Interpretación del Acuerdo greco-búlgaro de 9 de Diciembre de 1927 (Acuerdo Caphandaris-Molloff) (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Dictamen de 8 de Marzo de 1932 (Serie A/B, núm. 45)

El importe de las sumas que en concepto de reparación debían ser satisfechas por Bulgaria a Grecia, en virtud del Tratado de Neuilly de Noviembre de 1919, fue más tarde modificado y definitivamente fijado por los Acuerdos celebrados en La Haya en 1930.

El mismo día que el mencionado Tratado de paz, se firmó también en Neuilly, entre Grecia y Bulgaria, un Tratado que tenía por objeto de facilitar la emigración recíproca y voluntaria de las minorías pertenecientes a cada uno de los dos países. Las cuestiones financieras planteadas por la liquidación de los bienes inmuebles pertenecientes a los emigrantes, habían sido resueltas por un Reglamento que, a su vez, fue modificado más tarde por un Acuerdo (Acuerdo Caphandaris-Molloff), celebrado, en 1927, entre ambos Gobiernos. Por efecto de dicho Acuerdo, Bulgaria resultaba acreedora de determinadas sumas con respecto a Grecia.

Cuando el Presidente Hoover propuso en 1931 una moratoria aplicable a determinadas deudas de guerra, el Gobierno griego estimó que aquella moratoria englobaba, no sólo la deuda de guerra contraida por Bulgaria respecto de Grecia, sino también la deuda de Grecia a Bulgaria, derivada de la emigración; y como Bulgaria suspendiese los abonos mensuales que venía verificando al Banco de Pagos Internacionales, Grecia suspendió igualmente el pago de las sumas semestrales referentes a la deuda de emigración.

Así las cosas, Bulgaria sometió el asunto al Consejo de la Sociedad de las Naciones, basándose en el artículo 8 del Acuerdo Caphandaris-Molloff, según el cual todas las divergencias relacionadas con la interpretación del propio Acuerdo debían ser deferidas al Consejo, el cual decidiría por mayoría de votos.

El Consejo pidió entonces el dictamen del Tribunal sobre los siguientes extremos: 1.) si cabía, en aquel caso concreto, apreciar la existencia, entre Grecia y Bulgaria, de una de las diferencias a que se refiere el artículo arriba mencionado; y 2.) en caso afirmativo, cuál había de ser la naturaleza de las obligaciones pecuniarias derivadas del Acuerdo.

El Tribunal estimó que los poderes que el artículo 8 del Acuerdo confería al Consejo se limitaban a la interpretación del propio Acuerdo y no se extendían a la interpretación del Plan Hoover; no cabía apreciar, por consiguiente, en el caso en cuestión, diferencia alguna en el precitado artículo 8. Siendo negativa la respuesta dada por el Tribunal a la primera de las consultas, no había lugar al examen de la segunda.

Esto no obstante, en el curso del procedimiento entablado ante el Tribunal, los Representantes de los dos Gobiernos interesados habían expresado el deseo de que el Tribunal cualquiera que fuese su respuesta sobre el primero de los extremos consultados diese a conocer su opinión sobre la cuestión que el segundo de ellos implicaba. El Tribunal, considerándose ligado por los términos de las consultas mismas tal como habían sido formuladas por el Consejo no accedió a dicha demanda, ya que, al obrar de otro modo, hubiera permitido a los dos Gobiernos interesados que le sometieran directamente una cuestión a título consultivo. Y como, por otra parte, el deseo que había sido expresado por los agentes no tendía mas que a obtener una ampliación del procedimiento, el Tribunal consideró que no tenía objeto el dilucidar si un acuerdo, entre los Representantes de los Gobiernos interesados, surgido en el curso del procedimiento, podía o nó constituir una especie de compromiso para incoar un procedimiento contencioso ante el Tribunal.

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Dictamen consultivo de 8 de marzo de 1932 (Serie A/B, nº 45)

Octavo informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (15 de junio de 1931-15 de junio de 1932), Serie E, nº 8, págs. 238-243

Interpretación del Acuerdo Caphandaris-Mollof. Competencia del Consejo de la Sociedad de Naciones en virtud del artículo 8 de dicho Acuerdo-Deuda búlgara de reparaciones (Tratado de Paz de Neuilly de noviembre de 1919, Art. 121; Acuerdo de La Haya del 20 de enero de 1930; Acuerdo de Fideicomiso del 5 de marzo de 1931)-Deuda griega a Bulgaria por emigración recíproca y voluntaria (Convención de Neuilly del 27 de noviembre de 1919; Reglamento de Emigración del 6 de marzo de 1922; Plan de Pagos del 8 de diciembre de 1922; Acuerdo Caphandaris-Mollof del 9 de diciembre de 1927)-Aplicación de la propuesta Hoover del 20 de junio de 1931 a las deudas mencionadas (Informe del Comité de Expertos del 11 de agosto de 1931; Resoluciones del Consejo de la Sociedad de Naciones del 19 de septiembre de 1931; Acuerdo Greco-Búlgaro del 11 de noviembre de 1931)-Jurisdicción del Tribunal en procedimiento consultivo (Art. 14 del Pacto de la Sociedad de Naciones)

Historia de la cuestión

En una carta fechada el 7 de agosto de 1931, el Gobierno búlgaro sometió al Consejo una cuestión que había surgido entre Bulgaria y Grecia debido a que este último país, considerando que tenía “derecho a conectar su deuda con los refugiados búlgaros con la deuda del Gobierno búlgaro a cuenta de la reparación”, no había efectuado el pago el 31 de julio de 1931 de una suma adeudada en esa fecha, respecto a la primera de las deudas mencionadas, en virtud del artículo 4 del Acuerdo Caphandaris-Molloff del 9 de diciembre de 1927.

Con respecto a estas dos deudas, hay que tener en cuenta los siguientes hechos:

La deuda de reparación búlgara tuvo su origen en el artículo 121 del Tratado de Paz de Neuilly. En virtud de dicho artículo, Bulgaria se comprometía a pagar una suma de 2 millones de francos oro en concepto de reparación; el mismo artículo establecía la forma en que debía pagarse dicha suma. Posteriormente, tanto la suma a pagar como la forma en que debía pagarse sufrieron diversas modificaciones; finalmente fueron fijadas por el Acuerdo sobre el pago de las reparaciones búlgaras concluido en La Haya el 20 de enero de 1930. Este Acuerdo preveía el pago por Bulgaria de un cierto número de anualidades, pagaderas en dos plazos semestrales iguales el 30 de septiembre y el 31 de marzo de cada año. El 5 de marzo de 1931, se firmó un “Acuerdo Fiduciario” entre los Gobiernos, acreedores de los pagos de las reparaciones búlgaras, y el Banco de Pagos Internacionales de Basilea. Por este acuerdo, el Banco se convirtió en el Fideicomisario de los Gobiernos acreedores para recibir, administrar y distribuir las anualidades de reparación pagaderas por Bulgaria después de la entrada en vigor del acuerdo. Este acuerdo fue aceptado por Bulgaria.

La distribución entre las Potencias acreedoras de la suma pagada por Bulgaria la efectúa el Banco de Pagos Internacionales. La parte correspondiente a Grecia es de aproximadamente el 75%.

La deuda griega de emigración tuvo su origen en el Convenio entre Grecia y Bulgaria firmado en Neuilly el 27 de noviembre de 1919, en aplicación del artículo 56 del Tratado de Paz de Neuilly. Este Convenio tenía por objeto facilitar la emigración recíproca y voluntaria de los miembros de las minorías raciales, religiosas o lingüísticas de Grecia y Bulgaria hacia el país al que eran étnicamente afines. Los aspectos financieros del sistema habían sido resueltos por un Reglement, que fue redactado por la Comisión Mixta instituida por el Convenio de Neuilly y entró en vigor el 6 de marzo de 1922. Este Reglement fue modificado, primero por un “Plan de Pagos” promulgado por la Comisión con el acuerdo de los dos Gobiernos el 8 de diciembre de 1922, y posteriormente por un arreglo -el Acuerdo Caphandaris-Molloff- concluido entre estos Gobiernos el 9 de diciembre de 1927.

Según este sistema, que fue el último en vigor, los bienes de los emigrantes que abandonaban uno de los Estados en cuestión eran liquidados y adquiridos por dicho Estado. El emigrante recibía el pago, una parte en efectivo (por regla general el 10%), y el resto en bonos emitidos por el Estado en cuyo territorio se instalaba. Cada Gobierno se convertía en acreedor del otro por el importe total de la deuda que había contraído con los emigrantes que venían a instalarse en su territorio. Por último, el Estado que tenía el mayor crédito contra el otro -en este caso, Bulgaria- debía convertirse en acreedor del otro por el saldo. Es este saldo el que constituye la deuda de la emigración griega.

El 20 de junio de 1931, el presidente Hoover hizo su propuesta de moratoria respecto a ciertas deudas de guerra. La primera parte de esta propuesta estaba redactada de la siguiente manera:

“El Gobierno americano propone el aplazamiento durante un año de todos los pagos de las deudas intergubernamentales, reparaciones y deudas de socorro, tanto del principal como de los intereses, por supuesto, sin incluir las obligaciones de los gobiernos en manos de Partes privadas.”

El Gobierno griego consideró que, si esta propuesta debía cubrir no sólo las reparaciones alemanas sino también las denominadas reparaciones orientales, era justo que la moratoria incluyera la deuda griega de emigración, por tratarse de una deuda intergubernamental. El Gobierno búlgaro, por su parte, consideraba que la propuesta Hoover cubría ciertamente su propia deuda de reparaciones, pero que su crédito contra Grecia a cuenta de la emigración, al tener esencialmente el carácter de una deuda privada, no estaba cubierto por ella. Los dos Gobiernos habían comunicado su diferencia de opinión al Comité de Expertos, que se reunió en Londres en julio-agosto de 1931, para asesorar sobre los pasos necesarios para dar efecto a la propuesta del presidente Hoover, y el Comité, en la parte de su informe del 11 de agosto de 1931, que trata de esta diferencia de opinión, declaró lo siguiente:

“No creemos que sea de nuestra competencia decidir la diferencia de opinión expuesta anteriormente. En éste, como en otros casos, en los que se han expresado dudas sobre si las deudas son de naturaleza intergubernamental, consideramos que la cuestión debe ser resuelta por los dos Gobiernos afectados.

“No obstante, debemos dejar constancia de nuestra enfática opinión de que es deseable que se alcance un acuerdo práctico, y esperamos que los Gobiernos búlgaro y griego aborden el asunto con el espíritu más conciliador posible, para que pueda lograrse este fin.”

A partir del 15 de julio de 1931, Bulgaria suspendió la provisión mensual con el Banco de Pagos Internacionales para el pago semestral de su cuota de reparación que vencía a finales de septiembre. Grecia, por su parte, omitió el pago que vencía el 31 de julio de 1931 en concepto de la cuota semestral de la deuda griega de emigración.

En estas circunstancias, Bulgaria sometió el asunto al Consejo, fundamentando su caso en particular en el artículo 8 del Acuerdo Caphandaris-Molloff, según el cual “cualquier diferencia en cuanto a la interpretación del presente Acuerdo será resuelta por el Consejo de la Sociedad de Naciones, que decidirá por mayoría de votos”.

La solicitud de una opinión consultiva

Tras prolongados procedimientos, tanto escritos como orales, el Consejo decidió, mediante una resolución fechada el 9 de septiembre de 1931, solicitar al Tribunal una opinión consultiva sobre los siguientes puntos:

“En el caso que nos ocupa, ¿existe un litigio entre Grecia y Bulgaria en el sentido del artículo 8 del Acuerdo Caphandaris-Molloff celebrado en Ginebra el 9 de diciembre de 1927?

En caso afirmativo, ¿cuál es la naturaleza de las obligaciones pecuniarias derivadas de este Acuerdo?”

Comunicaciones, declaraciones y audiencias

Según el procedimiento habitual, la solicitud de opinión consultiva fue comunicada a los miembros de la Sociedad de Naciones y a los Estados con derecho a comparecer ante la Corte. Además, el Secretario, mediante una comunicación especial y directa, informó a los Gobiernos búlgaro y griego, considerados por la Corte como susceptibles, de conformidad con el artículo 73, párrafo 1, subpárrafo 2, del Reglamento, de poder proporcionar información sobre las cuestiones sometidas a la Corte para una opinión consultiva, de que la Corte estaba dispuesta a recibir de ellos declaraciones escritas y, si así lo deseaban, a escuchar los argumentos orales presentados en su nombre. Dentro de los plazos fijados, y posteriormente prorrogados, por el Tribunal, se presentaron Memoriales y Contramemoriales en nombre de los Gobiernos búlgaro y griego. El Tribunal se reunió los días 12 y 13 de febrero de 1932 para escuchar los argumentos orales ofrecidos en nombre de los dos Gobiernos.

Composición del Tribunal

Para el examen de este caso, el Tribunal quedó compuesto de la siguiente manera:

MM. Adatci, Presidente; Guerrero, Vicepresidente; Barón Rolin-Jaequemyns, Conde Rostworows- ki, MM. Fromageot, Altamira, Anzilotti, Urrutia, Sir Cecil Hurst, M. Schucking, Jhr. van Eysinga, M. Wang, Jueces.

MM. Caloyanni y Papazoff, nombrados Jueces ad hoc por los Gobiernos griego y búlgaro respectivamente, también formaron parte del Tribunal a efectos de este caso.

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Opinión del Tribunal (análisis)

El Tribunal emitió su dictamen el 8 de marzo de 1932.

En cuanto a la primera cuestión que se le plantea, las observaciones del Tribunal pueden resumirse como sigue:

La cuestión que Bulgaria sometió al Consejo, a saber, si Grecia tenía derecho a conectar (lier) la deuda búlgara de reparaciones y la deuda griega de emigración y a compensar una con la otra, no es más que otra forma de plantear la cuestión de si Grecia tiene razón al sostener que, si aceptara que el Plan Hoover se aplicara a los pagos a cuenta de las reparaciones, los pagos de la deuda griega de emigración también deberían quedar en suspenso.

A este respecto, el Tribunal señala que el derecho de Grecia a someter su aceptación del Plan Hoover a una condición no tiene nada que ver con el Acuerdo Caphandaris-Molloff. En la medida en que el Gobierno griego sostiene que la deuda en virtud del Acuerdo Caphandaris-Molloff es de la misma naturaleza que la deuda de reparación búlgara, el Tribunal observa que, aun suponiendo que sea el Acuerdo Caphandaris-Molloff el que deba interpretarse, esta interpretación sólo tendría por objeto determinar si la deuda griega podría entrar en una u otra de las categorías cubiertas por el Plan Hoover. Por lo tanto, la interpretación de este Acuerdo sólo podría entrar como una cuestión incidental o preliminar a otra cuestión, que a su vez dependería únicamente del Plan Hoover.

Pero los poderes del Consejo en virtud del artículo 8 del Acuerdo Caphandaris-Molloff se limitan a la interpretación de dicho Acuerdo y no se extienden al Plan Hoover. Por lo tanto, el Tribunal concluye que, en el caso que nos ocupa, no existe controversia en el sentido de dicho artículo.

Habiendo respondido el Tribunal negativamente a la primera pregunta, la segunda ya no se plantea.

Sin embargo, en el curso de los alegatos escritos y también durante los argumentos orales ante el Tribunal, el agente y el abogado de los dos Gobiernos habían manifestado que deseaban que el Tribunal se pronunciara sobre la segunda pregunta, independientemente de que la primera se respondiera afirmativamente o no. Pero el Tribunal consideró que, a la vista del artículo 14 del Pacto, estaba obligado por los términos de las preguntas tal y como habían sido formuladas por el Consejo.

La segunda pregunta está redactada de tal forma que se plantea al Tribunal condicionada a que se dé una respuesta afirmativa a la primera pregunta. Ignorar esta condición a petición de las Partes sería, en efecto, permitir a los dos Gobiernos interesados someter a la Corte una pregunta para obtener una opinión consultiva. Como el deseo expresado por el Agente y el Abogado de los respectivos Gobiernos sólo preveía una extensión del procedimiento consultivo, no había necesidad de que el Tribunal considerase el punto de si es posible que un entendimiento entre los representantes de los Gobiernos interesados, alcanzado en el curso del procedimiento, sirva como una especie de “acuerdo especial”, iniciando un procedimiento contencioso ante el Tribunal.

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La opinión consultiva fue aprobada por ocho votos contra seis. Los jueces en minoría (M. Adat- ci, el conde Rostworowski, MM. Altamira, Schucking, Jhr. van Eysinga y M. Papazoff) se contentaron con manifestar su desacuerdo, sin adjuntar una opinión disidente a la opinión consultiva del Tribunal.

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Efectos del dictamen

El 10 de mayo de 1932, en la segunda sesión de su 67º período de sesiones, el Consejo aprobó una resolución en la que tomaba nota del dictamen del Tribunal y expresaba su esperanza de que las negociaciones entabladas con vistas a un arreglo general de las dificultades existentes entre ambos Gobiernos pudieran conducir a un resultado satisfactorio, en fecha próxima. La resolución fue aceptada por los representantes de Bulgaria y Grecia. A este respecto, el representante búlgaro observó que su Gobierno se reservaba el derecho de solicitar al Tribunal, en caso necesario, que se pronunciara sobre el fondo del litigio entre los dos Gobiernos.