la Organización del Trabajo.

[47] No corresponde al Tribunal indicar las disposiciones que deberían incluirse en un acuerdo de este tipo, pero es necesario señalar que, si el acuerdo implicara cualquier modificación del estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre, podría ser objeto de veto en virtud del artículo 6 (2) del Tratado de París y, por lo tanto, sería deseable que no se celebrara sin el acuerdo del Consejo de la Liga.

[48] En el momento actual no existe tal acuerdo, y el Tribunal se siente obligado a responder a la cuestión sobre la que se le pide una opinión consultiva basándose en la situación existente.

[49] Por estas razones,
El Tribunal de Justicia,
por seis votos contra cuatro,
opina
que el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre de Danzig no le permite ser Miembro de la Organización Internacional del Trabajo.

[Hecho en inglés y en francés, siendo el texto inglés el que da fe, en el Palacio de la Paz, La Haya, a veintiséis de agosto de mil novecientos treinta, en dos ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos del Tribunal y el otro se remitirá al Consejo de la Sociedad de Naciones.

(Firmado) D. Anzilotti,
Presidente.

(Firmado) A. Hammarskjold,
Secretario.

[51] MM. Anzilotti, Presidente, y Huber, Vicepresidente, declarándose incapaces de suscribir la opinión del Tribunal de Justicia y haciendo uso del derecho que les confiere el artículo 71 del Reglamento del Tribunal de Justicia, han emitido las opiniones separadas que figuran a continuación.

[52] M. Loder, antiguo Presidente, haciendo uso del derecho que le confiere el artículo 71 del Reglamento del Tribunal de Justicia, ha adjuntado al dictamen la presente declaración de disconformidad.

(Rubricado) D. A.
(Iniciado) A. H. [p18]

Voto particular de M. Anzilotti.

[Traducción.] [53] Muy a mi pesar, no estoy de acuerdo con la opinión del Tribunal y es mi deber decirlo. Dado que, en mi opinión, una opinión disidente no debe ser una crítica de lo que el Tribunal ha tenido a bien decir, sino más bien una exposición de los puntos de vista de quien la redacta, me limitaré a indicar lo más brevemente posible cuál es mi punto de vista y los fundamentos en los que se basa.

[54] 1.- Si se toman los propios términos de la cuestión planteada y si se tiene en cuenta el hecho de que tiene su origen en una solicitud de la Ciudad Libre de Danzig para ser admitida en la Organización Internacional del Trabajo, la deducción natural es que esta cuestión se refiere en primer lugar a la admisión de la Ciudad Libre en dicha Organización.

[55] Dado que la Organización Internacional del Trabajo se rige por la Parte XIII del Tratado de Versalles, es en esta Parte donde deben buscarse las disposiciones relativas a la admisión de Miembros en la Organización y que prescriben los requisitos exigidos para ser Miembro de la misma. La única disposición relativa a la admisión de Miembros y a los requisitos exigidos para tal admisión es el párrafo 2 del artículo 387, según el cual “los Miembros originarios de la Sociedad de las Naciones serán los Miembros originarios de esta Organización, y en lo sucesivo la calidad de Miembro de la Sociedad de las Naciones llevará consigo la de Miembro de dicha Organización”. Como no existe ningún otro artículo de la Parte XIII del Tratado de Versalles que se refiera directa o indirectamente a la calidad de miembro de la Organización Internacional del Trabajo, es lícito, prima facie, concluir que la calidad de miembro de la Organización no es más que el corolario de la de miembro de la Sociedad de Naciones.

[56] 2. – Sin embargo, debe observarse que la petición parece partir de una hipótesis diferente, a saber, que sería posible que la Ciudad Libre se convirtiera en Miembro de la Organización Internacional del Trabajo independientemente de su admisión [p19] en la Sociedad de las Naciones. Así lo indica el hecho de que la demanda de la Ciudad Libre esté dirigida a la Organización del Trabajo; las discusiones que tuvieron lugar en el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo y las declaraciones escritas y orales presentadas al Tribunal parecen confirmarlo también.

[57] Como la hipótesis de la demanda se refiere a una cuestión de derecho, el Tribunal no puede aceptarla sin comprobar previamente si es fundada o no. Es evidente que el Tribunal de Justicia no puede pronunciarse sobre la base de una hipótesis contraria a los Tratados en vigor.

[58] Por consiguiente, la primera cuestión que debe resolverse es la siguiente: ¿Permite la Parte XIII del Tratado de Versalles que la calidad de miembro de la Organización Internacional del Trabajo se adquiera por otros medios que no sean la admisión en la Sociedad de Naciones?

[59] 3. – Mi respuesta es definitivamente negativa. A mi juicio, no cabe duda de que la intención de las Partes en el Tratado de Versalles era hacer coincidir la calidad de Miembro de la Sociedad de Naciones y la de Miembro de la Organización Internacional del Trabajo, e impedir que un Estado o una comunidad política se convirtiera en Miembro de la Organización Internacional del Trabajo sin ser al mismo tiempo Miembro de la Sociedad de Naciones.

[60] Estoy dispuesto a admitir que el párrafo 2 del artículo 387, tomado literalmente, se limita a indicar dos categorías de Miembros de la Organización y no excluye explícitamente la posibilidad de que existan otras. Pero como esta cláusula es la única de toda la Parte XIII que trata de la adhesión a la Organización Internacional del Trabajo, y como es imposible adherirse a un tratado si no es en las circunstancias y en las condiciones previstas para dicha adhesión, la única conclusión posible es que no existe otra forma de ingresar en la Organización Internacional del Trabajo que la indicada por el párrafo 2 del artículo 387.

[61] Por otra parte, es difícilmente concebible que los autores del Tratado de Versalles hubieran guardado un silencio absoluto sobre las numerosas y difíciles cuestiones a que daría lugar la admisión de nuevos Miembros en la Organización Internacional del Trabajo, si tal admisión fuera posible de otro modo que en el caso previsto por el artículo 387, párrafo 2, [p20] que se rige por el artículo 1 del Pacto de la Sociedad de Naciones. Por otra parte, el Tratado de Versalles contiene numerosas indicaciones en favor de la interpretación del artículo 387, párrafo 2, expuesta anteriormente. Cabe mencionar el artículo 23, letra a, del Pacto de la Sociedad de Naciones; el párrafo 1 del Preámbulo de la Parte XIII; el artículo 392; el artículo 422, etc.; de todas estas disposiciones se desprende claramente que la Organización Internacional del Trabajo fue concebida como una asociación entre los Miembros de la Sociedad de Naciones para el cumplimiento de una misión indisolublemente ligada a la misión de la propia Sociedad.

[62] 4. – De este modo, llego a la conclusión de que la hipótesis sobre la que procede la demanda no puede ser aceptada por el Tribunal, porque está en contradicción con el Tratado de Versalles.

[63] Una vez afirmado esto, el Tribunal debería, en mi opinión, haber declarado que no podía emitir el dictamen que se le había solicitado. En mi opinión, es igualmente inadmisible que el Tribunal acceda a una solicitud basada en una hipótesis jurídicamente errónea o que modifique la solicitud para armonizarla con lo que el Tribunal considera el Derecho vigente. Habría correspondido al Consejo modificar la solicitud de acuerdo con las indicaciones del Tribunal, si hubiera considerado oportuno solicitar un dictamen sobre la base de tales indicaciones.

[64] Esta conclusión también parece indicada por consideraciones de otro orden. Si se admite que el único modo de llegar a ser Miembro de la Organización Internacional del Trabajo es mediante la admisión en la Sociedad de Naciones, la cuestión que se plantea es si el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre de Danzig permite a ésta llegar a ser Miembro de la Sociedad de Naciones. Dado que la pertenencia a la Organización Internacional del Trabajo no es más que una consecuencia necesaria de la admisión en la Sociedad de Naciones, la cuestión planteada por la demanda sería una cuestión preliminar o incidental en el procedimiento de admisión de la Ciudad Libre en la Sociedad de Naciones. Pero la admisión de Miembros es un asunto de la competencia exclusiva de la Asamblea, por lo que parece que sólo ésta podría solicitar al Tribunal una opinión consultiva sobre la cuestión así planteada. [p21]

[65] 5. – Las anteriores son las conclusiones que se desprenden si se interpreta la solicitud de acuerdo con su sentido natural y las circunstancias que llevaron a la adopción de su redacción.

[66] Sin embargo, es preciso examinar si la cuestión planteada al Tribunal de Justicia no puede interpretarse como si, dejando a un lado la cuestión de la admisión de la Ciudad Libre en la Organización Internacional del Trabajo, sólo se refiriera a la compatibilidad de las características propias del estatuto jurídico de la Ciudad Libre con el ejercicio por ésta de los derechos y el cumplimiento por ella de las obligaciones de los Miembros de la Organización Internacional del Trabajo.

[67] Aunque, como se ha dicho anteriormente, la demanda parece proceder desde un punto de vista diferente, quizá no sea del todo imposible limitar de este modo la cuestión sometida al Tribunal de Justicia. En todo caso, sólo adoptando este punto de vista podría el Tribunal abordarla.

[68] 6. – La cuestión de si el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre es compatible con la calidad de miembro de la Organización Internacional del Trabajo es, en sustancia, la cuestión de si el hecho de que la Ciudad Libre esté colocada bajo la protección de la Sociedad de Naciones y de que la dirección de sus relaciones exteriores esté en manos de Polonia puede impedir a la Ciudad Libre ejercer los derechos y cumplir las obligaciones inherentes a la calidad de miembro de la Organización.

[69] No obstante, debe examinarse en primer lugar si un Estado o una comunidad política cuyas relaciones exteriores son dirigidas por otro Estado y que, por consiguiente, no goza de una libertad absoluta en el ámbito de las relaciones internacionales, no puede, por esta sola razón, ser Miembro de la Organización Internacional del Trabajo.

[70] No parece haber lugar a dudas de que la respuesta a esta cuestión es negativa. Cualquiera que sea la interpretación que se dé al párrafo 2 del artículo 387 del Tratado de Versalles, lo cierto es que, por la acción combinada de esta cláusula y del párrafo segundo del artículo 1 del Pacto de la Sociedad de Naciones, no sólo los Estados, sino también los Dominios y las Colonias que gozan de plena autonomía son ya y pueden llegar a ser Miembros de la Organización Internacional del Trabajo. [p22]

[71] Esto también se desprende del párrafo 1 del artículo 421 del Tratado de Versalles, que obliga a los Miembros de la Organización Internacional del Trabajo a aplicar los convenios a los que se hayan adherido “a sus colonias, protectorados y posesiones que no se gobiernen plenamente por sí mismos”. Esta restricción, que no va acompañada de ninguna otra cláusula destinada a garantizar la aplicación de los convenios en los territorios en cuestión, sólo es conciliable con el principio de universalidad potencial de la Organización formulado en el párrafo 3 del Preámbulo de la Parte XIII, ya que las colonias, posesiones o protectorados que gozan de plena autonomía pueden convertirse en Miembros de la Organización.

[72] Ahora bien, lo que distingue a los Dominios y Colonias que se gobiernan plenamente a sí mismos de los Estados es, ante todo, el hecho de que tales Dominios y Colonias, si bien gozan de una medida muy amplia de autogobierno, no poseen o no necesariamente poseen el derecho por sí mismos de dirigir sus relaciones exteriores. Por consiguiente, el derecho de autogobierno que el artículo 1 del Pacto considera como condición necesaria para la admisión en la Sociedad de las Naciones y en el que se basa el párrafo 1 del artículo 421 del Tratado de Versalles, sólo puede ser un derecho relativo a los asuntos internos, pues de otro modo la interpretación de este artículo conduciría a resultados absurdos o contradictorios.

[73] Frente a disposiciones tan claras y definitivas, la única conclusión posible es que el hecho de que la Ciudad Libre sólo goce de una libertad limitada en el campo de las relaciones internacionales no es en sí mismo incompatible con la pertenencia a la Organización Internacional del Trabajo.

[74] 7. – Por otra parte, apenas cabe duda de que la Ciudad Libre sólo puede ser Miembro de la Organización Internacional del Trabajo si Polonia consintiera en su admisión y si los órganos competentes de la Sociedad de Naciones no hicieran uso de su derecho de veto. Cualquiera que sea la naturaleza jurídica del acto por el cual la Ciudad Libre podría ingresar en la Organización Internacional del Trabajo, es cierto que este acto crearía obligaciones internacionales para la Ciudad Libre; en consecuencia, son aplicables las disposiciones del capítulo I del Convenio del 9 de noviembre de 1920. [p23]

[75] De ello se desprende que toda discusión sobre la compatibilidad de una disposición particular relativa al estatuto de la Ciudad Libre con la Parte XIII del Tratado de Versalles debe partir del supuesto de que la Ciudad Libre es miembro de la Organización Internacional del Trabajo con el consentimiento de Polonia y sin oposición por parte de los órganos competentes de la Liga.

[76] 8. – Parece posible entender este consentimiento de dos maneras diferentes.

[77] En primer lugar, puede pensarse que la cuestión se refiere simplemente al consentimiento que debe dar Polonia a la admisión de la Ciudad Libre en la Organización Internacional del Trabajo, a reserva de todas las estipulaciones actualmente en vigor. En ese caso, la cuestión a decidir sería la siguiente: ¿Tendría dicho consentimiento el efecto de poner a la Ciudad Libre en condiciones de participar en las actividades de la Organización Internacional del Trabajo y de cumplir las obligaciones que incumben a sus Miembros? Esto equivale a preguntarse si todas las disposiciones que rigen actualmente las relaciones entre la Ciudad Libre y Polonia, más especialmente en lo que se refiere a la dirección de las relaciones exteriores, son compatibles con las disposiciones de la Parte XIII del Tratado de Versalles. Es fácil ver que hay casos en los que esta compatibilidad es al menos dudosa.

[78] Pero esta no parece ser la cuestión planteada. Pues debe recordarse que esta cuestión se refiere al estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre en su conjunto; es decir, también a la cuestión de si dicho estatuto permite o no modificaciones. Este punto de vista también parece estar de acuerdo con las opiniones y deseos de las Partes implicadas. Es cierto que los representantes de Polonia y de la Ciudad Libre y el Director de la Oficina Internacional del Trabajo hicieron hincapié en que no se trataba de decidir una disputa, sino de arrojar luz sobre una situación jurídica oscura y de encontrar alguna manera de permitir a la Ciudad Libre beneficiarse de las ventajas de la Organización Internacional del Trabajo. Por esta razón creo que el consentimiento de Polonia – si se da – a la admisión de la Ciudad Libre en dicha Organización debe considerarse desde un punto de vista más general. [p24]

[79] Se plantean, pues, dos cuestiones: a) ¿Tiene Polonia derecho a consentir la admisión de la Ciudad Libre en la Organización Internacional del Trabajo, aunque tal consentimiento deba implicar una modificación del estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre actualmente en vigor? (b) En caso afirmativo, ¿cuáles serían, en términos generales, los efectos de dicho consentimiento en relación con el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre?

[80] 9. – Ad (a) Los representantes del Gobierno polaco alegaron ante el Tribunal que el Convenio de París se basaba en el artículo 104 del Tratado de Versalles y que, en consecuencia, Polonia y la Ciudad Libre no podían modificar el Convenio de forma que se sobrepasaran los límites fijados por dicho artículo.

[81] Este argumento me parece injustificado. El artículo 104 del Tratado de Versalles confía a las Principales Potencias Aliadas y Asociadas la negociación de los términos de una convención entre el Gobierno polaco y la Ciudad Libre, e indica los puntos sobre los que debe versar la convención o los objetivos que debe perseguir. Ahora bien, esta Convención -que es la Convención de París del 9 de noviembre de 1920- prevé expresamente, en el artículo 40, párrafo 1, la posibilidad de modificaciones por acuerdo entre Polonia y la Ciudad Libre. Por lo tanto, nada impide a Polonia ejercer los derechos que le confiere este Convenio; estos derechos, además, le han sido conferidos en su propio interés, estando los intereses de la Ciudad Libre suficientemente salvaguardados por la protección de la Sociedad de Naciones.

[82] 10. – Ad (b) Una vez establecido este punto, y puesto que la Ciudad Libre sería Miembro de la Organización Internacional del Trabajo con el consentimiento de Polonia – consentimiento al que, se supone, no se habría opuesto la Sociedad de Naciones – la cuestión que se plantea ya no es la de si el estatuto jurídico actual de la Ciudad Libre es compatible con la adhesión a la Organización Internacional del Trabajo, sino más bien la de qué modificaciones implicaría tal adhesión en el estatuto actual de la Ciudad Libre.

[83] A este respecto, cabe hacer las siguientes observaciones.

[84] No cabe duda de que la adhesión a la Organización Internacional del Trabajo implica el cumplimiento de todas las obligaciones [p25] que la Parte XIII del Tratado de Versalles impone a los Miembros de dicha Organización. El consentimiento de Polonia, por lo tanto, no podía otorgarse sujeto a limitaciones o reservas que imposibilitaran a la Ciudad Libre el cumplimiento de alguna obligación en particular. Más bien puede decirse que el consentimiento dado válidamente tendría el efecto de autorizar a la Ciudad Libre a hacer todo lo necesario para cumplir con sus obligaciones, incluso si ello implicara una limitación de los derechos que actualmente pertenecen a Polonia con respecto a la conducción de las relaciones exteriores de Danzig. Un consentimiento que no tuviera este efecto no equivaldría a un consentimiento.

[85] Por otra parte, cuando no se trata del cumplimiento de obligaciones, sino del ejercicio de derechos que cada Miembro es libre de ejercer o no, nada impide a Polonia conservar en relación con la Ciudad Libre los poderes y prerrogativas que le confieren las estipulaciones en vigor. Cuando un Miembro es libre de hacer o de abstenerse de hacer algo, debe abstenerse de hacerlo si las obligaciones válidamente contraídas así lo exigen. Además, no hay ninguna razón por la que deba interpretarse que el consentimiento de Polonia va más allá de una autorización para cumplir las obligaciones de un Miembro; sólo una expresión inequívoca de una intención de Polonia podría tener efectos que fueran más allá de tal autorización.

[86] Por supuesto, todo esto no impide en modo alguno que la cuestión se resuelva -sin perjuicio del derecho de veto de la Sociedad de Naciones- mediante acuerdos previos entre Polonia y la Ciudad Libre. Simplemente he pretendido indicar cuáles podrían ser las líneas generales de tales acuerdos y cuáles serían los principios aplicables si tales acuerdos no existieran o no se ocuparan de algún punto concreto. Sobre estas líneas el Tribunal podría haber dado a las Partes interesadas las indicaciones que pedían y que por sí solas quizás habrían permitido llegar a resultados prácticos.

[87] 11. – Un estudio general de la cuestión debe necesariamente detenerse en este punto. Me limitaré a referirme, a título de ejemplo o de aplicación, a algunas de las cuestiones que han sido discutidas por las Partes interesadas. [p26]

[88] Es evidente, por ejemplo, que desde el punto de vista que he adoptado, es inútil considerar si la participación en la Conferencia General de los Miembros entra o no en la esfera de las “relaciones exteriores” en el sentido del artículo 104 del Tratado de Versalles y del Convenio de París. Una cosa es cierta: los Miembros de la Organización Internacional del Trabajo deben poder participar en la Conferencia General y, en su caso, en el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo. También es cierto que dicha participación debe ajustarse a las normas establecidas en los artículos 389 y 393. Suponiendo que Danzig se convirtiera en Miembro de la Organización con el consentimiento de Polonia, ésta no podría invocar contra Danzig las normas actualmente en vigor relativas a la representación de la Ciudad Libre en las conferencias internacionales para impedirle designar a sus propios delegados, y ello incluso si se admite que la Conferencia General de Miembros pertenece a la categoría de las conferencias internacionales. En cambio, nada impide que la Ciudad Libre se comprometa a someter el nombramiento de sus propios delegados a la aprobación previa del Gobierno polaco.

[89] Del mismo modo, por lo que se refiere a la solución judicial de los litigios, si se considera que la jurisdicción establecida por el artículo 423 del Tratado de Versalles tiene primacía sobre cualquier otra jurisdicción prevista por acuerdos particulares entre los Miembros, debe admitirse que Polonia, al dar su consentimiento a la admisión de la Ciudad Libre en la Organización Internacional del Trabajo, consentiría al hacerlo en la sustitución de la jurisdicción del Tribunal por la prevista en el artículo 103 del Tratado de Versalles y en el artículo 39 del Convenio de París, naturalmente sólo por lo que se refiere a los litigios a que se refiere el artículo 423. Y la Sociedad de las Naciones, al no dar su consentimiento a la admisión de la Ciudad Libre en la Organización Internacional del Trabajo, consentiría en la sustitución de la jurisdicción del Tribunal por la prevista en el artículo 103 del Tratado de Versalles y en el artículo 39 del Convenio de París. Y la Sociedad de Naciones, al no ejercer su derecho de veto, renunciaría también a plantear cualquier objeción basada en el artículo 103 del Tratado de Versalles.

[90] En cambio, no parece necesaria ninguna modificación en lo que se refiere a la ratificación de los proyectos de convenio preparados por la Conferencia General de representantes de los Miembros y a la presentación de reclamaciones en virtud del artículo 411. Es cierto que [p27] cada Miembro es libre de ratificar o no; también lo es que la razón por la que no se ratifica un convenio carece de importancia jurídica. Por tanto, el Senado de la Ciudad Libre, al que corresponde el derecho de ratificación, siempre podría averiguar si Polonia consintió y debería negarse a aprobar un proyecto de convenio si Polonia no diera su consentimiento. Del mismo modo, nada impide a la Ciudad Libre abstenerse de presentar una denuncia ante la Oficina Internacional del Trabajo contra otro Miembro, si ello no puede hacerse con el consentimiento y por mediación del Gobierno polaco.

[91] 12. – A reserva de las reservas y con las restricciones que resultan de lo que antecede, la conclusión a la que he llegado, por lo tanto, es que el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre de Danzig es tal que permite a la Ciudad Libre ser Miembro de la Organización Internacional del Trabajo.

(Firmado) D. Anzilotti.

[p28] Voto particular de M. Huber.

[Traducción.] [92] La respuesta que debe darse a la cuestión planteada al Tribunal de Justicia depende del modo en que se interprete dicha cuestión y, en particular, del sentido que deba darse a los términos “permitir” y “estatuto jurídico especial”. La respuesta será afirmativa si se trata de determinar si el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre de Danzig, derivado del Tratado de Versalles, permite a dicha Ciudad Libre ser miembro de la Organización Internacional del Trabajo; en cambio, será negativa si la cuestión se refiere a un derecho de Danzig, sin el consentimiento de Polonia, a obtener la admisión en la Organización y, por tanto, a participar en sus trabajos.

[93] Tanto la Oficina Internacional del Trabajo como los dos Gobiernos interesados subrayaron, sobre todo al comienzo de las alegaciones ante el Tribunal, que en realidad no existe ningún litigio, sino únicamente una situación jurídica dudosa que desean contribuir a aclarar. Por consiguiente, el Tribunal difícilmente respondería a la intención que impulsó al Consejo de Administración y al Consejo de la Sociedad de Naciones a consultarle si, partiendo de una hipótesis determinada, se limitara a dar una respuesta negativa o afirmativa. Corresponde más bien al Tribunal de Justicia examinar las diferentes situaciones que pueden presentarse en el marco jurídico establecido por el Tratado de Versalles. En efecto, es cierto que las disposiciones de este Tratado, por una parte, y las de los acuerdos y decisiones posteriores, por otra, no vinculan todas en la misma medida a los directamente interesados; habrá, pues, incompatibilidades absolutas e incompatibilidades relativas, según las situaciones jurídicas previstas.

[94] En el presente asunto, el Tribunal de Justicia está tanto más legitimado para examinar las distintas situaciones posibles cuanto que su respuesta será, en cualquier caso, hipotética, ya que no debe pronunciarse sobre la cuestión previa y general de si la Ciudad Libre, aparte de su estatuto especial, reúne las condiciones necesarias para ser admitida como miembro de la Organización Internacional del Trabajo.

[95] Estando obligado, por los términos de la demanda, a ocuparse de un solo aspecto del problema, el Tribunal de Justicia debe, dentro del marco de la demanda, esclarecer todo ese aspecto del problema, sin verse obstaculizado por una incompatibilidad entre el estatuto especial y la Parte XIII del Tratado de Versalles si, sin afectar al estatuto especial mismo, esta incompatibilidad pudiera ser superada, bien por un acuerdo entre las Partes interesadas, bien por una concesión unilateral. Y así -sin dejar de ser fiel a su concepción tradicional de las opiniones consultivas- el Tribunal de Justicia, mediante consideraciones puramente jurídicas, ayudará mejor a las Partes a encontrar una solución.

***

[96] Dicho esto, hay sobre todo tres puntos de carácter general que deben ser considerados.

[97] 1. El estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre se basa en las cláusulas del Tratado de Versalles que, por una parte, prevén la protección de la Ciudad Libre por la Sociedad de Naciones (art. 102 y 103), y que, por otra parte, establecen los derechos de Polonia en relación con Danzig, especialmente en lo que se refiere a la conducción por la República Polaca de las relaciones exteriores de la Ciudad Libre (art. 104 y Convenio del 9 de noviembre de 1920). Las tres partes directamente implicadas en este sistema son la Ciudad Libre, la Sociedad de Naciones y Polonia. El Tratado de Versalles, y por tanto el sistema establecido por dicho Tratado, es definitivo e independiente de la voluntad de las Partes. Pero, en la medida en que cualquiera de ellas deba ser considerada como titular de un derecho, debe ser considerada como facultada para renunciar a ese derecho en cualquier caso particular o serie de casos, a menos que dicha renuncia afecte al propio sistema con vistas al cual se creó el derecho. A diferencia de un derecho legal, no puede presumirse que un derecho contractual vincule a su titular.

[98] 2. 2. La Parte XIII no establece que sólo puedan ser Miembros de la Organización los Estados que gocen de plena soberanía tanto en sus relaciones exteriores como en su legislación interna. Por la referencia que hace al Pacto de la Sociedad de Naciones, el artículo 387 del Tratado de Versalles admite, además de los Estados propiamente dichos, las colonias o los dominios autónomos. La Organización Internacional del Trabajo incluye, o ha incluido, comunidades cuyas relaciones mutuas son esencialmente diferentes de sus relaciones con terceras Potencias. Los artículos 405, párrafo 9, y 421, párrafo 2, contienen importantes excepciones a sus disposiciones principales en favor de los Estados que, aun siendo enteramente independientes en sus relaciones exteriores, no pueden, debido a su estructura política interna, aplicar en todo su territorio los convenios ratificados por ellos. Por consiguiente, si la Parte XIII tiene en cuenta situaciones muy diferentes derivadas de la estructura interna de los Estados u otras comunidades Miembros de la Organización, así como de sus relaciones de dependencia externa, no es posible, prima facie, excluir a la Ciudad Libre de la Organización Internacional del Trabajo debido a su estatuto jurídico especial. La compatibilidad de dicho estatuto con la Parte XIII es una cuestión que debe examinarse teniendo en cuenta las circunstancias especiales del caso, y cuya respuesta no puede prejuzgarse por el hecho de que, en materia de relaciones exteriores, la Ciudad Libre no esté en condiciones de actuar de manera independiente.

[99] 3. Las relaciones de un Miembro de la Organización Internacional del Trabajo con dicha Organización no pueden equipararse a las relaciones derivadas de un tratado o de un convenio multilateral. En virtud del Artículo 387, todo Miembro de la Sociedad de las Naciones es y debe ser Miembro de la Organización Internacional del Trabajo; el Preámbulo de la Parte XIII da la razón de este vínculo. El Pacto de la Sociedad de Naciones y la Parte XIII no sólo pertenecen al mismo Tratado, sino que están orgánicamente relacionados. La adhesión del mayor número posible de Miembros de la Sociedad de Naciones a los convenios adoptados por la Conferencia del Trabajo es, sin lugar a dudas, uno de los propósitos de la Parte XIII, cuya realización es el objeto de los Artículos 405, párrafos 5 y 7, y 416. La Ciudad Libre no es Miembro de la Sociedad de las Naciones, pero está protegida por la Sociedad; además, está incorporada al territorio aduanero de Polonia, Miembro de la [p31] Sociedad de las Naciones, que dirige las relaciones exteriores de Danzig. Como, por consiguiente, la Ciudad Libre se encuentra enteramente en el marco de la Sociedad de Naciones, su admisión en la Organización Internacional del Trabajo y su adhesión a los convenios que de ella emanan no pueden, en principio, ser contrarias ni a los intereses de la Sociedad de Naciones ni a los de un Estado Miembro de la Sociedad.

***

[100] Estas consideraciones generales, que dominan todo el problema sometido al Tribunal de Justicia, deben tenerse en cuenta cuando se comparan el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre y las disposiciones de la Parte XIII con el fin de determinar su compatibilidad o incompatibilidad absoluta o relativa.

[101] El autor de un voto particular no puede realizar esta comparación detallada en un asunto en el que no puede remitirse a las afirmaciones y consideraciones correspondientes de las conclusiones del Tribunal de Justicia a las que se adjunta su voto particular. Por consiguiente, me limito a indicar los puntos principales sobre los que, en mi opinión, el Tribunal de Justicia debería haberse pronunciado.

[102] La admisión de la Ciudad Libre en la Organización Internacional del Trabajo – es decir, la creación de relaciones convencionales entre la Ciudad Libre y los demás Miembros de la Organización – parece regirse por las mismas reglas que la adhesión de la Ciudad Libre a cualquier convenio, colectivo o no. El hecho de que la adhesión de la Ciudad Libre dependa necesariamente de la intervención de Polonia, y de que este Estado pueda eventualmente oponerse a ella, no excluye la posibilidad de que la Ciudad Libre sea Miembro de la Organización Internacional del Trabajo, como tampoco excluye su adhesión a los numerosos convenios internacionales en los que de hecho se ha convertido en Parte por mediación de Polonia. Esto parece decidir indirectamente en sentido afirmativo otra cuestión relacionada con el estatuto especial, a saber, si Danzig posee el carácter de Estado necesario para ser Miembro de la Organización. [p32]

[103] El veto de la Sociedad de las Naciones, que puede interponerse en virtud del párrafo 2 del artículo 6 del Convenio de París, es sólo hipotético, como lo es la negativa de Polonia, y no impide por sí mismo que la Ciudad Libre se convierta en Miembro de la Organización Internacional del Trabajo; dejando aparte la cuestión de si este derecho de veto puede aplicarse realmente en cualquier eventualidad, no es más que una condición perteneciente a este estatuto especial. Lo mismo ocurre con cualquier otra posible intervención de la Sociedad de Naciones en virtud de su derecho de protección.

[104] La dificultad del problema sometido al Tribunal reside en la incompatibilidad que puede existir entre el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre y los derechos y obligaciones que se derivarían para ella de su condición de Miembro de la Organización. Como sería absurdo admitir a una comunidad que no pudiera participar en los trabajos, la cuestión de la admisión está ligada a la de la participación.

[105] El hecho de que Polonia pueda consentir, en nombre y por cuenta de la Ciudad Libre, en solicitar a los interesados la admisión de esta última puede entenderse de diversas maneras y, por tanto, debe dilucidarse. Si el consentimiento resulta de una decisión adoptada en virtud del procedimiento establecido por el artículo 39 del Convenio de París, dejaría intacto el derecho de la propia Polonia a proceder, en nombre de la Ciudad Libre, a cualesquiera actos pertenecientes a la dirección de las relaciones exteriores que esta última pudiera desear o estar obligada a realizar en su calidad de Miembro de la Organización Internacional del Trabajo. Si el derecho de Polonia a negarse a actuar en nombre de la Ciudad Libre depende de la naturaleza de la acción solicitada -a saber, si es contraria o no a los intereses esenciales del Estado polaco- (decisión del Alto Comisionado de 17 de diciembre de 1921; decisión del Consejo de la Sociedad de Naciones de 17 de mayo de 1922), Polonia no puede en ningún caso verse obligada a renunciar a sus derechos a dirigir las relaciones exteriores de la Ciudad Libre. Por lo tanto, es importante determinar (1) si y en qué medida la participación en la Organización Internacional del Trabajo entra en el campo de las relaciones exteriores y, por lo tanto, de los derechos de Polonia; y (2) si y en qué medida la intervención de Polonia, en virtud de este derecho, [p33] en las relaciones entre la Ciudad Libre y la Organización del Trabajo sería contraria a las disposiciones de la Parte XIII. En la medida en que hubiera incompatibilidad, la admisión de la Ciudad Libre dependería del consentimiento de Polonia. Pero si este consentimiento no es contrario al estatuto especial – y por las razones expuestas anteriormente no lo es -, no puede considerarse que dicho estatuto no permita a la Ciudad Libre convertirse en Miembro de la Organización Internacional del Trabajo. La posibilidad sigue existiendo, aunque sujeta a ciertas condiciones.

[106] Todas estas cuestiones no se plantearían si el consentimiento de Polonia significara el abandono por su parte, en lo que respecta a las posibles relaciones entre la Ciudad Libre y la Organización Internacional del Trabajo, de los derechos que le confiere el apartado 6 del artículo 104 del Tratado de Versalles. En tal caso -habiendo sido admitida mediante la intervención y con el consentimiento de Polonia- la Ciudad Libre se encontraría en la misma situación que los Miembros que dirigen sus relaciones exteriores con total independencia.

***

[107] Pasando ahora a los principales puntos respecto a los cuales podría existir una incompatibilidad, hay que señalar lo siguiente:

[108] 1.- Los debates de la Conferencia no tienen el carácter de relaciones exteriores que caracteriza a las negociaciones de una conferencia diplomática, ya que, habida cuenta del voto individual de cada delegado (artículo 390, párrafo 1), no es la voluntad de los Estados como personas de derecho internacional la que se expresa, en todo caso en derecho. La concepción jurídica de las relaciones exteriores está vinculada a la de la voluntad individual o colectiva de los Estados en sus relaciones recíprocas. Por consiguiente, la Conferencia no incluiría una delegación de Danzig bajo la dirección del jefe de la delegación polaca, y no podría producirse la situación anormal, incompatible con la estructura de la Conferencia, que se produciría si la [p34] delegación de un Miembro estuviera dirigida por la de otro.

[109] Sin embargo, como el objeto de los debates de la Conferencia es, en particular, la conclusión de convenios internacionales, es concebible -aunque esta extensión de la noción pueda ser criticada- considerar el nombramiento de los delegados como un acto de política exterior. En este supuesto, el nombramiento de los delegados de Danzig podría someterse a la aprobación del Gobierno polaco y éste lo transmitiría; pero una vez transmitido, la situación independiente de los delegados, en virtud del artículo 390, sería totalmente conforme con el sistema de la Organización Internacional del Trabajo.

[110] 2. – Los convenios elaborados por la Conferencia y ratificados por un Miembro crean para éste obligaciones – que van más allá de las que contrae por el simple hecho de su admisión. El acto de ratificación implica, por tanto, un acto de política exterior y pertenece, en consecuencia, al ámbito en el que Polonia tiene derecho a actuar por y en nombre de la Ciudad Libre. Sin embargo, en este caso la intervención de Polonia no es más un obstáculo de lo que sería para la propia admisión, o de lo que fue en el pasado cuando se concluyó cualquier otro convenio cuya ratificación se deja enteramente a la discreción de los Miembros. La Organización no tiene que preocuparse de las condiciones en las que sus Miembros ejercen o no sus propios derechos. Sin embargo, según la interpretación dada, en las declaraciones presentadas ante el Tribunal en nombre de la Oficina Internacional del Trabajo, a los apartados 5 y 7 del artículo 405, el Miembro está obligado a ratificar si la autoridad competente – que generalmente es el órgano legislativo y que debe hacer que se le presenten los proyectos de convenio en un plazo determinado – ha aceptado un proyecto. En cualquier caso, ya se trate de un procedimiento propio de la Parte XIII o del procedimiento normal de ratificación del convenio, siempre es un órgano del Miembro el que expresa la voluntad que implica la ratificación. Como este órgano, cualquiera que sea, es totalmente libre en su decisión, corresponde en cualquier caso a la Ciudad Libre no aprobar un proyecto sino en condiciones que excluyan todo conflicto entre sus obligaciones para con Polonia, por una parte, y la Organización Internacional del Trabajo, por otra. Se trata, pues, de una cuestión que puede resolverse entre Polonia y la Ciudad Libre.

[111] En los alegatos orales presentados en nombre de la Oficina Internacional del Trabajo, se mencionó que algunos Estados Miembros habían acordado llegar a un entendimiento antes de ratificar un proyecto de convenio, con el fin de seguir una línea de conducta uniforme en este ámbito. Por lo tanto, parece posible que la actitud de los Miembros hacia los proyectos de convenio esté determinada por compromisos internacionales distintos de los que se derivan de la Parte XIII.

[112] 3. – Por lo que se refiere al procedimiento por encuesta y al procedimiento judicial mencionados en los artículos 411 y siguientes, hay que distinguir entre los litigios que puedan surgir entre Polonia y la Ciudad Libre, por una parte, y entre la Ciudad Libre y otros Miembros de la Organización, por otra.

[113] Por lo que respecta a la primera categoría, el conflicto entre la jurisdicción a que se refiere el artículo 103 y la prevista en la Parte XIII del Tratado de Versalles debe y puede recibir una solución jurídica basada en los valores relativos de las cláusulas en conflicto de este mismo Tratado. Por lo que se refiere a la segunda categoría de litigios, hay que señalar que la presentación de una denuncia o la incoación de un procedimiento contra un Estado pertenecen al ámbito de las relaciones exteriores. Pero es igualmente cierto que los Miembros tienen aquí un derecho que les pertenece, y nada impide a la Ciudad Libre llegar a un acuerdo con Polonia sobre las condiciones en las que haría uso de ese derecho; esto permitiría a Polonia no negar su consentimiento a la admisión, por ese motivo.

[114] 4. – La cuestión de las medidas económicas (que no pueden ser tomadas por iniciativa de un Miembro de la Organización) no parece que pueda dar lugar a dificultades, a menos que sea a causa de la unión aduanera entre Polonia y la Ciudad Libre. Sin embargo, difícilmente podría existir obstáculo alguno por este motivo en lo que respecta a la Organización del Trabajo, pues ya se ha reconocido que un Estado vinculado a otro por una unión aduanera puede, no obstante, ser Miembro de la Organización. [p36]

[115] Los puntos que he tratado no pretenden en modo alguno agotar el tema. Pero creo que, al menos sobre estos puntos, debería darse una orientación, si se quiere que la cuestión planteada al Tribunal de Justicia reciba una respuesta de la utilidad que los interesados bien podrían haber esperado.

(Firmado) Max Huber.