Expediente F. c. XI
Expediente VI. I.
Opinión consultiva nº 10
21 de febrero de 1925
TRIBUNAL PERMANENTE DE JUSTICIA INTERNACIONAL
Sexta sesión (extraordinaria)
Intercambio de poblaciones griegas y turcas (Convenio VI de Lausana, 30 de enero de 1923, artículo 2).
Grecia – Turquía
Opinión consultiva
Presentes: Presidente: Huber
Ex Presidente Loder
Vicepresidente: Weiss
Jueces: Lord Finlay, Nyholm, Altamira, Oda, Anzilotti, Yovanovitch, Beichmann, Negulesco.
El 13 de diciembre de 1924, el Consejo de la Sociedad de Naciones adoptó la siguiente Resolución:
“El Consejo de la Sociedad de Naciones, habiendo sido solicitado por la Comisión Mixta para el Intercambio de las Poblaciones Griega y Turca que obtenga de la Corte Permanente de Justicia Internacional un dictamen consultivo sobre la controversia relativa a la interpretación del artículo 2 del Convenio sobre el Intercambio de las Poblaciones Griega y Turca, firmado en Lausana el 30 de enero de 1923, ha decidido pedir a la Corte Permanente de Justicia Internacional que emita un dictamen consultivo sobre la siguiente cuestión:
“¿Qué significado y alcance debe atribuirse a la palabra “establecidos” en el artículo 2 del Convenio de Lausana de 30 de enero de 1923, relativo al intercambio de poblaciones griegas y turcas, en relación con el cual han surgido discusiones y se han esgrimido argumentos que figuran en los documentos comunicados por la Comisión Mixta? ¿Y qué condiciones deben cumplir las personas que se describen en el artículo 2 de la Convención de Lausana con el nombre de “habitantes griegos de Constantinopla” para que puedan ser consideradas como “establecidas” en los términos de la Convención y exentas del intercambio obligatorio?”
“El Consejo invita a la Comisión Mixta y a los dos Gobiernos representados en ella a que estén dispuestos a facilitar al Tribunal todos los documentos o explicaciones que éste pueda requerir. El Consejo tiene el honor de transmitir al Tribunal los documentos que le han sido comunicados, con la posibilidad de añadir posteriormente otros documentos, si lo considera necesario.
“Se autoriza al Secretario General a presentar esta demanda ante la Corte junto con todos los documentos relativos a la cuestión, a explicar a la Corte la actuación del Consejo en el asunto, a prestar toda la asistencia necesaria para el examen del caso y, en caso necesario, a tomar medidas para hacerse representar ante la Corte.”
De acuerdo con esta Resolución, el Secretario General de la Sociedad de Naciones, el 18 de diciembre de 1924, transmitió al Tribunal una Solicitud de Opinión Consultiva, en los siguientes términos :
“El Secretario General de la Sociedad de Naciones, “en cumplimiento de la Resolución del Consejo de 13 de diciembre de 1924, y en virtud de la autorización dada por el Consejo,
“tiene el honor de presentar a la Corte Permanente de Justicia Internacional una solicitud en la que se pide a la Corte, de conformidad con el artículo 14 del Pacto, que emita una opinión consultiva al Consejo sobre la cuestión que ha sido sometida a la Corte por la Resolución de 13 de diciembre de 1924.
“El Secretario General estará dispuesto a prestar toda la asistencia que la Corte pueda requerir en el examen de la cuestión y, en caso necesario, se hará representar ante la Corte.”
De conformidad con el artículo 73 del Reglamento del Tribunal, la demanda fue notificada a los miembros de la Sociedad de Naciones, por conducto del Secretario General, y a los Estados mencionados en el anexo del Pacto. También se notificó al Gobierno de Turquía, por ser un Estado que probablemente podría proporcionar información sobre la cuestión, y a la Comisión Mixta para el Intercambio de Poblaciones Griegas y Turcas, con sede en Constantinopla.
Debido a que la cuestión sobre la que se había solicitado el dictamen del Tribunal era, por la naturaleza de las cosas, extremadamente urgente, el Presidente decidió ejercer los poderes que le confiere el artículo 23 del Estatuto y convocar una sesión extraordinaria del Tribunal, a partir del 12 de enero de 1925.
Los Gobiernos griego y turco, a invitación del Tribunal, presentaron cada uno dentro del plazo fijado un Memorándum sobre la cuestión de la interpretación del artículo 2 del Convenio relativo al intercambio de poblaciones griegas y turcas, firmado en Lausana el 30 de enero de 1923 (1); y el Tribunal oyó, en el curso de audiencias públicas celebradas el 16 de enero de 1925, las declaraciones orales sobre la cuestión hechas, en nombre del Gobierno de la República griega, por S. E. M. Politis, Ministro griego en París, y, en nombre del Gobierno de Turquía, por el Dr. Tevfik Rouchdy Bey, Presidente de la Delegación turca ante la Comisión Mixta de Constantinopla.E. M. Politis, Ministro griego en París, y, en nombre del Gobierno de Turquía, por el Dr. Tevfik Rouchdy Bey, Presidente de la Delegación turca ante la Comisión Mixta de Constantinopla.
La citada Resolución del Consejo tuvo su origen en el siguiente telegrama enviado el 19 de noviembre de 1924 al Secretario General de la Sociedad de Naciones por el Presidente de la Comisión Mixta:
[Traducción.]
“Tengo el honor de informarle de que la Comisión Mixta, en su sesión del 16 de noviembre, decidió, de conformidad con la última parte de las conclusiones del informe del vizconde Ishii al Consejo de la Liga en Bruselas de fecha 31 de octubre, recurrir a los buenos oficios del Consejo con el fin de obtener del Tribunal de Justicia de La Haya una opinión consultiva sobre el litigio relativo al artículo 2 del Convenio de Lausana para El expediente pertinente figura a continuación.”
El expediente en cuestión fue transmitido por el Presidente de la Comisión Mixta al Secretario General mediante carta enviada desde Constantinopla el 6 de diciembre de 1924; fue recibido en la Secretaría del Tribunal el 20 de diciembre (2).
Habida cuenta de la referencia que se hace en la demanda a las discusiones y argumentos contenidos en el expediente presentado por la Comisión Mixta y relativos a la palabra “constatada”, antes de proseguir, es preciso analizar este expediente con el fin de trazar la historia de la divergencia de opinión de la que se ocupa el Tribunal.
En el curso de las negociaciones para el establecimiento de la paz con Turquía llevadas a cabo en Lausana durante 1922 y 1923, se concluyó, entre otros instrumentos diplomáticos, un Convenio relativo al intercambio de poblaciones griegas y turcas. Este Convenio, que fue firmado en Lausana el 30 de enero de 1923 por los delegados griegos y turcos, entró en vigor después de la ratificación por Grecia y Turquía del Tratado de Paz del 24 de julio de 1923, es decir, el 6 de agosto de 1924.
El artículo 11 de este Convenio prevé la constitución, en el plazo de un mes a partir de su entrada en vigor, de una Comisión Mixta compuesta por cuatro miembros representantes de cada una de las Altas Partes Contratantes y tres miembros elegidos por el Consejo de la Sociedad de Naciones entre los nacionales de las Potencias que no participaron en la guerra de 1914-1918. Los miembros neutrales fueron nombrados por el Consejo el 17 de septiembre de 1923, y la Comisión Mixta entró en funciones.
Las funciones de la Comisión Mixta, en virtud del artículo 12, consisten, entre otras cosas, en supervisar y facilitar la emigración prevista en el Convenio y establecer los métodos que deben seguirse. En general, tiene plenos poderes para adoptar las medidas necesarias para la ejecución del Convenio y para decidir todas las cuestiones a las que éste pueda dar lugar.
El principio que rige la emigración en cuestión se establece en el primer artículo del Convenio de la siguiente manera:
“A partir del 1 de mayo de 1923, tendrá lugar un intercambio obligatorio de nacionales turcos de religión ortodoxa griega establecidos en territorio turco, y de griegos nacionales de religión musulmana establecidos en territorio griego. Estas personas no podrán volver a vivir en Turquía o Grecia respectivamente sin la autorización del Gobierno turco o del Gobierno griego, respectivamente”.
La palabra “establecido” ya aparece en este artículo. Pero es en relación con el significado y el alcance de esta palabra, tal como se utiliza en el artículo 2, donde se desea la opinión del Tribunal; este artículo dice lo siguiente :
“No se incluirán en el canje previsto en el artículo 1 las siguientes personas:
(a) Los habitantes griegos de Constantinopla.
(b) Los habitantes musulmanes de Tracia occidental.
Todos los griegos ya establecidos antes del 30 de octubre de 1918 en las zonas dependientes de la Prefectura de la Ciudad de Constantinopla, tal como se definen en la ley de 1912, serán considerados habitantes griegos de Constantinopla.
Todos los musulmanes establecidos en la región al este de la línea fronteriza establecida en 1913 por el Tratado de Bucarest serán considerados habitantes musulmanes de Tracia Occidental.”
Según los documentos presentados al Tribunal (31ª Sesión del Consejo de la Sociedad de Naciones, cuarta sesión pública), parece ser que las dificultades relativas a la interpretación del artículo 2 del Convenio de 30 de enero de 1923 surgieron en primer lugar entre las Delegaciones griega y turca ante la Comisión Mixta; éstas decidieron de común acuerdo someter sus puntos de vista divergentes a la Comisión con el fin de que el litigio pudiera ser resuelto por dicho órgano. Las dos delegaciones prepararon Memorandos que presentaron a los miembros de la Comisión. Estos miembros, a su vez, redactaron un “dictamen sobre el significado del artículo 2 del Convenio relativo al intercambio de poblaciones griegas y turcas firmado en Lausana el 30 de enero de 1923”.
Los tres documentos se leyeron en la reunión plenaria de la Comisión celebrada el 4 de septiembre de 1924.
Tanto de las actas de esta reunión como del texto de los memorandos griego y turco se desprende que el debate y los argumentos expuestos en relación con la interpretación de la palabra “establecido” giraron en aquel momento principalmente en torno a los siguientes puntos:
(a) la cuestión de si el artículo 2 del Convenio era una mera excepción al artículo 1 o si, por el contrario, establecía el principio de no responsabilidad cambiaria dentro de su propio ámbito de aplicación;
(b) la cuestión de si, en la segunda alternativa, el principio contenido en el artículo 2 se aplicaría a determinados territorios o a determinadas categorías de personas ;
(c) el significado gramatical de la palabra “establecido”, más concretamente en comparación con la palabra “domiciliado”;
(d) el valor de la legislación local como factor de interpretación de la palabra “establecido”; en particular, las leyes turcas de 16 de junio de 1902 y 14 de agosto de 1914, denominadas Noufouz;
(e) en qué medida la Comisión Mixta y los tribunales municipales, respectivamente, son competentes para aplicar el criterio del “establecimiento”.
En la siguiente reunión de la Comisión Mixta, celebrada el 8 de septiembre, se propuso que la cuestión de la interpretación del artículo 2 del Convenio se remitiera a la Sección Jurídica de la Comisión. Sin embargo, no fue hasta la siguiente reunión, celebrada el 15 de septiembre, cuando se decidió seguir este camino. Al mismo tiempo, se expresó la esperanza de que la Sección Jurídica concluyera su estudio del asunto lo antes posible.
Las deliberaciones de la Sección Jurídica concluyeron el 1 de octubre, fecha en la que presentó al Pleno de la Comisión un informe firmado por su Presidente.
Este informe contiene en primer lugar el texto de una decisión adoptada por unanimidad por los miembros de la Sección, a la que sigue un proyecto de resolución que, según el informe, la Sección Jurídica también había decidido adoptar, pero sólo por una mayoría compuesta por el Presidente neutro y los miembros griegos.
[Traducción.]
La Resolución de la Sección Jurídica con referencia a la palabra “establecido” es la siguiente:
“Se considerará que las siguientes personas están establecidas en cualquier zona exenta de intercambio en virtud del artículo 2 del Convenio:
“(1) Cualquier habitante de estas zonas que esté inscrito en los libros del registro público o que esté incluido en el censo de estas zonas;
“(2) Toda persona que posea en estas zonas una residencia fija, con la intención de permanecer en ellas de forma permanente. Esta intención puede deducirse de una serie de circunstancias, tales como, por ejemplo, el ejercicio permanente de una profesión, comercio o industria o la adquisición de una práctica de conformidad con las leyes; además, el hecho de haber celebrado un contrato de trabajo de duración considerable, o de haber ejercido una profesión cuya naturaleza implicaría, de manera general, una residencia de cierta duración en el distrito, o cualquier otro hecho que tienda a demostrar que el centro de la ocupación y los intereses de dicha persona se encuentra en la zona en cuestión.
“Corresponderá a la Comisión Mixta adoptar las decisiones relativas a las personas susceptibles de canje.
“El estatuto de las mujeres casadas, de las viudas y de los menores será el mismo que el de sus maridos o padres. Esto se aplica igualmente a los padres y madres que, de conformidad con la ley y las costumbres locales, estén a cargo de sus hijos.”
La Comisión Mixta, tras recibir el informe de su Sección Jurídica, debía celebrar una reunión plenaria el 2 de octubre para examinarlo. Sin embargo, esta reunión no pudo celebrarse.
Mientras tanto y hasta el 21 de octubre, las autoridades de Constantinopla -según el informe del Subcomité competente de la Comisión Mixta- “enviaron a los hospitales de Baloukli, bajo escolta policial, a unos 4.500i griegos que, según las listas preparadas por las distintas áreas de la Prefectura de la Ciudad, figuraban como llegados después del 30 de octubre de 1918”.
Tras las gestiones realizadas ante el Vali por la autoridad internacional competente, se puso fin a estas medidas. Sin embargo, ya habían dado lugar a gestiones por parte del Presidente de la Delegación griega ante la Comisión Mixta ante el Presidente de dicha Comisión, y posteriormente a una carta enviada por el Encargado de Negocios griego en Berna al Secretario General de la Sociedad de Naciones el 22 de octubre de 1924. En esta carta, el Gobierno griego, en virtud del artículo 11 del Pacto, hace un llamamiento a la Sociedad de Naciones para que incluya la cuestión planteada por las medidas mencionadas en el orden del día de la sesión del Consejo que se celebrará el 27 del mismo mes. El Gobierno griego, aunque se basa principalmente en el artículo 11, también considera, según esta carta, que el artículo 14 del Pacto es aplicable subsidiariamente.
El Consejo accedió a esta petición e incluyó la cuestión en el orden del día de su 31.ª sesión y, de acuerdo con los representantes de los dos Gobiernos interesados, adoptó un informe sobre el tema en el que se invitaba a la Comisión Mixta a celebrar una sesión plenaria lo antes posible a fin de que pudieran resolverse definitivamente los puntos controvertidos en relación con el Convenio. Al mismo tiempo, el Ponente, Vizconde Ishii, añadió:
“No obstante, si los miembros de la Comisión consideran que existen en el Convenio puntos de gran dificultad jurídica, que dudan de tener los conocimientos jurídicos suficientes para interpretar, siempre tienen la posibilidad de pedir a los dos Gobiernos signatarios del Convenio que sometan la cuestión al Tribunal de Justicia Internacional, una de cuyas funciones especiales es encargarse de la interpretación de los tratados. El Consejo también estaría dispuesto, si así lo desea la Comisión Mixta, a solicitar al Tribunal una opinión consultiva sobre estos puntos. Si se adoptara tal medida, sería necesario, por supuesto, que, a la espera de un pronunciamiento del Tribunal, no se hiciera nada que pudiera perjudicar en modo alguno los intereses personales y materiales de las poblaciones, que pudieran verse afectadas directa o indirectamente por la decisión adoptada.”
El informe del que procede esta cita está fechado el 31 de octubre de 1924.
Se presentó a la Comisión Mixta en sesión plenaria celebrada el 15 de noviembre. En esta ocasión se volvió a debatir a fondo la cuestión de la interpretación del artículo 2 del Convenio de Lausana, sobre todo a la luz del informe de 1 de octubre presentado por la Sección Jurídica de la Comisión.
Durante los debates se puso de manifiesto que la divergencia de opiniones seguía existiendo, en todo caso en gran medida. Al mismo tiempo, se expuso un argumento que hasta entonces no había sido examinado por la Comisión, aunque el representante turco lo había mencionado ante el Consejo. Se refería al efecto del artículo 3 del Convenio de 30 de enero de 1923 sobre la interpretación del artículo 2 del mismo Convenio y a la cuestión de si, en virtud del artículo 3, los griegos que desde 1912 habían abandonado el territorio mencionado en el artículo 1 y que se encontraban en Constantinopla desde el 18 de octubre de ese año, debían ser considerados susceptibles de intercambio.
El artículo 3 del Convenio reza así
“Los griegos y musulmanes que ya, y desde el 18 de octubre de 1912, hayan abandonado los territorios cuyos habitantes griegos y turcos han de ser respectivamente canjeados, se considerarán incluidos en el canje previsto en el artículo 1”.
“La expresión ’emigrante’en el presente Convenio comprende a todas las personas físicas y jurídicas que se hayan visto obligadas a emigrar o hayan emigrado desde el 18 de octubre de 1912.”
La cuestión de la posición del (Patriarcado Ecuménico y del personal adscrito al mismo que también fue mencionada ante el Consejo, pero por el representante griego, no se planteó en la Comisión Mixta.
En la siguiente reunión, celebrada el 16 de noviembre, el Presidente de la Comisión declaró que el pleno de la Comisión había acordado por unanimidad solicitar al Consejo de la Sociedad de Naciones que obtuviera del Tribunal Permanente de Justicia Internacional de La Haya una opinión consultiva sobre la controversia surgida en torno a la interpretación del artículo 2 del Convenio de Lausana.
En cumplimiento de esta decisión, el Presidente de la Comisión envió al Secretario General de la Sociedad de Naciones el telegrama que se reproduce al principio del presente dictamen.
Las opiniones del Gobierno griego fueron presentadas definitivamente por S.E. M. Politis en su discurso de la siguiente manera:
“(1) Que la palabra ‘establecidos’ significa habitantes de Constantinopla que habían fijado su residencia allí antes del 30 de octubre de 1918, con la intención de residir habitualmente allí.
“(2) Que, para estar exento del intercambio, una persona debe haber llegado a Constantinopla antes del 30 de octubre de 1918, procedente de cualquier otro lugar, ya sea de otra parte de Turquía o de un país extranjero, y, también antes de esa fecha, haber manifestado, ya sea por una formalidad oficial o por algún hecho inequívoco como, por ejemplo, el ejercicio de una profesión, comercio, industria, etc. permanentes, o de cualquier otra forma análoga, cuyo valor podrá estimar la Comisión Mixta -que es el único juez- tras el examen de cualquier prueba, escrita u oral, o sobre la base de meros indicios, su intención de convertirlo en el centro de sus intereses y ocupaciones.
“(3) Que, además, al margen de toda cuestión de establecimiento en Constantinopla, los Prelados de la Iglesia Ortodoxa que, por razón de sus funciones, deben residir allí para llevar a cabo los servicios del (Patriarcado Ecuménico en virtud de las condiciones acordadas en Lausana el 10 de enero de 1923, entre Turquía y las Potencias Aliadas, también están exentos de canje.”
Tevfik Rouchdy Bey no hizo declaraciones expresas, pero en el Memorándum presentado el 10 de enero de 1925, en nombre del Gobierno turco, dio el siguiente resumen de sus puntos de vista:
“En Turquía existe una ley relativa a las personas “establecidas”. Esta ley se aplica sin distinción tanto a las minorías como a la mayoría del país. Es obvio que intentar por cualquier razón suspender la aplicación de esta ley a cualquier parte de los ciudadanos de un país equivale a conceder a dichos ciudadanos un privilegio y también a una violación de los derechos de otras minorías y de la mayoría. Mientras no se demuestre que, en virtud de la Convención, esta ley debe modificarse o suspenderse, no puede tocarse sin infringir los derechos soberanos de Turquía y de la nación turca.
“Se admite que el hecho de haber incumplido una formalidad no implica la pérdida de derechos adquiridos. Pero, por otra parte, estos derechos adquiridos no pueden existir en ausencia de ciertas condiciones esenciales vinculadas a ellos. Además, el procedimiento para subsanar esta omisión debe ser llevado a cabo por el Gobierno de que se trate, que debe tener en cuenta su propia legislación pertinente, y la situación de hecho debe establecerse probando ante los Tribunales del país que existen determinadas condiciones, tal como se establece en el Acta adjunta (3), que se refieren a esta misma expresión “establecido”. Al margen de estas condiciones, cualquier decisión o acto que implique la inobservancia de las leyes de un país por parte de sus ciudadanos, conducirá a la anarquía administrativa y podrá afectar a la paz interna del país de que se trate.
“Ningún Gobierno puede admitir la modificación o suspensión de leyes distintas de las claramente contempladas en los instrumentos que ha firmado, y pretender que lo haga sería sobrepasar los límites de las obligaciones contraídas por él.”
En su intervención ante el Tribunal, el Dr. Tevfik Rouchdy Bey sostuvo que la cuestión del (Patriarcado Ecuménico, que es una cuestión de política interior turca, no había sido remitida correctamente al Tribunal y, por tanto, no debía ser tratada por éste.
En los debates que han tenido lugar en la Comisión Mixta, ante el Consejo de la Sociedad de Naciones y ante el Tribunal, ha desempeñado un papel muy importante lo que se sabe del trabajo realizado para preparar el Convenio de 30 de enero de 1923. Sin embargo, el Tribunal opina que no es necesario, en el presente dictamen, hacer un repaso general de estos trabajos. Sólo se referirán a ellos en la medida en que lo consideren absolutamente necesario en el curso del siguiente examen jurídico de la cuestión sometida al Tribunal.
El Consejo de la Sociedad de Naciones, en la solicitud que dirigió al Tribunal, plantea dos cuestiones que, en cuanto a la forma, son bastante distintas entre sí. Sin embargo, el Tribunal considera que están estrechamente relacionadas. La segunda pregunta se refiere a “¿qué condiciones deben cumplir las personas descritas en el artículo 2 del Convenio de Lausana bajo la denominación de “habitantes griegos de Constantinopla” para que puedan ser consideradas como “establecidas” en los términos del Convenio y exentas del canje obligatorio?”. El Tribunal de Justicia opina que el objetivo principal de esta cuestión es desarrollar y obtener una declaración sobre el efecto práctico preciso de determinados aspectos de la respuesta que dio a la primera, a saber, “¿qué significado y alcance debe atribuirse a la palabra “establecidos” en el artículo 2 del Convenio de Lausana de 30 de enero de 1923, relativo al intercambio de poblaciones griegas y turcas?”.
La demanda no hace ninguna referencia a la posición particular del Patriarcado Ecuménico de Constantinopla, que resulta, según las declaraciones orales del Excmo. Sr. Politis, entre otras cosas, de los decretos de investidura llamados bérats otorgados a los sucesivos Patriarcas y del acuerdo supuestamente alcanzado en Lausana el 10 de enero de 1923 entre Turquía y las potencias aliadas. Si el Consejo hubiera querido recabar también la opinión del Tribunal de Justicia sobre este punto, que fue objeto de discusión en Lausana, no habría dejado de expresarlo en sus propios términos. En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia no se considera competente para conocer de esta cuestión.
El Tribunal no tiene que definir el significado y el alcance de la palabra “establecido” en abstracto, sino únicamente determinar el significado y el alcance de dicha palabra tal como se utiliza en el artículo 2 del Convenio de Lausana. En primer lugar, el Tribunal de Justicia está convencido de que la discrepancia surgida en torno al significado y alcance del término “establecido” es una controversia relativa a la interpretación de un tratado y, como tal, plantea una cuestión de Derecho internacional. No se trata de una cuestión de orden interno entre la administración y los habitantes; la diferencia afecta a dos Estados que han celebrado un Convenio con el fin de intercambiar ciertas partes de sus poblaciones, y el criterio que ofrece la palabra “establecida” utilizada en el artículo 2 de este Convenio tiene precisamente por objeto permitir a los Estados contratantes distinguir la parte de sus respectivas poblaciones susceptible de intercambio de la parte exenta de él.
El Convenio, tras haber establecido en el artículo 1 el principio general del intercambio de nacionales turcos de religión ortodoxa griega establecidos en Turquía y de nacionales griegos de religión musulmana establecidos en Grecia, procede en el artículo 2 a retirar de este intercambio, por una parte, a los habitantes griegos de Constantinopla y, por otra, a los habitantes musulmanes de Tracia occidental.
Esta restricción se impuso a la aplicación del principio de intercambio por varias razones. Por lo que se refiere a los habitantes griegos de Constantinopla, una razón entre otras era salvar a esa ciudad de las pérdidas que habría sufrido como consecuencia del éxodo de una parte de la población que constituye uno de los factores económicos y comerciales más importantes en la vida de la ciudad.
Por lo tanto, es a la población griega de Constantinopla a la que se pretendía eximir del canje obligatorio, y así lo indican claramente las palabras “habitantes griegos de Constantinopla”.
Sin embargo, como Turquía, por razones que no conciernen al Tribunal, no deseaba verse obligada a retener en Constantinopla a los griegos que habían emigrado allí después de la fecha del armisticio de Mudros, el Convenio no se refiere a la totalidad de la población griega de Constantinopla tal como existe en la actualidad, sino sólo a aquellos miembros de la misma que también lo eran el 30 de octubre de 1918.
A la luz de estas consideraciones, el Tribunal de Justicia procede, en primer lugar, a examinar el significado y el alcance del término établis en general y, en segundo lugar, la cuestión de si la situación contemplada por este término debe determinarse en función de las legislaciones vigentes en los dos países de que se trata.
El Convenio se redactó en francés y, por lo tanto, debe tenerse en cuenta el significado del término controvertido en esa lengua. A este respecto, parece cierto que établissement, tanto según la etimología de esta palabra -el sustantivo correspondiente al verbo établir- como según la práctica corriente de la lengua, engloba dos factores esenciales: la residencia y la estabilidad, es decir, la intención de continuar la residencia en un lugar determinado durante un período prolongado.
En el presente caso, la palabra “establecidos”, al haber sido utilizada para describir a una parte de los habitantes griegos de Constantinopla, abarca naturalmente a aquellos habitantes que, el 30 de octubre de 1918, ya residían en Constantinopla con la intención de permanecer allí durante un período prolongado.
Una idea parecida a la que se acaba de expresar para definir el concepto de establecimiento es la base del concepto de domicilio en varios ordenamientos jurídicos modernos. Pero de ello no se deduce en absoluto, como a veces se ha sostenido en nombre del Gobierno turco, que ambas expresiones tengan el mismo significado. En ocasiones, la palabra “domicilio” se utiliza para describir una situación de hecho similar a la contemplada por la palabra “establecimiento”. Sin embargo, si la palabra “domicilio” se utiliza en un sentido técnico y, por tanto, en relación con algún sistema jurídico concreto, se verá que existen o pueden existir casos en los que los dos conceptos de domicilio y establecimiento no tengan el mismo significado. La cuestión de si una disposición se refiere a una mera situación de hecho o al domicilio en el sentido jurídico del término es una cuestión de interpretación.
Desde este punto de vista, por tanto, es necesario examinar si el Convenio contiene alguna referencia expresa o implícita a la legislación nacional a efectos de determinar qué personas deben considerarse “establecidas”.
No se encuentra ninguna referencia expresa; queda por determinar si, en lo que respecta al asunto sometido al Tribunal, el Convenio hace referencia implícita a la legislación nacional.
En primer lugar, debe observarse que de ello no se deduce necesariamente que, en razón de la naturaleza de la situación contemplada en el Convenio, deba existir una remisión implícita a la legislación nacional. Considerando que el estatuto nacional de una persona perteneciente a un Estado sólo puede basarse en la legislación de dicho Estado y que, por lo tanto, todo convenio que trate de este estatuto debe remitir implícitamente a la legislación nacional, no hay ninguna razón para que el vínculo local indicado por la palabra “establecido” deba determinarse mediante la aplicación de una ley determinada. Puede muy bien ocurrir que el Convenio contemplara una mera situación de hecho, suficientemente definida por el propio Convenio sin referencia alguna a la legislación nacional.
El Tribunal opina que éste es el caso en lo que respecta a la condición implícita en la palabra “establecida” del artículo 2 del Convenio. Como se ha dicho anteriormente, la palabra “establecida”, tomada en conjunción con las referencias a la fecha y al lugar indicadas en este artículo, debe servir para distinguir entre la parte canjeable y la no canjeable tanto de la población griega de Constantinopla como de la población musulmana de Tracia occidental. Es poco probable que la intención fuera fijar este criterio mediante una referencia a la legislación nacional. Es un hecho bien conocido que la legislación de los diferentes Estados tiene en cuenta diversos tipos de vínculos personales locales y los trata de diferentes maneras. La aplicación de las legislaciones turca y griega habría dado lugar probablemente a incertidumbres, dificultades y retrasos incompatibles con el cumplimiento rápido que siempre se ha considerado esencial para el Convenio de que se trata. Además, podría ocurrir que la remisión a las legislaciones turca y griega condujera a que la división de la población se llevara a cabo de manera diferente en Turquía y en Grecia. Esto, una vez más, no estaría en consonancia con el espíritu del Convenio, cuya intención es sin duda garantizar, mediante la aplicación de medidas idénticas y recíprocas en el territorio de los dos Estados, que se conceda el mismo trato a las poblaciones griega y turca. Tampoco hay indicios de que los autores del Convenio, cuando adoptaron la palabra que ha dado lugar a la presente controversia, tuvieran en mente en absoluto la legislación nacional. Por lo tanto, todo parece indicar que, en lo que respecta a este punto, el Convenio es autónomo y que la Comisión Mixta, para decidir qué constituye un habitante establecido, debe basarse en el significado natural de las palabras, tal como ya se ha explicado.
La Delegación turca sostiene, sin embargo, que el Convenio contiene una referencia a la legislación nacional y en apoyo de este argumento invoca, entre otros, el artículo 18, según el cual:
“Las Altas Partes Contratantes se comprometen a introducir en sus respectivas legislaciones las modificaciones que sean necesarias con el fin de asegurar la ejecución del presente Convenio.”
Sin embargo, esta cláusula no hace sino insistir en un principio evidente, según el cual un Estado que ha contraído obligaciones internacionales válidas está obligado a introducir en su legislación las modificaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones asumidas. La especial naturaleza del Convenio para el Intercambio de las Poblaciones Griega y Turca, que afecta de cerca a materias reguladas por la legislación nacional y establece principios que entran en conflicto con determinados derechos generalmente reconocidos a los particulares, explica suficientemente la inclusión expresa de una cláusula como la contenida en el artículo 18. Pero del hecho de que las Partes contratantes estén obligadas a armonizar su legislación con el Convenio no se desprende en absoluto que dicho instrumento deba interpretarse en el sentido de que se refiere implícitamente a la legislación nacional en la medida en que ésta no sea contraria al Convenio.
Es cierto que en el transcurso del procedimiento oral el Dr. Tevfik Rouchdy Bey también señaló que el hecho de que se buscara un criterio para fijar el significado de la palabra “establecido” demostraba que dicha palabra representaba una concepción jurídica. Llegó a la conclusión de que tal criterio sólo podía encontrarse en la legislación nacional de los Estados contratantes. En respuesta a este argumento, cabe señalar que si una expresión, que en sí misma no tiene carácter jurídico, se utiliza en un convenio del que se derivan consecuencias jurídicas, de ello no se deduce en absoluto que dicho criterio deba buscarse en la legislación de los respectivos Estados contratantes.
Por otra parte, la objeción de la Delegación turca según la cual la no aplicación de la legislación nacional conduciría a una desigualdad de trato entre las distintas categorías de nacionales turcos que residen en Constantinopla no va muy lejos, ya que si se reconoce que una persona está exenta de cambio en virtud del Convenio de 1923, es evidente que sigue sujeta a la legislación turca en todas las cuestiones, salvo las relacionadas con la obligación de cambio.
La razón principal por la que la Delegación turca ha mantenido la teoría de una referencia implícita a la legislación local parece ser que, en su opinión, una solución contraria implicaría consecuencias que afectarían a los derechos soberanos de Turquía. Pero, como ya tuvo ocasión de señalar el Tribunal en su sentencia en el caso del Wimbledon, “el derecho a contraer compromisos internacionales es un atributo de la soberanía del Estado…”. En el presente caso, además, las obligaciones de los Estados contratantes son absolutamente iguales y recíprocas. Por lo tanto, es imposible admitir que un convenio que crea obligaciones de este tipo, interpretado según su sentido natural, vulnere los derechos soberanos de las Altas Partes Contratantes.
Una vez aclarado que el Convenio no se refiere a las leyes nacionales, el Tribunal de Justicia no considera necesario examinar si algunas disposiciones concretas de las leyes turcas de 1902 y 1914 son o no contrarias al Convenio.
La Delegación turca ha mantenido, basando de nuevo sus argumentos en los derechos soberanos, que debería corresponder a los tribunales municipales decidir, en caso necesario, si una persona está establecida o no en el sentido del artículo 2. Pero, como se ha dicho, la soberanía nacional no se ve afectada por el Convenio en cuestión. Pero como se ha dicho, la soberanía nacional no se ve afectada por el Convenio en cuestión. Ahora bien, este Convenio, en su artículo 12, confiere a la Comisión Mixta “plenos poderes para adoptar las medidas necesarias para la ejecución del presente Convenio y para decidir todas las cuestiones a que éste pueda dar lugar”. Además, remitir las cuestiones a los tribunales municipales sería difícilmente compatible con el rápido cumplimiento de las disposiciones del Convenio que, como ya se ha dicho, siempre se ha considerado necesario por la naturaleza y los objetivos de dicho instrumento.
Por otra parte, la Comisión Mixta, en su decisión de 4 de abril de 1924, ya había afirmado que tiene competencia exclusiva para determinar la nacionalidad de las personas sujetas a canje, y no parece que a este respecto ninguno de los Gobiernos interesados haya formulado protesta o reserva alguna. No es fácil comprender por qué la Comisión Mixta debe tener competencia exclusiva en cuestiones de nacionalidad, que indudablemente deben resolverse aplicando la legislación nacional, y no debe tenerla para comprobar la existencia de las demás condiciones establecidas en el artículo 2 del Convenio.
Por consiguiente, la Comisión Mixta es la única competente para investigar, en cada caso concreto, si un habitante griego de Constantinopla está “establecido” de conformidad con el artículo 2 del Convenio y puede quedar exento del canje obligatorio.
La Delegación turca hizo gran hincapié en las palabras del Sr. Fromageot quien, según se dice, al ser interrogado por Chukri Bey (4) , admitió la competencia de los tribunales otomanos en lo que respecta a la cuestión del establecimiento.
Sin embargo, la respuesta del Sr. Fromageot se refería al establecimiento en los territorios separados de Turquía de nacionales turcos cuya nacionalidad se viera afectada por la transferencia de territorio. Pero esta cuestión está tratada en el artículo 30 y siguientes del Tratado de Paz firmado en Lausana el 24 de julio de 1923.
Sin embargo, se trata de un instrumento diferente que trata de otro asunto y que no establece una organización internacional como la Comisión Mixta prevista en el artículo 11 y siguientes del Convenio de Canje. Por consiguiente, de las palabras del Sr. Fromageot no puede extraerse ningún argumento a favor de la tesis turca.
III.
En cuanto a la segunda parte de la cuestión planteada al Tribunal, relativa a las condiciones que deben cumplir los habitantes griegos de Constantinopla para que se les pueda considerar “establecidos” y exentos del intercambio obligatorio, el Tribunal desea mantenerse en el ámbito de los debates y argumentos expuestos en el expediente que se le ha presentado. En efecto, el Tribunal considera que no está llamado a preparar de antemano soluciones para todos los problemas que puedan surgir en relación con la aplicación del artículo 2 del Convenio de 30 de enero de 1923 y, además, que no dispone de información suficiente para poder hacerlo. Por ejemplo, el Tribunal no dispone de información sobre la posible existencia de personas que, aunque tengan oficinas, etc. en Constantinopla, puedan residir con sus familias en los alrededores de esa ciudad.
Se trata de distinguir, por lo que se refiere a la población griega de Constantinopla tal como era en el momento de la Convención, entre los habitantes establecidos allí antes del 30 de octubre de 1918 y los demás, los que aún no estaban establecidos en esa fecha.
Puede decirse que la palabra “establecido”, tal como se utiliza en el artículo 2, no tiene otra finalidad que indicar que el artículo se refiere a los habitantes de un lugar determinado en una fecha determinada. No obstante, la elección de esta palabra “establecida” sirve para subrayar que, para que una persona pueda ser considerada como habitante, su residencia debe tener carácter duradero y haberlo sido en el momento en cuestión. Por lo tanto, las personas que en aquel momento sólo residían en Constantinopla como meros visitantes no pueden considerarse exentas del intercambio.
El grado de estabilidad requerido es incapaz de ser definido con exactitud. Sin embargo, el Tribunal considera que los habitantes que antes del 30 de octubre de 1918 cumplían las condiciones enumeradas como ejemplos bajo el epígrafe (2) de la Resolución adoptada el 1 de octubre de 1924 por la Sección Jurídica de la Comisión Mixta (véase p. 12), deben considerarse establecidos en el sentido del artículo y, por consiguiente, exentos de cambio, aunque hayan venido a Constantinopla con la intención de hacer fortuna y regresar posteriormente a su lugar de origen. Durante su residencia en Constantinopla deben considerarse establecidos, ya que presentan el carácter de estabilidad que es la condición necesaria para constituir un “establecimiento”.
Como ya se ha observado, el Tribunal no puede prever todos los casos diversos a los que puede enfrentarse la Comisión Mixta. Considera que, a falta de material suficiente en los debates y alegaciones que se le presentan, debe abstenerse de dar soluciones concretas a los complejos problemas que pueden plantearse sobre la aplicación del artículo 2 a personas que, aun perteneciendo a una misma familia, no reúnen individualmente las condiciones establecidas en dicho artículo. Los poderes conferidos a la Comisión Mixta por el artículo 12 permiten a este órgano, dentro de los límites fijados por las cláusulas del Convenio, encontrar una solución equitativa para los puntos controvertidos. El Convenio no se pronuncia sobre la cuestión de la unidad de la familia. Si en estas circunstancias la definición adoptada por el Tribunal para determinar qué habitantes deben considerarse establecidos, pudiera parecer que conduce en determinadas condiciones, por lo que se refiere a las familias, a consecuencias irrazonables o manifiestamente injustas, no puede interpretarse que el silencio del Convenio prive a la Comisión Mixta de su derecho a considerar en qué medida debe presumirse que el Convenio da al criterio del establecimiento, según las condiciones de tiempo y lugar establecidas en el artículo 2, preponderancia sobre los vínculos familiares en cuestión.
En el artículo 2 no se menciona ninguna restricción en cuanto al lugar de origen, por lo que queda claro que los habitantes griegos de Constantinopla, independientemente de su lugar de procedencia, están exentos del canje obligatorio, siempre que cumplan las condiciones establecidas en el artículo 2 del Convenio.
La delegación turca alegó en la Comisión Mixta que, en virtud del artículo 3, son canjeables los griegos de Constantinopla procedentes de distritos a los que se aplica el canje, llegados a Constantinopla después del 18 de octubre de 1912.
Este argumento, si es que se mantiene después de las declaraciones realizadas ante el Tribunal por el Dr. Tevfik Rouchdy Bey, se basa en una interpretación errónea del significado del artículo 3 y de las disposiciones del artículo 2.
Es evidente que el 30 de octubre de 1918 es la fecha determinante fijada por el artículo 2 para todos los habitantes griegos establecidos en Constantinopla. Por lo tanto, sería contrario a toda interpretación racional modificar indirectamente, en lo que concierne a algunos de ellos, esta condición positiva en función de una fecha fijada en otro artículo que trata de una situación diferente. Esto sería aún más inadmisible porque -según las declaraciones presentadas al Tribunal en nombre del Gobierno griego, que no han sido desmentidas- la aplicación de la fecha del 18 de octubre de 1912 a los habitantes griegos de Constantinopla que se establecieron allí entre esa fecha y el 30 de octubre de 1918 privaría al artículo 2, que fue objeto de largas discusiones en Lausana, de gran parte de su valor práctico.
Se llega a la misma conclusión – descartando el argumento turco relativo a la conexión entre los artículos 2 y 3 – si el artículo 3 se interpreta, como el Tribunal considera justificable, a la luz del artículo 10, que se refiere expresamente a las personas “que ya han abandonado el territorio de las Altas Partes Contratantes”, es decir, a las personas que han emigrado a un país extranjero. Ahora bien, es precisamente el artículo 3 el que contiene la definición de emigrante y, por tanto, la expresión “salir de los territorios” de este artículo no se refiere a un movimiento de población dentro del Estado, sino a la emigración a otros países.
El Tribunal no se siente obligado a detenerse a examinar la cuestión de la forma en que debe probarse ante la Comisión Mixta la existencia de las condiciones que, en virtud del artículo 2 del Convenio, deben cumplirse para que una persona pueda considerarse establecida y exenta de cambio. Esta cuestión no ha sido debatida ante el Tribunal y no parece desprenderse del expediente que haya planteado serias dificultades en la práctica. Baste decir que, habida cuenta de las amplísimas facultades de que dispone la Comisión Mixta, este órgano puede decidir en cada caso la forma en que debe acreditarse el cumplimiento de las condiciones antes mencionadas.
POR ESTAS RAZONES,
El Tribunal opina:
1 Que la palabra “establecida” en el artículo 2 del Convenio de Lausana de 30 de enero de 1923, relativo al intercambio de las poblaciones griega y turca, tiene por objeto indicar las condiciones de tiempo y lugar de las que depende la obligación de intercambio de los griegos y musulmanes que habitan respectivamente en Constantinopla o en Tracia occidental ; que esta palabra se refiere a una situación de hecho constituida, en el caso de las personas en cuestión, por una residencia de carácter duradero ;
2 Que, para que las personas a las que se refiere el artículo 2 del Convenio de Lausana como “habitantes griegos de Constantinopla” puedan ser consideradas como “establecidas” en los términos del Convenio y exentas del intercambio obligatorio, deben residir dentro de los límites de la Prefectura de la Ciudad de Constantinopla, tal como se define en la ley de 1912; haber llegado allí, independientemente de su procedencia, en alguna fecha anterior al 30 de octubre de 1918 ; y haber tenido, antes de esa fecha, la intención de residir allí durante un período prolongado.
Hecho en francés y en inglés, dando fe el texto francés, en el Palacio de la Paz de La Haya, el día veintiuno de febrero de mil novecientos veinticinco, en dos ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos de la Corte y el otro se remitirá al Consejo de la Sociedad de Naciones.
(Firmado) Maxhuber,
Presidente.
(Firmado) Å. Hammarskjöld,
Registrador.
Anexo.
Esta colección fue transmitida al Secretario General de la Sociedad de Naciones al amparo de una carta del Presidente de la Comisión Mixta, fechada el 6 de diciembre de 1924. Se compone de los documentos que se enumeran a continuación:
Subanexo 1: Memorándum griego.
” ” 2: Memorándum turco.
” ” 3: Opiniones de los miembros neutrales de la Comisión Mixta sobre el significado del artículo 2 del Convenio relativo al intercambio de las poblaciones griega y turca, firmado en Lausana el 30 de enero de 1923.
Subanexo 1: Informe de M. Montagna, Presidente de la Subcomisión para el Intercambio de las Poblaciones Griega y Turca (extractos), anexo al Acta de la Reunión del 10 de enero de 1923 (Conferencia de Lausana).
Subanexo 2: Extracto de las Actas de la Conferencia de Lausana, Serie 1, Volumen II, 157 (Tercera Subcomisión).
Subanexo 3: Nota sobre la ley turca de censos.
” ” 4: Comunicación del Subcomité para el Intercambio de las Poblaciones Griega y Turca (Stamboul, 10 de octubre de 1924).
Subanexo 5: Carta de la 6ª Subcomisión al Presidente de la Comisión Mixta (Stamboul, 30 de octubre de 1924).
Subanexo 6: Carta de la Delegación Griega al Presidente de la Comisión Mixta (Constantinopla, 6 de octubre de 1924).
Subanexo 7: Idem, 18 de octubre de 1924.
6 bis. -Memorándum de la Delegación Turca presentado al Tribunal Permanente de Justicia Internacional (7 de diciembre de 1924).
Subanexo 1: Decisión nº XVII de la Comisión Mixta (4 de abril de 1924).
Subanexo 2: Ley turca de 14 de agosto de 1914 relativa al registro. (Traducción.)
Subanexo 3: Ley turca de 14 de agosto de 1914 relativa al censo. (Traducción.)
Subanexo 4: Memorándum turco.
II. Idem, 17 de septiembre de 1924.
III. “, ” 22º, “
IV.”, ” 23rd ”
V.”, ” 25 ”
VI.”, ” XXVII ”
VII. “, ” 29, “
VIII. “, 1 de octubre ” (Mañana).
IX.”, ” ” ” (Tarde).
X.Informe del Presidente de la Sección Jurídica de la Comisión Mixta (1 de octubre de 1924).
XI.Acta de la reunión de la Sección Jurídica de la Comisión Mixta, 5 de octubre de 1924.
Anexo 693: Carta de S.E. M. Politis al Secretario General de la Sociedad de Naciones (29 de octubre de 1924).
Apéndice 1 al Anexo 693: Dictamen de los miembros neutrales de la Comisión Mixta. Apéndice 2 al Anexo 693: Informe del Presidente de la Sección Jurídica de la Comisión Mixta (1 de octubre de 1924).
Anexo 693a: Solicitud presentada por el Gobierno griego al Consejo de la Sociedad de Naciones el 21 de octubre de 1924.
Anexo 693b : Telegrama de S.E. Ismet Pacha al Secretario General de la Sociedad de Naciones (28 de octubre de 1924).
(1) El expediente al que se hace referencia más adelante ya incluía Memorandos provisionales preparados por los dos Gobiernos interesados y destinados al Tribunal, a saber, un Memorando griego fechado el 30 de noviembre de 1924 y un Memorando turco fechado el 7 de diciembre de 1924.
(2) Véase la lista de documentos en el anexo, página 27.
(3) Acta de la primera reunión de la 3ª Subcomisión de la Segunda Comisión (Régimen de los Extranjeros) de la Conferencia de Lausana.
(4) Acta de la primera reunión de la 3ª Subcomisión de la 2ª Comisión (Régimen de Extranjeros) de la Conferencia de Lausana.
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