Acceso y estacionamiento de los buques de guerra polacos en el puerto de Dantzig (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Dictamen de 11 de Diciembre de 1931 (Serie A/B, núm. 43)

Por el Tratado de Versalles, y a fin de permitir a Polonia el libre y seguro acceso al mar, Dantzig había sido separada de Alemania y erigida en Ciudad Libre. Por el Convenio de París de Noviembre de 1920, se aseguraba a Polonia el disfrute de un conjunto de derechos destinados a amparar su posición en Dantzig.

Al negociarse dicho Convenio de París, la delegación polaca había solicitado que se insertasen en él ciertas clausulas, militares y navales, una de las cuales hubiera conferido especialmente a Polonia el derecho de utilizar el puerto de Dantzig para sus buques de guerra. Esta disposición no se hizo figurar en el Convenio, pero la Conferencia de Embajadores, que lo había negociado, decidió llamar la atención del Consejo de la Sociedad de las Naciones sobre la cuestión de la defensa de Dantzig.

En Octubre de 1921, y con la cooperación del Alto Comisario, provisto de instrucciones del Consejo, se celebró entre Dantzig y Polonia un Convenio provisional, conforme al cual Polonia podía, en ciertas condiciones y sin prejuzgar cuestiones de derecho, continuar haciendo uso del puerto de Dantzig para sus buques de guerra.

Este Convenio provisional estuvo en vigor hasta Septiembre de 1931. En el intervalo, el Senado de la Ciudad Libre había pedido, varias veces, su derogación, fundándose en que los buques polacos podían, en lo sucesivo, encontrar en el puerto polaco de Gdynia, recientemente construido, el refugio y las facilidades que les fuesen necesarios.

En Septiembre de 1931, el Consejo pidió al Tribunal un dictamen sobre la cuestión de saber si el Tratado de paz de Versalles, el Convenio dantzigo-polaco de 1920 y las decisiones correspondientes del Consejo y del Alto Comisario de la Sociedad de las Naciones, conferían a Polonia derechos o atribuciones en relación con el acceso y la permanencia de los buques de guerra polacos en el puerto de Dantzig.

El Tribunal opinó que los Tratados no conferían a Polonia el derecho en cuestión, y que las resoluciones del Consejo no implicaban necesariamente la obligación, por parte de la Ciudad Libre, de aceptar, en principio, la reivindicación polaca.

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Dictamen consultivo de 11 de diciembre de 1931 (Serie A/B, nº 43)

Octavo informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (15 de junio de 1931-15 de junio de 1932), Serie E, nº 8, págs. 226-231

Relaciones entre Polonia y la Ciudad Libre de Danzig: acceso libre y seguro al mar para Polonia a través del puerto de Danzig; protección de Danzig por la Sociedad de Naciones (defensa de la Ciudad Libre)- Tratado de Versalles, artículos 102-104-Convenio Danzig-Polonia del 9 de noviembre de 1920, artículos 20, 26, 28-Resoluciones del Consejo de la Sociedad de Naciones del 17 de noviembre de 1920 y del 22 de junio de 1921.

Historia de la cuestión

Por el Tratado de Versalles, Danzig fue separada de Alemania y constituida como Ciudad Libre, siendo el motivo -como se indica en la respuesta de las Principales Potencias Aliadas y Asociadas a la delegación alemana del 16 de junio de 1919, relativa a las condiciones de paz- garantizar a Polonia un acceso libre y seguro al mar. De conformidad con el artículo 104 de dicho Tratado, la Conferencia de Embajadores negoció una convención -la Convención de París del 9 de noviembre de 1920- entre Polonia y la Ciudad Libre. Esta Convención tenía por objeto, como se desprende de los términos del artículo 104 del Tratado de Versalles, asegurar a Polonia el disfrute de una serie de derechos, con el fin de salvaguardar su posición en Danzig. La delegación polaca había solicitado la inserción en el Convenio de cláusulas dedicadas a los asuntos militares y navales, en particular de una cláusula que otorgara a Polonia el derecho a utilizar el puerto de Danzig para sus buques de guerra. Esta cláusula no se insertó en la Convención, pero la Conferencia de Embajadores decidió llamar la atención del Consejo de la Sociedad de Naciones sobre la cuestión de la defensa de Danzig. Como el artículo 102 del Tratado de Versalles había puesto a Danzig bajo la protección de la Sociedad de Naciones, era una cuestión que debía tratar el Consejo. En su sesión de noviembre de 1920, el Consejo se limitó a declarar que “el Gobierno polaco parece particularmente apto para que, si las circunstancias lo exigen, se le confíe el deber de asegurar la defensa de la Ciudad Libre”.

En junio de 1921, el Consejo, que había recibido una solicitud del Gobierno polaco que pretendía, entre otras cosas, obtener un “point d’attache” en el puerto de Danzig para sus buques de policía marítima, retomó la cuestión de la defensa de Danzig. El 22 de junio de 1921 adoptó una resolución en la que solicitaba al Alto Comisario que “examinara los medios de prever en el puerto de Danzig, sin establecer allí una base naval, un ‘port d’attache’ para los buques de guerra polacos”. Esta resolución debía aplicarse también a los buques de la policía marítima. En su informe, presentado el 10 de septiembre de 1921, el Alto Comisario concluyó que la cuestión era más bien competencia de los expertos navales de la Liga. Por lo tanto, la cuestión fue remitida a estos últimos, que presentaron un informe en el que sugerían la adopción de ciertas normas para regular la utilización del puerto de Danzig por parte de los buques de guerra polacos.

Mientras tanto, el 8 de octubre de 1921, se había concluido un acuerdo provisional entre las Partes con la ayuda del Alto Comisario, que actuaba siguiendo instrucciones del Presidente del Consejo; en él se estipulaba que Polonia debía seguir utilizando el puerto de Danzig para sus buques de guerra, bajo ciertas condiciones y sin perjuicio de las cuestiones jurídicas, hasta que el Consejo decidiera la cuestión de un “port d’attache”. En estas circunstancias, el Consejo decidió el 12 de enero de 1922 aplazar el examen de la cuestión, que posteriormente declaró en varias ocasiones que seguía abierta. El acuerdo provisional continuó en vigor hasta el 19 de septiembre de 1931, cuando fue sustituido por un reglamento que tenía prácticamente el mismo objeto y sustancia, pero que fue promulgado por el Alto Comisario, a la espera de la solución definitiva de la cuestión.

Desde 1925, el Senado de la Ciudad Libre había expresado repetidamente la opinión de que el acuerdo provisional debía ser derogado, ya que los barcos polacos podían encontrar ahora en el puerto de Gdynia el abrigo y las instalaciones que necesitaban. Polonia no coincidió con este punto de vista y el 2 de agosto de 1927 el Senado solicitó al Consejo que decidiera la cuestión del port d’attache. Sin embargo, posteriormente se acordó mantener en vigor el régimen de 1921, y su funcionamiento se prolongó de vez en cuando.

La solicitud de una opinión consultiva

En estas circunstancias, el 19 de septiembre de 1931, el Consejo adoptó una resolución en la que solicitaba al Tribunal que emitiera un dictamen consultivo en virtud del artículo 14 del Pacto, sobre una cuestión que se enunciaba en los siguientes términos en la solicitud de dictamen:

“¿Confieren a Polonia el Tratado de Paz de Versalles, Parte III, Sección XI, el Tratado Danzig-Polonia concluido en París el 9 de noviembre de 1920, y las decisiones pertinentes del Consejo de la Sociedad de Naciones y del Alto Comisionado, derechos o atribuciones en cuanto al acceso o anclaje en el puerto y vías navegables de Danzig de buques de guerra polacos? En caso afirmativo, ¿cuáles son estos derechos o atribuciones?”

Comunicación, declaraciones y audiencias

Según el procedimiento habitual, la solicitud de dictamen fue comunicada a los miembros de la Sociedad de Naciones y a los Estados facultados para comparecer ante la Corte; además, mediante una comunicación especial y directa, el Secretario informó a los Gobiernos de Polonia y Danzig, considerados por la Corte como susceptibles, de conformidad con el artículo 73, párrafo 1, subpárrafo 2, del Reglamento de la Corte, de poder proporcionar información sobre la cuestión sometida a dictamen consultivo, de que la Corte estaba dispuesta a recibir de ellos declaraciones escritas y, si así lo deseaban, a escuchar alegaciones orales formuladas en su nombre. Por último, el Secretario dirigió a todos los Estados, partes en el Tratado de Versalles, una comunicación en la que llamaba su atención sobre los derechos que les confiere el artículo 73, párrafo 1, subapartado 3, del Reglamento de la Corte.

Se presentaron escritos en nombre de los Gobiernos polaco y de Danzig dentro de los plazos fijados por el Presidente. El Tribunal celebró sesiones públicas los días 9, 10, 11, 12, 13 y 14 de noviembre de 1931 y escuchó los argumentos orales presentados en nombre de los respectivos Gobiernos.

Composición del Tribunal

Para el examen de este caso, el Tribunal quedó compuesto de la siguiente manera:

MM. Adatci, Presidente; Guerrero, Vicepresidente; Barón Rolin-Jaequemyns, Conde Rostworowski, MM. Fromageot, Altamira, Anzilotti, Urrutia, Sir Cecil Hurst, MM. Schucking, Negulesco, Jhr. van Eysinga, M. Wang, Jueces.

El Dr. Bruns, que había sido nombrado juez ad hoc por el Senado de la Ciudad Libre, también formó parte del tribunal a efectos de este caso.

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Opinión del Tribunal (análisis)

La opinión del Tribunal fue emitida el 11 de diciembre de 1931.

El Tribunal observa en primer lugar que, según las alegaciones polacas, los buques de guerra polacos tenían derecho a entrar en el puerto de Danzig y permanecer allí de pleno derecho, sin necesidad de obtener el consentimiento de las autoridades de la Ciudad Libre, y tenían libertad, mientras estuvieran en el puerto, para embarcar las provisiones y realizar las reparaciones que pudieran necesitar. Lo que Polonia reclama, en opinión del Tribunal, es un derecho peculiar para sí misma en Danzig, un derecho que resulta de la posición especial que ocupa en relación con la Ciudad Libre; este derecho, que pretende derivar de los principios subyacentes a las diversas estipulaciones de los tratados ahora en vigor, daría a sus buques de guerra una posición especial, diferente de la que disfrutan los buques de guerra de las Potencias extranjeras.

Sobre este punto, el Tribunal observa que el puerto de Danzig no es territorio polaco, por lo que los derechos reclamados por Polonia se ejercerían en derogación de los de la Ciudad Libre. Tales derechos, de existir, deben establecerse sobre una base clara. El Tribunal procede a realizar un estudio de las disposiciones aducidas en las alegaciones, a saber, el Tratado de Versalles, el Convenio de París y la Resolución del Consejo de 22 de junio de 1921, desde este punto de vista.

En opinión del Tribunal, no existe ninguna cláusula en el Tratado de Versalles que, expresa o implícitamente, confiera un derecho especial a los buques de guerra polacos. En particular, en lo que respecta al artículo 104, párrafo 2, que menciona, como uno de los propósitos del tratado a negociar, el de “asegurar a Polonia sin restricción alguna el libre uso y servicio de todas las vías navegables, dársenas, cuencas, muelles y otras obras dentro del territorio de la Ciudad Libre necesarias para las importaciones y exportaciones polacas”, el Tribunal sostiene que la interpretación natural de estas palabras es que Polonia sólo debe disfrutar del uso sin restricciones del puerto y su equipamiento para fines comerciales.

Es cierto que, en la alegación polaca, el derecho así reclamado se deriva, no de los términos del Tratado de Versalles, sino de los principios subyacentes al establecimiento de la Ciudad Libre, de acuerdo con la Sección XI de la Parte III de dicho Tratado. Estos principios eran, se argumentó, tres en número, a saber, la necesidad de asegurar el libre acceso al mar para Polonia, las relaciones íntimas que debían existir entre Polonia y Danzig, y la necesidad de prever la defensa de la Ciudad Libre. Su efecto combinado fue tal, se afirmó, que confirieron a Polonia el derecho de acceso y anclaje en el puerto de Danzig. A este respecto, el Tribunal no está dispuesto a adoptar el punto de vista de que el texto del Tratado de Versalles puede ampliarse leyendo en él estipulaciones que supuestamente se derivan de las intenciones proclamadas de los autores del Tratado, pero para las que no existe ninguna disposición en el propio texto.

A continuación, el Tribunal examina los artículos pertinentes del Convenio de París. Considera, en resumen, que al igual que las cláusulas pertinentes del Tratado de Versalles, no puede considerarse que confieran ningún derecho general de acceso y fondeo.

Por último, en lo que respecta a la Resolución del Consejo del 22 de junio de 1921, ésta pretendía, según la opinión polaca, constituir una aceptación definitiva en principio de la reclamación polaca, dejando para una regulación futura los detalles sobre cómo debía darse efecto práctico a los derechos implicados. Por el contrario, en opinión del Tribunal, la resolución no es más que lo que sus términos implican: una orden al Alto Comisionado para que examine cómo se podría conceder a Polonia un “port d’attache” en Danzig para sus buques de guerra sin crear una base naval. Constituyó el inicio de un estudio que se vio interrumpido por la conclusión del Acuerdo Provisional de octubre de 1921; y el resultado de esta interrupción es que todavía no se ha tomado ninguna decisión final y definitiva.

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Opiniones discrepantes

La opinión del Tribunal fue aprobada por once votos contra tres. El conde Rostworowski adjuntó una opinión disidente. M. Fromageot añadió una declaración, y M. Urrutia se contentó con adjuntar una declaración de su disentimiento.

Declaración de M. Fromageot

M. Fromageot declara que el reconocimiento, hecho en la negociación escrita que precedió al Tratado de Paz, de un derecho por parte de Polant al “libre y seguro acceso al mar”, derecho inherente a la creación del Estado de Polonia y de la Ciudad Libre de Danzig, hace imposible equitativamente excluir de dicho libre acceso, a efectos de sus necesidades náuticas, a los buques de guerra polacos o a cualquier otro buque polaco que no sea mercante.

Opinión disidente del Conde Rostworowski

El conde Rostworowski señala que el punto de partida de las investigaciones del Tribunal es el significado preciso de la expresión “acceso y fondeo para buques de guerra”. Examina la práctica de más de diez años, originada por el acuerdo concluido el 8 de octubre de 1921 entre Polonia y la Ciudad Libre, bajo los auspicios de la Sociedad de Naciones, distinguiendo la labor del Consejo en relación con un modus vivendi provisional y la solución definitiva del asunto.

El Conde Rostworowski concluye que, interpretado correctamente, el Artículo 104, párrafo 2, del Tratado de Versalles confiere a Polonia, en principio, derechos con respecto al acceso y anclaje de buques de guerra polacos en el puerto y vías navegables de Danzig, que son sustancialmente similares a las atribuciones que fueron y siguen siendo concedidas a Polonia por las decisiones pertinentes del Consejo de fecha 12 de enero de 1922 y 19 de septiembre de 1931, junto con la decisión pertinente del Alto Comisionado de fecha 19 de septiembre de 1931. Sin embargo, la regulación de los derechos y atribuciones antes mencionados, en virtud del artículo 102 del Tratado de Versalles, corresponde a la Sociedad de Naciones en la medida en que cualquier uso determinado del puerto por buques de guerra polacos, autorizado en principio por el artículo 104, párrafo 2, del Tratado de Versalles, pudiera amenazar la seguridad de Danzig, que se encuentra bajo la protección de la Sociedad de Naciones.

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Efectos del dictamen

En la sexta sesión de su sexagésimo sexto período de sesiones (29 de enero de 1932), el Consejo adoptó la siguiente resolución:

“El Consejo:

Adopta la opinión consultiva emitida por el Tribunal Permanente de Justicia Internacional el 11 de diciembre de 1931 sobre la cuestión del acceso o anclaje en el puerto de Danzig de buques de guerra polacos;

Pide al Secretario General que comunique el texto del presente dictamen al Alto Comisionado, en respuesta a la cuestión planteada en su informe especial del 20 de agosto de 1931;

Considera que, en vista de que los puntos jurídicos sobre los que se había puesto de manifiesto una divergencia de puntos de vista entre las Partes han sido ahora dilucidados por el dictamen del Tribunal, las cuestiones prácticas planteadas en la nota del Gobierno polaco de 25 de enero de 1932 deben ser resueltas directamente entre las Partes;

Toma nota con satisfacción de las declaraciones hechas sobre este asunto por el Presidente del Senado en su nota del 28 de enero de 1932, y de las declaraciones del representante polaco en su nota de esa misma fecha;

Se complace en poder constatar que la cuestión quedará así definitivamente zanjada”.

Las cuestiones prácticas planteadas por la nota polaca del 25 de enero de 1932 se referían a la concesión de facilidades portuarias a los buques de guerra polacos. El Presidente del Senado había anunciado que el Gobierno de Danzig estaba dispuesto a conceder ciertas facilidades especiales, adecuadas a las condiciones locales, para estos buques.

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Noveno informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (15 de junio de 1932-15 de junio de 1933), Serie E, nº 9, págs. 117

EFECTOS DEL DICTAMEN CONSULTIVO DEL 11 DE DICIEMBRE DE 1931

Mediante una Resolución adoptada el 29 de enero de 1932, el Consejo expresó la opinión de que, puesto que los puntos jurídicos habían sido dilucidados por el Tribunal, las cuestiones prácticas debían ser resueltas directamente por las Partes. Estos puntos prácticos, que habían sido planteados por la nota del Gobierno polaco del 25 de enero de 1932, se referían a las facilidades portuarias que debían concederse a los buques de guerra polacos. El 13 de agosto de 1932 se firmó en Danzig un protocolo bajo los auspicios del Alto Comisionado de la Sociedad de Naciones. Este protocolo resuelve estos puntos y define las facilidades de las que pueden disfrutar los buques de guerra polacos y todos los demás buques polacos no utilizados con fines comerciales con referencia a las normas internacionales generalmente reconocidas, tal y como se aplican en Danzig, relativas al acceso de los buques de guerra de todas las naciones al puerto de Danzig y a las aguas de Danzig, así como a su estancia en dicho puerto y en dichas aguas.[1]

[1] El texto de este protocolo se reproduce en el Diario Oficial de la Sociedad de Naciones, 1933, pp. 142-143.