Fosfatos de Marruecos (excepciones preliminares) (Italia y Francia) (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Sentencia de 14 de Junio de 1938 (Serie A/B, núm. 74)

El Gobierno italiano había tomado a su cargo en este asunto la causa de algunos de sus súbditos y de sus causahabientes que reivindicaban derechos basados en permisos de investigación de fosfatos concedidos en 1918-1919 por el Servicio de Minas de Marruecos a favor de ciudadanos franceses y cedidos por ellos a súbditos italianos.

Reservados en favor del Majzén, por dos «dahires» de 1920, los derechos de investigación y de explotación relativos a los fosfatos, las autoridades marroquíes se habían negado, en 1925, a reconocer dichos derechos. Después de largas negociaciones, el Gobierno italiano llevó, en 1936, el asunto ante el Tribunal permanente, por medio de una acción promovida sobre la base de la «clausula facultativa».

El Gobierno francés opuso a esta acción excepciones preliminares, una de las cuales negaba, en este caso particular, la jurisdicción obligatoria del Tribunal, alegando en apoyo de su tésis los términos con sujeción a los cuales había declarado Francia aceptar la «clausula facultativa», admitida solamente para «todos aquellos desacuerdos que surgieran con posterioridad a la ratificación de la presente Declaración y que se refiriesen a situaciones o hechos posteriores a la ratificación misma».

El Tribunal, limitándose a examinar esta excepción del Gobierno francés, consideró que el motivo del desacuerdo presentaba dos aspectos distintos: el monopolio de los fosfatos, establecido por los dahires de 1920, y la decisión de 1925 en virtud de la cual había sido desestimada la demanda presentada por el súbdito italiano con el fin de obtener el reconocimiento de los derechos que reivindicaba. Y resultando que ambas fechas eran anteriores a la fecha de la ratificación, por Francia (en 1913), de su declaración de aceptación de la «cláusula facultativa», el Tribunal consideró que carecía de competencia para estatuir sobre el litigio, y que la demanda presentada por el Gobierno italiano no era admisible antes de incoar el procedimiento ante un tribunal internacional.

El Tribunal resolvió que, en el estado actual del procedimiento, no era posible decidir ni sobre el carácter preliminar de las excepciones ni respecto a su fundamento. Decidió, en consecuencia, unir las excepciones al fondo del asunto.

* * *

Sentencia de 14 de junio de 1938 (Serie A/B, nº 74)

Decimocuarto Informe Anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (15 de junio de 1937-15 de junio de 1938), Serie E, nº 14, págs. 119-124

Declaración añadida por Francia a la cláusula facultativa relativa a la aceptación de la competencia de la Corte (art. 36, párr. 2, del Estatuto) como obligatoria. Limitación ratione temporis-Importancia de las palabras: “en las controversias que puedan surgir después de la ratificación de la presente declaración con respecto a situaciones o hechos posteriores a dicha ratificación”-Situación prolongada más allá de la fecha crucial; prioridad en la fecha de los actos que condujeron a esta situación. Falta de jurisdicción-Alegación de un hecho internacional ilícito anterior a la fecha crucial y resultante de una violación de los derechos adquiridos puestos bajo la protección de los convenios internacionales. Alegación de una denegación de justicia posterior a esa fecha. Ausencia de influencia de la denegación de justicia en la realización del hecho internacional ilícito y en la responsabilidad derivada del mismo. Falta de jurisdicción

El Acta General firmada en Algeciras, el 7 de abril de 1906, estipula (Art. 112) que las condiciones para el otorgamiento de concesiones y para la explotación de minas y canteras en Marruecos serán determinadas por el firman sherefiano. De acuerdo con las disposiciones del Acta General y del Convenio franco-alemán del 4 de noviembre de 1911 relativo a Marruecos, al que se adhirió el Gobierno italiano, la reglamentación así establecida debía respetar el principio general de libertad económica (“la puerta abierta”). La reglamentación entró en vigor el 19 de enero de 1914, fecha en la que se promulgaron dos dahirs mineros de los cuales uno establecía el régimen minero y el otro creaba una Comisión de Arbitraje para dirimir los derechos derivados de actos anteriores a la nueva reglamentación. Del 3 de noviembre de 1914 al 9 de junio de 1918 se suspendió el derecho a solicitar licencias de prospección minera. En 1918 y 1919, nuevos dahirs y decretos fijaron las condiciones de depósito de las solicitudes de licencias de prospección minera y de las operaciones de prospección, etc., con especial referencia a los yacimientos de fosfatos.

El 27 de enero de 1920 se promulgó un dahir que reservaba a los maghzen el derecho de prospección y explotación de los fosfatos. Este dahir tenía en cuenta los derechos adquiridos y se establecía un procedimiento especial para obtener el reconocimiento de tales derechos. Otro dahir, fechado el 7 de agosto de 1920, estableció un monopolio estatal (regie), conocido como la Oficina de Fosfatos de Shereef, que se encargaba de la prospección y de la explotación de los fosfatos en Marruecos. Esta Oficina prosiguió los trabajos de prospección que había realizado el Departamento de Minas marroquí desde 1917, inició la explotación de los yacimientos y, entre 1933 y 1934, participó en la formación del cártel de los fosfatos de África del Norte.

Entre octubre de 1918 y abril de 1919, el Departamento de Minas de Marruecos había expedido treinta y tres licencias de prospección en zonas reservadas a ciudadanos franceses. Los derechos de estos últimos (o algunos de sus derechos) fueron cedidos a un ciudadano italiano, M. Tassara. Este último, en octubre de 1921 -es decir, después de la promulgación de los dahirs que reservaban al Maghzen el derecho de prospección y de explotación de los fosfatos- solicitó al Departamento de Minas de Marruecos el reconocimiento de sus derechos. El 8 de enero de 1925, su solicitud fue rechazada. Posteriormente, él o sus sucesores hicieron gestiones ante las autoridades sherefíes y francesas. La embajada italiana en París prestó sus buenos oficios. Más tarde, el Gobierno italiano se hizo cargo del caso en nombre de sus nacionales y propuso al Gobierno francés que la cuestión se sometiera a los árbitros o al Tribunal Permanente de Justicia Internacional.

El 10 de marzo de 1934, el Gobierno francés dio una respuesta negativa. Tras realizar nuevas gestiones que resultaron infructuosas, el Gobierno italiano decidió llevar el caso ante el Tribunal mediante una demanda.

La Solicitud del Gobierno Italiano fue presentada en la Secretaría el 30 de marzo de 1936; se basa en las declaraciones de Italia y Francia adhiriéndose a la Cláusula Opcional del Artículo 36 del Estatuto del Tribunal. Solicita al Tribunal que declare que ciertas medidas tomadas por la Administración Shereefiana (en particular el Departamento de Minas), por las autoridades francesas en Marruecos y por el Gobierno francés en su calidad de Estado protector de Marruecos, en relación con la prospección y explotación de fosfatos en Marruecos, son incompatibles con las obligaciones internacionales de Marruecos y de Francia establecidas en el Acta de Algeciras y en el Convenio franco-alemán y que, por esa razón, deben ser anuladas; alternativamente, que la decisión del Departamento de Minas del 8 de enero de 1925, y la denegación de justicia que le siguió, son incompatibles con la obligación internacional que incumbe a Marruecos y a Francia de respetar los derechos adquiridos por los nacionales italianos.

La solicitud del Gobierno italiano fue notificada al Gobierno francés y las comunicaciones previstas en el artículo 40 del Estatuto y en el artículo 34 del Reglamento fueron debidamente enviadas. Además, de conformidad con el artículo 63 del Estatuto y el artículo 66 del Reglamento, el Secretario notificó a los Estados Unidos de América, Bélgica, Gran Bretaña, los Países Bajos, Portugal, España y Suecia, como partes en el Acta de Algeciras, habiéndose adherido además algunas de estas Potencias al Convenio franco-alemán.

El Gobierno italiano presentó un Memorial dentro del plazo fijado. Dentro del plazo para la presentación del contramemorial, el Gobierno francés presentó objeciones preliminares. El procedimiento sobre el fondo se suspendió a partir de entonces y se fijó un plazo para que el Gobierno italiano presentara sus observaciones sobre las objeciones francesas. Posteriormente, a petición de las Partes, se presentaron dos documentos escritos adicionales: una respuesta francesa a las observaciones italianas y otras observaciones italianas. En el curso de las sesiones públicas celebradas entre el 2 y el 16 de mayo de 1938, el Tribunal escuchó los alegatos orales de los representantes de las Partes.

El Tribunal quedó compuesto de la siguiente manera para el examen del caso:

M. Guerrero, Presidente; Sir Cecil Hurst, Vicepresidente; Conde Rostworowski, MM. Fromageot, de Bustamante, Altamira, Anzilotti, Urrutia, Negulesco, Jhr van Eysinga, MM. Cheng, Hudson, de Visscher, Jueces[1] .

*

 **

La sentencia del Tribunal se dictó el 14 de junio de 1938.

En su sentencia, el Tribunal observa en primer lugar que los hechos y circunstancias que dieron origen al litigio se exponen en la demanda italiana. Sin pronunciarse sobre las divergencias de opinión a que dieron lugar, el Tribunal, a efectos de su sentencia, que se limita a la cuestión de su competencia, se limita a considerar aquellos cuya existencia y fecha no se discuten.

Entre las objeciones francesas hay una que impugna, con respecto a la Demanda en su conjunto, la competencia obligatoria del Tribunal establecida entre Francia e Italia por sus declaraciones de adhesión a la Cláusula Facultativa. Por lo tanto, el Tribunal debe pronunciarse en primer lugar sobre esta objeción para cerciorarse de los fundamentos de su competencia.

En su declaración, cuya ratificación fue depositada el 25 de abril de 1931, el Gobierno francés acepta como obligatoria la jurisdicción del Tribunal “en cualquier litigio que pueda surgir después de la ratificación de la presente declaración con respecto a situaciones o hechos posteriores a dicha ratificación”. El Gobierno francés, basándose en este pasaje, sostiene que, dado que las situaciones y los hechos de los que se deriva el presente litigio son anteriores a la fecha crucial, a saber, la fecha de su aceptación de la jurisdicción obligatoria, la demanda del Gobierno italiano no puede ser admitida. El Gobierno italiano, por otra parte, argumenta que la controversia surge de factores posteriores a la fecha crucial, en primer lugar porque ciertos actos, que considerados por separado son en sí mismos actos internacionales ilícitos, se realizaron realmente después de la fecha crucial; en segundo lugar, porque estos actos, considerados conjuntamente con actos anteriores a los que están estrechamente vinculados, constituyen en su conjunto un acto ilegal único, continuado y progresivo que no se realizó plenamente hasta después de la fecha crucial; y, por último, porque ciertos actos, aunque realizados antes de la fecha crucial, dieron lugar sin embargo a una situación permanente incompatible con el derecho internacional que ha seguido existiendo después de dicha fecha.

Interpretando la limitación contenida en la declaración francesa, el Tribunal observa que esta limitación es doble. En primer lugar, se refiere a la fecha en que surgió el litigio. No se niega que en este caso el litigio surgió después de la fecha crucial; por lo tanto, no es necesario considerar este punto. La segunda limitación se refiere a las situaciones y hechos con respecto a los cuales surgió la disputa. La declaración es bastante clara en este punto: las únicas situaciones o hechos que caen bajo la jurisdicción obligatoria son aquellos que son posteriores a la fecha crucial y con respecto a los cuales surgió el litigio, es decir, aquellos que deben considerarse como el origen del litigio. La intención del Gobierno francés al estipular esta limitación es también bastante clara: pretendía privar a la aceptación de la jurisdicción obligatoria de todo efecto retroactivo, tanto para evitar, en general, un renacimiento de antiguos litigios como para excluir la posibilidad de que se sometieran al Tribunal por aplicación situaciones o hechos que databan de una época en la que el Estado cuya actuación se impugnaba no estaba en condiciones de prever las acciones judiciales a las que estos hechos y situaciones podrían dar lugar. En consecuencia, las situaciones y los hechos deben considerarse tanto desde el punto de vista de su fecha en relación con la fecha de ratificación como de su conexión con el nacimiento del litigio. Las situaciones o hechos posteriores a la ratificación sólo podrían servir para fundar la competencia obligatoria del Tribunal si fue en relación con ellos que surgió el litigio. La cuestión de si una determinada situación o hecho es anterior o posterior a una fecha concreta debe decidirse con respecto a cada caso concreto, al igual que la cuestión de las situaciones o hechos con respecto a los cuales surgió la controversia debe decidirse con respecto a cada caso concreto. Para responder a estas cuestiones, es necesario tener en cuenta la voluntad del Estado que sólo aceptó la jurisdicción obligatoria dentro de unos límites determinados y que, en consecuencia, sólo pretendió someter a dicha jurisdicción los litigios surgidos efectivamente de situaciones o hechos posteriores a su aceptación. Sería imposible admitir la existencia de tal relación entre un litigio y factores posteriores, que o bien presumen la existencia o bien son la mera confirmación o desarrollo de situaciones o hechos anteriores que constituyen las causas reales del litigio.

A continuación, el Tribunal examina si el litigio objeto de la demanda del Gobierno italiano surgió en relación con situaciones o hechos posteriores a la fecha crucial. El objeto del litigio ha sido presentado por el Gobierno italiano bajo dos aspectos distintos: En primer lugar, un aspecto general, que se denomina la “monopolización de los fosfatos”. Esta monopolización se describe como un régimen instituido por los dahires de 1920 que, al reservar al Maghzen el derecho de prospección y de explotación de los fosfatos, estableció un monopolio incompatible con las obligaciones internacionales de Marruecos y de Francia; se dice que este régimen, al estar aún en vigor, constituye una situación posterior a la fecha crucial y que, por lo tanto, entra dentro de la jurisdicción obligatoria del Tribunal. El segundo aspecto del litigio es más limitado: se refiere a la decisión dictada en 1925 por el Departamento de Minas marroquí rechazando la solicitud del ciudadano italiano M. Tassara, y a la supuesta denegación de justicia a éste y a sus sucesores. Estos actos se incluyen también bajo la denominación general de monopolización de los fosfatos, pero se esgrimen aquí como contrarios a la obligación internacional de respetar los derechos adquiridos de los nacionales italianos.

En cuanto al primero de estos aspectos, el Tribunal sostiene que la supuesta incompatibilidad del régimen de monopolio con las obligaciones internacionales de Marruecos y de Francia es un reproche que se aplica ante todo a los dahirs de 1920 por los que se estableció el monopolio. Esos dahirs son los hechos que realmente dieron lugar al litigio relativo a la monopolización; pero, por su fecha, esos dahirs quedan fuera de la jurisdicción del Tribunal. El Gobierno italiano, sin embargo, ha presentado la monopolización como una acción continua y progresiva que sólo ha sido completada por ciertos actos posteriores a la fecha crucial; la denegación de justicia sufrida por M. Tassara y sus sucesores en 1911-1933, y la participación de la Administración Marroquí de Fosfatos en el cártel de los Fosfatos del Norte de África en 1913-1934. El Tribunal sostiene que la participación de la Administración marroquí de fosfatos en el cártel de los fosfatos no alteró la situación establecida desde 1920 por el monopolio. El monopolio por sí solo podría ser objeto de denuncia a este respecto; puede haber hecho posible la participación en el cártel, pero esta participación no afecta en modo alguno a la legalidad o ilegalidad del monopolio.

A continuación, el Tribunal examina el litigio desde el segundo aspecto. El Gobierno italiano no niega que la supuesta desposesión de M. Tassara se deriva de la decisión del Departamento de Minas de 1925 que, por su fecha, queda fuera de la jurisdicción del Tribunal. Pero sostiene que esa decisión constituyó sólo una violación no consumada del derecho internacional y que esta violación sólo se convirtió en definitiva como resultado de la denegación definitiva de cualquier reparación, denegación que fue posterior a la fecha crucial.

Sin embargo, el Tribunal sostiene que los actos posteriores a la fecha crucial no pueden considerarse factores que den lugar al presente litigio. La supuesta denegación de justicia se limita a permitir que subsista el supuesto acto ilícito: no ejerce ninguna influencia ni en la realización del acto ni en la

responsabilidad derivada de ello. En cuanto al argumento de que la desposesión de M. Tassara y sus sucesores constituyó una situación ilegal permanente que, aunque provocada por la decisión del Departamento de Minas, se mantuvo en existencia en un período posterior a la fecha crucial, el Tribunal considera que la denuncia de denegación de justicia no puede considerarse separadamente de la decisión de 1925. En efecto, el Tribunal no podía considerar probada la denegación de justicia sin antes cerciorarse de la existencia de los derechos de los particulares a los que supuestamente se había denegado la tutela judicial. Y esto no podía hacerlo sin cuestionar la decisión de 1925. De ello se desprende que no podía emprenderse un examen de la justicia de esta denuncia sin ampliar la competencia del Tribunal a un hecho que, por su fecha, no está sujeto a ella.

Por consiguiente, cualquiera que sea el aspecto de la cuestión que se considere, es la decisión de 1925 la que se considera siempre, en este asunto de la desposesión de los nacionales italianos, como el hecho con respecto al cual surgió el litigio.

En conclusión, el Tribunal constata que el litigio que se le somete, ya sea considerado en su aspecto general, representado por la supuesta monopolización de los fosfatos marroquíes, o en su aspecto más limitado, representado por la reclamación de los nacionales italianos, no se planteó en relación con situaciones o hechos posteriores a la ratificación de la aceptación por Francia de la jurisdicción obligatoria, y que, en consecuencia, no es competente para pronunciarse sobre este litigio. En consecuencia, no se siente llamado a pronunciarse sobre las demás objeciones presentadas por el Gobierno francés.

Por estas razones, el Tribunal decide que no puede admitirse la demanda del Gobierno italiano.

*

 **

La sentencia del Tribunal fue adoptada por once votos contra uno, a saber, el del juez Jonkheer van Eysinga, quien declaró que no podía concurrir en la sentencia y adjuntó a la misma un voto particular.

El Sr. Cheng Tien-Hsi, Juez, aunque está de acuerdo con la parte dispositiva de la sentencia, adjunta una opinión separada sobre algunos de los motivos en los que se basa la sentencia.

Opinión separada de Jonkheer van Eysinga

Jhr. Van Eysinga disiente de la decisión del Tribunal de estimar la sexta de las excepciones preliminares francesas.

Examina la historia del Acta de Algeciras y de las relaciones jurídicas en torno al Imperio Sher- eefiano. Observa que el régimen del Protectorado marroquí es más complicado que el que se encuentra cuando una sola Potencia colonial tiene que tratar con un Estado protegido; se trata del caso de un Estado, cuyo estatuto internacional está en gran medida determinado por convenios colectivos y que se encuentra bajo la protección de uno de los Estados parte de estos convenios.

Jhr. Van Eysinga sostiene que en la interpretación de la declaración francesa sobre la competencia del Tribunal, por el término “litigio” la declaración francesa entiende litigios entre Estados, y no por ejemplo el litigio entre los demandantes italianos y las autoridades marroquíes. Afirma que el litigio italo-francés que ahora se somete al Tribunal no surgió antes del 16 de junio de 1933, fecha en la que Italia asumió la causa de sus nacionales.

Señala que la declaración establece una distinción entre situaciones, por un lado, y hechos, por otro, respecto a los cuales deben surgir litigios para que sean competencia del Tribunal. Jhr. Van Eysinga afirma que esta continuidad y permanencia de un acto ilícito constituye ciertamente una situación, y es efectivamente con respecto a esa situación que surgió el litigio italo-francés. Basta con constatar que esta situación, que Italia alega como incompatible con el Acta de Algeciras, existía con posterioridad a la ratificación, para concluir que el Tribunal es competente en el litigio.

Voto particular del Sr. Cheng Tien-Hsi

El Sr. Cheng está de acuerdo con la conclusión de la sentencia en el sentido de que la Solicitud del Gobierno italiano no puede ser atendida. La objeción del Gobierno francés basada en la cuestión de la jurisdicción obligatoria es válida sólo en la medida en que se refiere a la parte de la demanda expuesta en la presentación (b) de la Solicitud, pero inválida en la medida en que se refiere a la parte de la demanda expuesta en la presentación (a); mientras que en lo que respecta a esta última presentación, la objeción basada en la falta de negociación diplomática debe ser estimada.

Declara que el perjuicio a Italia, con excepción de la cuestión del monopolio, si subsiste, subsiste simplemente como un perjuicio no reparado; pero no causa ningún nuevo perjuicio, no infringe ningún nuevo derecho y, por lo tanto, no da lugar a ningún nuevo hecho o situación. Pues el monopolio, aunque instituido por el dahir de 1920, sigue existiendo en la actualidad. Es un hecho o una situación existente. Si es ilícito, lo es no sólo en su creación, sino en su persistencia en perjuicio de aquellos cuyos derechos convencionales se alega que han sido infringidos, y este perjuicio no se limita a continuar desde una existencia antigua, sino que asume una nueva existencia cada día, mientras el dahir que lo creó en primer lugar siga en vigor. En consecuencia, una situación o un hecho que exista después de la fecha crucial no deja de ser una situación o un hecho posterior, aunque pueda haber existido también antes de esa fecha.

El Sr. Cheng se centra en la reivindicación de Tassara y en las discusiones y aide-mémoire sobre este tema entre los dos gobiernos. Afirma que la advertencia no es lo mismo que la negociación. La esencia de la negociación es discutir alguna cuestión con vistas a resolverla, mientras que la advertencia es simplemente la insinuación de la voluntad de hacer ciertas cosas (en este caso plantear ciertas cuestiones) en determinadas contingencias. De hecho, estas conversaciones y el aide-mémoire ponen claramente de manifiesto que la reclamación de Tassara y la cuestión de la monopolización son en realidad cuestiones separadas; ya que según las conversaciones y el aide-mémoire, si se resolviera la reclamación de Tassara, la cuestión del monopolio o la monopolización podría y sería dejada en paz. El Sr. Cheng considera que, a la vista de las observaciones anteriores y del hecho de que el Gobierno italiano admite la necesidad de negociaciones diplomáticas, esta condición no se ha cumplido, sobre todo porque el tema de la monopolización constituye la principal reclamación de la Solicitud.

[1] El Sr. Manley O. Hudson estuvo presente durante las audiencias pero no pudo participar en las deliberaciones por motivos de salud.