Régimen aduanero entre Alemania y Austria (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Dictamen de 5 de Septiembre de 1931 (Serie A/B, núm. 41)

Versaba este dictamen, pedido al Tribunal por el Consejo de la Sociedad de las Naciones, sobre el punto siguiente: Un régimen determinado, establecido entre Alemania y Austria sobre la base y dentro de los límites de los principios previstos en el Protocolo de Viena de 19 de Marzo de 1931 ¿sería compatible con el artículo 88 del Tratado de St. Germain y con el Protocolo núm. I, firmado en Ginebra el 4 de Octubre de 1922?

Según el procedimiento habitual, los Estados, partes en los instrumentos internacionales más arriba citados, fueron avisados, por comunicación especial y directa, de que el Tribunal estaba dispuesto a recibir las manifestaciones escritas y a oir las alegaciones verbales que aquéllos quisieran presentar eventualmente. Los Gobiernos alemán, austríaco, francés, italiano y checoeslovaco, hicieron uso de dicha facultad.

Por el Tratado de St. Germain y por el Protocolo núm. I, de 1922, Austria se había obligado a no enajenar su independencia. Alemania y Austria, por otra parte, se habían puesto de acuerdo, por el Protocolo de Viena de 1931. para celebrar un Tratado, encaminado al establecimiento de una Unión aduanera.

El Tribunal consideró que un régimen de tal naturaleza no sería compatible con el Protocolo núm. I, de 1922.

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Dictamen consultivo de 5 de septiembre de 1931 (Serie A/B, nº 41)

Octavo informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (15 de junio de 1931-15 de junio de 1932), Serie E, nº 8, págs. 216-220

Tratado de Paz de Saint-Germain del 10 de septiembre de 1919, artículo 88 y Protocolo de Ginebra nº 1 del 4 de octubre de 1922-Inalienabilidad de la independencia de Austria-Actos calculados para comprometer esta independencia. Proyecto de unión aduanera austro-alemana-Cuestión de compatibilidad

Historia de la cuestión

Alemania y Austria habían acordado, en virtud de un Protocolo redactado en Viena el 19 de marzo de 1931, concluir un tratado con vistas a asimilar las políticas arancelarias y económicas de los dos países sobre la base y de acuerdo con los principios establecidos en dicho Protocolo, con el resultado de que se establecería un régimen de unión aduanera. Este Protocolo fue comunicado, en particular, a los Gobiernos británico, francés e italiano. Inmediatamente surgieron dudas sobre si el régimen contemplado era compatible con el artículo 88 del Tratado de Paz de Saint-Germain y con el Protocolo nº 1, firmado en Ginebra el 4 de octubre de 1922; estos instrumentos, aunque no prohibían absolutamente a Austria enajenar su independencia o emprender cualquier acción susceptible de comprometerla, la obligaban, en resumen, a abstenerse de ciertos actos o, en casos particulares, a obtener el asentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones. En el Protocolo de Viena no se había previsto ninguna disposición para la obtención de este asentimiento.

La solicitud de una opinión consultiva

El Gobierno británico llevó el asunto ante el Consejo. Éste, el 19 de mayo de 1931, adoptó una resolución solicitando al Tribunal, en virtud del artículo 14 del Pacto, que emitiera una opinión consultiva sobre la siguiente cuestión:

“¿Sería compatible con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain y con el Protocolo nº 1, firmado en Ginebra el 4 de octubre de 1922, un régimen establecido entre Alemania y Austria sobre la base y dentro de los límites de los principios fijados por el Protocolo del 19 de marzo de 1931, cuyo texto se adjunta a la presente solicitud?”

Se invitó al Tribunal a tratar la solicitud con carácter de urgencia.

Comunicación, declaraciones y audiencias

Según la práctica habitual, la solicitud de dictamen se comunicó a los miembros de la Sociedad de Naciones y a los Estados con derecho a comparecer ante el Tribunal. Además, el Secretario, mediante una comunicación especial y directa, informó a los gobiernos de los Estados vinculados por el Tratado de Saint-Germain o por el Protocolo nº 1 firmado en Ginebra, o por el Protocolo austro-alemán, Estados considerados susceptibles, de conformidad con los términos del artículo 73, párrafo 1, subpárrafo 2, del Reglamento, de poder proporcionar información sobre la cuestión sometida a la Corte para una opinión consultiva, de que la Corte estaba dispuesta a recibir de ellos declaraciones escritas y, si así lo deseaban, a escuchar los argumentos orales presentados en su nombre.

Dentro del plazo fijado por el Presidente, los Gobiernos alemán, austriaco, francés, italiano y checoslovaco presentaron declaraciones escritas. En el transcurso de las sesiones públicas celebradas los días 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 31 de julio y 1, 2, 4 y 5 de agosto de 1931, el Tribunal escuchó los alegatos orales de los representantes de los cinco Gobiernos mencionados.

Composición del Tribunal

Para el examen de este caso, el Tribunal se compuso de la siguiente manera:

MM. Adatci, Presidente; Guerrero, Vicepresidente; Mr. Kellogg, Barón Rolin-Jaequemyns, Conde Rostworowski, MM. Fromageot, de Bustamante, Altamira, Anzilotti, Urrutia, Sir Cecil Hurst, MM. Schucking, Negulesco, Jhr. van Eysinga, M. Wang, Jueces.

El Tribunal, habiendo sido llamado a considerar la cuestión de la aplicación del Artículo 31 del Estatuto y del Artículo 71 del Reglamento del Tribunal en el caso, decidió, mediante una Orden dictada el 20 de julio de 1931, que la cuestión sometida a su consideración se refería, de hecho, a una disputa existente en el sentido del Artículo 71, párrafo 2, del Reglamento del Tribunal, pero que no había motivo en el presente caso para el nombramiento de jueces ad hoc, ni por parte de Austria ni por parte de Checoslovaquia. Esta decisión se basó en las siguientes consideraciones: El párrafo 4 del artículo 31 del Estatuto establece que cuando varias Partes tengan el mismo interés se considerarán como una sola Parte, a efectos de la aplicación de dicho artículo. En opinión del Tribunal, todos los gobiernos ante el Tribunal que lleguen a la misma conclusión deben considerarse en el mismo interés a efectos del procedimiento consultivo. Como los argumentos presentados por los Gobiernos alemán y austriaco conducían a la misma conclusión, mientras que los argumentos de los Gobiernos francés, italiano y checoslovaco conducían a una conclusión opuesta, el Tribunal consideró que los Gobiernos austriaco y alemán, por una parte, y los Gobiernos francés, italiano y checoslovaco, por otra, tenían el mismo interés en el sentido del artículo 31 del Estatuto; y el Tribunal ya incluía, en el banquillo, a jueces de nacionalidad alemana, francesa e italiana.

M. Adatci, Conde Rostworowski, MM. Altamira, Anzilotti y Wang adjuntaron una opinión discrepante al auto del Tribunal, declarando que, considerando que Austria es Parte en la disputa con referencia a la cual se pide la opinión del Tribunal, mientras que Alemania no lo es, y que, en consecuencia, no se plantea la cuestión de si, estando Alemania y Austria en el mismo interés, debe aplicarse el párrafo 4 del artículo 31 del Estatuto, consideran que Austria tenía derecho a nombrar un juez ad hoc de conformidad con el párrafo 2 de dicho artículo 31.

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Opinión del Tribunal (análisis)

El Tribunal emitió su dictamen el 5 de septiembre de 1931.

En primer lugar, interpreta la solicitud de dictamen en el sentido de que la cuestión que el Tribunal debía resolver era si, desde el punto de vista del Derecho, Austria podía, en ausencia del consentimiento del Consejo, concluir con Alemania la Unión Aduanera contemplada en el Protocolo de Viena, sin cometer por ello un acto incompatible con las obligaciones que había asumido. A continuación, el Tribunal procede a analizar los textos que dan origen a dichas obligaciones, a saber, el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain y el Protocolo nº 1 de Ginebra.

La independencia de Austria, según el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain, debe entenderse como la existencia continuada de Austria dentro de sus fronteras actuales como un Estado separado, con derecho exclusivo de decisión en todos los asuntos económicos, políticos, financieros o de otro tipo; de ello se deduce que esta independencia es violada tan pronto como se produce cualquier infracción de la misma, ya sea en el campo económico, político o de cualquier otro tipo, ya que estos diferentes aspectos de la independencia son en la práctica uno e indivisible. Por enajenación debe entenderse cualquier acto voluntario del Estado austriaco que le haga perder su independencia, o que modifique su independencia, en el sentido de que su voluntad soberana quede subordinada a la voluntad de otra Potencia. Por último, el compromiso asumido por Austria de abstenerse de “cualquier acto que pudiera comprometer directa o indirectamente, por cualquier medio, su independencia” sólo puede interpretarse en el sentido de que se refiere a “cualquier acto calculado para poner en peligro” dicha independencia, en la medida, por supuesto, en que pueda preverse razonablemente.

En el Protocolo de Ginebra, Austria asumió determinadas obligaciones en el ámbito económico. Que estas obligaciones entran dentro del ámbito de las asumidas por Austria en el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain se desprende de la referencia expresa o implícita que se hace en el Protocolo a los términos de dicho artículo. Así, el compromiso asumido por Austria de no violar su independencia económica concediendo a ningún Estado un régimen especial o ventajas exclusivas calculadas para amenazar dicha independencia está cubierto por el compromiso ya asumido por Austria en el artículo 88 de abstenerse de actos que puedan comprometer su independencia. Pero esto no impide en absoluto que estos compromisos, asumidos por Austria en un instrumento especial y distinto, posean un valor propio y, por ello, una fuerza vinculante, completa en sí misma y susceptible de aplicación independiente.

A continuación, el Tribunal procede a analizar el Protocolo de Viena y observa que el régimen que establece cumple las condiciones de una unión aduanera. En opinión del Tribunal, lo que hay que considerar no es ninguna cláusula particular del Protocolo, sino el régimen, en su conjunto, que debe establecerse en aplicación del Protocolo. El establecimiento de este régimen no constituye en sí mismo un acto que enajene la independencia de Austria, y puede decirse que, jurídicamente, Austria conserva la posibilidad de ejercer su independencia. En sentido estricto, la independencia de Austria no está en peligro en el sentido del artículo 88 del Tratado de Saint-Germain, por lo que no existe, desde el punto de vista del derecho, ninguna incoherencia con dicho artículo.

Por otra parte, el sistema proyectado constituye un régimen especial, y proporciona a Alemania, en relación con Austria, “ventajas” que se niegan a terceras Potencias. Por último, es difícil, en opinión del Tribunal, mantener que este régimen no está calculado para amenazar la independencia económica de Austria, y que es, en consecuencia, compatible con los compromisos específicamente asumidos por Austria en el Protocolo de Ginebra con respecto a su independencia económica.

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El dictamen del Tribunal fue aprobado por ocho votos contra siete.

De los ocho jueces que formaban la mayoría, siete declararon que, en su opinión, el régimen contemplado era incompatible no sólo con el Protocolo de Ginebra, sino también con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain, ya que -como afirmaron seis de dichos jueces (M. Guerrero, el conde Rostworowski, MM. Fromageot, Altamira, Urrutia y Negulesco) afirmaron en una declaración conjunta que firmaron- estaría calculado para amenazar la independencia de Austria en la esfera económica, y por lo tanto sería capaz de poner en peligro la independencia de ese país. El Sr. Anzilotti, aunque coincidió en la parte dispositiva del dictamen, declaró que no podía estar de acuerdo en cuanto a los fundamentos en los que se basa, y redactó un voto particular.

Opinión individual de M. Anzilotti

M. Anzilotti afirma que el litigio sobre el que se pide la opinión del Tribunal se refiere a la aplicabilidad de las disposiciones del artículo 88 del Tratado de Saint-Germain y del Protocolo de Ginebra a este caso concreto.

M. Anzilotti expone que la idea de que la independencia de Austria es inalienable salvo con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones tiene su origen en el artículo 80 del Tratado de Versalles, que se adoptó para asegurar la existencia de Austria frente al peligro de su incorporación al Reich alemán. Sostiene que este artículo no se adoptó en interés de Austria, sino en interés de Europa en su conjunto, por lo que se comprenderá fácilmente que el artículo 88, lejos de conceder derechos a Austria, sólo le impone obligaciones.

El dictamen pasa a definir el significado y el alcance de los términos “independencia” e “inalienable” en la primera parte del artículo 88. Sobre el término “independencia”, el Sr. Anzilotti afirma que, en el sentido del artículo 88, no es otra cosa que la existencia de Austria, dentro de las fronteras fijadas por el Tratado de Saint-Germain, como Estado separado y no sometido a la autoridad de ningún otro Estado o grupo de Estados. La independencia así entendida no es en realidad más que la condición normal de los Estados según el derecho internacional; también puede describirse como soberanía, o soberanía exterior, por la que se entiende que el Estado no tiene sobre sí más autoridad que la del derecho internacional. En cuanto al término “inalienable”, expresa la idea de que Austria no debe perder voluntariamente su existencia como Estado independiente si no es con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones. M. Anzilotti señala que el artículo 88 marca así un doble alejamiento del derecho internacional ordinario. Según el derecho internacional común, todo país es libre de renunciar a su independencia e incluso a su existencia; esta norma no se aplica a Austria. Del mismo modo, según el derecho internacional ordinario, cada país debe respetar la independencia de los demás países, pero no le está prohibido aceptar que otro Estado renuncie voluntariamente a su independencia en su favor. Esto no está permitido en el caso de Austria.

Tras haber interpretado también la segunda parte del artículo 88, M. Anzilotti llega a la conclusión de que el artículo 88 contempla dos tipos de actos de los que Austria debe abstenerse salvo con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones: a) los llamados actos de enajenación de la independencia; y b) los actos que, aun dejando a Austria su independencia, tendrían como efecto exponer esa independencia a un peligro.

M. Anzilotti observa que es sobre todo en el Protocolo de Ginebra del 4 de octubre de 1922 en el que discrepa de los fundamentos de la opinión del Tribunal. Declara que el régimen establecido entre Austria y Alemania sólo puede ser incompatible con el Protocolo de Ginebra si es incompatible con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain, ya que el Protocolo de Ginebra no impone a Austria, en lo que respecta a su independencia, ninguna obligación que no se derive ya de dicho artículo.

De ello se desprende, según M. Anzilotti, que el régimen aduanero austro-alemán sólo será compatible con las disposiciones mencionadas en la solicitud del Consejo a condición de que: a) no tenga el carácter de una supuesta enajenación de la independencia de Austria; o b) no sea capaz, en la medida en que pueda preverse razonablemente, de exponer dicha independencia a peligro alguno. A este respecto, el Sr. Anzilotti observa que dicho régimen se establece sobre una base de total igualdad jurídica y reciprocidad. En cuanto a la cuestión de si la unión aduanera austro-alemana contemplada por el Protocolo de Viena debe considerarse como un acto susceptible de poner en peligro la independencia de Austria, estima que la respuesta depende de consideraciones que son en su mayor parte, si no en su totalidad, de tipo político y económico. Por lo tanto, cabe preguntarse si el Consejo deseaba realmente obtener la opinión del Tribunal sobre este aspecto de la cuestión y si el Tribunal debería ocuparse de ello. En opinión del Sr. Anzilotti, el Tribunal debe o bien negarse a emitir el dictamen solicitado, o bien emitirlo sobre la cuestión en su conjunto.

Teniendo en cuenta, en particular, el movimiento hacia la unión política de los dos países, M. Anzilotti considera que la unión aduanera austro-alemana debe considerarse un hecho que podría comprometer la independencia de Austria. Por estas razones, M. Anzilotti llega a la conclusión de que el régimen aduanero sería incompatible con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain, por lo que Austria está obligada a abstenerse de él o a pedir el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones. Asimismo, concluye que dicho régimen también sería incompatible con el Protocolo de Ginebra, que sólo aplica la disposición del artículo 88 a los asuntos allí controvertidos.

Opiniones discrepantes

Los siete jueces de la minoría (MM. Adatci y Kellogg, Barón Rolin-Jaequemyns, Sir Cecil Hurst, M. Schucking, Jhr. van Eysinga y M. Wang) adjuntaron una opinión disidente conjunta al dictamen del Tribunal.

Opinión disidente conjunta del Sr. Adatci, el Sr. Kellogg, el Barón Rolin-Jaequemyns y Sir Cecil Hurst,

M. Schucking, Jhr. van Eysinga y M. Wang

Según los jueces discrepantes, la finalidad del artículo 88 era garantizar la existencia continuada de Austria como Estado independiente, lo que se consiguió asegurando el asentimiento de todas las Partes del Tratado, incluida la propia Austria, al principio de que la independencia de Austria no debe enajenarse ni comprometerse salvo con el consentimiento del Consejo.

Los jueces discrepantes se centran en la interpretación de los términos “independencia” y “alienación”. Explican que un Estado no sería independiente en el sentido jurídico si se colocara en una condición de dependencia de otra Potencia, si dejara de ejercer por sí mismo dentro de su propio territorio la summa potestas o soberanía, es decir, si perdiera el derecho a ejercer su propio juicio para llegar a las decisiones que implica el gobierno de su territorio. Según los jueces discrepantes, las restricciones a su libertad de acción que un Estado pueda acordar no afectan a su independencia, siempre que el Estado no se prive con ello de sus poderes orgánicos. La “enajenación” de la independencia de un Estado implica que el derecho a ejercer estos poderes soberanos pasaría a otro Estado o grupo de Estados. Para que un acto “comprometa” la independencia de Austria debe ser uno que ponga en peligro la existencia continuada de Austria como Estado capaz de ejercer en su territorio todos los poderes de un Estado independiente en el sentido de independencia dado anteriormente.

En cuanto al Protocolo de Ginebra nº 1 de 1922, los jueces disidentes consideran que cualquier acto que constituya una violación de las obligaciones de Austria establecidas en el mismo debe ser también una violación del artículo 88. Si el régimen que debe establecerse en virtud del Protocolo de Viena es compatible con el artículo 88, en opinión de los jueces disidentes no puede ser incompatible con el Protocolo de Ginebra.

Los jueces disidentes deducen del lenguaje de la Opinión que los otros miembros del Tribunal consideran que el régimen del Protocolo de Viena violaría la independencia económica de Austria porque sería la concesión a Alemania de un régimen especial o de ventajas exclusivas calculadas para amenazar esta independencia. En su opinión, no basta con que el régimen sea la concesión de un régimen especial o de ventajas exclusivas. La concesión debe estar calculada para amenazar la independencia de Austria.

Los jueces disidentes consideran que no se ha presentado ningún material ante el Tribunal en el curso del presente procedimiento con el fin de demostrar que los Estados que han concluido uniones aduaneras han puesto así en peligro su existencia futura como Estados. Los jueces disidentes aceptan la afirmación del Dictamen de que el régimen cumple los requisitos de una unión aduanera, pero en su opinión se trata de una unión que está organizada sobre la base de una asociación aduanera, y no sobre la de una fusión aduanera; es decir, cada uno de los Estados afectados conserva el derecho de promulgar su propia legislación en materia aduanera y de hacer cumplir dicha legislación en su propio territorio mediante su propio servicio aduanero.

Tras interpretar las distintas disposiciones del Protocolo de Viena, los jueces discrepantes llegan a la conclusión de que ninguna de sus disposiciones, consideradas individualmente, es incompatible con el mantenimiento de la posición de Austria como Estado separado e independiente.

Por estas razones, los jueces disidentes concluyen que un régimen establecido entre Alemania y Austria sobre la base y dentro de los límites de los principios establecidos por el Protocolo del 19 de marzo de 1931, sería compatible tanto con el artículo 88 del Tratado de Saint-Germain como con el Protocolo nº 1 firmado en Ginebra el 4 de octubre de 1922.

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Efectos de la opinión consultiva

El 3 de septiembre de 1931, en una reunión de la Comisión de Investigación para una Unión Europea, los representantes de Alemania y Austria habían anunciado su intención de no proseguir con el proyecto de Unión Aduanera. En estas circunstancias, el Consejo aprobó el 7 de septiembre de 1931 una resolución en la que tomaba nota del dictamen del Tribunal y declaraba que ya no tenía ocasión de proseguir el examen de este punto de su orden del día. Al mismo tiempo expresó su agradecimiento al Tribunal.