Compatibilidad de determinados Decretos-Leyes de Dantzig con la Constitución de la Ciudad Libre (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Dictamen de 4 de Diciembre de 1935 (Serie A/B, núm. 65)

El Senado de la Ciudad Libre de Dantzig publicó en Agosto de 1935 dos decretos que modificaban la legislación penal vigente en Dantzig. El primero contenía un nuevo texto de un artículo del Código penal. Por el segundo se hacían dos adiciones al Código de Procedimiento criminal. Los decretos habían sido publicados por el Senado en virtud de los plenos poderes que le habían sido conferidos por una ley que votaron en 1933 la Dieta y el Senado de la Ciudad Libre. Las modificaciones se referían al castigo de todos aquellos actos «que merecen ser penados según los principios fundamentales de toda ley penal y según él sano sentido popular. «Si no existe ley determinada que concretamente se refiera al acto, éste será castigado en virtud de la ley cuyos principios fundamentales sean de mas adecuada aplicación al acto.»

Algunos partidos políticos de Dantzig dirigieron entonces al Alto Comisario de la Sociedad de las Naciones una petición en la que se sostenía que las modificaciones aportadas a la legislación constituían una violación de la Constitución de la Ciudad Libre. La petición fue transmitida al Consejo de la Sociedad de las Naciones, el cual, en Septiembre de 1935, pidió al Tribunal un dictamen que debía examinar si los citados decretos eran compatibles con la Constitución de la Ciudad Libre o, por el contrario, constituían una violación de alguna de sus disposiciones o principios.

El Senado de la Ciudad Libre rogó al Tribunal que le autorizara a la designación de un juez ad hoc para intervenir en el asunto. El Tribunal se ocupó en primer término de esta demanda y la desestimó, por Auto de 31 de Octubre de 1935, fundándose en que las disposiciones del Reglamento del Tribunal que regulan la designación de jueces ad hoc para los asuntos que son objeto de dictámenes, no pueden ser aplicadas más que en los casos en que el procedimiento incoado se refiera a un desacuerdo entre varios Estados.

El Tribunal llegó en su dictamen a la conclusión de que, por los decretos en cuestión, quedaría transferida al juez una importante función que la Constitución había querido reservar a la Ley, con el fin de poner la libertad individual al abrigo de cualquier ataque arbitrario del Poder público. Los decretos, por lo tanto, no eran compatibles con la Constitución de la Ciudad Libre de Dantzig.

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Dictamen consultivo de 4 de diciembre de 1935 (Serie A/B, nº 65)

Duodécimo Informe Anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (15 de junio de 1935-15 de junio de 1936), Serie E, nº 12, págs. 169-173

El elemento internacional en la cuestión planteada sobre la constitucionalidad de los decretos del 9 de agosto de 1935 (informe Ishii del 17 de noviembre de 1920; Opinión consultiva del Tribunal del 4 de febrero de 1932)-Cambios introducidos por estos decretos en el derecho penal anteriormente en vigor-Principios de la Constitución de Danzig: la Ciudad Libre es un Rechtsstaat (Estado de derecho); la Constitución garantiza los derechos fundamentales de las personas (Art. 71, 74, 75 y 79)-Incongruencia de los decretos con este último principio y con las disposiciones que lo expresan.

Historia del caso

El 29 de agosto de 1935, el Senado de la Ciudad Libre de Danzig adoptó dos decretos, que entraron en vigor el 1 de septiembre de 1935, por los que se modificaba el derecho penal vigente en Danzig. Uno de estos decretos se refería al Código Penal; en concreto, sustituyó el artículo 2 de este Código -según el cual “un acto sólo es punible si la pena aplicable al mismo ha sido prescrita por una ley en vigor antes de la comisión del acto”- por la cláusula siguiente:

“Toda persona que cometa un acto que la ley declare punible o que merezca pena según las concepciones fundamentales de una ley penal y el sano sentir popular, será castigada. Si no existe una ley penal que contemple directamente un acto, será castigado con arreglo a la ley cuya concepción fundamental se aplique con mayor aproximación a dicho acto.”

El objeto del segundo decreto era, entre otras cosas, incorporar las siguientes cláusulas al Código de Procedimiento Penal:

“Artículo 170 a.-Si un acto que, según el sano sentir popular, es merecedor de pena, no está penado por la ley, el Fiscal considerará si la concepción fundamental de alguna ley penal abarca dicho acto y si es posible hacer prevalecer la justicia mediante la aplicación de dicha ley por analogía (Art. 2 del Código Penal).

Artículo 267 a.-Si, en el curso del juicio, resulta que el acusado ha cometido un acto que, según el sano sentir popular, merece una pena pero que no está penado por la ley, el Tribunal debe cerciorarse de que la concepción fundamental de una ley penal se aplica al acto y de que es posible hacer prevalecer la justicia mediante la aplicación de dicha ley por analogía (Código Penal, Art. 2).

El apartado 1 del artículo 265 se aplicará mutatis mutandis”.

Estos decretos se habían dictado en virtud de la “ley para el alivio de la angustia de la población y del Estado”, del 24 de junio de 1933, calificada habitualmente de “ley habilitante”; por cierto, otras leyes similares ya habían otorgado antes de 1933 al Senado la facultad de legislar por decreto en relación con determinadas materias.

El 4 de septiembre de 1935, los partidos Nacional Alemán, del Centro y Socialdemócrata de Danzig presentaron una petición al Alto Comisionado de la Sociedad de Naciones, en la que sostenían que las enmiendas a la ley penal introducidas por los decretos del 29 de agosto de 1935 alteraban fundamentalmente todo el sistema de administración de justicia en los casos penales y abrían las puertas de par en par a decisiones arbitrarias; la introducción de estas enmiendas constituía, según los peticionarios, una violación de la Constitución de la Ciudad Libre. La petición concluía con una solicitud al Alto Comisionado para que apoyara los esfuerzos de los peticionarios “por el mantenimiento de las condiciones legales y constitucionales en la Ciudad Libre”.

El Alto Comisionado, en una carta fechada el 5 de septiembre de 1935, invitó al Senado a presentar lo antes posible las observaciones que deseara hacer con respecto a la petición. Y el 7 de septiembre de 1935, el Alto Comisionado envió al Consejo de la Sociedad de Naciones el texto de los decretos del 29 de agosto de 1935, junto con la petición y las observaciones del Senado de Danzig.

La solicitud

El Consejo examinó la cuestión el 23 de septiembre de 1935; entonces decidió solicitar al Tribunal una opinión consultiva “sobre la cuestión de si dichos decretos son compatibles con la Constitución de Danzig o, por el contrario, violan alguna de las disposiciones o principios de dicha Constitución”.

De acuerdo con el procedimiento habitual, la solicitud del Consejo se comunicó a los miembros de la Sociedad de Naciones y a otros Estados con derecho a comparecer ante el Tribunal. Además, el Secretario envió a la Ciudad Libre de Danzig, considerada por el Presidente -el Tribunal no estaba reunido- como susceptible de proporcionar información sobre la cuestión sometida al Tribunal para dictamen consultivo, la comunicación especial y directa mencionada en el artículo 73, nº 1, párrafo 2, del Reglamento entonces en vigor.

Antes de que expirara el plazo fijado al efecto, se presentó un escrito en nombre de la Ciudad Libre. Además, el Secretario, siguiendo instrucciones del Presidente, había solicitado al

Secretario General de la Sociedad de Naciones para informar a los peticionarios de que si deseaban complementar la declaración contenida en su petición, el Tribunal estaría dispuesto a recibir de ellos una nota explicativa; dos documentos que constituían esta nota fueron transmitidos al Tribunal por los peticionarios. Finalmente, en las sesiones públicas celebradas los días 30 y 31 de octubre y 1 de noviembre de 1935, el Tribunal escuchó las declaraciones orales presentadas por el representante de la Ciudad Libre.

Composición del Tribunal

El Tribunal quedó compuesto de la siguiente manera para el examen del caso:

Sir Cecil Hurst, Presidente; M. Guerrero, Vicepresidente; Barón Rolin-Jaequemyns, Conde Rost- worowski, MM. Fromageot, de Bustamante, Altamira, Anzilotti, Urrutia, Jhr. van Eysinga, MM. Wang, Nagaoka, Jueces.

Por carta fechada el 5 de octubre de 1935, el Senado de la Ciudad Libre de Danzig había solicitado al Tribunal que le autorizara a nombrar un juez ad hoc para conocer del caso. A invitación del Tribunal, los argumentos en apoyo de esta solicitud fueron expuestos ampliamente por el Agente de la Ciudad Libre en la audiencia del 30 de octubre. Al día siguiente, el Presidente del Tribunal anunció en la vista que, tras deliberar, el Tribunal había decidido que no había motivos para acceder a la solicitud presentada en nombre de la Ciudad Libre y que esta decisión se plasmaría en una orden que se redactaría posteriormente. Esta orden, fechada el 31 de octubre de 1935, se adjunta al dictamen. El Tribunal observa en él que su decisión debe ser conforme a su Estatuto y a su Reglamento, y que la constitución del Tribunal se rige por el Estatuto, que, en su artículo 31, prevé la presencia de jueces ad hoc en la Sala únicamente en los casos en que haya partes ante el Tribunal. Esa condición no se cumple en el presente caso.

Aunque el Tribunal, mediante su Reglamento, ha hecho aplicables a los procedimientos consultivos las disposiciones relativas al nombramiento de jueces ad hoc, sólo ha previsto los casos en que dichos procedimientos se refieren a una controversia existente entre dos o más Estados o Miembros de la Sociedad de Naciones. En la actualidad, esa disposición constituye la única excepción a la regla general; por lo tanto, no puede dársele una aplicación más amplia que la prevista para ella.

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La opinión (análisis)

El Tribunal emitió su dictamen el 4 de diciembre de 1935.

Tras exponer los hechos, el Tribunal observa que la Constitución de la Ciudad Libre ocupa una posición especial con respecto a la Sociedad de Naciones. Aunque la interpretación de esta Constitución es una cuestión interna, puede sin embargo implicar la garantía de la Sociedad de Naciones. También es evidente que cuando se impugna la constitucionalidad de los decretos, esto puede plantear cuestiones cuya solución depende de la interpretación de su Constitución; en consecuencia, la petición que conduce a la presentación de la solicitud de dictamen implica necesariamente la garantía de la Liga. Esto basta para establecer el elemento internacional en el caso, elemento que no queda excluido por el hecho de que el Tribunal tendrá que examinar la legislación municipal de la Ciudad Libre, incluida la Constitución.

Cualquier incoherencia entre los decretos y la Constitución puede deberse bien a una incoherencia entre los términos de los decretos y los artículos de la Constitución o sus principios, bien al hecho de que los decretos sobrepasan los límites de los poderes otorgados, bien al hecho de que estos poderes pueden ser en sí mismos contrarios a la Constitución. Observando en primer lugar que la cuestión planteada es si los decretos están necesariamente en conflicto con la Constitución de modo que no puedan aplicarse sin violarla, y, en segundo lugar, que si algún artículo o principio de la Constitución es violado por los decretos, eso bastará para demostrar que estos últimos no son compatibles con la Constitución, el Tribunal declara que examinará la cuestión desde el punto de vista del contenido de los decretos.

En consecuencia, se propone averiguar los cambios introducidos por los decretos en el derecho penal de la Ciudad Libre. Los decretos sustituyen la regla Nullum crimen sine pcena por las reglas Nullum crimen sine lege y Nulla pcena sine lege: una persona puede ser procesada no sólo, como hasta ahora, en virtud de una disposición expresa de la ley, sino también de acuerdo con la idea fundamental de una ley y con el sano sentir popular, y un sistema bajo el cual el carácter criminal de un acto y la pena que lleva aparejada eran conocidos tanto por el juez como por el acusado es sustituido por un sistema en el que este conocimiento sólo lo tendrá el juez. Además, el sano sentimiento popular es una norma muy escurridiza y que variará de un hombre a otro.

Siendo tal el tenor de los decretos, ¿qué principios se desprenden de la Constitución? La Constitución dota a la Ciudad Libre de una forma de gobierno según la cual todos los órganos del Estado están obligados a mantenerse dentro de los límites de la ley (Rechtsstaat, Estado de derecho). En segundo lugar, establece una serie de derechos fundamentales cuyo libre disfrute garantiza dentro de los límites de la ley; también hace especial hincapié en la importancia y la inviolabilidad de las libertades individuales que se derivan de estos derechos fundamentales. Todos estos derechos no son absolutos e ilimitados, sino que las restricciones sólo pueden ser impuestas por la ley. Esto se afirma en un gran número de artículos de la Constitución, y éste es precisamente el significado de la garantía que se otorga a estas libertades o derechos fundamentales.

La norma de que se requiere una ley para restringir las libertades previstas en la Constitución implica, por tanto, la consecuencia de que la propia ley debe definir las condiciones en las que se imponen tales restricciones de las libertades. Si esto no fuera así, es decir, si una ley pudiera simplemente otorgar a un juez el poder de privar a una persona de su libertad sin definir las circunstancias en las que su libertad podría perderse, podría hacer totalmente nugatorias las garantías previstas por la Constitución. Pero los decretos, lejos de proporcionar tal definición, facultan al juez para privar a una persona de su libertad incluso por un acto no prohibido por la ley, siempre que se base en la idea fundamental de una ley penal y en el sano sentir popular. Por lo tanto, estos decretos transfieren al juez una importante función que, debido a su carácter intrínseco, la Constitución pretendía reservar a la ley para salvaguardar la libertad individual de cualquier usurpación arbitraria por parte de las autoridades del Estado.

Es cierto que una ley penal no siempre regula todos los detalles. Al emplear un sistema de definición general, a veces deja al juez no sólo la tarea de interpretarla, sino también la de determinar cómo aplicarla. La cuestión de hasta qué punto este método entra en conflicto con el principio de que los derechos fundamentales no pueden restringirse salvo por ley puede no ser fácil de resolver. Pero hay algunos casos en los que el poder discrecional que se deja al juez es demasiado amplio para que quepa duda alguna de que sobrepasa esos límites: en opinión del Tribunal, el presente es un caso así.

En consecuencia, el Tribunal llega a la conclusión de que los decretos no son coherentes con la Constitución de Danzig, de la que violan ciertas disposiciones y principios.

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Opiniones discrepantes

La opinión del Tribunal fue aprobada por nueve votos contra tres.

El conde Rostworowski, M. Anzilotti y M. Nagaoka declararon que no podían estar de acuerdo con el dictamen y adjuntaron declaraciones de sus opiniones individuales.

Opinión individual de M. Anzilotti

M. Anzilotti considera que el Tribunal no debería haber emitido el dictamen que le solicitó el Consejo. Con referencia a un memorándum del juez J.B. Moore presentado a la Corte el 18 de febrero de 1922 (reproducido en la Serie D, nº 2, págs. 383-398), M. Anzilotti considera que el artículo 14 del Pacto no debe considerarse como que impone a la Corte la obligación en todas las circunstancias de emitir opiniones consultivas, sino que permite a la Corte cierta discrecionalidad y, en consecuencia, la opción de negarse a hacerlo cuando las circunstancias hagan aconsejable o esencial ese proceder. En su opinión, en el presente caso, había muy buenas razones para que el Tribunal no hubiera emitido el dictamen que se le había solicitado.

Según M. Anzilotti, la cuestión sometida al Tribunal es puramente de derecho constitucional de Danzig; el derecho internacional no entra en ella en absoluto. Aunque reconoce que el Tribunal puede tener -y a menudo ha tenido- que decidir sobre el significado y el alcance de una ley municipal, M. Anzilotti observa que, sin embargo, sólo lo ha hecho si y en la medida en que ello es necesario para la solución de controversias internacionales, o para responder a cuestiones de derecho internacional. La interpretación de una ley municipal como tal y al margen de cualquier cuestión o litigio de carácter internacional no forma parte de las funciones del Tribunal: no está capacitado ni por su organización ni por su composición para emprenderla; su autoridad y su prestigio no tienen nada que ganar con ello.

M. Anzilotti expone que la Constitución de la Ciudad Libre de Danzig ha sido puesta bajo la garantía de la Sociedad de Naciones, que habitualmente la ejerce a través del Consejo, y que esta garantía es objeto de una estipulación internacional, a saber, el artículo 103 del Tratado de Paz de Versalles. Sin embargo, este hecho parece irrelevante en lo que respecta al punto que nos ocupa. Pues la cuestión sometida al Tribunal es totalmente ajena a la naturaleza y al alcance de la garantía de la Sociedad de Naciones, o a la interpretación del artículo que prevé esta garantía. Si bien es cierto que el Consejo tiene el derecho y la obligación de obtener cualquier información que considere útil o necesaria, no es menos cierto que debe hacerlo por métodos apropiados, y no debe tratar de imponer a la Corte deberes distintos de aquellos para los que fue creada y organizada.

El dictamen se refiere a otras dos desviaciones de las normas de la Corte que se han producido en este dictamen. En primer lugar, en lo que respecta al método con el que debe proceder el Tribunal cuando tiene que interpretar una ley municipal, el Sr. Anzilotti observa que, en el desempeño de su función como órgano de derecho internacional, el Tribunal puede tener que considerar las leyes municipales desde dos puntos de vista totalmente distintos. En primer lugar, puede tener que examinar las leyes municipales desde el punto de vista de su coherencia con el derecho internacional. En segundo lugar, el Tribunal puede verse en la necesidad de interpretar una ley municipal, al margen de cualquier cuestión relativa a su coherencia o incoherencia con el derecho internacional, simplemente como una ley que regula determinados hechos, cuya importancia jurídica el Tribunal está llamado a apreciar. Sostiene que en este asunto, sin embargo, la única cuestión es la de la coherencia de ciertos decretos legislativos de Danzig con la Constitución de Danzig.

M. Anzilotti afirma además que el Tribunal parece haber sostenido que no debía ocuparse de la jurisprudencia de los tribunales de Danzig, sino que debía interpretar libremente la Constitución y los decretos en cuestión. De hecho, es muy probable que ésta fuera la intención del Consejo cuando solicitó la opinión del Tribunal. Afirma que es muy difícil estar de acuerdo con que el Tribunal, que es un órgano judicial y un órgano de derecho internacional, se comprometa a dar su propia interpretación de una ley municipal, con la que no tiene fama de estar familiarizado y de la que ciertamente no es un órgano.

En cuanto a la segunda desviación, relativa a sus propias normas de procedimiento, M. Anzilotti señala que quienes podían proporcionar al Tribunal la información necesaria, y quienes estaban en condiciones de presentar argumentos y contraargumentos en apoyo de uno u otro punto de vista, eran el Partido Nacional-Socialista, por un lado, y los tres partidos minoritarios, por otro. En consecuencia, se envió una comunicación especial y directa al Senado informándole de que el Tribunal estaba dispuesto a recibir un memorial escrito y a escuchar una declaración oral en una sesión pública que se celebraría a tal efecto. Por otra parte, dado que los partidos minoritarios no cumplían las condiciones establecidas en el artículo 73, párrafo 1, subapartado 2, del Reglamento del Tribunal, no se les envió la comunicación prevista en el mismo. De este modo, las dos partes en litigio, a las que se refiere la cuestión sometida al Tribunal, quedaron en una situación de desigualdad manifiesta. Según el Sr. Anzilotti, la audiencia de ambas partes y la presentación de los argumentos en apoyo de las respectivas alegaciones tiene por objeto proporcionar al Tribunal todos los datos para su decisión y, por lo tanto, está prevista en el interés esencial de la justicia y, en consecuencia, del Tribunal.

M. Anzilotti concluye que lo esencial es que el Tribunal, para poder emitir este dictamen, se vio obligado o bien a dejar de lado su Reglamento y a crear un procedimiento ad hoc, o bien a apartarse de una norma tan fundamental como la de la igualdad de las partes; y la razón de ello fue que el caso se refería a una cuestión de derecho municipal surgida en relación con una disputa política interna. Por lo tanto, el Tribunal no debería haber emitido el dictamen.

Declaración del Conde Rostworowski

El conde Rostworowski declara que no puede estar de acuerdo con el dictamen emitido porque, en su opinión, los dos decretos en cuestión de 1935 no son, en esencia, incompatibles con la Constitución de la Ciudad Libre de Danzig y no violan ninguna de sus disposiciones ni entran en conflicto con ninguno de sus principios.

Por otra parte, considera que estos mismos decretos de 1935, al haber sido dictados únicamente por el Senado, son, en cuanto a la forma de su promulgación, contrarios al artículo 43, párrafo 1, de la Constitución, que exige que la legislación reciba el asentimiento concurrente del Volkstag y del Senado. Considera que, al no haber ninguna disposición en la Constitución que autorice esta ley, parece ser una desviación de los términos de la Constitución que sólo puede hacerse legal mediante la aprobación expresa de la Sociedad de Naciones. En ausencia de tal aprobación, la ley de 1933 no basta para hacer legales los decretos impugnados de 1935 y, en consecuencia, siguen siendo, en cuanto a la forma de su promulgación, incompatibles con la Constitución de Danzig.

Opinión individual de M. Nagaoka

M. Nagaoka afirma que la opinión de que la expresión “ley”, tal y como se utiliza en la Parte II de la Constitución de Danzig, significa una ley aprobada de conformidad con el artículo 43 de dicha Constitución no es convincente, ya que es imposible que una ley del tipo contemplado en esta parte de la Constitución deba entrar siempre en todos los detalles. Señala que por eso se reconoce generalmente que una ley penal puede dejar que los detalles se prevean mediante reglamentos administrativos. También es el hecho de que una ley penal puede -y de hecho las leyes penales lo hacen con frecuencia- dejar los detalles de su aplicación a los tribunales.

M. Nagaoka expone que, para determinar si los dos decretos son incompatibles con la Constitución de Danzig, hay que averiguar si estos decretos legislativos dejan demasiada latitud a los tribunales, permitiéndoles una discrecionalidad tan absoluta a la hora de dictar sentencia que incluso pueden ignorar las disposiciones de la Constitución. Considera que es difícil ver cómo la respuesta a esta pregunta puede ser afirmativa.

Por otra parte, señala que la Constitución de la Ciudad Libre de Danzig fue elaborada de acuerdo con el Alto Comisionado de la Sociedad de Naciones y sólo puede ser modificada con la autorización de la Sociedad. Hasta ahora, la Sociedad de Naciones ha considerado que las medidas previstas por la legislación de Danzig ofrecen la garantía necesaria de que se respetará la Constitución.

M. Nagaoka concluye que los decretos legislativos en cuestión del 29 de agosto de 1935 son conformes a la Constitución; por otra parte, cuando se dicta una sentencia en aplicación de los términos de estos decretos legislativos, puede plantearse la cuestión de si dicha sentencia es o no conforme a la Constitución.

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Efectos

El 24 de enero de 1936 (6ª sesión del 90º período de sesiones), el Consejo de la Sociedad de Naciones aprobó una resolución en virtud de la cual aprobaba el dictamen y tomaba nota con satisfacción de que (según una comunicación del Presidente del Senado de la Ciudad Libre al Ponente) el Senado estaba tomando medidas para ajustarse a dicho dictamen introduciendo las modificaciones necesarias en los dos decretos legislativos en cuestión.

El 11 de mayo de 1936, el Secretario General de la Sociedad de Naciones envió al Consejo, para su información (Doc. C. 215. 1936. VII), una carta del Alto Comisario de la Sociedad de Naciones fechada el 5 de mayo de 1936, a la que se adjuntaba la copia de una nota del Presidente del Senado de la Ciudad Libre, comunicando el texto de ciertos decretos legislativos: uno de ellos, fechado el 20 de febrero de 1936, deroga los decretos del 29 de agosto de 1935 y restablece el antiguo texto del artículo 2 del Código Penal.