Derecho Internacional Público – dipublico.org Cátedra I de Derecho Internacional Público de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Católica de La Plata – Argentina
Dictamen de 6 de Abril de 1935 (Serie A/B, núm. 64)
Guando, en Diciembre de 1920, fue admitida Albania en la Sociedad de las Naciones, la Asamblea recomendó así como lo había hecho anteriormente respecto de otros Estados que se encontraban en el mismo caso que adoptase las medidas apropiadas para garantir la aplicación, en su territorio, de los principios generales inscritos en los Tratados de Minorías (cuyo prototipo era el Tratado de 1919 entre las Potencias aliadas y Polonia), poniéndose de acuerdo con el Consejo sobre los detalles de la aplicación.
En 1921, el Gobierno griego insistió, cerca de la Sociedad de las Naciones, en su propósito de obtener que el Gobierno albanés se comprometiese a adoptar las medidas necesarias para la construcción y conservación de los edificios adscritos al culto cristiano, a la instrucción y a la beneficencia, y que reconociese y respetase las prerrogativas e inmunidades eclesiásticas, escolares y jurídicas otorgadas en otro tiempo por los Sultanes a las colectividades no musulmanas de Turquía.
En Octubre de 1921, Albania firmo una Declaración cuyos términos estaban inspirados en las cláusulas correspondientes de los Tratados de Minorías, pero que contenía, además, ciertas disposiciones entre las cuales figuraba una (el artículo l.°), según la cual ningún acto del Estado podría prevalecer «ni ahora ni en lo sucesivo» contra las cláusulas minoritarias; y otra (el artículo 5), conforme a la cual las minorías gozarían «de igualdad de derechos para mantener, dirigir e inspeccionar …. o establecer en lo futuro» instituciones religiosas o de otra clase.
En la nueva Constitución albanesa, promulgada en 1928, el derecho de sostener y de crear escuelas privadas fue nuevamente afirmado. Esto no obstante, en 1930, fueron adoptadas ciertas medidas para dar a la enseñanza una tendencia laica y, en 1933, se consumó la supresión de las escuelas privadas mediante una modificación constitucional.
Como consecuencia de diferentes peticiones dirigidas a la Sociedad de las Naciones, la cuestión del alcance en algunos de sus aspectos de la Declaración albanesa de 1921 fue inscrita en el orden del día del Consejo, con sujeción al procedimiento vigente para los asuntos de minorías.
El Consejo acordó pedir su dictamen al Tribunal sobre la cuestión de saber si, habida cuenta de la Declaración de 2 de Octubre de 1921, cabía considerar como fundada la tesis albanesa, según la cual la supresión de las escudas privadas en Albania, por revestir carácter general aplicable tanto a las mayorías como a las minorías, no implicaba una violación de la Declaración de referencia, ni en su letra ni en su espíritu.
El Tribunal estimó que la tésis albanesa no estaba fundada, y que el artículo 5 de la Declaración de 2 de Octubre de 1921 garantizaba a los súbditos albaneses, pertenecientes a las minorías, el derecho de sostener, dirigir e inspeccionar a sus expensas y el de crear en lo sucesivo, instituciones benéficas, religiosas o sociales, escuelas y otros establecimientos de educación, con derecho al libre uso de su propia lengua, y al libre ejercicio de su religión.
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Dictamen consultivo de 6 de abril de 1935 (Serie A/B, nº 64)
Undécimo informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (15 de junio de 1934-15 de junio de 1935), Serie E, nº 11, págs. 136-143
Declaración albanesa del 2 de octubre de 1921 relativa a la protección de las minorías-Principios generales de los Tratados sobre las minorías-Concepción de “igualdad de derecho” e “igualdad de derecho y de hecho”-Obligación de permitir a las minorías crear y mantener escuelas privadas.
Historia del caso
El 15 de diciembre de 1920, la Asamblea de la Sociedad de Naciones pidió a ciertos Estados, entre ellos Albania, que en caso de ser admitidos en la Sociedad de Naciones, tomaran las medidas necesarias para hacer respetar los principios de los llamados tratados de minorías, cuyo prototipo era el concluido el 28 de junio de 1919 entre las Potencias Aliadas y Asociadas y Polonia; al mismo tiempo se invitó a estos Estados a acordar con el Consejo los detalles necesarios para llevar a efecto este objeto. El 17 de diciembre de 1920, Albania fue admitida como miembro de la Sociedad de Naciones.
Se celebraron entonces negociaciones entre el Secretario General y el Gobierno albanés sobre la cuestión de la protección de las minorías. El 17 de mayo de 1921, el Gobierno griego envió a laSecretaría un memorándum en el que expresaba su opinión de que no bastaría con aplicar a Albania los principios generales establecidos en los tratados sobre las minorías, sino que en el caso de Albania el régimen de las minorías debería completarse: en particular, el Gobierno albanés debería comprometerse a tomar las medidas necesarias para la construcción y conservación de los edificios destinados al culto cristiano; los miembros de las minorías deberían tener derecho a fundar, administrar y controlar a sus expensas instituciones caritativas, religiosas o escolásticas de todo tipo, a emplear su propia lengua y a practicar su propia religión libremente sin injerencia de las autoridades, siempre que se salvaguardara el interés del orden público; y deberían reconocerse y respetarse los privilegios e inmunidades eclesiásticos, escolásticos y jurídicos concedidos por el Sultán a los habitantes no musulmanes. A este memorándum, el Gobierno albanés respondió el 21 de junio de 1921 que no existía en ese momento ningún obstáculo para la construcción y el mantenimiento de edificios consagrados a la fe cristiana, y que las prerrogativas e inmunidades eclesiásticas y jurídicas serían tratadas en una ley especial. El 27 de junio, el Consejo decidió que la cuestión debía ser investigada por la Secretaría en colaboración con los gobiernos interesados, y que debía prepararse un informe al respecto para la próxima sesión del Consejo.
El resultado de esta investigación fue que, el 2 de octubre de 1921, el representante del Gobierno albanés firmó una Declaración de la que el Consejo tomó debida nota ese mismo día. En el informe al Consejo se afirmaba que la Declaración respondía a la mayoría de las sugerencias formuladas por el Gobierno griego en su memorándum del 17 de mayo de 1921, con algunas excepciones que se explicaban y justificaban; estas excepciones, sin embargo, no afectaban a los puntos antes mencionados. El representante griego expresó en esta ocasión su gratitud al Consejo, pero llamó su atención sobre la necesidad, en su opinión, de mantener en Albania los privilegios seculares, religiosos y educativos de los que la nación griega había disfrutado en todos los territorios del antiguo Imperio turco.
La Declaración albanesa sigue de cerca las cláusulas correspondientes de los tratados sobre minorías, más especialmente el Tratado con Polonia, pero difiere de ellos en ciertos aspectos. Así, en particular, el artículo 1 de la Declaración, además de la disposición habitual sobre la supremacía de las cláusulas relativas a las minorías, establece que ningún acto del Estado prevalecerá sobre ellas “ni ahora ni en el futuro”; de nuevo, el apartado 2 del artículo 5 de la Declaración -según el cual Albania debe presentar al Consejo en un plazo de seis meses información detallada sobre el estatuto jurídico de las minorías en su territorio- no aparece en el Tratado polaco, y el apartado 1 del mismo artículo habla de la “igualdad de derechos” de la minoría a “mantener, gestionar y controlar” determinadas instituciones o a “establecerlas” en el futuro, mientras que el Tratado polaco sólo menciona el derecho a “establecer, gestionar y controlar”.
De acuerdo con el compromiso de presentar información que figura en el apartado 2 del artículo 5 de la Declaración, el Ministro de Asuntos Exteriores albanés envió al Secretario General, el 7 de julio de 1922, una carta en la que afirmaba, entre otras cosas, que las comunidades albanesas, incluida la ortodoxa, tenían “pleno derecho a establecer escuelas de diversos grados que enseñen en la lengua del pueblo sobre el que sus jefes religiosos tienen derechos de jurisdicción”. El Consejo tomó nota de estas declaraciones. También se desprende de los datos facilitados al Tribunal que ya antes del 2 de octubre de 1921 existía plena libertad para el establecimiento por iniciativa privada de centros de enseñanza en lengua griega.
En 1923, sin embargo, el Gobierno albanés empezó a manifestar su intención de abolir el derecho a mantener y establecer escuelas privadas. Esta intención no se concretó durante algún tiempo: así, una nueva Constitución promulgada en 1928 mantuvo este derecho. En 1930, sin embargo, se tomaron medidas para secularizar la educación, y en 1933 se completó la abolición de las escuelas privadas mediante una enmienda a la Constitución de 1928 que, en adelante, contenía la siguiente cláusula:
“La instrucción y la educación de los sujetos albaneses están reservadas al Estado y se impartirán en las escuelas estatales. La enseñanza primaria es obligatoria para todos los nacionales albaneses y se impartirá gratuitamente. Las escuelas privadas de todas las categorías actualmente en funcionamiento serán cerradas”.
A raíz de estos acontecimientos, se dirigieron peticiones a la Sociedad de Naciones en nombre de las minorías; de acuerdo con el procedimiento en vigor, se remitieron a un Comité de tres miembros, que decidió incluir en el orden del día del Consejo la cuestión del alcance de la Declaración albanesa relativa a las minorías en lo que respecta a determinados puntos.
La solicitud
El Consejo consideró el asunto en sus reuniones del 14 y 18 de enero de 1935. En esta última fecha decidió solicitar al Tribunal una opinión consultiva sobre los siguientes puntos:
“(1) si, teniendo en cuenta la citada Declaración del 2 de octubre de 1921 en su conjunto, el Gobierno albanés está justificado en su alegación de que, dado que la supresión de las escuelas privadas en Albania constituye una medida general aplicable tanto a la mayoría como a la minoría, es conforme a la letra y al espíritu de las estipulaciones establecidas en el primer párrafo del artículo 5 de dicha Declaración;
(2) y en caso afirmativo, si el Consejo de la Sociedad de Naciones puede, sobre la base del segundo párrafo de dicho artículo, formular recomendaciones que vayan más allá de las disposiciones del primer párrafo”.
De acuerdo con el procedimiento habitual, la Solicitud fue comunicada a los Miembros de la Sociedad de Naciones y a otros Estados con derecho a comparecer ante la Corte. El Secretario también envió a Albania y Grecia, que fueron consideradas por el Presidente -al no estar la Corte en sesión- como susceptibles de poder proporcionar información sobre la cuestión sometida a la Corte para opinión consultiva, la comunicación especial y directa mencionada en el Artículo 73, No. 1, párrafo 2, del Reglamento.
Se presentaron dos declaraciones escritas, una en nombre del Gobierno albanés y otra en nombre del Gobierno griego, dentro del plazo fijado al efecto. El Tribunal, que estaba entonces reunido, decidió que estos dos Gobiernos presentaran también declaraciones orales. Éstas se presentaron en las sesiones públicas celebradas los días 11 y 12 de marzo.
Composición del Tribunal
El Tribunal quedó compuesto de la siguiente manera para el examen de este caso:
Sir Cecil Hurst, Presidente; M. Guerrero, Vicepresidente; Barón Rolin-Jaequemyns, Conde Rost- worowski, MM. Fromageot, Altamira, Anzilotti, Urrutia, Schucking, Negulesco, Jhr. van Eysinga, Jueces.
Al estar convencido el Tribunal de que la cuestión sometida a su dictamen consultivo no se refería a un litigio existente, se dedujo que el segundo párrafo del artículo 71 del Reglamento, relativo al nombramiento de los jueces de conformidad con el artículo 31 del Estatuto, no era aplicable.
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La opinión (análisis)
El Tribunal emitió su dictamen el 6 de abril de 1935.
En primer lugar, resume los argumentos opuestos. El Gobierno albanés sostenía que la Declaración del 2 de octubre de 1921 no le imponía otra obligación, en materia educativa, que la de conceder a sus nacionales pertenecientes a minorías raciales, religiosas o lingüísticas, un derecho igual al que poseían los demás nacionales albaneses. Una vez que estos últimos dejaron de tener derecho a disponer de escuelas privadas, los primeros tampoco podían pretender tenerlas. Esta conclusión era -según alegó el Gobierno albanés- totalmente conforme con el sentido y el espíritu de los tratados de protección de las minorías, cuya característica esencial es la plena y total igualdad de todos los nacionales del Estado, pertenezcan a la mayoría o a la minoría. Por otra parte, argumentó, cualquier interpretación que obligara a Albania a respetar las escuelas privadas de las minorías crearía un privilegio en favor de la minoría.
Según el Gobierno griego, la idea fundamental de la Declaración era, por el contrario, garantizar la libertad de educación a las minorías concediéndoles el derecho a conservar sus escuelas existentes y a establecer otras; la igualdad de trato, sostenía el Gobierno griego, era un mero complemento de este derecho y no podía impedir el propósito en cuestión, que era garantizar la libertad plena y efectiva en materia de educación. También argumentó que la aplicación del mismo régimen a una mayoría que a una minoría, cuyas necesidades eran muy diferentes, sólo crearía una igualdad aparente, mientras que la Declaración, en consonancia con el derecho ordinario de las minorías, estaba diseñada para garantizar una igualdad real y efectiva, no meramente una igualdad formal. Sostuvo, además, que las diferencias entre la Declaración albanesa y los demás compromisos del mismo tipo tenían precisamente por objeto garantizar la continuidad de la autonomía religiosa y educativa de la que gozaban las comunidades griegas en Albania.
A continuación, el Tribunal procede a interpretar la Declaración albanesa. Al hacerlo, hace caso omiso de las diferencias antes mencionadas, porque no afectan a las características esenciales de dicha Acta. Lo que el Consejo pidió a Albania que aceptara y lo que Albania aceptó, fue un régimen de protección de las minorías sustancialmente igual a los regímenes ya aceptados por otros Estados: como la Declaración fue concebida para aplicar a Albania los principios generales de los tratados sobre las minorías, éste es el punto de vista que adopta el Tribunal.
La idea que subyace en los tratados de protección de las minorías es garantizar a determinados elementos incorporados a un Estado, cuya población difiere de ellos en cuanto a raza, lengua o religión, la posibilidad de vivir pacíficamente junto a esa población y de cooperar amistosamente con ella, preservando al mismo tiempo las características que los distinguen de la mayoría y satisfaciendo las consiguientes necesidades especiales. Con este objetivo, los tratados establecen en particular los dos principios siguientes: la perfecta igualdad entre los nacionales pertenecientes a la minoría y los demás nacionales; la concesión a las minorías de los medios adecuados para preservar sus peculiaridades raciales, sus tradiciones y sus características. Además, estos dos principios están interrelacionados, ya que no habría verdadera igualdad entre una mayoría y una minoría si esta última se viera privada de sus propias instituciones y, en consecuencia, obligada a renunciar a lo que constituye la esencia misma de su ser como minoría.
El Tribunal continúa diciendo que la Declaración albanesa se rige ciertamente por estos principios. Los primeros artículos de la Declaración prevén un régimen de igualdad jurídica para todos los nacionales albaneses; no se indica ninguna norma de comparación, pero se especifican los derechos de los que deben disfrutar todos por igual. En cuanto al primer párrafo del artículo 5 -al que se refiere específicamente la pregunta sobre la que se pide la opinión del Tribunal-, establece disposiciones especiales para los nacionales albaneses pertenecientes a la minoría. Les concede “el mismo trato y la misma seguridad de hecho y de derecho” que a los demás nacionales. En opinión del Tribunal, y teniendo en cuenta el contexto, esto debe entenderse como una noción de igualdad propia de las relaciones entre la mayoría y la minoría, cuyo rasgo característico es la igualdad de hecho. La igualdad de hecho complementa la igualdad de derecho; excluye una igualdad meramente formal. Mientras que la igualdad de derecho excluye cualquier tipo de discriminación, la igualdad de hecho puede implicar la necesidad de un trato diferente para alcanzar un resultado que restablezca el equilibrio entre situaciones diferentes. Es fácil imaginar casos en los que la igualdad de trato daría lugar a una desigualdad de hecho: pero la igualdad prescrita debe ser una auténtica igualdad efectiva.
El primer párrafo del artículo 5 dispone a continuación que los miembros de la minoría de Albania “tendrán en particular el mismo derecho a mantener, administrar y controlar… o a crear en el futuro… escuelas…”, por lo que es natural concluir que contempla una ilustración particularmente importante de la aplicación del principio de trato idéntico de hecho y de derecho. La supresión de estas escuelas, que son las únicas que pueden satisfacer las necesidades especiales de los grupos minoritarios, y su sustitución por instituciones estatales, destruiría esta igualdad de trato, ya que su efecto sería privar a la minoría de las instituciones adecuadas a sus necesidades, mientras que la mayoría seguiría teniéndolas cubiertas en las instituciones creadas por el Estado. Por consiguiente, lejos de crear un privilegio en favor de la minoría, esta estipulación garantiza que la mayoría no gozará de una posición privilegiada en comparación con la minoría.
En el mismo sentido, el Tribunal observa también que la expresión “igualdad de derechos” implica que el derecho así conferido a los miembros de la minoría no puede en ningún caso ser inferior al derecho correspondiente de los demás nacionales albaneses. En otras palabras, los miembros de la minoría deben disfrutar siempre del derecho estipulado en la Declaración y, además, de cualquier derecho más amplio que el Estado pueda conceder a otros nacionales. El derecho previsto en la Declaración es, de hecho, el mínimo necesario para garantizar una igualdad efectiva y real entre la mayoría y la minoría; pero si a los miembros de la mayoría se les concediera un derecho más amplio que el previsto, entraría en juego el principio de igualdad de trato y exigiría que el derecho más amplio se concediera también a los miembros de la minoría.
El Tribunal también considera que la historia de la cláusula confirma la interpretación que le ha dado. Por lo tanto, el Tribunal considera que el párrafo 1 del artículo 5 de la Declaración del 2 de octubre de 1921 garantiza a los nacionales albaneses de minorías raciales, religiosas o lingüísticas el derecho a mantener, administrar y controlar a sus expensas, o a establecer en el futuro, instituciones caritativas, religiosas y sociales, escuelas y otros establecimientos educativos, con el derecho a utilizar su propio idioma y a ejercer libremente su religión en ellos, y que, por consiguiente, la alegación del Gobierno albanés carece de fundamento. Siendo negativa la respuesta a la primera pregunta del Consejo de la Sociedad de Naciones, no se plantea la segunda pregunta formulada por el Consejo.
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Opiniones discrepantes
La opinión del Tribunal fue aprobada por ocho votos contra tres.
Sir Cecil Hurst, Presidente del Tribunal, el Conde Rostworowski y M. Negulesco, Jueces, declararon que no podían estar de acuerdo con el dictamen y adjuntaron al mismo una opinión disidente conjunta.
Opinión discrepante de Sir Cecil Hurst, el Conde Rostworowski y M. Negulesco
Sir Cecil Hurst, el conde Rostworowski y M. Negulesco no encuentran ninguna razón adecuada para sostener que la supresión de las escuelas privadas efectuada en Albania en virtud de los artículos 206 y 207 de la Constitución de 1933 no sea conforme a la Declaración albanesa del 2 de octubre de 1921.
Al interpretar el primer párrafo del artículo 5 de la Declaración, los jueces disidentes observan que la primera frase estipula que el trato y la seguridad sean los mismos para los miembros de la minoría que para los demás nacionales albaneses. La segunda estipula que, en lo que respecta a determinadas cuestiones especificadas, los miembros de la minoría tendrán los mismos derechos. La segunda frase es una aplicación particular del principio enunciado en la primera.
Los jueces disidentes observan que, dado que la opinión del Tribunal se basa en la finalidad general que se presume que tenían los tratados sobre las minorías y no en el texto del apartado 1 del artículo 5 de la Declaración de Albania, supone en cierta medida un alejamiento de los principios adoptados hasta ahora por este Tribunal en la interpretación de los instrumentos internacionales, que en presencia de una cláusula que es razonablemente clara, el Tribunal está obligado a aplicarla tal cual sin considerar si otras disposiciones podrían con ventaja haber sido añadidas a ella o sustituidas, y esto incluso si los resultados que se derivan de ella pueden en alguna hipótesis particular parecer insatisfactorios.
Analizando la Declaración albanesa, los jueces discrepantes sostienen que el valor de la adición prevista por el artículo 5 es que subraya el principio de que los miembros de la minoría – más allá de la igualdad teórica mencionada en el artículo 4 – deben gozar del mismo trato y de la misma seguridad de hecho y de derecho que los demás nacionales albaneses: eso significa que, por una parte, en la práctica real deben ser tratados de la misma manera que sus compatriotas y, por otra, se les debe dar las mismas oportunidades de hacer efectivos sus derechos y de hacerlos respetar. Sin embargo, no hay nada en la redacción de la disposición que demuestre que esta igualdad en la ley pueda ser ignorada y sustituida por un sistema de tratamientos diferentes para la minoría y la mayoría con el fin de establecer un equilibrio entre ellas.
Según los jueces discrepantes, la supresión de las escuelas privadas -aunque pueda perjudicar en cierta medida los intereses de una minoría- no obliga a abandonar una parte esencial de la vida característica de una minoría. Al interpretar el artículo 5, la cuestión de si la posesión de determinadas instituciones puede o no ser importante para la minoría no puede constituir la consideración decisiva. Hay otra consideración que tiene derecho a igual peso. Se trata de hasta qué punto el monopolio de la educación puede ser importante para el Estado. Las dos consideraciones no pueden sopesarse una frente a la otra: Ninguna de ellas -en ausencia de una estipulación clara a tal efecto- puede proporcionar una norma objetiva para determinar cuál de ellas debe prevalecer.
A continuación, los jueces discrepantes abordan la historia de la redacción de la Declaración albanesa, a la luz de los tratados sobre minorías. Observan que la comparación del texto de la Declaración albanesa con el Tratado sobre las minorías polaco del 28 de junio de 1919 muestra que sigue de cerca la redacción de este último. Consideran que el artículo 5 de la Declaración albanesa, que coincide con el artículo 8 del Tratado polaco, no muestra la intención de conceder un derecho incondicional a la minoría a mantener instituciones y escuelas. Se afirma que el objetivo es excluir la discriminación, es decir, el trato diferenciado.
La opinión se centra en la cuestión de si el texto de la Declaración albanesa, tomado en su conjunto y aparte de las indicaciones que existen de las intenciones de los tratados y declaraciones sobre minorías en general, ofrece algún apoyo a la opinión de que la “igualdad de derechos” en el artículo 5 pretendía transmitir un derecho incondicional y no significar que los derechos de la minoría debían ser iguales a los derechos poseídos por los demás nacionales albaneses. Los jueces disidentes opinan que el artículo 5 está concebido en un plano diferente al de los artículos 2, 3 y 4 de la Declaración, en el sentido de que introduce una norma de comparación al prescribir que el trato o la seguridad han de ser los mismos que los que disfrutan los demás nacionales albaneses. Concluyen, por tanto, que no existen razones suficientes para descartar el sentido natural de las palabras empleadas en la segunda frase del apartado 1 del artículo 5.
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Efectos
Se presentó un informe sobre el dictamen del Tribunal ante el Consejo de la Sociedad de Naciones en la tercera sesión de su 86º período de sesiones (23 de mayo de 1935). El informe reproduce la siguiente declaración hecha al ponente (el representante español) por el delegado albanés ante el Consejo:
“El Gobierno albanés, que en su legislación relativa a la enseñanza pública había adoptado el principio de la enseñanza regulada por el Estado basándose en la interpretación que había dado al artículo 5 de la Declaración albanesa del 2 de octubre de 1921, ha decidido adoptar disposiciones que correspondan a la situación actual.
Por otra parte, como la adopción de dichas disposiciones requiere cierto tiempo, el Gobierno albanés considera que la cuestión de las escuelas de las minorías en Albania debe aplazarse hasta la sesión de septiembre del Consejo.”
El ponente añade que “los términos vagos en que está redactada esta declaración del Gobierno albanés” -y que él lamenta personalmente- “hacen imposible formarse una idea del alcance práctico de las disposiciones en ella anunciadas”. En estas circunstancias, considera que el Consejo haría bien en aplazar hasta su próxima sesión ordinaria la formulación de eventuales recomendaciones en virtud del párrafo 2 del artículo 5 de la declaración albanesa sobre las minorías, a fin de dar al Gobierno albanés el tiempo necesario para presentar al Consejo informaciones que le permitan hacerse una idea exacta del alcance práctico real de las disposiciones propuestas. Sólo entonces estará el Consejo en condiciones de decidir con pleno conocimiento de causa cuál debe ser el tenor de las recomendaciones que deberá formular al Gobierno albanés o, eventualmente, si las disposiciones anunciadas por dicho Gobierno serán tales que hagan innecesarias dichas recomendaciones. No obstante, el ponente considera que debe mencionarse de inmediato un punto especial: Debe entenderse que la medida contemplada por el Gobierno albanés, así como las medidas que finalmente tenga que adoptar como consecuencia de las recomendaciones del Consejo, entrarán en vigor en el curso escolar que comienza en octubre próximo.
Tras la lectura del informe, el representante albanés pidió permiso para hacer una observación sobre el pasaje del informe que llamaba la atención sobre la vaguedad de la declaración albanesa. Sostuvo que, aunque la declaración era corta, era suficientemente clara y definida y estaba a la altura de las circunstancias. Era necesario tener en cuenta la situación del Gobierno, que se veía obligado a pedir el voto del poder legislativo, o quizás incluso de la Asamblea Constituyente, sobre cualquier modificación de las leyes relativas a la educación nacional. Siendo así, una declaración prematura podría hacer más mal que bien y podría frustrar las intenciones más puras de un gobierno en cuanto a la protección de las minorías situadas bajo su soberanía. Por estas razones, el representante albanés pidió que esta cuestión se pospusiera hasta la próxima sesión del Consejo, ya que este procedimiento debería facilitar su solución.
El representante turco dijo entonces que, tras escuchar las observaciones del representante albanés, su mente estaba mucho más clara en cuanto al significado de la expresión “disposiciones correspondientes a la situación actual” que aparecía en el informe. Entendía que esa frase significaba que el Gobierno albanés tenía la intención de ajustarse espontáneamente a la opinión del Tribunal. El representante italiano declaró a continuación que estaba seguro de que el Gobierno albanés, con esta declaración espontánea, pretendía dar al Consejo la seguridad de que respetaría los compromisos que había asumido libremente.
A continuación, el ponente tomó nota de que Albania estaba animada por las más puras intenciones con vistas a garantizar a las minorías una posición tan satisfactoria como lo permitieran las posibilidades legislativas y constitucionales. El representante turco explicó también que sus observaciones anteriores debían entenderse en el sentido de que esperaba que, en la próxima sesión, el Consejo pudiera dejar constancia de que el Gobierno griego estaba satisfecho con los resultados de los esfuerzos del Gobierno albanés en lo que respecta a las disposiciones legislativas y de otro tipo que este último Gobierno estaba a punto de introducir para garantizar la protección de las minorías en cuestión.
En estas circunstancias, el Consejo adoptó la propuesta de aplazar el debate de la cuestión hasta su próxima sesión.
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EFECTOS DEL DICTAMEN CONSULTIVO DEL 6 DE ABRIL DE 1935
Duodécimo Informe Anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional
(15 de junio de 1935-15 de junio de 1936), Serie E, nº 12, pp. 161-168
A raíz del dictamen emitido por el Tribunal el 6 de abril de 1935 en el asunto relativo a las escuelas para minorías en Albania, se presentó al Consejo de la Sociedad de Naciones una declaración sobre el tema hecha en nombre del Gobierno albanés. El 23 de mayo de 1935 (3ª sesión del 86º período de sesiones), el Consejo estimó que los vagos términos en que estaba redactada esta declaración hacían imposible formarse una idea del alcance práctico de las disposiciones anunciadas por el Gobierno albanés. En consecuencia, el Consejo aplazó la cuestión hasta su próxima sesión, a fin de dar tiempo al Gobierno albanés para que le facilitara información al respecto. El Consejo estaría entonces en condiciones bien de formular las recomendaciones que podría tener que hacer al Gobierno albanés en virtud del artículo 5 de la Declaración del 2 de octubre de 1921, relativo a la protección de las minorías en Albania, o bien, por el contrario, de comprobar si las disposiciones anunciadas por el Gobierno albanés podían hacer innecesarias dichas recomendaciones.
El 30 de agosto de 1935, el Gobierno albanés envió al Secretario General de la Sociedad de Naciones un proyecto de reglamento sobre las escuelas privadas para minorías. Éste fue presentado al Consejo el 23 de septiembre de 1935 (2ª sesión del 89º período de sesiones). En esta reunión, y a reserva de algunas enmiendas, el Consejo consideró que la parte del proyecto relativa a las minorías lingüísticas era razonable y conforme a la Declaración del 2 de octubre de 1921, tal como la interpretó el Tribunal, pero que, en lo que respecta a las disposiciones relativas a las escuelas confesionales católicas, no era así. Como la situación de las escuelas católicas era entonces objeto de negociaciones entre Tirana y el Vaticano, el Consejo se limitó a encargar al ponente que se mantuviera en contacto con el Gobierno albanés y que informara en la próxima sesión sobre el estado en que se encontraba la cuestión.
El 23 de enero de 1936, el asunto llegó de nuevo al Consejo (5ª sesión del 90º período de sesiones). En dicha sesión, el Consejo tomó nota de ciertas disposiciones que el Gobierno albanés había adoptado en forma de reglamento y expresó la opinión de que representaban una solución de la cuestión de las escuelas privadas de las minorías lingüísticas en perfecta conformidad con las propuestas formuladas anteriormente por el Relator. En cuanto a la cuestión de las escuelas confesionales católicas, el Consejo constató que la situación era estacionaria; expresó la esperanza de poder dejar constancia de la solución satisfactoria de la cuestión en su sesión de mayo de 1936.
Las disposiciones adoptadas por el Gobierno albanés y de las que ha tomado nota el Consejo son las siguientes:
“REGULACIÓN DE LAS ESCUELAS PRIVADAS PARA MINORÍAS
Artículo 1.-En virtud del artículo 5 de la Declaración de Albania hecha a la Sociedad de Naciones el 2 de octubre de 1921, las escuelas privadas para minorías en el Reino pueden ser dirigidas, de acuerdo con este Reglamento, por maestros elegidos por la minoría y aprobados por el Ministerio de Educación.
Artículo II-La solicitud de autorización para abrir escuelas privadas para minorías será realizada por el Consejo de Ancianos de la localidad y se dirigirá al Ministerio de Educación a través de la Prefectura. En las aldeas de población mixta, la solicitud será formulada por los miembros minoritarios del Consejo de Ancianos y, en caso de que la minoría no esté representada en este consejo local, éste elegirá un Consejo de Ancianos especial exclusivamente para este fin.
Esta solicitud debe indicar:
(a) el deseo de abrir una escuela privada minoritaria que se mantenga a expensas de la población local;
(b) el número de niños de ambos sexos en edad de escolarización obligatoria según la ley;
(c) el nombre y una breve historia personal del maestro o maestros de escuela;
(d) la suma mensual que la población se compromete a pagar al maestro de escuela.
Se adjuntarán a esta solicitud los documentos que acrediten el nivel escolar del maestro o maestros de escuela seleccionados.
Artículo III.-Todo candidato a un puesto de maestro en una escuela privada minoritaria debe cumplir las siguientes condiciones:
(a) poseen la ciudadanía albanesa;
(b) tener veintiún años de edad y no estar inhabilitado desde el punto de vista militar;
(c) ser capaz, al menos hasta cierto punto, de leer y escribir la lengua albanesa; esta condición entrará en vigor dentro de tres años;
(d) no deben ser excluidos de los cargos públicos;
(e) poseer un diploma de una escuela de formación; este requisito no será efectivo hasta dos años después de la entrada en vigor del presente Reglamento;
(f) no debe haber realizado el servicio militar en un país extranjero;
(g) no debe haber tenido ni tener relaciones con organizaciones antialbanesas;
(h) debe ser pagada únicamente por la población local que abre la escuela privada minoritaria.
Artículo IV.-El candidato que cumpla las condiciones establecidas en el artículo III será aprobado por el Ministerio de Educación después de que el contrato relativo a sus funciones y a su salario mensual haya sido concluido con el Consejo de Ancianos de la localidad. El contrato se firmará en presencia de las autoridades administrativas locales. En las aldeas de población mixta, el contrato será redactado por los miembros minoritarios del Consejo de Ancianos y, en caso de que la minoría no esté representada en este consejo local, éste elegirá un Consejo de Ancianos especial exclusivamente para este fin.
Artículo V.-El director de una escuela para minorías asumirá sus funciones tras obtener el decreto del Ministerio de Educación. La decisión del Ministerio de Educación relativa a la expedición del decreto se tomará en el plazo de un mes a partir de la fecha en que el Consejo de Ancianos haya presentado la solicitud correspondiente.
Artículo VI.-Aunque la población local tendrá derecho a supervisar las actividades de su maestro de escuela y de su escuela privada, existirá también una supervisión oficial, tanto desde el punto de vista escolar como administrativo, ejercida en absoluta conformidad con las disposiciones de la ley, por el Ministerio de Educación a través de la agencia de un inspector de dicho Ministerio.
Artículo VII.-Las disposiciones pertinentes de la ley orgánica de educación, con excepción de la retención del salario y el traslado, se aplicarán en el caso de cualquier maestro de escuela que, tras una investigación oficial, se demuestre que no cumple con sus obligaciones de acuerdo con las leyes vigentes o que ha sido culpable de una conducta moral o política incorrecta.
Artículo VIII.-Las disposiciones de la ley orgánica de educación se aplicarán, en lo que respecta al curso escolar, a los informes de los alumnos, la clasificación, los exámenes, el sistema escolar y los planes de estudio, así como a la edad de escolarización obligatoria. El programa escolar será el programa oficial de las escuelas estatales,pero en todas las asignaturas y en todas las clases se enseñará a los alumnos únicamente en la lengua de la minoría. La enseñanza religiosa no incluida en el plan de estudios oficial podrá impartirse en la lengua de la minoría.
Artículo IX.-Las escuelas minoritarias emplearán los libros y demás material escolar redactados en la lengua de la minoría según el programa oficial, sólo después de que éstos hayan sido aprobados por el Ministerio de Educación.
El Ministerio de Educación será responsable de la preparación de los textos de los libros escolares en la lengua minoritaria de conformidad con el plan de estudios oficial.
A la espera de la preparación de estos textos, el Ministerio de Educación podrá aprobar los textos existentes en la lengua minoritaria que mejor se adapten al plan de estudios oficial.
Artículo X.-En el caso de las localidades habitadas por minorías que declaren expresamente que no desean o no pueden permitirse mantener escuelas privadas, el Ministerio de Educación, basándose en el artículo 6 de la Declaración albanesa del 2 de octubre de 1921, abrirá escuelas estatales en las que todo el programa de estudios se impartirá en la lengua minoritaria. Para ello, el Ministerio de Educación enviará a estas escuelas maestros que posean las cualificaciones necesarias.
Article XI -En las escuelas para minorías, el Ministerio de Educación tendrá derecho a hacer que el albanés se enseñe como asignatura obligatoria.
Article XII -El presente Reglamento entrará en vigor a partir del inicio del año escolar 1935-1936.
Article XIII -El Ministerio de Educación será responsable de la aplicación del presente Reglamento.”
El 13 de mayo de 1936 (3ª sesión de la 92ª Sesión), el Consejo tuvo ante sí una carta del Ministro albanés de Asuntos Exteriores al Secretario General, fechada el 6 de mayo de 1936, y el texto de una ley sobre el funcionamiento de las escuelas que acababa de promulgar el Gobierno albanés. Estos documentos eran los siguientes[1] :
CARTA DEL MINISTRO DE ASUNTOS EXTERIORES DE ALBANIA AL SECRETARIO GENERAL DE LA LIGA DE NACIONES
“Tirana, 6 de mayo de 1936
Señor,
Tengo el honor de informarle de que el Gobierno Real de Albania, prestando especial atención al interés mostrado por la Sociedad de Naciones en el funcionamiento de las escuelas confesionales en Albania, se ha esforzado particularmente en encontrar una solución adecuada para el problema.
Con ese objetivo, de acuerdo con la declaración hecha por el delegado de Albania ante el Consejo de la Sociedad de Naciones en su sesión de septiembre de 1935, y repetida el 23 de enero de 1936, el Gobierno albanés deseaba llegar a una solución de la cuestión mediante la conclusión de un Concordato con la Santa Sede.
Sin embargo, a pesar de la buena voluntad del Gobierno albanés, no ha sido posible alcanzar este objetivo. Por otra parte, el Gobierno albanés, no queriendo dejar más tiempo sin resolver la cuestión de las escuelas, ha tomado últimamente medidas para aportar una solución definitiva.
Por ello, tengo el honor de informarle de que el Gobierno Real promulgó recientemente una ley, que ya está en vigor, por la que todo nacional albanés, sea persona física o jurídica, tiene derecho a abrir y mantener escuelas. Esta categoría incluye a las comunidades religiosas.
Mi Gobierno está convencido de que las disposiciones de la ley en cuestión son tales que darán satisfacción al Consejo y que, por consiguiente, éste podrá, en su próxima sesión, dejar constancia de este hecho como solución definitiva del problema escolar en Albania.
Tengo el honor, etc.
(Firmado) F. ASLANI
Ministro de Asuntos Exteriores
[Traducción]
DECRETO-LEY SOBRE LAS ESCUELAS
1 Los derechos del Estado en relación con la instrucción pública se ejercerán a través de los funcionarios del Ministerio de Instrucción Pública en las escuelas e instituciones educativas de todo tipo.
Estos derechos también pueden ejercerse con la aprobación del Ministerio de Instrucción Pública, previamente refrendada por el Consejo de Ministros, en escuelas o instituciones abiertas y mantenidas por personas físicas o jurídicas expresamente habilitadas para ello.
2 Se permite la apertura de escuelas e instituciones autorizadas de la forma anterior en las siguientes circunstancias:
(a) cuando los padres de no menos de cuarenta niños expresen su deseo de enviar a sus hijos a una escuela de este tipo;
(b) cuando se demuestre la necesidad de la apertura de la escuela, teniendo en cuenta las necesidades educativas de la población y la situación geográfica del lugar en el que vaya a funcionar la escuela.
3 Las escuelas autorizadas serán de dos tipos:
(a) escuelas ordinarias, que siguen íntegramente el programa oficial de educación del Estado;
(b) escuelas especiales, que siguen un programa diferente, o tienen un horario diferente previamente aprobado por el Ministerio de Instrucción Pública.
4 Para obtener el permiso de apertura de una escuela autorizada, el solicitante, si actúa en su propio nombre, deberá cumplir las siguientes condiciones:
(a) ser de nacionalidad albanesa y saber leer y escribir en albanés;
(b) debe estar en posesión de los derechos cívicos y gozar de buena reputación;
(c) debe demostrar que dispone de medios financieros suficientes para la creación y el mantenimiento de la escuela.
Cuando se solicite el permiso en nombre de una comunidad o persona jurídica, el representante del organismo en cuestión deberá demostrar que dicha comunidad o persona jurídica cumple la condición c) anterior.
5 Las escuelas autorizadas deben contar en todos los casos con un director responsable, que debe cumplir las condiciones establecidas por el presente decreto-ley para los profesores.
6 La enseñanza en las escuelas autorizadas será impartida únicamente por profesores autorizados para enseñar por el Ministerio de Instrucción Pública.
7 Los títulos de maestro se expedirán a las personas que cumplan todas las condiciones establecidas en el decreto-ley orgánico sobre la enseñanza publicado el 28 de septiembre de 1934[2] .
También se expedirán certificados de maestro a los profesores laicos o religiosos de religión, ciencias u otras materias contratados con el fin de enseñar las mismas en escuelas autorizadas, siempre que demuestren haber completado un curso de formación en un seminario, escuela normal o institución de enseñanza superior de acuerdo con la materia o rama de estudio que estén autorizados a enseñar.
8 Los profesores extranjeros deben tener un permiso especial del Ministerio de Instrucción Pública para enseñar en escuelas autorizadas.
Dicho permiso se concederá sobre la base de sus credenciales educativas, y a petición de la persona autorizada a mantener la escuela, cuando el Ministerio de Instrucción Pública esté convencido de la necesidad de recurrir a profesores extranjeros.
9 En las escuelas autorizadas no se puede impartir enseñanza en una lengua extranjera sin la autorización previa del Ministerio de Instrucción Pública.
En las escuelas especiales autorizadas por el Estado, la enseñanza de la lengua albanesa, de la historia y la geografía albanesas y de las ramas de estos estudios será obligatoria para los alumnos albaneses y será impartida por profesores de nacionalidad albanesa únicamente en lengua albanesa.
La enseñanza de los alumnos albaneses en las escuelas primarias se impartirá únicamente en albanés.
10 Los certificados escolares expedidos por las escuelas autorizadas sólo se reconocerán tras los exámenes superados en las escuelas oficiales.
11 Los libros de texto para su uso en las escuelas autorizadas deben presentarse previamente al Ministerio de Instrucción Pública.
No se podrán utilizar los libros de texto que no se presenten de esta forma ni los libros de examen que estén prohibidos.
12 Todas las escuelas autorizadas sin excepción estarán sujetas a la supervisión del Ministerio de Instrucción Pública actuando a través de sus funcionarios regulares.
13 El director de una escuela autorizada será responsable de su buen funcionamiento y del cumplimiento de las disposiciones del presente decreto-ley.
14 Siempre que el Ministerio de Instrucción Pública observe defectos en la observancia de las disposiciones del presente decreto-ley, o su incumplimiento, podrá adoptar medidas disciplinarias. Si la infracción se repite o la medida disciplinaria prescrita no es aplicada por la dirección de la escuela en cuestión, el asunto se remitirá al Consejo de Ministros, que tendrá derecho a cerrar la escuela temporal o definitivamente.
15 Quedan derogadas las disposiciones de las leyes vigentes que se opongan a lo dispuesto en el presente decreto-ley.
16 El presente decreto-ley entrará en vigor en la fecha de su publicación en el Boletín Oficial1.
17 Se encomienda al Ministerio de Instrucción Pública la aplicación del presente decreto-ley”.
En su informe al Consejo, el ponente expresó la opinión de que las disposiciones de la ley cumplían adecuadamente las estipulaciones de la Declaración albanesa del 2 de octubre de 1921 y que, por lo tanto, podía considerarse que aportaban una solución satisfactoria a la cuestión de las escuelas confesionales en Albania. En particular, señaló que, según las explicaciones que le dio el representante albanés, las disposiciones contenidas en el artículo 9 de la ley, relativas al uso de la lengua albanesa en las escuelas, ya sea de forma exclusiva, ya sea de forma obligatoria para determinadas asignaturas, no pretendían afectar a las disposiciones contenidas en el anterior Reglamento relativo al libre uso de la lengua materna de los alumnos en las escuelas de las minorías. Dado que este Reglamento se basaba en la Declaración albanesa del 2 de octubre de 1921, sus cláusulas tenían prioridad, por lo que respecta a las minorías afectadas, sobre todas las demás leyes y reglamentos en vigor.
En estas circunstancias, el Consejo declaró concluido el examen de la cuestión y transmitió al Gobierno albanés su profundo agradecimiento por la buena voluntad que éste había demostrado.
[1] El texto de la ley que reproducimos a continuación contiene dos adiciones que el Gobierno albanés introdujo posteriormente y sobre las que llamó la atención del ponente, que informó al Consejo en la reunión del 13 de mayo de 1936.
[2] Decreto-ley orgánico sobre la instrucción pública publicado en el Diario Oficial del Reino con el nº 54, de 28 de septiembre de 1934:
“Artículo 96.-A partir de la entrada en vigor de la presente ley, serán nombrados profesores:
(1) los que han completado el curso de profesores (ecole normale);
(2) los diplomados de una escuela de enseñanza superior que, tras haber seguido un curso de profesorado, hayan obtenido su título (ecole normale des instituteurs).
Artículo 364.-El director y los maestros deben estar en posesión de diplomas de una escuela secundaria reconocida, y haber seguido como alumnos regulares un curso universitario o de escuela superior adecuado, habiendo superado todos los exámenes exigidos para la obtención de un título académico reconocido según las leyes del Estado en el que esté situada la universidad o escuela superior.
Los que sean nombrados después de la entrada en vigor del presente decreto-ley serán considerados sustitutos durante los dos primeros años de su servicio.”
N.B.-El artículo 96 se refiere a las escuelas elementales: El artículo 364 se refiere a las escuelas secundarias.
