Competencia de la Organización Internacional del Trabajo para regular, incidentalmente, el trabajo personal del empresario [1926] Corte Permanente de Justicia Internacional, Serie B, No. 13

Competencia de la Organización Internacional del Trabajo para regular, incidentalmente, el trabajo personal del empresario

Opinión consultiva

23 de julio de 1926

[1] [p6] El 17 de marzo de 1926, el Consejo de la Sociedad de Naciones adoptó la siguiente Resolución:

“El Consejo de la Sociedad,
“Habiendo examinado una carta del 3 de febrero de 1926, dirigida al Secretario General de la Sociedad de las Naciones por el Director de la Oficina Internacional del Trabajo, por la cual se informa al Consejo de la adopción por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo de una Resolución en los términos siguientes:
“El Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo, teniendo ante sí una solicitud del Grupo de los Empleadores [p7] para que se someta a la Corte Permanente de Justicia Internacional la cuestión de la competencia de la Organización Internacional del Trabajo en lo que concierne al trabajo personal del empleador, decide, aunque la mayoría considera que la Organización Internacional del Trabajo es competente en la materia a que se refiere la solicitud, y declarando que la presente decisión no sentará precedente, transmitir la solicitud al Consejo de la Sociedad de Naciones en aplicación del artículo 14 del Tratado de Paz, y enunciar la cuestión que ha de someterse a la Corte en los siguientes términos:
“¿Es competencia de la Organización Internacional del Trabajo elaborar y proponer una legislación del trabajo que, para proteger a ciertas clases de trabajadores, regule también incidentalmente el mismo trabajo cuando es ejecutado por el propio patrono?”.
“Tiene el honor de solicitar a la Corte Permanente de Justicia Internacional que emita una opinión consultiva sobre la cuestión formulada en la Resolución arriba citada”. “Se ruega a la Oficina Internacional del Trabajo que preste a la Corte toda la ayuda que pueda necesitar para el examen de la cuestión aquí planteada.
“El Consejo autoriza al Secretario General a someter la presente Petición a la Corte, junto con la carta del Director de la Oficina Internacional del Trabajo del 3 de febrero de 1926, y todos los demás documentos pertinentes, a prestar toda la ayuda necesaria para el examen de la cuestión y, si fuere necesario, a tomar medidas para hacerse representar ante la Corte.”

[2] En cumplimiento de esta Resolución, el Secretario General de la Sociedad de las Naciones presentó a la Corte, el 20 de marzo de 1926, una Solicitud de opinión consultiva en los siguientes términos:

“El Secretario General de la Sociedad de las Naciones,
“En cumplimiento de la Resolución del Consejo de 17 de marzo de 1926, y en virtud de la autorización dada por el Consejo,
“Tiene el honor de presentar a la Corte Permanente de Justicia Internacional una Solicitud en la que pide a la Corte, de conformidad con el artículo 14 del Pacto, que emita una opinión consultiva al Consejo sobre las cuestiones que se remiten a la Corte en virtud de la Resolución de 17 de marzo de 1926. [p8] “El Secretario General estará dispuesto a prestar toda la asistencia que la Corte pueda requerir en el examen de este asunto y, en caso necesario, se hará representar ante la Corte.”

[3] De conformidad con el artículo 73 del Reglamento de la Corte, la demanda fue notificada a los Miembros de la Sociedad de Naciones y a los Estados mencionados en el Anexo del Pacto.

[4] De conformidad con el mismo artículo, la demanda fue igualmente notificada a la Organización Internacional del Trabajo y a las siguientes organizaciones internacionales, consideradas aptas para suministrar información sobre la cuestión sometida a la Corte:

Organización Internacional de Empleadores Industriales;
Federación Internacional de Sindicatos;
Confederación Internacional de Sindicatos Cristianos.

[5] Además, se puso en conocimiento de las cuatro Organizaciones notificadas que, en caso de que desearan proporcionar información sobre la cuestión planteada, tendrían que presentar solicitudes al respecto; al mismo tiempo, se fijó un plazo para la presentación de memorias escritas. Se recibieron memorandos de todas las organizaciones interesadas, excepto de la Confederación Internacional de Sindicatos Cristianos [6].

[6] A petición de las organizaciones, sus representantes facilitaron información en las audiencias celebradas los días 28 y 29 de junio de 1926. Estos representantes fueron:

(1) Por la Organización Internacional del Trabajo, M. Albert Thomas, Director de la Oficina Internacional del Trabajo.
(2) Por la Organización Internacional de Empleadores Industriales, Me. Borel, de Ginebra, y Me. Lecocq, de Bruselas, Secretario General de la Organización.
(3) Por la Federación Internacional de Sindicatos, Me. Mendels, de Amsterdam.

(4) Por la Confederación Internacional de Sindicatos Cristianos, M. Serrarens, de Utrecht, Secretario General de la Confederación.

(7) La Oficina Internacional del Trabajo presentó finalmente al Tribunal, de conformidad con la Resolución del Consejo de la Sociedad de Naciones, un conjunto de documentos relativos al tratamiento por la [p9] Organización Internacional del Trabajo de la cuestión del trabajo nocturno en las panaderías y relativos al origen de la cuestión sometida al Tribunal. El Director de la Oficina, en relación con las vistas, presentó un cierto número de documentos adicionales [FN1].

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[FN1] Todos los documentos mencionados se enumeran en el anexo.
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I.

[8] El Tribunal considera oportuno, en primer lugar, indicar las circunstancias que llevaron al Consejo de la Sociedad de Naciones a solicitar una opinión consultiva sobre la cuestión planteada en la Demanda.

[9] En el Orden del Día de la Sexta Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en 1924, figuraba el siguiente punto:

“IV. Trabajo nocturno en las panaderías”.

[10] La inclusión de este punto en el orden del día no fue objetada por ninguno de los Gobiernos de los Miembros de la Organización Internacional del Trabajo.

[11] En consecuencia, y de conformidad con el procedimiento habitual, la Oficina Internacional del Trabajo preparó, previa consulta a los Gobiernos, un “anteproyecto de Convenio” sobre el trabajo nocturno en las panaderías, que serviría de base para las discusiones de la Conferencia; este proyecto establecía, entre otras cosas, que, salvo ciertas excepciones, no se debería realizar ningún trabajo en las panaderías durante la noche. A los efectos del proyecto, el término “panadería” comprendía todas las empresas en las que se fabrica pan, pastelería o confitería, pero no incluía la panadería doméstica [12].

[12] El debate de la Conferencia sobre el tema del trabajo nocturno en las panaderías dio lugar a la adopción preliminar, el 5 de julio de 1924, por 73 votos contra 15, de un proyecto de Convenio, remitido para su votación final a la séptima reunión de la Conferencia; el primer artículo de este proyecto de Convenio dice lo siguiente:

“A reserva de las excepciones previstas más adelante, queda prohibida la fabricación de pan, pastelería u otros productos de confitería de harina durante la noche.
“Esta prohibición se aplica al trabajo de todas las personas, tanto de los propietarios como de los obreros, que se dediquen a la fabricación [p10] de tales productos; pero no se aplica al trabajo realizado por los miembros de una misma familia para su propio consumo.
“El presente Convenio no se aplica a la fabricación al por mayor de galletas”.

[13] La adopción de esta propuesta fue el resultado de un importante debate. El informe de la Comisión de la Conferencia, a la que se había sometido la cuestión, iba acompañado de un informe de minoría en el que se hacía una fuerte excepción a la aplicación hecha en el Proyecto de Convenio del principio de prohibición del trabajo nocturno al propio empresario. La minoría estaba compuesta por miembros pertenecientes al grupo de empresarios de la Conferencia. Sus objeciones volvieron a expresarse con mucha fuerza también en los debates del pleno de la Conferencia.

[14] En el orden del día de la séptima reunión de la Conferencia se incluyó, de nuevo sin objeción por parte de los miembros de la Organización Internacional del Trabajo, el siguiente punto:

“IV. Trabajo nocturno en las panaderías (votación final del Proyecto de Convenio adoptado por votación preliminar de la Conferencia en su Sexta Reunión).”

[15] La Comisión a la que se remitió este punto debía tratar, entre otras, las dos enmiendas siguientes al artículo 1 del Proyecto de Convenio:

(1) “Esta prohibición se aplica al trabajo de todas las personas empleadas en la fabricación de tales productos, pero no se aplica al trabajo realizado por el propio empleador o por cualquier persona que trabaje por su cuenta, ni al trabajo que realicen los miembros de una misma familia para su propio consumo, ni al trabajo realizado en una panadería perteneciente a un hotel o restaurante o a cualquier institución pública o privada para el consumo en el hotel, restaurante o institución.”

(Gran Bretaña.)

(2) “Esta prohibición se aplica al trabajo de todas las personas encargadas de la fabricación de dichos productos; pero no se aplica [p11] al trabajo efectuado por el propio jefe de la empresa o por cualquier otra persona que trabaje por cuenta propia, ni al trabajo efectuado por los miembros de una misma familia para su propio consumo.
“Los Miembros cuya legislación nacional haya extendido ya la prohibición del trabajo nocturno a los jefes de empresa convienen en mantener este sistema de prohibición general.”

(Bélgica, enmienda subsidiaria en caso de que no se adopte la enmienda británica).

[16] Cuando se informó a la Conferencia del Proyecto de Convenio, el primer artículo estaba redactado de la siguiente manera: “Salvo las excepciones previstas más adelante, queda prohibida la fabricación de pan, pastelería u otros productos de confitería a base de harina durante la noche.
Esta prohibición se aplica al trabajo de todas las personas, tanto propietarios como obreros, que se dediquen a la fabricación de tales productos; pero no se aplica a la fabricación de tales productos por los miembros de un mismo hogar para su propio consumo.
“El presente Convenio no se aplica a la fabricación al por mayor de galletas. Todo Miembro podrá determinar, previa consulta con las organizaciones interesadas de empleadores y de trabajadores, los productos que deban incluirse en el término “galletas” a los efectos del presente Convenio.”

[17] Tras una discusión, en el curso de la cual se expusieron de nuevo las objeciones planteadas por el grupo de los empleadores a la aplicación a los empleadores de la prohibición del trabajo nocturno, la Conferencia, el 5 de junio de 1925, rechazó formalmente la enmienda británica al artículo 1 por 73 votos contra 36; la enmienda belga fue retirada. El 8 de junio de 1925, el proyecto de Convenio, incluido el artículo 1 (expuesto anteriormente), fue finalmente adoptado por 81 votos a favor y 26 en contra[18].

[El grupo de los empresarios, sin embargo, mantuvo sus dudas sobre la legalidad de la extensión, en dicho artículo, de la prohibición del trabajo nocturno al trabajo personal del empresario. En consecuencia, propusieron, en la trigésima reunión del Consejo de Administración [p12] de la Oficina Internacional del Trabajo, que este órgano tomara las medidas necesarias para obtener la opinión del Tribunal1 sobre si la Organización Internacional del Trabajo era competente para elaborar y proponer reglamentaciones aplicables al trabajo del propio empleador. En el curso de la discusión que siguió, se observó, entre otras cosas, que la cuestión sobre la que se requería la opinión del Tribunal tenía, en realidad, un alcance menos general y contemplaba únicamente si la Organización Internacional del Trabajo era competente para elaborar y proponer reglamentos que, destinados principal y esencialmente a tratar del trabajo de los trabajadores por cuenta ajena, afectaban incidentalmente al trabajo de un empresario considerado como trabajador él mismo. Esta opinión prevaleció y, finalmente, el Consejo de Administración adoptó, por 17 votos, al no haber ningún voto en contra, una Resolución cuyos términos se reproducen en la Resolución del Consejo de la Sociedad de Naciones antes citada.

[19] Esta última Resolución muestra que fue en cumplimiento de la petición del Consejo de Administración que el Consejo de la Sociedad decidió solicitar al Tribunal que emitiera una opinión consultiva sobre la cuestión planteada al principio del presente dictamen.

II.

[20] La cuestión sometida al Tribunal consiste en determinar si es competencia de la Organización Internacional del Trabajo “elaborar y proponer una legislación laboral que, con el fin de proteger a determinadas categorías de trabajadores, regule también incidentalmente el mismo trabajo cuando lo realiza el propio empresario”.

[21] De los términos de referencia y de las declaraciones orales efectuadas ante el Tribunal por los representantes de las organizaciones interesadas se desprende que la cuestión sometida al Tribunal es general y no se refiere a ninguna rama particular de la industria. Por esta razón, las condiciones de la industria panadera, que se han tenido en cuenta en la propuesta de convenio sobre el trabajo nocturno en las panaderías, no han sido consideradas específicamente por el Tribunal a efectos del presente dictamen, salvo a título ilustrativo. Por consiguiente, de la respuesta dada por el Tribunal de Justicia a la cuestión planteada no puede extraerse ninguna conclusión sobre el tipo de legislación que tales condiciones pueden justificar en un caso concreto. [p13]

[22] Además, los términos de la demanda precisan que el Tribunal de Justicia no está llamado a ocuparse del trabajo del empresario en general, sino únicamente en la medida en que dicho trabajo sea el mismo que el del trabajador y en que su regulación sea accesoria a una regulación propuesta para proteger a determinadas categorías de trabajadores y para garantizar dicha protección.

[23] Por último, en virtud de los términos de referencia, es obvio

(a) que la legislación laboral contemplada en la pregunta, es decir, la legislación para la protección de los asalariados, se supone que es competencia de la Organización Internacional del Trabajo, sin perjuicio de la cuestión relativa a su regulación incidental del trabajo del empleador;
(b) que debe suponerse que la reglamentación propuesta del trabajo del empleador es realmente accesoria a la legislación laboral admitida dentro de la competencia de la Organización Internacional del Trabajo;
(c) que la palabra “trabajadores” se refiere únicamente a los asalariados. Esto concuerda con el sentido del texto inglés y también con el lenguaje del texto francés, que utiliza, como equivalente de “workers”, las palabras travailleurs salariés. Por tanto, el Tribunal de Justicia debe tratar el texto inglés como si hablara de “labour legislation which, in order to protect certain classes of wage-earners, also regulates incidentally the same work when performed by the employer him¬self”.

[24] No se pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la existencia de una competencia general para regular el trabajo realizado por el empresario. Tal competencia no ha sido reclamada para la Organización Internacional del Trabajo y, por los propios términos de la pregunta, esta fase del tema parece haber sido deliberadamente excluida de la consideración del Tribunal. La pregunta habla simplemente de “competencia”, y suponiendo, como es manifiesto, que la Organización Internacional del Trabajo tenga competencia para proponer una legislación laboral para la protección de los asalariados, en general o por clases, pregunta si la Organización puede ejercer esta competencia en un caso en el que la legislación propuesta para la protección del asalariado regularía incidentalmente el mismo trabajo cuando lo realiza el propio empleador. [p14]

[25] La cuestión planteada por el Consejo, en opinión del Tribunal de Justicia, parte además de la hipótesis de que el empleador, cuando realiza el mismo trabajo que los asalariados, no entra normalmente en el ámbito de competencia de la Organización Internacional del Trabajo con respecto a dicho trabajo. Es evidente que si la regulación del trabajo personal del empleador es normalmente competencia de la Organización Internacional del Trabajo, no podría plantearse ninguna duda en cuanto a la competencia en el caso que ahora se somete al Tribunal. Por otra parte, la Organización puede ser competente en el caso planteado en la cuestión aunque no lo sea para ocuparse general y principalmente del trabajo personal de los empleadores. La pregunta tiene por objeto saber si, en tal hipótesis, la Organización Internacional del Trabajo puede proponer una reglamentación del trabajo personal de los empleadores con carácter incidental y con el fin de proteger a determinadas categorías de asalariados.

***

[26] La cuestión planteada al Tribunal de Justicia es manifiestamente una cuestión de Derecho, cuya respuesta depende de los términos de la Parte XIII del Tratado de Paz de Versalles de 28 de junio de 1919, por el que se define la competencia de la Organización Internacional del Trabajo. Esta Parte del Tratado se titula “Trabajo” y consta de dos Secciones. La primera de estas Secciones se titula “Organización del Trabajo” y consta de un preámbulo, de los artículos 387 a 426 y de un anexo. La segunda de estas secciones se compone únicamente del artículo 427 y se titula “Principios generales” [27].

[27] La Organización Internacional del Trabajo se compone (artículo 388) de (1) una Conferencia General de representantes de los Miembros, y (2) una Oficina Internacional del Trabajo controlada por un Consejo de Administración.

28] En cuanto a las disposiciones relativas al ámbito de actividad de la Organización Internacional del Trabajo, el artículo 387 del Tratado declara que la Organización “ha sido creada para la promoción de los fines enunciados en el Preámbulo” [29].

[29] El Preámbulo se abre (párrafo 1) con el considerando de que la Sociedad de Naciones tiene por objeto el establecimiento de la “paz universal”, y que dicha paz sólo puede establecerse si se funda en la “justicia social”. [p15]

[30] El Preámbulo continúa (párrafo 2) diciendo que existen condiciones de trabajo “que entrañan tal grado de injusticia, miseria y privaciones para gran número de seres humanos, que el descontento causado es tan grande que pone en peligro la paz y la armonía universales”, que “es urgente mejorar esas condiciones, por ejemplo, mediante la reglamentación de las horas de trabajo, con inclusión del establecimiento de una jornada laboral y una semana de trabajo máximas, la reglamentación de la oferta de mano de obra, la prevención del desempleo, la fijación de un salario vital adecuado, la protección del trabajador contra las enfermedades y accidentes resultantes del trabajo, la protección de los niños, de los adolescentes y de las mujeres, la previsión para la vejez y los accidentes, la protección de los intereses de los trabajadores empleados en países distintos del suyo, el reconocimiento del principio de la libertad sindical, la organización de la enseñanza profesional y técnica y otras medidas”.

[31] Por último, el Preámbulo afirma (apartado 3) que “el hecho de que una nación no adopte condiciones humanas de trabajo constituye un obstáculo para las demás naciones que desean mejorar las condiciones existentes en sus propios países”.

32] Después de estos considerandos, las Altas Partes Contratantes declaran (párrafo 4) que, “movidas por sentimientos de justicia y humanidad, así como por el deseo de asegurar la paz permanente en el mundo”, acuerdan las disposiciones por las que se crea la Organización Internacional del Trabajo para la promoción (artículo 387), como ya se ha señalado, “de los objetivos enunciados en el Preámbulo” [33].

[33] Esta especificación de los objetivos de la Organización se completa con el artículo 427 del Tratado. Este artículo no define ni limita las atribuciones de la Organización, sino que se limita a subrayar la importancia, desde el punto de vista internacional, del bienestar de los asalariados, y enuncia ciertos principios como de especial y urgente importancia. El primero de ellos es que el trabajo no debe ser considerado simplemente como una mercancía o un artículo de comercio; y, además de esto, se menciona, entre otros, el derecho de asociación para todos los fines lícitos, tanto por parte de los empleados como de los empleadores; el pago de un salario adecuado; la adopción de una jornada de ocho horas diarias o de cuarenta y ocho horas semanales, y de un descanso semanal de veinticuatro horas como mínimo, que incluya el domingo siempre que sea factible; la abolición del trabajo infantil y la limitación del trabajo de los menores; la igualdad de remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por un trabajo de igual valor; la fijación en cada país de una norma legal relativa a las condiciones de trabajo de todos los trabajadores que residan legalmente en él; y el establecimiento por cada Estado de un sistema de inspección en el que deberán participar las mujeres. Pero se declara que esta enumeración no pretende ser “ni completa ni definitiva” [34].

[34] Como es evidente que las medidas adoptadas para la consecución de estos objetivos pueden, en términos generales, afectar a los derechos e intereses de los empleadores, así como a los de los empleados, se prevé la representación separada de ambas clases. Si bien todas las personas que componen la Conferencia General se denominan (artículo 388) “Representantes de los Miembros”, es decir, de los Gobiernos interesados, y “Representantes de los Estados Miembros” (artículo 388), todos los miembros de la Conferencia General se denominan “Representantes de los Estados Miembros”.
Si bien todas las personas que componen la Conferencia General se denominan (artículo 388) “Representantes de los Miembros”, es decir, de los Gobiernos interesados, y son designados por dichos Miembros, se prevé la representación separada de los empleadores y de los asalariados (artículo 389). Así, en la constitución del Consejo de Administración, por el que se controla la Oficina Internacional del Trabajo, doce de las veinticuatro personas que componen el Consejo se describen como “representantes de los gobiernos”, mientras que seis representan a los “empleadores” y seis a los “trabajadores” (artículo 393).

[35] Funcionando bajo este control, la Oficina Internacional del Trabajo (artículos 394-398) recoge y distribuye información, realiza estudios e investigaciones, prepara el orden del día de las reuniones de la Conferencia y ejerce los poderes y desempeña las funciones que la Conferencia le asigne.

[36] Del examen de las disposiciones del Tratado se desprende que, si bien la competencia de la Organización Internacional del Trabajo, en lo que se refiere a la investigación y discusión de las cuestiones laborales y a la formulación de proposiciones, tanto de legislación nacional como de acuerdos internacionales, es sumamente amplia, su competencia se limita casi por completo a esa forma auxiliar de actividad. La excepción más importante, si no la única, a esta regla se encuentra en el poder que se otorga a la Organización (Artículo 408) para ocuparse de las memorias anuales de los Miembros relativas a la aplicación de los convenios internacionales, y (Artículos 409-420) para examinar e [p17] investigar, por medio de una Comisión, las quejas contra los Miembros relativas a la observancia o aplicación de dichos convenios. La Organización carece de poder legislativo. Cada Miembro es libre de adoptar o rechazar cualquier propuesta de la Organización, ya se trate de una ley nacional o de un convenio internacional. El Tratado obliga a cada Miembro, con independencia del sentido del voto de su representante en la Conferencia, a someter dicha propuesta a las autoridades competentes para la promulgación de legislación o la adopción de otras medidas, pero establece expresamente (Artículo 405, párrafo 8) que si no se adopta ninguna medida al respecto, “no recaerá sobre el Miembro ninguna obligación ulterior”.

[37] Los términos en los que se enuncian los objetivos encomendados a la Organización Internacional del Trabajo son tan generales que, como señaló el Tribunal en su segunda Opinión Consultiva, “el lenguaje difícilmente podría ser más completo”; pero debe observarse que el propio Tratado prevé una vía por la que puede objetarse la inclusión de un asunto particular en las actividades de la Organización. Mientras que la formulación de recomendaciones para la legislación nacional y de proyectos de propuestas de convenios internacionales es competencia exclusiva de la Conferencia (artículo 405), la fijación del orden del día de la Conferencia corresponde al Consejo de Administración, la mitad de cuyos miembros, al igual que en el caso de la propia Conferencia, representan a los gobiernos. No obstante, el orden del día así establecido debe transmitirse a los Gobiernos, y cualquiera de ellos puede oponerse a la inclusión de cualquier punto. Los puntos así objetados quedan excluidos, a menos que (artículo 402) la Conferencia decida, por dos tercios de los votos emitidos por los delegados presentes, incluirlos en el orden del día de la reunión siguiente. Una vez incluido un punto en el orden del día, la Conferencia sólo podrá adoptar una recomendación o un proyecto de convenio por una mayoría similar de dos tercios (Artículo 405, párrafo 2).

[38] De este modo, aparte de la remisión de cualquier cuestión o litigio al Tribunal (artículo 423), el Tratado proporciona los medios para controlar [p18] cualquier intento por parte de la Organización de exceder sus competencias. De este modo, las Altas Partes Contratantes han tomado precauciones contra cualquier ampliación indebida del ámbito de actividad indicado en el Preámbulo.

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[39] Del examen de las disposiciones del Tratado se desprende que las Altas Partes Contratantes tuvieron la clara intención de otorgar a la Organización Internacional del Trabajo una facultad muy amplia de cooperar con ellas en lo que respecta a las medidas que deban adoptarse para asegurar condiciones humanas de trabajo y la protección de los trabajadores. No es concebible que hayan querido impedir que la Organización elabore y proponga medidas indispensables para la realización de este fin. Sin embargo, la Organización se vería así impedida si fuera incompetente para proponer, con miras a la protección de los asalariados, una medida reglamentaria para cuyo eficaz funcionamiento se considerara indispensable incluir en cierta medida el trabajo realizado por los empleadores. Si se hubiera pretendido tal limitación de las facultades de la Organización Internacional del Trabajo, claramente incompatible con el objetivo y el ámbito de aplicación de la Parte XIII, se habría expresado en el propio Tratado. Por otra parte, no es extraño que el Tratado no contenga una disposición que confiera expresamente a la Organización poderes en un caso tan especial como el presente.

[40] No sólo todo el marco de la Parte XIII justifica la inferencia de que la Organización Internacional del Trabajo no está excluida de proponer medidas para la protección de los asalariados porque puedan regular incidentalmente el trabajo personal de los empleadores, sino que existen disposiciones específicas del Tratado en cuya aplicación, tal como se entienden generalmente, puede suponerse que está potencialmente implicada la regulación incidental del trabajo personal de los empleadores.

[41] Un ejemplo es la regulación de las horas de trabajo (Parte XIII, Preámbulo), y la adopción de un descanso semanal de al menos veinticuatro horas, que incluirá el domingo siempre que sea posible (Artículo 427, Principio 5). Es notorio que, en la aplicación de estos principios, tanto antes como después del Tratado de Versalles, ha sido habitual exigir el cierre de tiendas, fábricas y [p19] establecimientos comerciales a determinadas horas del día, o en determinados días de la semana, suspendiendo y regulando así el tipo concreto de trabajo, ya sea realizado por el empresario o por el empleado. En los documentos que obran en poder del Tribunal hay ejemplos de este tipo de legislación en relación con la industria panadera. Un caso similar y conocido es el de la regulación de la industria de los barberos.

[42] También se ha citado la prohibición, por el Convenio Internacional de 1906, del uso de fósforo blanco en la fabricación de cerillas: por el artículo 1 de este Convenio las Altas Partes Contratantes se obligan a prohibir en sus respectivos territorios “la fabricación, importación y venta de cerillas que contengan fósforo blanco (amarillo)”. Es cierto que, en los alegatos ante el Tribunal, hubo cierta controversia en cuanto a los motivos que inspiraron la adopción de esta última medida. Pero, por lo que respecta a la cuestión específica de competencia ahora pendiente, puede bastar observar que el Tribunal, al determinar la naturaleza y el alcance de una medida, debe atender a su efecto práctico más que al motivo predominante que pueda conjeturarse que la ha inspirado. Además, las Altas Partes Contratantes, al incorporar en la Parte XIII, relativa al “Trabajo”, una disposición para la primera reunión de la Conferencia General (véase el Artículo 426, Anexo, titulado “Primera reunión de la Conferencia Anual del Trabajo, 1919”) incluyeron ellas mismas en el Orden del día de la Conferencia “la extensión y aplicación” del Convenio que prohíbe “el empleo de fósforo blanco en la fabricación de cerillas”. De este modo, se consideró que la medida entraba en la esfera de la legislación del trabajo; y esto puede considerarse como una interpretación práctica contemporánea hecha por las Altas Partes Contratantes del alcance de la competencia que habían conferido a la Organización Internacional del Trabajo.

[43] Entre las medidas propuestas por la Organización Internacional del Trabajo, el Tribunal también puede mencionar el Convenio relativo al empleo del plomo blanco en la pintura. Por este Convenio, los Miembros de la Organización se comprometen a prohibir los diversos empleos del plomo blanco y del sulfato de plomo, así como de todos los productos que contengan estos pigmentos, salvo en ciertos casos determinados; y en estos casos se comprometen a prohibir el empleo de varones menores de 18 años [p20] y de toda mujer, con ciertas excepciones. De un documento presentado por la Organización Internacional del Trabajo se desprende que al menos once gobiernos han ratificado ya este Convenio, y no se ha llamado la atención del Tribunal sobre ninguna objeción hecha a la competencia de la Organización para redactarlo y proponerlo.

[44] En los países en los que el poder legislativo está limitado por una carta fundamental, no es infrecuente que los Tribunales, al decidir si una determinada legislación es constitucional o intra vires, recurran a la práctica, nacional o internacional, para determinar el alcance de un determinado poder gubernamental. En relación con este principio, podrían multiplicarse los ejemplos extraídos de la legislación laboral vigente, pero los ejemplos ya citados son precisos y pertinentes y bastarán.

[45] Además, el Tribunal, al responder a la pregunta que ahora se le plantea, puede referirse a algunos de los razonamientos empleados en su tercera Opinión Consultiva. En el caso de su segunda Opinión Consultiva, se pidió al Tribunal que respondiera a la pregunta de si la competencia de la Organización Internacional del Trabajo se extendía “a la regulación internacional de las condiciones de trabajo de las personas empleadas en la agricultura”. El Tribunal respondió afirmativamente a esta pregunta. Pero, mientras la cuestión estaba pendiente ante el Tribunal, se le pidió que se pronunciara sobre la cuestión adicional de si el examen de propuestas para “la organización y el desarrollo de métodos de producción agrícola, y de otras cuestiones de carácter similar”, entraba dentro de la “competencia” de la Organización Internacional del Trabajo. El Tribunal sostuvo que la respuesta a esta pregunta debía “depender enteramente de la interpretación que deba darse” a la Parte XIII del Tratado de Versalles, “de la que únicamente dicha Organización deriva su existencia y sus poderes”, y decidió que, según este criterio, la organización y el desarrollo de los medios de producción “no eran competencia de la Organización”. Sin embargo, a pesar de considerar que este es el caso, el Tribunal, con el fin de evitar una interpretación demasiado amplia de su respuesta, tuvo cuidado de decir que no se deducía que la Organización “debe excluir totalmente de su consideración el efecto sobre la producción de las medidas que puede tratar de promover en beneficio de los trabajadores”; y que, si bien, en términos generales, cualquier efecto que el desempeño por la Organización de sus funciones en virtud del Tratado pudiera tener sobre la producción era sólo “incidental”, era evidente que la Organización no podía ser “excluida de ocuparse de los asuntos que el Tratado le encomienda específicamente” por el hecho de que esto pudiera “implicar en algunos aspectos la consideración de los medios o métodos de producción”, o de los “efectos” que las medidas propuestas tendrían sobre la producción.

[46] Es cierto que el Dictamen nº 3 trata de los efectos incidentales sobre la producción, mientras que la cuestión ahora pendiente ante el Tribunal se refiere a la regulación incidental del trabajo personal del empresario. Sin embargo, en la práctica no puede trazarse una línea divisoria clara entre el efecto accesorio y la regulación accesoria, y la cuestión de si el efecto o la regulación es principal o sólo accesoria no puede depender de la mera circunstancia de que el empresario se mencione o no en la legislación propuesta. Por lo tanto, del razonamiento citado del Dictamen n. 3 se desprende que, si se supone a efectos de la argumentación que la competencia de la Organización Internacional del Trabajo se limita al trabajo del asalariado, la Organización no está excluida de proponer reglamentaciones para la protección de los asalariados porque tal reglamentación pueda tener por efecto regular al mismo tiempo y de manera incidental el trabajo del empleador.

[47] Podrían aducirse otras razones para justificar las conclusiones a las que ha llegado el Tribunal de Justicia, pero éste se abstiene de exponerlas porque podría entrar en materias que han sido deliberadamente excluidas del ámbito de la cuestión planteada.

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[48] La cuestión planteada al Tribunal de Justicia ha sido discutida ante él tanto por escrito como oralmente, y las discusiones, especialmente en los documentos escritos, abarcan una amplia gama de temas, incluyendo la soberanía nacional, la libertad individual y diversas teorías controvertidas sobre la sociedad y el gobierno. Si estos temas, que tienen hasta cierto punto un carácter político y que se debaten constantemente en las asambleas nacionales [p22] cuando está pendiente la promulgación de legislación laboral y de otro tipo, fueron considerados en la elaboración y adopción de la Parte XIII del Tratado de Paz de Versalles, esto era natural e inevitable, ya que la elaboración de leyes, ya sean nacionales o internacionales, es un acto político y como tal puede implicar la aplicación de principios políticos. Que tales temas fueron considerados en la elaboración y adopción de la Parte XIII puede deducirse de la reserva expresa de las Altas Partes Contratantes, en lo que respecta a la promulgación de medidas tanto internacionales como nacionales, de su poder legislativo pleno, libre e individual, que conlleva el derecho exclusivo a determinar, cada una por sí misma, qué principios políticos y teorías sociales deben aplicarse dentro de la jurisdicción nacional. Por otra parte, debe suponerse que las Altas Partes Contratantes han actuado deliberadamente al prever la cooperación, estrictamente limitada, de la Organización Internacional del Trabajo en el ejercicio de sus poderes soberanos con respecto a las medidas laborales, nacionales e internacionales.

[49] A este respecto, y especialmente en lo que se refiere a la soberanía nacional, cabe observar que argumentos similares a los que acaban de mencionarse se dirigieron al Tribunal hace cuatro años, cuando se le pidió que emitiera una opinión consultiva sobre la cuestión de si la competencia de la Organización Internacional del Trabajo se extendía “a la reglamentación internacional de las condiciones de trabajo de las personas empleadas en la agricultura”. El Tribunal respondió afirmativamente a esta pregunta, y en el curso de su dictamen dijo

El Tribunal respondió afirmativamente a esta pregunta y, en el curso de su dictamen, dijo: “Se ha insistido mucho en la argumentación de que el establecimiento de la Organización Internacional del Trabajo implicaba un abandono de los derechos derivados de la soberanía nacional, y
de la soberanía nacional y que, por lo tanto, la competencia de la Organización no debería ampliarse mediante la interpretación. Puede haber alguna fuerza en este argumento, pero la cuestión en cada caso debe resolverse en lo que los términos del Tratado realmente significan, y es desde este punto de vista que el Tribunal propone examinar la cuestión.” [p23]

[50] Así pues, en el presente caso, sin tener en cuenta la cuestión de si las funciones confiadas a la Organización Internacional del Trabajo tienen o no el carácter de competencias delegadas, la competencia del Tribunal consiste en determinar qué es lo que acordaron las Partes Contratantes. El Tribunal de Justicia, al interpretar la Parte XIII, está llamado a desempeñar una función jurisdiccional y, tomando la cuestión que se le plantea en relación con los términos del Tratado, no parece haber lugar para la discusión y aplicación de principios políticos o teorías sociales, de los que, puede observarse, no se hace mención alguna en el Tratado.

[51] Se ha alegado que las medidas de aplicación de los principios enunciados en los Convenios propuestos por la Organización Internacional del Trabajo entran en el ámbito reservado a los Miembros que ratifican los Convenios y que, por tanto, correspondería exclusivamente a dichos Miembros iniciar y llevar a cabo medidas para garantizar, como por ejemplo regulando incidentalmente el mismo tipo de trabajo del empleador, la protección del trabajador en virtud de un Convenio que hayan adoptado. A este respecto, el Tribunal de Justicia observa que la Parte XIII no distingue entre principios y disposiciones para garantizar su aplicación. En efecto, una distinción de este tipo conduciría en la práctica a dificultades insuperables y es totalmente conforme con la formulación amplia del Preámbulo antes mencionado que se deje a la propia Conferencia del Trabajo decidir si es necesario y oportuno, y en qué medida, incluir en un proyecto de Convenio disposiciones destinadas a asegurar su plena ejecución. No cabe duda de que la Organización Internacional del Trabajo dispone, para la ejecución de los convenios propuestos por ella, del procedimiento especial previsto en los artículos 409 a 420; sin embargo, la propia Conferencia podrá, en primer lugar, incluir en sus proyectos de convenio disposiciones destinadas a asegurar, en la medida de lo posible, la realización de su objeto.

[52] Naturalmente, puede surgir controversia, en diferentes etapas del procedimiento de la Organización Internacional del Trabajo, sobre si una propuesta específica para la reglamentación del trabajo personal del empleador (patrono) sería primaria y no “incidental”, y por lo tanto supuestamente fuera de la competencia de la Organización. Obviamente, tal cuestión implica el ejercicio de un juicio por parte de las autoridades competentes sobre las circunstancias de cada caso según se plantee, y la Parte XIII, Artículo 423, del Tratado de Versalles establece que “toda cuestión o controversia relativa a la interpretación de esta Parte del presente Tratado o de cualquier convenio ulterior celebrado por los Miembros en cumplimiento de las disposiciones de esta Parte del presente Tratado será sometida a la decisión de la Corte Permanente de Justicia Internacional”. El Tribunal no pretende indicar los límites de los poderes discrecionales que la Organización Internacional del Trabajo puede poseer en materia de elaboración de reglamentos incidentales. El Tribunal excedería su propia competencia si intentara considerar casos controvertidos, reales o hipotéticos, sobre los que no se le pide su opinión, e insinuar cuál debe ser, a su juicio, la decisión sobre los mismos.

[53] Por estas razones,
El Tribunal de Justicia opina
Que es competencia de la Organización Internacional del Trabajo elaborar y proponer una legislación laboral que, con el fin de proteger a determinadas categorías de trabajadores, regule también incidentalmente el mismo trabajo cuando lo realiza el propio empresario.

[54] Hecho en francés y en inglés, dando fe el texto inglés, en el Palacio de la Paz, La Haya, el día veintitrés de julio de mil novecientos veintiséis, en dos ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos del Tribunal y el otro se remitirá al Consejo de la Sociedad de las Naciones.

(Firmado) Max Huber,
Presidente.
(Firmado) A. Hammarskjold,
Secretario. [p25]

Anexo

A. – Documentos transmitidos por el Secretario General de la Sociedad de las Naciones el 17 de abril de 1926, de conformidad con la resolución adoptada por el Consejo de la Sociedad de las Naciones el 17 de marzo de 1926:

Copia certificada conforme del Proyecto de Convenio sobre el trabajo nocturno en las panaderías, adoptado en 1924 por votación provisional de la Conferencia Internacional del Trabajo en su sexta reunión (en francés e inglés).

Copia certificada conforme del proyecto de Convenio sobre el trabajo nocturno en las panaderías, adoptado en 1925 por la Conferencia Internacional del Trabajo en su séptima reunión (en francés e inglés).

Acta literal impresa de las actas de la sexta reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (en francés e inglés).

Acta literal impresa de las actas de la séptima reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (en francés e inglés).

Extractos auténticos certificados de las actas de la trigésima reunión del Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo (sesiones quinta y sexta).
B. – Documentos transmitidos por la federación internacional de sindicatos y anexos al memorándum presentado por dicha organización:
I. – Resumen de los manifiestos contra el trabajo nocturno en las panaderías, adoptados por el Congreso Internacional de los Trabajadores de la Panadería, en Colonia, los días 14 y 15 de octubre de 1922 (en francés e inglés).
II. – Texto de la resolución a favor del mantenimiento de la prohibición y de la abolición total del trabajo nocturno en las panaderías, adoptada por el Congreso Internacional de los Trabajadores de la Panadería, en Berna, el 23 de abril de 1924 (en francés e inglés).
III. – Informaciones Industriales y Laborales, vol. XVI, núm. 4 (en francés e inglés).
IV. – Informe sobre el trabajo nocturno en las panaderías. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 1924 (en francés e inglés).
V. – Carta del Presidente del Consejo de la Capital Federal de Viena a todas las autoridades municipales locales, fechada el 10 de febrero de 1923 (en francés, inglés y alemán).
VI. – Informe sobre la situación en Holanda del trabajo nocturno en las panaderías (en francés e inglés). [p26] VII. – Revue Internationale de la Boulangerie, primer año, nº 1 (noviembre de 1924).
VIII. – Carta original de la Unión central de las corporaciones panaderas alemanas Germania a M. Jean Schifferstein, Zurich, 4, Körnerstrasse 12, fechada el 10 de marzo de 1926 (en francés, inglés y alemán).
VIII a. – Discurso pronunciado por M. Heinrich Müller en la sexta sesión de la Conferencia Internacional del Trabajo (en alemán).
IX. – Carta original de la Asociación de Maestros Panaderos de las pequeñas y medianas panaderías de Île-de-France, a los Senadores, fechada el 10 de abril de 1926 (en francés e inglés).
X. – Contrato original de asociación entre Madame Darribehaude (viuda) y los Sres. Sampieri Camille y Bergeron Gilbert, fechado el 31 de agosto de 1922 (en francés e inglés).
C. – Documentos transmitidos por la organización internacional de empleadores industriales:
Dictamen de los Sres. Berthelemy, Le Fur y Julliot de la Morandiere.
Dictamen emitido por Sir Leslie Scott y Mr. E. J. Rimmer.
D. – Documentos adicionales puestos a disposición del tribunal por el director de la Oficina Internacional del Trabajo:
1 – Texto de los proyectos de convenios y recomendaciones adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo durante sus siete primeras reuniones (en francés e inglés).
2 – Cuestionario relativo al trabajo nocturno en las panaderías, enviado por la Oficina Internacional del Trabajo a los gobiernos antes de la Sexta Reunión de la Conferencia del Trabajo (en francés e inglés).
3 – Informe e Informe complementario sobre el trabajo nocturno en las panaderías, redactados de acuerdo con las respuestas de los gobiernos al cuestionario de la Oficina Internacional del Trabajo (en francés e inglés).
4 – Informe a la séptima reunión de la Conferencia, que contiene las enmiendas presentadas por los gobiernos al anteproyecto de Convenio sobre el trabajo nocturno en las panaderías, que había sido adoptado provisionalmente por la Conferencia en su sexta reunión (en francés e inglés).
5 – Declaración que muestra la posición con respecto a la ratificación del Convenio sobre el uso del plomo blanco en la pintura el 1 de mayo de 1926.
6 – Cuadro de las legislaciones de los distintos países sobre el trabajo nocturno en las panaderías.
7 – Recopilación de ejemplos de restricciones impuestas por la ley al libre ejercicio de sus profesiones por parte de los empresarios.