Artículo 3, apartado 2, del Tratado de Lausana (Frontera entre Turquía e Irak) [1925] Corte Permanente de Justicia Internacional, Serie B, No. 12

Artículo 3, apartado 2, del Tratado de Lausana (Frontera entre Turquía e Irak).

Dictamen consultivo

21 de noviembre de 1925

[1] [p6] El 19 de septiembre de 1925, el Consejo de la Sociedad de Naciones adoptó la siguiente Resolución:

“El Consejo de la Sociedad de Naciones, habiéndose ocupado de la cuestión de la frontera entre Turquía e Irak en aplicación del artículo 3, párrafo 2, del Tratado de Lausana, decide, con el fin de dilucidar ciertos puntos de derecho, solicitar a la Corte Permanente de Justicia Internacional que emita una opinión consultiva sobre las siguientes cuestiones:

“1) ¿Cuál es el carácter de la decisión que debe adoptar el Consejo en virtud del artículo 3, apartado 2, del Tratado de Lausana -se trata de un laudo arbitral, de una recomendación o de una simple mediación? [p7]

“2) ¿La decisión debe ser unánime o puede tomarse por mayoría?

“¿Pueden participar en la votación los representantes de las Partes interesadas?

“Se solicita al Tribunal Permanente que examine estas cuestiones, si es posible, en una sesión extraordinaria.

“El Consejo solicita a los Gobiernos de Gran Bretaña y Turquía que se pongan a disposición del Tribunal con el fin de facilitarle todos los documentos o informaciones pertinentes. Tiene el honor de transmitir al Tribunal las Actas de las reuniones del Соuncil en las que se ha examinado la cuestión de la frontera entre Turquía e Irak.

“Se autoriza al Secretario General a presentar la presente solicitud a la Corte, junto con todos los documentos pertinentes, a explicar a la Corte las medidas adoptadas por el Consejo en la materia, a prestar toda la asistencia necesaria para el examen de la cuestión y, en caso necesario, a tomar medidas para hacerse representar ante la Corte.”

[2] En cumplimiento de esta Resolución, el Secretario General de la Sociedad de Naciones presentó al Tribunal, el 23 de septiembre de 1925, una Solicitud de opinión consultiva en los siguientes términos:

“El Secretario General de la Sociedad de Naciones, “en cumplimiento de la Resolución del Consejo de 19 de septiembre de 1925, y en virtud de la autorización dada por el Consejo,

“tiene el honor de presentar a la Corte Permanente de Justicia Internacional una solicitud en la que se pide a la Corte, de conformidad con el artículo 14 del Pacto, que emita una opinión consultiva para el Consejo sobre las cuestiones que se someten a la Corte en virtud de la Resolución de 19 de septiembre de 1925.

“El Secretario General estará dispuesto a prestar toda la asistencia que la Corte pueda requerir en el examen de este asunto y, en caso necesario, se hará representar ante la Corte.”

[3] De conformidad con el artículo 73 del Reglamento de la Corte, la demanda fue comunicada a los miembros de la Sociedad de Naciones, a los Estados mencionados en el anexo del Pacto y a Turquía. Al mismo tiempo, se informó a los Miembros de la Sociedad de que, teniendo en cuenta la naturaleza de las cuestiones planteadas, y su posible [p8] relación con la interpretación del Pacto, la Corte estaría sin duda dispuesta a recibir favorablemente una solicitud de cualquier Miembro para que se le permitiera proporcionar información calculada para arrojar luz sobre las cuestiones en cuestión. Las notificaciones a Gran Bretaña y Turquía se basaban además en el principio establecido en el Reglamento del Tribunal, según el cual una cuestión sometida al Tribunal para dictamen consultivo se comunica a los gobiernos que puedan facilitar información al respecto.

[4] Habiendo solicitado el Consejo de la Sociedad de Naciones a la Corte que examinara las cuestiones arriba expuestas, de ser posible, en una sesión extraordinaria, y habiendo informado a la Corte que le complacería recibir la opinión solicitada en una fecha que le permitiera proceder al examen del asunto en su propia sesión siguiente, que comenzaría el 7 de diciembre de 1925, el Presidente de la Corte decidió, en virtud de las facultades que le confiere el artículo 23 del Estatuto de la Corte, convocar una sesión extraordinaria de la Corte a partir del 22 de octubre de 1925.

[5] A raíz de la notificación arriba mencionada, el Ministro turco de Asuntos Exteriores envió al Secretario del Tribunal el siguiente telegrama fechado el 8 de octubre:

[Traducción.]

“Tengo el honor de acusar recibo de su telegrama de 26 de septiembre de El Gobierno turco, si bien tiene la mayor estima y respeto por la Corte Internacional de Justicia, como ha declarado en muchas ocasiones, está convencido de que las cuestiones mencionadas en la solicitud del Consejo de la Sociedad de Naciones de fecha 19 de septiembre y en relación con las cuales se pide la opinión consultiva de la Corte son de carácter claramente político y, en opinión del Gobierno turco, Los poderes confiados al Consejo en la disputa de Mosul en virtud del texto final del artículo 3 del Tratado de Lausana y las declaraciones previas del difunto Lord Curzon que llevaron a la adopción por Turquía de dicho artículo excluyen toda posibilidad de arbitraje. Además, el hecho de que el propio Consejo haya sentido la necesidad de solicitar a la Corte una opinión consultiva sobre la naturaleza de los poderes que posee en virtud del artículo 3 antes mencionado, demuestra la corrección de las opiniones de mi Gobierno stop El representante británico, por su parte, habiendo declarado ante el Consejo que los anteriores compromisos asumidos por su Gobierno con respecto a este punto ya no son válidos, la intención así [p9] oficialmente manifestada resuelve la cuestión con respecto a la cual, además, no podría subsistir ninguna duda stop Es mi deber llamar la atención del Tribunal sobre el hecho de que mi Gobierno también ha explicado clara y adecuadamente sus opiniones con respecto a la Solicitud presentada por el Consejo y la competencia de este último stop Mi Gobierno también considera que no hay necesidad de que esté representado en la sesión extraordinaria del Tribunal; para la consideración de la mencionada Solicitud habiendo ya dado a conocer su opinión sobre el tema stop Solicito que se informe a la Corte de lo antedicho. ¬TEWFIK ROUCHDY Ministro de Asuntos Exteriores Turquía”.

[6] Por su parte, el Gobierno de Su Majestad Británica presentó en Secretaría, el 21 de octubre, un “Memorial” sobre “La cuestión de la frontera entre Turquía e Irak”. El Tribunal también escuchó la información proporcionada oralmente por el representante del Gobierno británico, el Fiscal General, Sir Douglas Hogg, en el curso de las audiencias celebradas los días 26 y 27 de octubre.

[7] Los dos Gobiernos directamente interesados habían enviado además al Tribunal colecciones completas de las Actas y Documentos relativos a las Conferencias de Lausana y Constantinopla, así como colecciones de documentos relativos a la llamada cuestión de Mosul. Por último, el Gobierno turco tuvo a bien, sin perjuicio de las reservas formuladas en el telegrama antes citado, responder a ciertas preguntas que el Tribunal ya había tenido a bien plantearle antes de las audiencias.

[8] Además de las pruebas presentadas por las Partes interesadas, el Tribunal ha tenido ante sí el expediente enviado por el Secretario General de la Sociedad de Naciones junto con la Solicitud del Consejo, así como ciertos documentos e información adicionales que el Secretario General tuvo a bien proporcionar a petición del Tribunal [FN1].

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[Véase la lista en el anexo.

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I.

[9] El Tribunal debe, en primer lugar, indicar las circunstancias que indujeron al Consejo de la Sociedad de Naciones a solicitar una opinión consultiva sobre las cuestiones planteadas en la Solicitud.

[10] Durante o como resultado de la guerra de 1914-1918, las fuerzas británicas ocuparon los vilayatos turcos de Bagdad y Basora, y al menos [p10] una gran parte del vilayato de Mosul; Gran Bretaña estableció posteriormente allí una administración civil. Cuando, en 1920, el Consejo Supremo asignó los mandatos contemplados en el artículo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones, Gran Bretaña recibió, entre otros, el mandato de “Mesopotamia, incluida Mosul”. (Declaración del Sr. Lloyd George en la Cámara de los Comunes, 29 de abril de 1920; véase Hansard Parliamentary Debates, 1920, Vol. 128, pp. 1469-1470).

[11] En el Tratado de Paz, firmado en Sévres el 10 de agosto de 1920, las fronteras de Turquía “con Mesopotamia” se establecen de la siguiente manera:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

(3) Con Mesopotamia:

“Desde allí en dirección este hasta un punto a elegir en el límite norte del vilayet de Mosul,

“una línea que se fija en el suelo;

“desde allí hacia el este hasta el punto donde se encuentra con la frontera entre Turquía y Persia,

“el límite norte del vilayet de Mosul, modificado, sin embargo, para que pase al sur de Amadia”.

[12] Sin embargo, este Tratado nunca fue ratificado.

[13] Como consecuencia de los acontecimientos que tuvieron lugar en Turquía en 1922, las potencias entablaron nuevas negociaciones con ese país, que se iniciaron en Lausana el 20 de noviembre de 1922 y desembocaron en la firma, el 24 de julio de 1923, del Tratado de Paz que entró en vigor el 6 de agosto de 1924. Durante estas negociaciones se reabrió, entre otras, la cuestión de la frontera entre Turquía e Irak (cuyo nombre había sido sustituido por el de “Mesopotamia”).

[14] Así, el 23 de enero de 1923, Lord Curzon dijo, en una sesión plenaria de la Comisión Territorial y Militar, que “entre los asuntos que debían establecerse en forma de artículos en el Tratado de Paz… estaba la determinación de la frontera meridional de los dominios turcos en Asia”, es decir, entre estos dominios y Siria e Irak. La cuestión se sometió a la Comisión porque el “intercambio de opiniones y notas” privado “no había conducido a ningún resultado”.

[15] Siguió una discusión en el curso de la cual S.E. Ismet Pasha, y después Lord Curzon, expusieron los puntos de vista de sus respectivos [p11] Gobiernos. Como estas opiniones parecían irreconciliables, Lord Curzon propuso finalmente, en nombre del Gobierno británico, remitir la cuestión de la frontera entre Turquía e Irak “a una investigación y decisión independientes” -por parte de la Sociedad de Naciones- y declaró que su Gobierno acataría el resultado. Lord Curzon concluyó “invitando formalmente a la delegación turca a aceptar esta propuesta”.

[Sin embargo, en la reunión siguiente, Ismet Pasha declaró que no podía aceptar la propuesta en cuestión, añadiendo que “la Delegación del Gobierno de la Gran Asamblea Nacional no podía permitir que el destino de una gran región como el vilayet de Mosul se hiciera depender de ningún arbitraje”.

[17] Lord Curzon respondió inmediatamente explicando cuál habría sido, en su opinión, el procedimiento adoptado por el Consejo de la Sociedad de Naciones si Turquía hubiera aceptado su propuesta, procedimiento al que Turquía acababa de negarse a someterse. En este discurso, sobre el que los dos Gobiernos directamente interesados hacen interpretaciones diferentes, Lord Curzon se esforzó en demostrar, entre otras cosas, la perfecta igualdad de trato que Turquía habría recibido ante el Consejo. Añadió que si Turquía persistía en su negativa, se vería obligado, en nombre de su Gobierno, “a actuar independientemente” en virtud del artículo 11 del Pacto de la Sociedad de Naciones.

[18] Ismet Pasha, habiendo repetido que no podía “estar de acuerdo con la propuesta de someter la solución de la cuestión de Mosul al arbitraje”, Lord Curzon declaró que “tomaría sin demora” la acción que había indicado anteriormente.

[En consecuencia, el 25 de enero de 1923 dirigió al Secretario General de la Sociedad de Naciones una carta en la que le pedía que tuviera la bondad de incluir en el orden del día de la sesión del Consejo que estaba a punto de abrirse en París “el caso de la frontera disputada entre los dominios turcos en Asia Menor y el territorio bajo mandato de Irak”.

[20] El Secretario General accedió a esta petición y el Consejo examinó el asunto en una sesión celebrada el 30 de enero de 1923. En esa ocasión, lord Balfour hizo una declaración en nombre del Gobierno británico en el sentido de que se renovaría la propuesta formulada sin éxito por lord Curzon en Lausana, según la cual “debería pedirse a la Sociedad de Naciones que interpusiera sus buenos oficios para determinar la frontera”, y que sólo en caso de. [p12] fracaso de esta nueva medida, y para evitar “los peligros que el fracaso podría acarrear”, el Gobierno británico desearía “invocar el artículo 11 del Pacto” a fin de que la Sociedad pudiera “tomar cualquier medida que se considere prudente y eficaz para salvaguardar la paz de las naciones”.

[21] Lord Balfour aprovechó esta oportunidad para explicar que “si se diera la contingencia de la que había hablado”, el artículo 17 del Pacto “sería ciertamente uno de los artículos invocados”, pero que según los propios términos de ese artículo Turquía sería recibida “como Miembro de la Liga en completa y absoluta igualdad con todos los demás Miembros”.

[22] El Consejo se contentó con tomar nota de la declaración de Lord Balfour.

[23] Al día siguiente, 31 de enero, la Comisión de Cuestiones Territoriales y Militares de la Conferencia de Lausana celebró otra sesión plenaria. Lord Curzon se limitó a declarar en esa ocasión que “la decisión de esta disputa” relativa a Irak había sido “remitida… a la investigación y decisión del Consejo de la Sociedad de Naciones”.

[24] Algunos días más tarde, el 4 de febrero de 1923, tuvo lugar en la sala de Lord Curzon una reunión privada entre los principales delegados de la Conferencia. En ese momento, las potencias aliadas habían redactado y comunicado el 29 de enero a la delegación turca un proyecto de tratado de paz, fechado el 31 de enero; luego, el 3 de febrero, habían enviado a la misma delegación un documento en el que exponían qué otras concesiones estaban dispuestas a hacer. En la reunión del 31 de enero, la delegación turca había solicitado un plazo de ocho días para responder. Sin embargo, se fijó que el plazo expiraría el 4 de febrero.

[25] El proyecto de tratado contenía un artículo (nº 3) relativo a las fronteras con Siria e Irak, según el cual esta última frontera debía consistir en “una línea que se fijará de acuerdo con la decisión que adopte al respecto el Consejo de la Sociedad de Naciones”.

[26] En su respuesta escrita a estas propuestas, que fue presentada el día acordado, la Delegación turca expresó la opinión de que, con el único fin de evitar que la cuestión de Mosul constituyera un obstáculo para la conclusión de la paz, esta cuestión debía ser excluida del programa de la Conferencia para que pudiera, en el plazo de un [p13] año, ser resuelta de común acuerdo entre Gran Bretaña y Turquía.

[27] En la reunión privada celebrada el 4 de febrero, Lord Curzon declaró, en relación con esta respuesta, que ya no podía consentir ninguna alteración de la redacción del Tratado en lo referente a Mosul, puesto que el asunto ya había sido remitido a la Sociedad de Naciones y estaba ahora en manos de este organismo. No obstante, estaba dispuesto a suspender el resultado de su llamamiento a la Sociedad durante un período de un año. Esto permitiría a los dos Gobiernos examinar el asunto mediante una discusión directa y amistosa. No obstante, si los dos Gobiernos no llegaban a un entendimiento directo, se recurriría a la intervención de la Liga en la forma propuesta originalmente.

[28] Según las notas tomadas por el Secretario británico, pero que no constituyen un registro fidedigno, excepto en lo que se refiere a las opiniones expresadas por la parte británica, Ismet Pasha declaró entonces que “aceptaba las propuestas de Lord Curzon con respecto a Mosul”; estas propuestas estaban plasmadas en un proyecto de declaración, cuyo primer párrafo era el siguiente:

“En relación con el artículo 3, párrafo 2, del Tratado de Paz, el Gobierno de Su Majestad declara su intención de no invitar al Consejo de la Sociedad de Naciones a que proceda a la determinación de la frontera entre Turquía e Irak hasta la expiración de un período de doce meses a partir de la fecha de ratificación del presente Tratado”.

[29] Por otra parte, según la información facilitada al Tribunal por el Gobierno turco, la aceptación por parte de Ismet Pasha de las propuestas de Lord Curzon sólo se refería al mantenimiento del statu quo durante el período concedido para intentar llegar a un acuerdo amistoso.

[30] Sea como fuere, como en la reunión privada del 4 de febrero no se pudo llegar a un acuerdo sobre el conjunto de las propuestas de los Aliados, la reunión llegó a su fin ante esta dificultad y la Conferencia de Lausana quedó interrumpida durante más de dos meses.

[31] Cuando la Conferencia reanudó sus trabajos el 23 de abril de 1923, tenía ante sí una carta de Ismet Pasha, fechada el 8 de marzo de 1923, en la que transmitía las modificaciones propuestas por el Gobierno turco en el proyecto de tratado entregado el 29 de enero por las delegaciones aliadas a la delegación turca. Esta carta mencionaba, con [p14] referencia a Mosul, la respuesta escrita turca del 4 de febrero; contenía también los siguientes pasajes: “Por lo que se refiere a la Parte I (cláusulas políticas). no hay ninguna modificación sustancial. Las cuestiones territoriales se resuelven de acuerdo con las propuestas de las potencias aliadas”. Las contrapropuestas anexas a la carta del 8 de marzo contenían las siguientes disposiciones para la determinación de la frontera entre Turquía e Irak:

“La frontera entre Turquía e Irak se establecerá en un acuerdo amistoso que se celebrará entre Turquía y Gran Bretaña dentro de los doce meses siguientes a la entrada en vigor del presente Tratado.

“En caso de que no se llegue a un acuerdo, la disputa se remitirá al Consejo de la Sociedad de Naciones”.

[32] El 24 de abril, el delegado británico, Sir Horace Rumbold, en una sesión plenaria, aludió a esta propuesta y a la declaración “de este tipo” que el Gobierno británico había estado dispuesto a hacer en el momento de la suspensión de las negociaciones el 4 de febrero; Añadió, sin embargo, que dicha declaración dependía de un compromiso recíproco de mantener el statu quo durante el período previsto de doce meses y que, siempre que se incluyera una cláusula en tal sentido en la enmienda turca, la Delegación británica estaría dispuesta a aceptar dicha enmienda, a reserva de discutir con Ismet Pasha la duración exacta del plazo concedido para las negociaciones turco-británicas.

[33] Sin embargo, no fue hasta el 26 de junio siguiente cuando Sir Horace Rumbold pudo anunciar, con el asentimiento de Ismet Pasha, que las delegaciones británica y turca habían acordado, en el curso de reuniones y negociaciones privadas, proponer a la Conferencia la adopción de la siguiente cláusula relativa a la frontera de Irak:

“La frontera entre Turquía e Irak se establecerá en un acuerdo amistoso que se celebrará entre Turquía y Gran Bretaña en un plazo de nueve meses a partir de la entrada en vigor del presente Tratado.

“En caso de que los dos Gobiernos no lleguen a un acuerdo en el plazo mencionado, la controversia se someterá al Consejo de la Sociedad de Naciones.

“Los Gobiernos turco y británico se comprometen recíprocamente a que, en espera de la decisión que se tome sobre el tema de la frontera [p15], no se producirá ningún movimiento militar o de otro tipo que pueda modificar en modo alguno el estado actual de los territorios cuyo destino final dependerá de dicha decisión.”

[34] El 9 de julio se acordó que el plazo de nueve meses previsto no comenzaría a correr en la fecha de entrada en vigor del Tratado, sino a la expiración del plazo concedido para la evacuación de los territorios ocupados por los Aliados; y el 24 de julio se firmó el Tratado, cuyo artículo tercero contenía sustancialmente la cláusula arriba mencionada.

[35] Las negociaciones destinadas a fijar mediante un acuerdo amistoso la frontera entre Turquía e Irak comenzaron en Constantinopla el 19 de mayo de 1924 y continuaron hasta el 9 de junio de ese año. Fueron infructuosas, y Sir Percy Cox, el Delegado británico, cuando su fracaso fue evidente, invitó al Delegado turco a acordar los términos de una “declaración conjunta remitiendo la cuestión a la Sociedad de Naciones” en virtud del artículo 3 del Tratado de Lausana. S.E. Fethy Bey, el Delegado turco, no se sintió, sin embargo, capaz de cumplir con esta invitación, “ya que las instrucciones de su Gobierno no le autorizaban a discutir los términos de la declaración propuesta”. A continuación, Sir Percy Cox declaró que, “a falta de una referencia conjunta, el Gobierno de Su Majestad remitiría por sí mismo el asunto a la Sociedad de Naciones”, aunque esperaba “que el Gobierno turco se asociara a él para dar este paso”.

[36] Fue en estas circunstancias que el Gobierno británico, el 6 de agosto de 1924, envió al Secretario General de la Sociedad de Naciones una carta solicitando que se incluyera la siguiente cuestión en el orden del día de la próxima reunión del Consejo:

“Frontera de Irak. -Artículo 3 (2) del Tratado firmado en Lausana el 24 de julio de 1923”.

[37] El Secretario General accedió a esta petición e informó al Gobierno turco de su acción mediante carta fechada el 9 de agosto. En la misma carta, recordó a dicho Gobierno la comunicación dirigida a la Sociedad de Naciones por el Gobierno británico el 25 de enero de 1923, y adjuntó a su carta una copia de dicha comunicación, del Acta de la Reunión del Consejo del 30 de enero de 1923 y del Artículo 17 del Pacto.

[38] En su respuesta, fechada el 25 de agosto, el Gobierno turco declaró que estaba de acuerdo en principio con la inscripción de la cuestión en el orden del día del Consejo.

[39] Este último decidió el 30 de agosto enviar un telegrama “invitando [p16] al Gobierno turco a estar representado en pie de igualdad en sus discusiones” e informando a dicho Gobierno de que el examen de la cuestión se aplazaría hasta “la llegada de los representantes turcos”.

[40] En estas circunstancias, el Consejo no pudo iniciar el examen de la cuestión hasta el 20 de septiembre, cuando Fethy Bey, el representante turco, se sentó a la mesa del Consejo.

[41] Ya en esta reunión, las Partes utilizaron expresiones diferentes al describir el papel que el Consejo tendría que desempeñar en el asunto. Mientras que, según Lord Parmoor, representante británico, el Consejo debía “actuar como árbitro”, Fethy Bey se limitó a referirse al sometimiento de la cuestión a un “examen imparcial” por parte del Consejo. En una sesión posterior, el 25 de septiembre, los representantes de las Partes, a petición de M. Branting, el ponente, explicaron cómo entendían la referencia al Consejo prevista en el artículo 3 del Tratado de Lausana. Lord Parmoor declaró que el Gobierno británico “consideraba que el Tratado situaba al Consejo en la posición de un árbitro, cuyo laudo final debía ser aceptado previamente por ambas Partes”. Fethy Bey, por su parte, declaró que el Gobierno turco “reconocía los plenos poderes del Consejo que le confiere el artículo 15 del Pacto”. A continuación, el Relator declaró que las respuestas parecían “demostrar que ambas Partes estaban dispuestas a reconocer la decisión del Consejo, una de ellas mediante arbitraje y la otra en virtud del artículo 15 del Pacto”. Sin embargo, como había divergencia de opiniones en cuanto al objeto de la controversia que debía resolverse, propuso que se aplazara el debate para poder “examinar, en consulta con las dos Partes, la cuestión preliminar de las obligaciones precisas del Consejo.”

[42] La discusión se reanudó el 30 de septiembre. M. Branting leyó a continuación un informe en el que daba cuenta de las conversaciones que había mantenido con Lord Parmoor y Fethy Bey. El primero le había recordado que “su Gobierno aceptaba de antemano la decisión del Consejo relativa a la frontera entre Turquía e Irak”. El segundo, en respuesta a la pregunta de si “podía comprometerse ahora, en nombre de su Gobierno, a aceptar la recomendación del Consejo”, había respondido “que sobre este punto no había desacuerdo entre su Gobierno y el Gobierno británico”. Sobre la base de estas declaraciones, el ponente se sentía en condiciones de anunciar que “las dudas que podían haber surgido en cuanto al papel del Consejo” habían quedado “disipadas” y sugería, para que se iniciara el procedimiento, el nombramiento de una comisión de investigación.

[43] El Consejo adoptó esta sugerencia. En la Resolución aprobada a tal efecto figura el siguiente pasaje:

“Después de haber escuchado las declaraciones de los representantes de los Gobiernos británico y turco, que se comprometieron, en nombre de sus respectivos Gobiernos, a aceptar por anticipado la decisión del Consejo sobre la cuestión que le ha sido sometida” …

[44] Lord Parmoor y Fethy Bey declararon que aceptaban esta Resolución.

[45] Los miembros de la Comisión de Investigación fueron nombrados el 31 de octubre de 1924, y la Comisión presentó su informe a la Secretaría de la Sociedad de Naciones el 16 de julio de 1925. El Consejo, por lo tanto, tuvo que considerar las conclusiones de este informe en la sesión que celebró en septiembre de 1925.

[46] En un informe introductorio, el Sr. Unden, Relator, hizo hincapié, en primer lugar, en la igualdad de condiciones en que las partes se encontraban ante el Consejo y, en segundo lugar, en el acuerdo sobre el papel del Consejo que constaba en la Resolución del 30 de septiembre de 1924. En las reuniones del 3 y 4 de septiembre de 1925, los representantes británico y turco, el Sr. Amery y el Excmo. Sr. Tewfik Rouchdy Bey, mantuvieron un debate sobre el fondo de la cuestión de la línea fronteriza entre Turquía e Iraq. Al término de este debate, el Relator propuso, en una sesión privada en la que estaban presentes los delegados de las Partes, que el Consejo “nombrara un subcomité para examinar la cuestión y elaborar un informe”. El Consejo decidió en consecuencia y el Presidente “recordó a las Partes que ante el Consejo habían puesto solemnemente su causa en manos de la Sociedad de Naciones, de la que el Consejo formaba parte, y que esperaban del Consejo la justicia que éste se esforzaría en concederles”.

[47] El 19 de septiembre de 1925 se sometió al Consejo la propuesta de someter al Tribunal las cuestiones a las que este dictamen consultivo pretende responder, mediante el informe del Subcomité así designado, de cuyas deliberaciones no se ha dejado constancia, si es que se ha dejado constancia, al Tribunal. La adopción de la Resolución por la que el Consejo decidió de acuerdo con esta propuesta, fue precedida por un intercambio de puntos de vista entre los representantes británicos y turcos, en el curso del cual el Sr. Amery sostuvo que lo que se pretendía en el artículo 3, párrafo 2, del Tratado de Lausana “era una decisión arbitral dictada sobre los méritos generales del caso”, mientras que, según Tewfik Rouchdy Bev. “el único procedimiento posible” era “llegar a una solución con el consentimiento de las Partes mediante los buenos oficios del Consejo”, y no recurrir “a una decisión dictada por el Consejo sin su consentimiento”.

II.

[48] Antes de proceder al examen de las cuestiones que le ha planteado el Consejo, el Tribunal de Justicia desea señalar que su intención es limitarse estrictamente al examen de dichas cuestiones, sin prejuzgar en modo alguno el fondo del problema planteado al Consejo; por tanto, nada en el presente dictamen debe interpretarse en el sentido de que anticipa la solución de dicho problema.

* * *

[49] La primera cuestión planteada al Tribunal de Justicia se refiere a la naturaleza de la “decisión que deba adoptar” el Consejo en virtud del artículo 3, apartado 2, del Tratado de Lausana. Para poder responder a ella, es necesario analizar dicho artículo, con el fin de descubrir los elementos que pueden determinar la naturaleza de la decisión. La frase explicativa que sigue a la pregunta indica que debe definirse la naturaleza de las funciones que ha de desempeñar el Consejo, teniendo especialmente en cuenta el efecto que su decisión pretende producir en relación con las Partes, es decir, si está concebida para ser vinculante para ellas o si, por el contrario, no es así.

[50] La misión que debe cumplir el Tribunal consiste en interpretar una disposición convencional – a saber, el apartado 2 del artículo 3 del Tratado de Lausana – que reza así

“Desde el Mediterráneo hasta la frontera de Persia, la frontera de Turquía se establece de la siguiente manera: [p19]

(1) Con Siria:

La frontera descrita en el artículo 8 del Acuerdo franco-turco del 20 de octubre de 1921;

(2) Con Irak:

La frontera entre Turquía e Irak se establecerá en un acuerdo amistoso que se celebrará entre Turquía y Gran Bretaña en un plazo de nueve meses.

En caso de que los dos Gobiernos no lleguen a un acuerdo en el plazo mencionado, la controversia se someterá al Consejo de la Sociedad de Naciones.

Los Gobiernos turco y británico se comprometen recíprocamente a que, en espera de la decisión que se tome sobre el tema de la frontera, no se produzca ningún movimiento militar o de otro tipo que pueda modificar en modo alguno el estado actual de los territorios cuyo destino final dependerá de dicha decisión.”

[51] Por consiguiente, el Tribunal de Justicia debe, en primer lugar, tratar de determinar, a partir del tenor literal de esta cláusula, cuál era la intención de las Partes contratantes; posteriormente, puede examinar si -y, en caso afirmativo, en qué medida- deben tenerse en cuenta a tal efecto otros factores distintos del tenor literal del Tratado.

[52] El Tribunal opina que al firmar el artículo 3, párrafo 2, del Tratado de Lausana, la intención de las Partes era, mediante el recurso al Consejo, asegurar una solución definitiva y vinculante de la controversia que pudiera surgir entre ellas, a saber, la determinación final de la frontera. El Tribunal se siente obligado a adoptar esta interpretación por las siguientes razones:

[53] El artículo 3, que forma parte de la sección del Tratado dedicada a las “Cláusulas territoriales”, tiene por objeto fijar la frontera de Turquía desde el Mediterráneo hasta Persia. Establece una distinción entre dos secciones diferentes de esta frontera: (1) la que separa Turquía de Siria, una frontera ya descrita en el Acuerdo franco-turco del 20 de octubre de 1921, cuya línea se mantiene; (2) la que debe separar Turquía de Irak, una frontera que debe establecerse mediante un acuerdo amistoso entre Turquía y Gran Bretaña en un plazo de nueve meses, transcurridos los cuales la disputa se someterá al Consejo de la Sociedad de Naciones. Aunque [p20] una de las secciones de la frontera está aún por determinar, mientras que la otra ya está definida, está claro que el objeto de este artículo es establecer una frontera continua y definitiva. No sólo los términos utilizados (“lay down”, fixer, determiner), sólo pueden explicarse por una intención de establecer una situación que sería definitiva, sino que, además, la propia naturaleza de una frontera y de cualquier convención destinada a establecer fronteras entre dos países importa que una frontera debe constituir una línea fronteriza definida en toda su longitud.

[54] Sucede a menudo que, en el momento de la firma de un tratado por el que se establecen nuevas fronteras, ciertas partes de éstas no están aún determinadas y que el tratado prevé ciertas medidas para su determinación. Así, el artículo 2 del Tratado de Lausana, que tiene por objeto fijar la frontera de Turquía desde el mar Negro hasta el mar Egeo, y que, en lo que respecta a la mayor parte de la línea fronteriza, da indicaciones topográficas, deja la determinación de una parte de la frontera greco-turca a la decisión de la Comisión de Fronteras creada en virtud del artículo 5. No obstante, es natural que todo artículo destinado a fijar una frontera se interprete, en la medida de lo posible, de forma que el resultado de la aplicación de sus disposiciones en su totalidad sea el establecimiento de una frontera precisa, completa y definitiva.

[55] Estas conclusiones, que pueden deducirse del examen del primer párrafo del apartado 2 del artículo 3, se ven confirmadas por el análisis de los apartados 2 y 3. El apartado 2 establece que, en caso de que no se llegue a un acuerdo entre los dos Estados interesados en el plazo mencionado, la controversia se someterá al Consejo. El apartado 2 prevé que, en caso de que los dos Estados interesados no lleguen a un acuerdo en el plazo mencionado, el litigio se someterá al Consejo. Aunque estos términos, tomados en sí mismos, no indican expresamente la naturaleza de la acción que debe emprender el Consejo, no parece haber ninguna duda de que, para la solución de una controversia, sólo se presentan dos alternativas: el acuerdo entre las Partes, alcanzado directamente o a través de un tercero, o bien la decisión mediante la intervención de un tercero. Ahora bien, la aplicación sucesiva de estos dos métodos es precisamente lo que prevé el artículo 3 y, por las razones ya expuestas y extraídas de la propia naturaleza de las fronteras, debe concluirse que las Partes, al firmar dicho artículo, contemplaron la intervención de un tercero -el Consejo- como resultado de la cual se alcanzaría una solución definitiva. [p21]

[56] Incluso si hubiera alguna duda posible con respecto al significado de los dos primeros apartados del párrafo 2 del artículo, ésta se disiparía por los términos del tercer apartado. Por esta cláusula, los Gobiernos británico y turco se comprometen a que, en espera de la decisión a que se llegue sobre el tema de la frontera, no se producirá ningún movimiento militar o de otro tipo que pueda modificar en modo alguno el estado actual de los territorios cuyo destino final dependerá de dicha decisión. Se trata, pues, de un acuerdo provisional, en espera de un acuerdo definitivo. Esta última se efectuará mediante la “decisión que se alcance”, o, según el Protocolo del 24 de julio de 1923, relativo a la evacuación del territorio turco ocupado por las fuerzas británicas, francesas e italianas, mediante la “determinación de la frontera”. De nuevo esta decisión puede ser un acuerdo entre las Partes o, a falta de tal acuerdo, la solución dada por el Consejo. Ahora bien, una decisión de la que depende el destino final de los territorios en cuestión sólo puede ser una decisión que fije de manera definitiva la frontera entre Turquía e Irak vinculante para los dos Estados. Esta interpretación del tercer párrafo, que se desprende de los términos empleados en el mismo, es totalmente conforme con las conclusiones extraídas de los párrafos anteriores y del artículo 3 en su conjunto.

[57] En último lugar, debe determinarse si otros artículos del Tratado de Lausana pueden arrojar alguna luz sobre el alcance del artículo 3. A este respecto, debe tenerse especialmente en cuenta el artículo 16, que ha sido citado tanto por Turquía como por Gran Bretaña en apoyo de sus respectivos argumentos. A este respecto, debe tenerse especialmente en cuenta el artículo 16, citado tanto por Turquía como por Gran Bretaña en apoyo de sus respectivos argumentos. A los ojos del Tribunal, este artículo, en virtud del cual Turquía “renuncia a todos los derechos y títulos sobre o con respecto a los territorios situados fuera de las fronteras establecidas (prévues) en el presente Tratado”, parece más bien proporcionar un argumento a favor del carácter definitivo de la decisión a alcanzar. En efecto, la frontera de Irak, aunque pendiente de determinación con arreglo al artículo 3, es, no obstante, una frontera fijada (prévue) por el Tratado, ya que no cabe duda de que la expresión “fijada” (prévue) puede incluir tanto las fronteras ya definidas como las que quedan por determinar mediante la aplicación de los métodos prescritos en el Tratado. El hecho de que en un tratado se indiquen determinados territorios como cedidos, o que se renuncie a los derechos y títulos sobre esos territorios aunque las fronteras de los mismos no estén aún determinadas, no tiene nada de excepcional. [Por ejemplo, todos los tratados de cesión en los que se prevén plebiscitos ofrecen ejemplos del mismo tipo. Lo mismo ocurre con los tratados que confían la determinación de ciertas fronteras a una comisión internacional o a la decisión de un tercero. En tales casos, la renuncia a los derechos y títulos queda en suspenso hasta que se haya determinado la frontera, pero se hará efectiva, a falta de otra solución, en virtud de la decisión vinculante.

[58] Los demás artículos del Tratado de Lausana que confieren facultades al Consejo de la Sociedad de Naciones, aunque han sido citados por los dos Gobiernos interesados, difícilmente pueden influir en la interpretación del artículo 3, desde el punto de vista que ahora se examina, ya que se refieren a situaciones muy diferentes de la contemplada en dicho artículo.

[59] Dado que el Tribunal de Justicia considera que el artículo 3 es en sí mismo suficientemente claro para permitir determinar la naturaleza de la “decisión que deba adoptar” el Consejo en virtud de dicho artículo, no se plantea la cuestión de si el examen de los trabajos preparatorios del Tratado de Lausana (les travaux préparatoires) conduciría también a las conclusiones expuestas. No obstante, puede ser conveniente examinar también el artículo 3 y la interpretación que el Tribunal de Justicia ha hecho del mismo, a la luz de las negociaciones de Lausana, ya que el Gobierno turco ha citado determinados hechos relacionados con dichas negociaciones en apoyo de su opinión adversa.

[60] En la discusión que tuvo lugar ante el Consejo el 19 de septiembre de 1925, Tewfik Rouchdy Bey llamó la atención sobre un pasaje del discurso pronunciado por Lord Curzon en la reunión del 23 de enero de 1923, en el curso del cual había dicho:

“No sé lo que hará (el Consejo); pero lo que quiero decir es que la Delegación Turca estará allí igual que nosotros, y cuando los dos casos hayan sido expuestos obtendrán el examen más imparcial que sea posible asegurar. Además, el artículo 5 del Pacto establece que la decisión del Consejo, en el que estará representado el Gobierno turco, tendrá que ser unánime, por lo que no se podrá llegar a ninguna decisión sin su consentimiento.”

[61] Sin embargo, este pasaje, aunque se considere que los trabajos preparatorios (travaux préparatoires) pueden tenerse en cuenta, en opinión del Tribunal no puede utilizarse para interpretar el artículo 3. En primer lugar, hay que señalar que este pasaje forma parte de un discurso en el que se formula una propuesta que fue rechazada por la delegación turca. En primer lugar, hay que señalar que este pasaje forma parte de un discurso en el que se formulaba una propuesta que fue rechazada por la Delegación turca; pero si el pasaje se hubiera entendido en aquel momento en el sentido en que Tewfik Rouchdy Bey desea leerlo ahora, este rechazo es difícil de entender. Además, en el momento en que Lord Curzon hizo su primera propuesta en el sentido de que, a falta de acuerdo, la cuestión en litigio debía ser resuelta por la Sociedad de Naciones, el artículo 3 aún no existía, ni siquiera en forma de proyecto. En aquel momento, Turquía no había aceptado ninguna obligación con respecto a la remisión de la cuestión a la Sociedad de Naciones, ni había aceptado ninguna invitación en virtud de los términos del artículo 17 del Pacto. Con la adopción del artículo 3 durante la segunda fase de la Conferencia de Lausana y cinco meses después del discurso de Lord Curzon, la situación jurídica se modificó fundamentalmente y, por lo tanto, no es posible interpretar este artículo por referencia a las declaraciones relativas a la situación existente anteriormente: más aún teniendo en cuenta que, ni en los proyectos del artículo 3, presentados por ambas partes, ni en la correspondencia o en las actas de los procedimientos pertenecientes a ese período que han llegado a conocimiento del Tribunal, se mencionaba -a pesar de su importancia- la cuestión del consentimiento de las Partes a la solución que recomendara el Consejo. Pero suponiendo que el estudio de los trabajos preparatorios (travaux préparatoires) llevara a la conclusión de que el artículo 3 debía interpretarse como si hubiera sido adoptado bajo la condición de que el Consejo no podía llegar a ninguna solución sin el consentimiento de las Partes, la acción del Consejo se reduciría, en efecto, a una simple mediación. Ahora bien, esta conclusión, que eliminaría la posibilidad de una decisión definitiva capaz, llegado el caso, de sustituir al acuerdo entre las Partes, sería incompatible con los términos del artículo 3, cuya interpretación -como se ha indicado, tanto desde un punto de vista gramatical y lógico como desde el de la función asignada a dicho artículo en el Tratado de Paz- ha sido expuesta anteriormente.

[62] Tampoco es posible oponer a la interpretación adoptada por el Tribunal el hecho de que el primer proyecto de párrafo 2 del artículo 3, preparado por los Aliados, indicaba expresamente que la línea fronteriza debía “fijarse de conformidad con la decisión que adopte al respecto el Consejo de la Sociedad de Naciones”, mientras que la contrapropuesta turca empleaba en su segundo párrafo una formulación menos precisa: “la controversia será sometida al Consejo de la Sociedad de Naciones”, redacción que corresponde al segundo párrafo del apartado 2 del artículo finalmente adoptado, cuyos términos tuvieron que ser necesariamente modificados como consecuencia de la inserción de la cláusula que prevé un arreglo amistoso. Hay que señalar que la contrapropuesta turca no excluía en modo alguno una decisión definitiva del Consejo, y que en su carta del 8 de marzo de 1923, Ismet Pasha calificó las contrapropuestas turcas relativas a las cuestiones territoriales de conformes con la propuesta de las Potencias Aliadas. También debe observarse que el subapartado 3 del borrador final del Artículo 3, párrafo 2, en el que se hace referencia a una “decisión a alcanzar”, una “decisión” de la que “dependerá” el “destino final” de ciertos territorios, no aparece en ninguno de los dos borradores mencionados. Esta cláusula, cuyo alcance ya se ha examinado al analizar el artículo 3, difícilmente admite una interpretación que prive a la “decisión que debe adoptar” el Consejo de su carácter definitivo. Por las mismas razones, no permite deducir de la divergencia entre los dos proyectos ningún argumento en contra de la fuerza vinculante de esta decisión:

[63] Los hechos posteriores a la celebración del Tratado de Lausana sólo pueden interesar al Tribunal de Justicia en la medida en que puedan arrojar luz sobre la intención de las Partes en el momento de la celebración de dicho Tratado. La cuestión planteada al Consejo parece referirse únicamente a la interpretación del artículo 3 del Tratado; por tanto, las obligaciones que hayan podido contraerse con posterioridad a la celebración del Tratado o los hechos que hayan podido influir en la existencia o en la naturaleza de los compromisos contraídos en virtud del Tratado parecen quedar fuera del ámbito de aplicación de la cuestión planteada por el Consejo. Además, el propio Consejo, al mantener las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia exclusivamente en el ámbito del artículo 3, parece adoptar el punto de vista de que el artículo 3 sigue siendo aplicable en la actualidad en su totalidad.

[64] En opinión del Tribunal, este punto de vista está bien fundado; considera que la actitud adoptada por los Gobiernos británico y turco tras la firma del Tratado de Lausana sólo tiene valor a este respecto como indicación de sus puntos de vista sobre las cláusulas en cuestión. A este respecto, el intercambio de puntos de vista que tuvo lugar entre las Partes en las reuniones celebradas por el Consejo entre el 20 y el 30 de septiembre de 1924 (inclusive), es de [p25] especial importancia. Pero las declaraciones hechas por el Relator, M. Branting, que fueron confirmadas por el voto unánime de todos los miembros del Consejo, incluidos los representantes británicos y turcos, demuestran que no había desacuerdo entre las Partes en cuanto a su obligación de aceptar como definitiva y obligatoria la decisión o recomendación que hiciera el Consejo, con miras a fijar las fronteras.

[65] En efecto, no cabe suponer que los representantes de las Partes hubieran declarado que aceptaban como definitivas las soluciones que debía dar el Consejo si, en su opinión, ello constituía un nuevo compromiso que rebasaba el ámbito de las obligaciones contraídas en virtud del artículo 3 del Tratado. Por lo tanto, el hecho de que hayan aceptado de antemano la decisión del Consejo sobre la cuestión que ahora se le plantea puede considerarse una confirmación de la interpretación que, en opinión del Tribunal de Justicia, se desprende del propio tenor del artículo.

[66] En su telegrama al Tribunal de 8 de octubre, el Gobierno turco aduce como argumento en favor de la exactitud de sus afirmaciones, el hecho de que el propio Consejo se ha visto obligado a solicitar al Tribunal una opinión consultiva sobre la naturaleza de los poderes que le confiere el artículo 3 del Tratado de Lausana. Este argumento parece basarse en el siguiente principio: si la redacción de una disposición convencional no es clara, al elegir entre varias interpretaciones admisibles, debe adoptarse la que implique el mínimo de obligaciones para las Partes. Puede admitirse que este principio es sólido. En el presente caso, sin embargo, el argumento carece de valor, ya que, en opinión del Tribunal, la redacción del artículo 3 es clara. Además, la actitud del Consejo en la materia se explica suficientemente por el deseo natural de no dejar de lado la opinión de una de las Partes en cuanto al papel del Consejo, sin recabar previamente la opinión del Tribunal sobre esta cuestión jurídica.

[67] En el mismo telegrama se dice que “habiendo declarado por su parte el representante británico ante el Consejo que los compromisos anteriores de su Gobierno sobre este punto ya no eran válidos, la intención así manifestada oficialmente resuelve la cuestión, respecto a la cual, por otra parte, no podía subsistir ninguna duda”. El Tribunal, sin embargo, no puede admitir que la declaración hecha por el Sr. Amery en la reunión del Consejo del 19 de septiembre de 1925 – que es sin duda la declaración a la que se refiere el pasaje citado – [p26] tuviera el significado que el Gobierno turco se esfuerza en leer en ella. En efecto, esta declaración no afecta a los derechos y obligaciones que se derivan del artículo 3 del Tratado de Lausana; sólo se refiere a los compromisos que Lord Parmoor y el propio Sr. Amery habían asumido durante las deliberaciones previas del Consejo, y sólo contempla el caso de que Turquía -una vez emitido el dictamen del Tribunal- persistiera en su negativa a reconocer cualquier obligación de aceptar por adelantado la decisión del Consejo: sólo en esta contingencia el Sr. Amery reservaba a Gran Bretaña la misma libertad de acción que reclamaba el Gobierno turco.

***

[68] El Tribunal de Justicia, al examinar el alcance del artículo 3, párrafo 2, del Tratado de Lausana, ha llegado así a la conclusión de que dicha cláusula tiene por objeto establecer una solución definitiva de la frontera. Procederá ahora a examinar más detenidamente, con referencia a la frase explicativa que figura en anexo a la primera de las cuestiones planteadas, cuál puede ser la naturaleza de esta decisión.

[69] Si se toma la palabra “arbitraje” en un sentido amplio, caracterizado simplemente por la fuerza vinculante del pronunciamiento hecho por un tercero al que las Partes interesadas han recurrido, bien puede decirse que la decisión en cuestión es un “laudo arbitral”.

[70] Este término, por otra parte, difícilmente sería el correcto, si la intención fuera transmitir una concepción común y más limitada del arbitraje, a saber, la que tiene por objeto la solución de diferencias entre Estados por jueces de su propia elección y sobre la base del respeto del derecho (Convenio de La Haya para el arreglo pacífico de las controversias internacionales, de 18 de octubre de 1907, artículo 37). Parece, en efecto, que según los argumentos expuestos por ambas partes ante el Consejo, la solución del litigio en cuestión depende, en todo caso en su mayor parte, de consideraciones que no son de carácter jurídico; además, es imposible, propiamente hablando, considerar al Consejo, actuando en su calidad de órgano de la Sociedad de Naciones, como se describirá más adelante, como un tribunal de árbitros.

[71] Por esta razón, el Tribunal considera que no debe conceder ninguna importancia ni a ciertas consecuencias que la doctrina jurídica se esfuerza en deducir de la idea de arbitraje, ni a ciertas [p27] reglas de procedimiento adoptadas por los tribunales o por el propio arbitraje, aunque ambas hayan sido citadas por el Gobierno británico. Más bien buscará la respuesta a la cuestión que se le plantea en consideraciones que parecen particularmente apropiadas para el presente caso.

[72] El Pacto de la Sociedad de las Naciones, si bien no restringe en modo alguno la libertad de las Partes de confiar al arbitraje cualquier controversia que pueda surgir entre ellas, se refiere en su artículo 13 a la concepción más limitada del arbitraje; y el Consejo, cuyo primer deber es disipar o resolver las controversias políticas, nunca es considerado en el Pacto como ejerciendo las funciones de árbitro en el sentido de dicho artículo.

[73] No obstante, el Tribunal de Justicia considera que esta circunstancia no impide que el Consejo pueda ser llamado, de común acuerdo entre las Partes, a dictar una resolución definitiva y vinculante en un litigio concreto.

[74] Si bien es cierto que las facultades del Consejo en materia de solución de controversias se regulan en el artículo 15 del Pacto y que, en virtud de ese artículo, el Consejo sólo puede formular recomendaciones que, aun cuando se hagan por unanimidad, no resuelven necesariamente la controversia, ese artículo sólo establece las obligaciones mínimas que se imponen a los Estados y las facultades mínimas correspondientes del Consejo. Nada se opone a que las Partes acepten obligaciones y confieran al Consejo facultades más amplias que las que resultan de los estrictos términos del artículo 15 y, en particular, a que sustituyan, mediante un acuerdo celebrado de antemano, la facultad del Consejo de formular una mera recomendación por la facultad de adoptar una decisión que, en virtud de su consentimiento previo, resuelva obligatoriamente la controversia.

[75] Tampoco faltan precedentes de casos en los que las Partes se han comprometido de antemano a aceptar una recomendación del Consejo, lo que, de hecho, equivale a confiarle el poder de decisión.

[76] Así, en la cuestión de la Alta Silesia, a la que, por otra parte, aludió el representante británico en la reunión del Consejo del 19 de septiembre de 1925, las Potencias representadas en el Consejo Supremo invitaron “a la recomendación” del Consejo de la Sociedad de Naciones “en cuanto a la línea” que debía establecerse (decisión del 12 de agosto de 1921, Diario Oficial de la Sociedad de Naciones, 2.º año, núm. 9, página 982) y se comprometió “solemnemente” a “aceptar la solución [p28] recomendada por el Consejo de la Sociedad de Naciones” (Nota de M. Briand del 24 de agosto de 1921, op. cit, Nos. 10-12, p. 1221); este último adoptó a su vez (el 12 de octubre, ibid.) “una recomendación” que transmitió al Presidente del Consejo Supremo.

[77] Del mismo modo, en el Protocolo de Venecia del 13 de octubre de 1921, relativo a la delimitación de la frontera entre Hungría y Austria, esta última potencia se comprometió a aceptar “la decisión recomendada por el Consejo de la Sociedad de Naciones” (Treaty Series of the League of Nations, Vol. IX, p. 204).

[78] Dado que el objeto del párrafo 2 del artículo 3 del Tratado de Lausana es, como se ha demostrado anteriormente, llegar a una solución definitiva y obligatoria de la frontera, se deduce que la decisión que el Consejo debe adoptar en virtud de dicho artículo no puede considerarse como una simple recomendación en el sentido del artículo 15 del Pacto. En efecto, tal recomendación no resolvería el litigio; además, podría tener como consecuencia colocar en una posición de inferioridad a un Estado que no estuviera en posesión del territorio que le sería asignado por la frontera recomendada; pues, en caso de que la recomendación del Consejo fuera favorable a éste, dicho Estado no tendría derecho efectivo a insistir en la cesión del territorio en cuestión.

[79] Pero el hecho de que la “decisión a que llegue” el Consejo en virtud del artículo 3 del Tratado de Lausana no pueda calificarse de recomendación en el sentido del artículo 15 del Pacto, no implica que se excluya la aplicabilidad de este último artículo en el presente caso. En efecto, los diversos y más amplios poderes conferidos por las Partes en este caso al Consejo no hacen sino completar las funciones que normalmente le confiere el artículo 15. Al acordar someter la controversia al Consejo de la Sociedad de las Naciones, las Partes no perdieron ciertamente de vista que las facultades de mediación y conciliación del Consejo forman parte esencial de las funciones de dicho órgano. Si dicho procedimiento fracasa, el Consejo hará uso de su poder de decisión. Y, de hecho, parece que los esfuerzos del Consejo por resolver el litigio en cuestión se han realizado hasta ahora en este sentido.

III.

[80] La segunda cuestión planteada al Tribunal es si la decisión del Consejo de la Sociedad de Naciones, al que se sometió el asunto, en virtud del artículo 3, párrafo 2, del Tratado de Lausana, debe ser unánime o puede adoptarse por mayoría, y si los representantes de las Partes interesadas pueden participar en la votación.

***

[81] Para responder a esta cuestión debe observarse, en primer lugar, que el párrafo 2 del artículo 3 del Tratado de Lausana se refiere al Consejo de la Sociedad de Naciones, es decir, al Consejo con la organización y las funciones que le confiere el Pacto. La controversia no ha sido sometida a una o varias personas como tales, sino al Consejo.

[82] Ahora bien, el Consejo, de conformidad con el artículo 4 del Pacto y la Resolución adoptada por el Consejo el 21 de septiembre de 1922, que fue aprobada por la Asamblea el 25 del mismo mes, se compone de representantes designados por cuatro Grandes Potencias, que tienen derecho a puestos permanentes en él, y por otros seis Miembros elegidos por la Asamblea. También puede incluir representantes de Estados invitados a sentarse a la mesa del Consejo en razón del interés que puedan tener en alguna cuestión incluida en su orden del día; es en virtud de esta disposición que en el presente caso el propio Consejo ha invitado a un representante de Turquía a sentarse con él.

[83] Se compone, por tanto, de representantes de los Miembros, es decir, de personas delegadas por sus respectivos Gobiernos, de quienes reciben instrucciones y cuya responsabilidad comprometen.

[84] En un órgano así constituido, cuya misión es tratar cualquier asunto “dentro de la esfera de acción de la Liga o que afecte a la paz del mundo”, la observancia de la regla de la unanimidad está natural e incluso necesariamente indicada. . Sólo si las decisiones del Consejo cuentan con el apoyo del consentimiento unánime de las Potencias que lo componen, poseerán el grado de autoridad que deben tener : el prestigio mismo de la Liga podría verse en peligro si se admitiera, a falta de una disposición expresa en ese sentido, que las decisiones sobre cuestiones importantes pudieran tomarse por mayoría. Además, es difícilmente concebible que las resoluciones sobre cuestiones que afectan a la paz del mundo puedan adoptarse contra la voluntad de aquellos de entre los Miembros del Consejo que, aunque en minoría, tendrían que soportar, en razón de su posición política, la mayor parte de las responsabilidades y consecuencias que de ello se derivarían. [p30]

[85] Una vez más, la regla de la unanimidad, que también está en consonancia con la tradición invariable de todas las reuniones o conferencias diplomáticas, se establece explícitamente en el párrafo 1 del artículo 5 del Pacto en los siguientes términos:

“Salvo disposición expresa en contrario del presente Pacto o de los términos del presente Tratado, las decisiones adoptadas en cualquier reunión de la Asamblea o del Consejo requerirán el acuerdo de todos los Miembros de la Liga representados en la reunión.”

[86] No se hacen más excepciones a este principio que las previstas en el propio Pacto y en los Tratados de Paz de los que constituye la primera parte. El Tratado de Lausana no es uno de estos Tratados. Por lo que se refiere a las excepciones previstas en el Pacto, es evidente que el presente caso no entra en el ámbito de aplicación del párrafo segundo del artículo 5 (cuestiones de procedimiento). Por consiguiente, a falta de disposición expresa en contrario en el artículo 3, párrafo” 2, del Tratado de Lausana, se aplica la regla de la unanimidad en lo que respecta a la cuestión planteada ante el Consejo.

[87] El representante del Gobierno británico ha sostenido que la cláusula del artículo 5 del Pacto sólo contempla el ejercicio de los poderes otorgados en el propio Pacto. El Tribunal no puede aceptar este punto de vista. El artículo 5 enuncia un principio general que sólo admite excepciones expresamente previstas, y este principio, como ya se ha dicho, puede considerarse como la regla natural de un órgano como el Consejo de la Sociedad de Naciones. El hecho de que el presente caso se refiera al ejercicio de una facultad ajena a la competencia normal del Consejo no puede, evidentemente, utilizarse como argumento para disminuir las garantías con las que, en el Pacto, se consideró necesario rodear las decisiones del Consejo.

[88] Por otra parte, nadie niega que el Consejo pueda comprometerse a adoptar decisiones por mayoría en casos concretos, si se prevé expresamente esta facultad mediante estipulaciones convencionales. Así lo confirman, entre otros, los artículos 44 y 107 del Tratado de Lausana, citados por una y otra parte en apoyo de sus tesis respectivas. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia considera que estos artículos tienden más bien a confirmar la opinión que ha adoptado.

[89] En apoyo del argumento de que la decisión puede tomarse por mayoría, se ha invocado también el principio generalmente aceptado en el caso de los tribunales arbitrales, según el cual dichos tribunales, por regla general, deciden por mayoría; y se ha argumentado que la razón principal para la aplicación de este principio es que a menudo resultaría imposible obtener cualquier decisión si se exigiera la unanimidad. El Tribunal ya ha explicado por qué no puede admitir argumentos y principios extraídos de la teoría y la práctica del arbitraje en el sentido limitado del término. En particular, debe observarse que si bien ciertos argumentos utilizados por el representante del Gobierno británico podrían considerarse fundados en el caso de árbitros nombrados ad hoc y que no forman un órgano permanente, no son aplicables, en cambio, en un caso en el que las Partes han recurrido a un órgano ya constituido y dotado de sus propias normas de organización y procedimiento. A menos que se haya expresado una intención contraria, se considera que las Partes interesadas han aceptado dichas normas.

***

[90] Por lo tanto, se requiere unanimidad para la decisión que debe tomar el Consejo de la Sociedad de Naciones, en virtud del artículo 3, párrafo 2, del Tratado de Lausana, con vistas a la determinación de la frontera entre Turquía e Irak. Ahora hay que considerar si los representantes de las Partes interesadas pueden participar en la votación.

[91] A este respecto, debe observarse que la norma muy general establecida en el artículo 5 del Pacto no contempla especialmente el caso de una controversia real que haya sido sometida al Consejo. En cambio, esta contingencia se aborda en los apartados б y 7 del art ículo 15, que, si bien supeditan el efecto vinculante limitado de las recomendaciones a la unanimidad, establecen explícitamente que el informe unánime del Consejo sólo necesita el acuerdo de los miembros del mismo que no sean los representantes de las Partes. El mismo principio se aplica en los casos previstos en el apartado 4 del artÃculo 16 del Pacto y en el primero de los tres apartados que, de conformidad con una Resolución de la Segunda Asamblea, deben insertarse entre los apartados primero y segundo de dicho artÃculo.

[92] De lo anterior se desprende que, según el propio Pacto, en ciertos casos y más particularmente en el caso de la solución de una controversia, es aplicable la regla de la unanimidad, con la [p32] limitación de que los votos emitidos por los representantes de las Partes interesadas no afecten a la unanimidad requerida.

[93] El Tribunal opina que es esta concepción de la regla de la unanimidad la que debe aplicarse en el litigio sometido al Consejo.

[94] Difícilmente puede ponerse en duda que en ninguna circunstancia es posible contentarse con menos de esta concepción de la unanimidad, ya que, si tal unanimidad es necesaria para dotar a una recomendación de los efectos limitados contemplados en el párrafo 6 del artículo 15 del Pacto, debe serlo a fortiori cuando se trata de adoptar una decisión vinculante.

[95] La cuestión que se plantea, por lo tanto, es únicamente si esa unanimidad es suficiente o si los representantes de las Partes deben también aceptar la decisión. El principio establecido por el Pacto en los párrafos 6 y 7 del artículo 15, parece responder a las exigencias de un caso como el que ahora se somete al Consejo, tan bien como las circunstancias contempladas en dicho artículo. Es válida la conocida regla de que nadie puede ser juez en su propio pleito.

[96] Desde un punto de vista práctico, exigir que los representantes de las Partes acepten la decisión del Consejo equivaldría a concederles un derecho de veto que les permitiría impedir que se tomara cualquier decisión; esto difícilmente se ajustaría a la intención manifestada en el Artículo 3, párrafo 2, del Tratado de Lausana.

[97] Por último, quizá convenga observar que, dado que el Consejo está compuesto por representantes de los Estados o Miembros, la posición jurídica de los representantes de las Partes ante el Consejo no es comparable a la de los árbitros nacionales ante los tribunales de arbitraje.

[98] Por lo tanto, los votos de los representantes de las Partes no deben tenerse en cuenta para determinar si existe unanimidad. Pero los representantes tomarán parte en la votación, ya que forman parte del Consejo y, al igual que los demás representantes, tienen el derecho y el deber de participar en las deliberaciones de ese órgano. Los términos de los párrafos 6 y 7 del artículo 15 del Pacto y de la nueva cláusula que se insertará en el artículo 16 muestran claramente que, en los casos previstos en ellos, los representantes de las Partes pueden participar en la votación, y que sus votos no se tienen en cuenta únicamente a los efectos de determinar si se ha llegado a un acuerdo unánime. No hay nada que justifique una nueva derogación de los principios esenciales de unanimidad y de igualdad de derechos de los Miembros. [p33]

[99] POR ESTAS RAZONES,

El Tribunal opina,

(1) que la “decisión que adopte” el Consejo de la Sociedad de Naciones en virtud del Artículo 3, párrafo 2, del Tratado de Lausana, será vinculante para las Partes y constituirá una determinación definitiva de la frontera entre Turquía e Iraq;

(2) que la “decisión que se adopte” debe tomarse por unanimidad, participando en la votación los representantes de las Partes, pero sin que sus votos se tengan en cuenta para determinar si hay unanimidad.

[100] HECHO en francés y en inglés, siendo el texto francés el auténtico, en el Palacio de la Paz, La Haya, el día veintiuno de noviembre de mil novecientos veinticinco, en dos ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos de la Corte y el otro se remitirá al Consejo de la Sociedad de Naciones.

(Firmado) Max Huber,

Presidente.

(Firmado) Å. Hammarskjöld,

Registrador. [p34]

Anexo.

Documentos transmitidos por el Secretario General de la Sociedad de Naciones de conformidad con la Resolución del Consejo de 19 de septiembre de 1925:

1 Memorándum sobre la acción del Consejo de la Sociedad de Naciones en el asunto relativo a la frontera de Irak: art. 3 (2) del Tratado firmado en Lausana el 24 de julio de 1923. 3 (2) del Tratado firmado en Lausana el 24 de julio de 1923.

2 Diario Oficial de la Sociedad de Naciones, IV Año, nº 3, marzo de 1923, ediciones inglesa y francesa. Actas de la 23ª Sesión del Consejo.

3 Diario Oficial de la Sociedad de Naciones V Año, nº 10, octubre de 1924, ediciones inglesa y francesa. Actas de la 30ª Sesión del Consejo.

4 Sociedad de Naciones, Diario Oficial, V Año, nº 11, 1ª Parte, noviembre de 1924, ediciones inglesa y francesa. Actas de la 31ª Sesión del Consejo.

5 Extractos nº 30, 30 (a), 30 (b), 30 (c), 30 (d) del Diario Oficial de la Sociedad de Naciones (octubre de 1925), ediciones inglesa y francesa. Actas de la 35ª Sesión del Consejo.

6 Documento С 384. 1924, VII, ediciones inglesa y francesa. Carta, fechada el 6 de agosto de 1924, del Gobierno británico al Secretario General de la Sociedad de Naciones.

7 Documento de la Sociedad de Naciones C. 400. M. 147, 1925, VII. Cuestión de la frontera entre Turquía e Irak. Informe presentado al Consejo por la Comisión instituida por la Resolución del Consejo de 30 de septiembre de 1924.

8 Documento C. 482. 1925, VII, ediciones inglesa y francesa. Informe, fechado el 1 de septiembre de 1925, presentado por M. Undén al Consejo de la Sociedad de Naciones.

9 Copias certificadas conformes de las cartas de fecha 9 de agosto y 1 de septiembre de 1924 (del Secretario General de la Sociedad de Naciones al Ministro turco de Asuntos Exteriores), carta de fecha 5 de septiembre de 1924 (del Ministro turco de Asuntos Exteriores al Presidente del Consejo de la Sociedad de Naciones) y acta anexa a dicha carta, de fecha 9 de agosto de 1924.

Documentos presentados por el Secretario General de la Sociedad de Naciones a petición del Tribunal:

10 Lista de casos entre Estados que han sido tratados por el Consejo.

11 Memorándum sobre determinadas disposiciones convencionales y de otro tipo relativas a la competencia y el procedimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones.

Documentos distintos de los Memorandos y Dictámenes Jurídicos presentados por los Gobiernos interesados:

12 ed Libro, publicado por el Gobierno turco sobre la cuestión de Mosul desde la firma del Armisticio de Moudros (30 de octubre de 1918) hasta el 1 de marzo de 1925. Transmitido por el Gobierno turco.

13 Telegrama, fechado el 8 de octubre de 1925, del Gobierno Turco definiendo la posición de dicho Gobierno con respecto a las cuestiones planteadas al Tribunal.

14 Carta, fechada el 4 de noviembre de 1925, del Encargado de Negocios turco en La Haya al Secretario del Tribunal.

15 Negociaciones fronterizas turco-iraquíes. Procés-verbaux de las reuniones celebradas en Constantinopla entre el 19 de mayo y el 5 de junio de 1924. (Expedición separada transmitida por el Gobierno británico)[p35].

16 Libro Azul, publicado por el Gobierno británico, Treaty Series, nº 16, 1923, Cmd. 1929. Tratado de Paz -con Turquía y otros instrumentos firmados en Lausana el 24 de julio de 1923 …. y documentos subsidiarios que forman parte de los Acuerdos de Paz Turcos. Transmitido por el Gobierno Británico.

17 Libro Azul publicado por el Gobierno británico, Turquía nº 1, 1923, Cmd. 1814 (Conferencia de Lausana sobre asuntos del Cercano Oriente, 1922-1923. Actas de los debates y proyecto de términos de paz). Transmitido por el Gobierno británico.

18 Recueil des Actes de la Conférence de Lausanne sur les affaires du Proche-Orient (1922¬1923), publicado por la Imprimerie Nationale, París, 1923. Transmitido por los dos Gobiernos interesados.