Acuerdo de Escazú: el archivo por parte de la Asamblea Legislativa de un emblemático tratado regional adoptado en Costa Rica en el 2018 bajo su liderazgo

Nicolas Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR). Contacto: [email protected]

El pasado 1ero de febrero la Asamblea Legislativa de Costa Rica optó por no mantener en la corriente legislativa el expediente correspondiente al trámite de aprobación del Acuerdo de Escazú, puesto a su conocimiento desde el mes de febrero del 2019 (véase entre muchos cables noticiosos, este cable de la agencia EFE replicado en Swissinfo y esta nota muy completa cuya lectura integral se recomienda publicada en el medio digital Delfino.cr).

Al vencerse el plazo cuatrenial, este expediente pasa a ser definitivamente archivado, a menos que el Poder Ejecutivo costarricense decida presentarlo de nuevo en la corriente legislativa: se estima que esta posibilidad no ocurrirá con las actuales autoridades que tomaron posesión en mayo del 2022.

Como se recordará, el Acuerdo de Escazú es un tratado internacional adoptado bajo los auspicios de la Comisión Económica de Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL) en marzo del 2018 en Costa Rica por 33 delegaciones de América Latina y del Caribe.

El largo proceso de negociación inicado en el 2013 fue coliderado por Chile y Costa Rica. El texto finalmente adoptado en Costa Rica  el 4 de marzo del 2018 consta de 26 artículos (el texto se encuentra disponible en este enlace): su objetivo es traducir en términos legales el Principio 10 de la Declaración de Río de 1992 sobre participación pública informada en materia ambiental.  Su entrada en vigor, el 22 de abril del 2021, fue celebrada por diversos Estados, entidades de la sociedad civil y organizaciones internacionales, incluyendo dentro de Naciones Unidas, al mismo Secretario General (véase comunicado oficial del Secretario General):

En el mes de marzo del 2022, una importante cita en la capital costarricense auspiciada por la CEPAL con los principales bancos internacionales de cooperación al desarrollo  (Banco Mundial, BCIE, BID, BEI) y con representantes de la Organización par la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)  reafirmó que el Acuerdo de Escazu se enmarca perfectamente con los lineamientos generales sobre transparencia y rendición de cuentas que promueven estas entidades internacionales en materia de inversión (véase comunicado oficial de prensa). Por razones que ameritan ser investigadas, y no lo han sido, este comunicado de prensa y el evento como tal no fueron referenciados en los medios de la prensa costarricense (Nota 1).

Como bien se sabe, Escazú ha sido descrito por numerosos especialistas como un instrumento moderno en materia de gestión y de gobernanza ambiental, y ello desde muy diversas perspectivas y disciplinas (Nota 2). Un reciente llamado a Brasil para garantizar la supervivencia de la población Yanomami exige la pronta ratificación del Acuerdo de Escazú  (véase comunicado oficial de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos del 8 de febrero del 2023).

En el mes de abril del 2022, la CEPAL difundió una guía de implementación (de casi 200 páginas) del Acuerdo de Escazú: se trata de un texto muy valioso, y de lectura muy recomendada para organizaciones sociales, así como para decisores y entidades públicas, y público en general interesado.

En el mes de noviembre del 2022, el primer foro sobre defensores de derechos humanos en asuntos ambientales se reunió en la capital ecuatoriana (véase programa y videos de esta importante actividad).

Estas y otras actividades, totalmente ignoradas por gran parte de la prensa costarricense, denotan el fuerte impulso que la CEPAL y los Estados Partes le imprimieron en este 2022 al Acuerdo de Escazú, en aras de lograr su pronta  implementación y correcta aplicación.

Un hecho insólito

Cabe precisar que fue sin Costa Rica que el Acuerdo de Escazú entró oficialmente en vigor el 22 de abril del 2021, con 12 Estados Parte, siendo Argentina y México los Estados que permitieron alcanzar la cifra necesaria para su entrada en vigor:  el estado actual de firmas y ratificaciones está disponible en este enlace oficial de Naciones Unidas, con, a los 12 precitados Estados, un instrumento de ratificación adicional (Chile) depositado en junio del 2022, y otro aún pendiente (Colombia) luego de aprobarse por parte de ambas cámaras de su Poder Legislativo  y de ser sancionado por el Presidente colombiano en el mes de noviembre del 2022 (véase nota nuestra al respecto).

En el caso de Costa Rica, es la primera vez que se observa semejante ausencia por parte de un Estado que colidera una negociación de un instrumento internacional y que le da el nombre de uno de sus cantones al acuerdo aprobado: Costa Rica es doblemente ausente, al no haber estado entre los primeros Estados en ratificarlo y al no figurar tampoco en el grupo de Estados que le otorgan vida juridica al alcanzar el mínimo de ratificaciones requeridas para su entrada en vigor (11 Estados requeridos, en el caso del Acuerdo de Escazú).

Se trata de una situación totalmente anómala e insólita, y sobre todo desconocida hasta la fecha en la práctica diplomática internacional.  Tanto dentro como fuera de Costa Rica, la inconsistencia con la imagen internacional proyectada es absoluta.

En el ámbito interno, la incongruencia de varios partidos políticos es más que evidente al recordarse que en febrero del 2020, este mismo instrumento internacional fue aprobado en primer debate con 44 votos a favor y 0 en contra (véase tablero con detalle de los votantes del 13 de febrero del 2020): raramente se ha observado en Costa Rica tan súbito cambio de parecer de diversas agrupaciones políticas, cuyos integrantes se retiraron en mayo del 2022 de la legislatura (2018-2022) sin brindar ninguna explicación al respecto.

Las lagunas persistentes del ordenamiento juridico en materia ambiental

Resulta bastante erróneo sostener que el Acuerdo de Escazú no aporta nada nuevo al marco legal existente costarricense, tal y como escuchado por parte de las actuales autoridades costarricenses para justificar su no aprobación.

Un notorio caso de contaminación del agua potable en la comunidad de Cipreses (Cartago) ha evidenciado la total falta de pericia de las actuales autoridades costarricenses a cargo de velar por la calidad del agua suministrada (véase la carta del colectivo EcoCipreses del 30 de junio): este caso confirma – una nueva vez – la urgente necesidad de garantizar y de consolidar un participación ciudadana informada en materia ambiental en Costa Rica. Es precisamente uno de los propósitos del Acuerdo de Escazú.

El impacto en la salud humana de personas pertenecientes a comunicades afectadas por la expansión piñera es otra pesada y dramática deuda que arrastran desde muchos años las autoridades sanitarias y ambientales de Costa Rica: véase este muy completo reportaje del 2019 publicado en el medio digital Delfino.cr, cuya lectura se recomienda y el documental siempre de una indignante actualidad, “No nos tapen la boca: hablemos de contaminación piñera. Homenaje a Mayra Umaña, lideresa ecologista”, del programa Era Verde, Canal 15 UCR, realizado en el 2014. No está de más señalar la catástrofe ambiental provocada por una empresa minera en Abangares el15 de julio del 2022 (véase la nota del Semanario Universidad) que vino a desnudar nuevamente la falta de capacidad fiscalizadora del Estado costarricense y los altos riesgos de la minería química en países tropicales.

Manifestación contra el Ministerio de Salud, 21 de agosto del 2008, con la presencia de la Ministra de Salud, Maria Luisa Avila, sobre el intento – algo original – de las autoridades de  salud de legalizar el bromacil en el agua potable (no es ninguna broma, así como se lee, legalizar el bromacil en el agua potable) de varias comunidades afectadas por la insensata expansión de la piña de exprotación MD2 (o “Sweet Gold”) en la región de Siquirres. En el 2011, las autoridades sanitarias rehuyeron un debate público en la misma UCR (véase nota). En el 2017, el Decreto Ejecutivo 40423 prohibió finalmente el uso de bromacil en Costa Rica. Foto perteneciente a los archivos del autor. Se leyó en el 2009 por parte de la misma titular de Salud que: “Los del IRET se han negado a dar los nombres de los niños, con el argumento de la confidencialidad, lo cual en lo personal me parece un absurdo en estos casos. En lo personal y como Ministra me parece una barbaridad” (véase artículo del Semanario Universidad titulado “Revelación de agroquímicos en orina de menores genera disputa”).

Entre otros ejemplos de omisiones legales en Costa Rica que se busca precisamente solucionar mediante un texto como el Acuerdo de Escazú, la indefensión de las personas que defienden el ambiente constituye una persistente realidad en Costa Rica. Una valiosa publicación titulada “Una memoria que se transforma en lucha: 30 años de criminalización del movimiento ecologista en Costa Rica” documenta una realidad muy alejada de la imagen de democracia verde y pacífica promovida internacionalmente por el Estado costarricense en los últimos 30 años. Incluso, un informe presentado por el Relator Especial de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas en septiembre del 2022 recomendaba expresamente a Costa Rica ratificar sin mas preludios el Acuerdo de Escazú, ante la situación de total vulnerabilidad que sufren líderes de varias comunidades indígenas costarricenses, dos de ellos habiendo sido asesinados en menos de un año entre marzo del 2019 y febrero del 2020 (véase nota  nuestra al respecto).

Otro aspecto que busca regular este tratado internacional, como el acceso a la información en materia ambiental, es objeto de lagunas persistentes que precisamente, obligan a ciudadanos y a organizaciones costarricenses a recurrir sistematicamente a los tribunales de justicia para obtener información que entidades estatales les niegan o les entregan de manera parcial. El mismo recurso a la justicia nacional se puede observar en materia de participación de comunidades potencialmente afectadas por un proyecto de cierta envergadura: sobre este preciso punto, Chile recientemente estableció un mecanismo siguiendo precisamente los lineamientos del Acuerdo de Escazú (véase enlace oficial  del SEA – Servicio de Evaluación Ambiental – al respecto).

La conflictividad socioambiental en aumento registrada en Costa Rica en los últimos tiempos, en gran parte causada por el mismo Estado costarricense, evidencia las diversas carencias del actual marco normativo en materia ambiental (y los reiterados informes del Estado de la Nacion así lo documentan ampliamente). Por otro lado, mediciones internacionales como el indicador EPI elaborado desde dos prestigiosas universidades en Estados Unidos, confirman el accelerado descenso de Costa Rica en sus posiciones de otrora en materia de desempeño ambiental: véase por ejemplo nota del Semanario Universidad o bien esta nota de la República, ambas  de junio del 2022, sobre el vertiginoso descenso sufrido entre el 2012 y el 2022, que no pareciera interesar mayormente a decisores políticos en Costa Rica.

En junio del 2012 el vehículo de José Menéndez y de Sonia Bermúdez fue incinerado. Esta pareja había denunciado el madereo así como la extracción de piedras del río Banano en Limón. Foto extraída de este artículo del Semanario Universidad del 6 de abril del 2021 sobre el Acuerdo de Escazú. Como suele ocurrir en Costa Rica, 10 años después, la impunidad campea en este caso, como en muchos otros en los que ecologistas son objeto de acciones de esta naturaleza.SU)

Con relación a otros “argumentos” circulados a partir del mes de abril del 2021, por parte de una influyente cámara empresarial costarricense (UCCAEP), un primer intento para debatirlos públicamente con especialistas no logró su cometido (véase la emisión Café para Tres del medio Delfino.cr del 22 de abril del 2021 al que no quisieron concurrir representantes de UCCAEP). Dos intentos posteriores en aras de realizar debates públicos con representantes de la UCCAEP  tampoco fructificaron (Nota 3).

Un profundo desconocimiento en Costa Rica sobre el contenido del Acuerdo de Escazú

Pese al hecho que este instrumento innovador y de vanguardia fue adoptado en Costa Rica el 4 de marzo del 2018, y celebrado como tal por parte de la CEPAL, su difusión ha sido relativamente limitada en Costa Rica. Basta con revisar  los titulares en la prensa en el momento de su adopción en marzo del 2018 para percatarse de un profundo silencio mediático en variosde los principales medios de prensa costarricenses, y que a la fecha no se ha explicado mayormente ni investigado.

El mismo Estado costarricense ha sido omiso en divulgar su contenido desde el 2018 y han sido muy pocas las iniciativas gestadas desde universidades públicas y entidades sociales, siendo posiblemente  la Universidad de Costa Rica (UCR) la entidad que ha registrado mayor cantidad de conversatorios, charlas, emisiones de radio y publicaciones, y que tuvimos la oportunidad de reseñar hace unos pocos meses (Nota 4).

En una reciente encuesta publicada en noviembre del 2022 (véase documento) y realizada desde la Universidad Nacional (UNA), se puede leer (pag. 21) que:

“Sin embargo, a pesar de que, el Acuerdo de Escazú entró en vigor desde el 22 de abril de 2021, y que el país propuso y lideró el proceso de negociaciones, hasta la fecha no lo ha ratificado. Por tanto, se consultó a la población encuestada si ha escuchado sobre el Acuerdo, donde mayoría de las personas encuestadas, el 92.6%, no lo había escuchado, mientras que tan solo el 7.4% sí lo había escuchado“.

Se puede incluso explicar esta cifra tan baja de 7,4% en razón de una estrategia bastante peculiar de algunos grandes medios de prensa, tendiente a no abrir sus espacios a un análisis pormenorizado sobre el contenido mismo de este tratado internacional: ello de de manera a no informar a los costarricenses sobre los alcances de este tratado. Invitamos desde ya a especialistas sobre lo que bien se puede denominar una “estrategia de invisibilización” a  interesarse en lo ocurrido con el Acuerdo de Escazú en algunos grandes medios de información costarricenses.

La misma encuestra denota no obstante que la opinión pública costarricense se muestra muy a favor, y ello en más de un 95% , con los principales objetivos y propósitos enunciados dentro del mismo texto de este tratado regional (pág. 23 y en particular el cuadro 5 de la encuesta de la UNA antes referida).

A modo de conclusión

Más allá del desconocimiento generalizado que se tiene en Costa Rica sobre el contenido exacto del Acuerdo de Escazú, y de la poca información que parecieran tener algunos jerarcas sobre el carácter incompleto del marco legal en materia ambiental costarricense, el liderazgo internacional de Costa Rica en América Latina en materia ambiental queda, desde el pasado 1ero de febrero, en entredicho y es muy poco lo que puedan hacer las autoridades al respecto.

El simple hecho de archivar el Acuerdo de Escazú desde ya daña sustancialmente la imagen de Costa Rica en el exterior: son varios los recientes titulares en la prensa internacional de este inicio del mes de febrero del 2023 que hacen ver la total incongruencia de Costa Rica en materia ambiental (véase por ejemplo esta nota de France24 titulada “Costa Rica, promotor del Acuerdo de Escazú sobre medioambiente, lo deja morir” o bien esta nota publicada en GoodPlanet Mag titulada “Le Costa Rica fait passer a la trappe un traité de défense de l environnement” o bien este cable de la agencia AFP replicado en El Observador de Uruguay empleando la palabra “retroceso“).

Desde Naciones Unidas, el mismo Relator Independiente sobre Derechos Humanos y Ambiente no tardó en hacer ver su profundo malestar con la reciente decisión de la Asamblea Legislativa  de Costa Rica de archivar este expediente legislativo (véase nota publicada en el medio digital costarricense Delfino.cr).

Tal y como se indicaba en una nota publicada por el Semanario Universidad en la misma fecha del 1ero de febrero, al no aprobar el Acuerdo de Escazú, “Costa Rica está perdiendo toda credibilidad internacional, al estar dándole la espalda a dos pilares tradicionales de su política exterior, como lo son derechos humanos y ambiente“.

No está de más indicar que este archivo por parte de la Asamblea Legislativa de Costa Rica producirá a su vez efectos más allá del territorio costarricense, al ofrecer ahora un inesperado argumento a los detractores al Acuerdo de Escazú en Guatemala, El Salvador y Honduras: se trata de Estados centroamericanos que ya sea, persisten en no ratificarlo como Guatemala, que recientemente notificó  una peculiar solicitud al Secretario General de Naciones Unidas (Nota 5); o bien que tan siquiera lo han firmado (El Salvador y Honduras). Al tiempo que, en el Sur del continente latinoamericano y en el Caribe, este archivo resultará de igual forma de gran utilidad para sectores políticos y económicos opuestos a reconocerle derechos a los defensores del ambiente en los Estados que aún no lo han tan siquiera firmado (Cuba y Venezuela); o bien, que han firmado pero aún no han ratificado el Acuerdo de Escazú: a saber, conjuntamente con Costa Rica, Brasil, Haití, Paraguay, Perú y República Dominicana.

— Notas —

Nota 1: Ni en el día en que fue divulgado este comunicado de prensa de la Cepal ni en los días posteriores se encontró referencia alguna en los grandes medios de prensa costarricenses. Unos 10 días después del evento, el 18 de marzo para ser exactos, fue el Semanario Universidad el que editó esta nota de prensa.

Nota 2: Véase por ejemplo PEÑA CHACÓN M., “Transparencia y rendición de cuentas en el Estado de Derecho ambiental“, Delfino.cr, edición del 17 de abil del 2021, disponible aquí. Sobre el Acuerdo de Escazú, remitimos a tres valiosas (y voluminosas) publicaciones colectivas que detallan los alcances de su contenido y de su importancia para la consolidación de una verdadera democracia ambiental en América Latina y el Caribe: ATILIO FRANZA J. & PRIEUR M. (dir.), Acuerdo de Escazú: enfoque internacional, regional y nacional, Editorial Jusbaires, Buenos Aires, 2022, 670 pgs. Obra disponible de manera integral en este enlace;  así como BARCENA A., MUÑOZ AVILA L., TORRES V. (Editoras), El Acuerdo de Escazú sobre democracia ambiental y su relación con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, 2021, CEPAL / Universidad del Rosario (Colombia), 298 páginas, disponible en este enlace; y PRIEUR M., SOZZO G. y NAPOLI A. (Editores), Acuerdo de Escazú: pacto para la eco-nomía y democracia del siglo XXI, 330 páginas, 2020, Universidad del Litoral (Argentina), disponible en este enlace. El hecho que se trata de un instrumento de vanguardia se puede confirmar aún más al revisar los desarrollos para garantizar una correcta aplicación del Artículo 7 y del Artículo 9, elaborados por la misma CEPAL en la guía de implementación del Acuerdo de Escazú, presentada formalmente en abril del 2022 (disponible aquí, particularmente en pp.108-126).

Nota 3: Diversos intentos en aras de debatir públicamente estos supuestos “argumentos” con académicos y especialistas en materia ambiental fracasaron: primero en el mes de abril del 2021 con un espacio auspiciado por el medio digital costarricense Delfino.cr, luego en mayo del 2021 con un debate organizado desde la UCR (véase también comunicado oficial de la UCR), así como en junio del 2021 desde el Colegio de Biólogos de Costa Rica. Al tratarse de foros virtuales en los que se solicitaba a la UCCAEP conectar a sus representantes a una hora determinada en una fecha fijada con antelación, las razones esgrimidas para no asistir plantean interrogantes muy válidas. Al parecer, enviar comunicados a los congresistas contra el Acuerdo de Escazú y rehuir constantemente el debate público sobre sus supuestos “argumentos” fue la tónica de algunos en Costa Rica.

Nota 4: Sobre varias actividades producidas desde la UCR, véase la sección “Algunos aportes realizados desde la Universidad de Costa Rica” en BOEGLIN N., “Colombia a pocos meses de ser oficialmente Estado Parte al Acuerdo de Escazú. Reflexiones desde Costa Rica“, Sección Voz Experta, edición del 16 de noviembre del 2022, Portal de la UCR, disponible aqui.

Nota 5: En una carta bastante singular, raramente observada en Naciones Unidas, se lee textualmente que Guatemala el 20 de diciembre del 2022, envió la siguiente notificación a Naciones Unidas en la que anuncia que no tiene intención alguna de ser en el futuro Estado Parte (véase parte baja de este enlace):

“In a communication received on 20 December 2022, the Government of Guatemala informed the Secretary-General of the following: “I have the honour to write to you in reference to the Regional Agreement on Access to Information, Public Participation and Justice in Environmental Matters in Latin America and the Caribbean, also known as the Escazú Agreement, adopted in Escazú on 4 March 2018 and signed by the Republic of Guatemala on 27 September 2018.The Republic of Guatemala officially informs you, as depositary of the Escazú Agreement, that it does not intend to become a party to the Agreement. Its signing of the Agreement shall not, therefore, give rise to any legal obligations for the Republic of Guatemala, in accordance with international law“.