Ciudad Libre de Dantzig y la Organización internacional del Trabajo (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Dictamen de 26 de Agosto de 1930 (Serie B, núm. 18)

Habiendo emprendido el Senado de Dantzig, en 1929, gestiones para conseguir que la Ciudad Libre fuese admitida como Miembro de la Organización internacional del Trabajo, fue inscrita su demanda en el orden del día del Consejo de Administración de la Oficina internacional del Trabajo. Dicha Oficina rogó al Consejo de la Sociedad de las Naciones que interesase del Tribunal la emisión de un dictamen que debía de determinar si el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre de Dantzig permitía a dicha Ciudad formar parte de la Organización internacional del Trabajo, en calidad de Miembro de la misma.

Los representantes de la Ciudad Libre presentaron al Tribunal varias Memorias y observaciones verbales, y lo mismo hicieron el Gobierno polaco y la Oficina internacional del Trabajo. El Tribunal, considerando que una parte de las actividades de la Organización internacional del Trabajo por ejemplo, la ratificación de los proyectos de Convenios entraba dentro de la órbita de los asuntos exteriores, y considerando, asimismo, que a Polonia correspondía dirigir los asuntos exteriores de Dantzig, estimó que cualquier actividad de la Ciudad Libre en aquella materia necesitaba el consentimiento de Polonia, consentimiento que Polonia podía rehusar. Aun dado el caso de que Dantzig y Polonia llegaran a la celebración de un convenio del que resultase la seguridad de que Polonia no opondría objeción alguna a ningún acto emanado de la Ciudad Libre, realizado en su calidad de Miembro de la Organización internacional del Trabajo, dicho Convenio estaría siempre expuesto a un veto por parte de las autoridades de la Sociedad de las Naciones, en virtud del derecho de protección ejercido por ésta última sobre la Ciudad Libre.

En el momento de ser solicitado el dictamen, no existía ningún convenio de esa clase. El Tribunal, obligado a dictaminar sobre la base de la situación existente, resolvió la consulta en sentido negativo.

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Dictamen consultivo de 26 de agosto de 1930 (Serie B, nº 18)

Séptimo Informe Anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional

(15 de junio de 1930-15 de junio de 1931), Serie E, nº 7, pp. 255-260

Interpretación de la cuestión planteada-Compatibilidad de la situación jurídica especial de la Ciudad Libre con la pertenencia a la Organización Internacional del Trabajo: dirección por Polonia de los asuntos exteriores de la Ciudad Libre, naturaleza de las actividades de la Organización-Admisibilidad de la Ciudad Libre de Danzig en virtud de un acuerdo entre Polonia y la Ciudad Libre aprobado por la Sociedad de Naciones.

Resumen del caso

En el año 1929, el Senado de la Ciudad Libre de Danzig parece haber dado pasos con vistas a la admisión de la Ciudad Libre como miembro de la Organización Internacional del Trabajo. En enero de 1930, el miembro polaco del Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo pidió al Director de la Oficina que incluyera una solicitud de la Ciudad Libre en este sentido en el orden del día de la cuadragésima séptima sesión del Consejo de Administración. En un documento fechado el 15 de marzo de 1930, que fue remitido por el miembro polaco al Director de la Oficina, el Senado de la Ciudad Libre explicaba las consideraciones jurídicas en las que se basaba la solicitud. Sin embargo, al comunicar estas solicitudes, el miembro polaco se reservaba el derecho de presentar al Consejo de Administración una exposición detallada de la cuestión en cuestión o de dar su opinión sobre los argumentos expuestos por la Ciudad Libre.

La solicitud de Danzig fue debidamente inscrita en el orden del día de la cuadragésima séptima reunión del Consejo de Administración, y el asunto se discutió allí el 3 de febrero de 1930. En esa ocasión quedó entendido que la Oficina Internacional del Trabajo presentaría un memorándum jurídico sobre la cuestión a su Consejo de Administración para que lo examinara en su cuadragésima octava reunión. El memorándum, que fue comunicado a la Corte junto con una carta del miembro alemán del Consejo de Administración, concluía a favor de remitir a la Corte -la única capaz de resolver el intrincado problema jurídico implicado- la cuestión de si la Ciudad Libre poseía la capacidad para convertirse en miembro de la Organización Internacional del Trabajo. Añadía que la adopción de esta vía estaría totalmente justificada a la vista de los amplísimos términos del artículo 423 del Tratado de Versalles, y proponía que la cuestión se formulara en los siguientes términos:

“¿Es el estatus jurídico especial de la Ciudad Libre de Danzig tal que permita a la Ciudad Libre convertirse en Miembro de la Organización Internacional del Trabajo?”

El asunto llegó de nuevo ante el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo en su cuadragésima octava reunión, y éste decidió el 26 de abril de 1930 hacer que la cuestión expuesta en el memorándum de la Oficina del Trabajo se sometiera al Tribunal para una opinión consultiva.

Solicitud de opinión consultiva

El Director de la Oficina Internacional del Trabajo escribió en consecuencia al Secretario General en este sentido. El Consejo de la Liga se ocupó entonces debidamente de la cuestión y el 15 de mayo de 1930 adoptó una resolución en la que solicitaba al Tribunal que emitiera una opinión consultiva sobre la cuestión, que formuló en los mismos términos que se habían propuesto en el informe de la Oficina Internacional del Trabajo antes citado.

Notificaciones, declaraciones escritas y audiencias

De acuerdo con el procedimiento habitual, se notificó la solicitud de opinión consultiva a los miembros de la Sociedad de Naciones y a los Estados con derecho a comparecer ante el Tribunal. Además, el Secretario envió al Senado de Danzig, al Gobierno polaco y a la Oficina Internacional del Trabajo, considerados como susceptibles, de conformidad con el artículo 73, núm. 1, párrafo segundo, del Reglamento de la Corte, de poder proporcionar información sobre la cuestión, una comunicación especial y directa en el sentido de que la Corte estaba dispuesta a recibir de ellos declaraciones escritas y, si fuera necesario, a escuchar declaraciones orales hechas en su nombre.

Por último, el Secretario escribió a todos los Estados o miembros de la Liga indicados por el Director de la Oficina Internacional del Trabajo, como miembros de la Organización Internacional del Trabajo, llamando su atención sobre los derechos que les confiere el artículo 73, nº 1, tercer párrafo, del Reglamento de la Corte.[I]

Dentro de los plazos fijados y posteriormente prorrogados por el Presidente, se presentaron debidamente declaraciones escritas en nombre del Senado de la Ciudad Libre, del Gobierno polaco y de la Oficina Internacional del Trabajo; la cuestión se incluyó en la lista de la Decimoctava Sesión (ordinaria) del Tribunal, que comenzó el 16 de junio y finalizó el 26 de agosto de 1930. Se celebraron sesiones públicas los días 4, 5, 6 y 7 de agosto con el fin de recibir información verbal de los representantes del Senado de la Ciudad Libre, del Gobierno polaco y de la Oficina Internacional del Trabajo.

Composición del Tribunal

El Tribunal quedó compuesto de la siguiente manera para el examen de la cuestión:

MM. Anzilotti, Presidente; Huber, Vicepresidente; Nyholm, de Bustamante, Altamira, Oda, Froma- geot, Sir Cecil Hurst, Jueces, M. Yovanovitch, Juez Adjunto.

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La opinión del Tribunal (análisis)

La opinión del Tribunal fue emitida el 26 de agosto de 1930. En primer lugar, el Tribunal llama la atención sobre dos puntos en relación con la formulación de la cuestión que se le somete. En primer lugar, se hace hincapié en el estatus jurídico especial de la Ciudad Libre de Danzig. Es el efecto que ese estatuto jurídico especial puede tener sobre la admisibilidad de la Ciudad Libre en la Organización Internacional del Trabajo lo que constituye el objeto de la pregunta. Por lo tanto, sólo se pide al Tribunal que tome en consideración las dificultades derivadas de las circunstancias propias del estatuto de la Ciudad Libre.

En segundo lugar, la pregunta está redactada de tal forma que sólo se pregunta si la Ciudad Libre puede convertirse en miembro de la Organización Internacional del Trabajo. Sin embargo, el Tribunal considera que con ello no se pretende limitar la pregunta a la de la admisibilidad de la Ciudad Libre en la Organización Internacional del Trabajo, sino incluir la cuestión de si la Ciudad Libre, en caso de ser admitida, podría participar en las actividades de la Organización Internacional del Trabajo y cumplir los deberes que incumben a sus Miembros.

No es imposible que la intención de las Partes del Tratado de Versalles -cuya Parte XIII creó la Organización Internacional del Trabajo- fuera que ningún Estado o comunidad fuera Miembro de la Organización Internacional del Trabajo a menos que también lo fuera de la Liga. Esta cuestión, sin embargo, no está relacionada con el estatuto jurídico especial de Danzig. No ha sido tratada en las declaraciones escritas ni en los argumentos orales dirigidos al Tribunal, por lo que éste no la ha tomado en consideración. El caso se ha considerado únicamente desde el punto de vista de si el estatus jurídico especial de la Ciudad Libre es compatible con la pertenencia a la Organización Internacional del Trabajo; pero el hecho de que el Tribunal haya dado su respuesta a la cuestión sobre esta base no debe interpretarse como que prejuzga en modo alguno su opinión sobre la cuestión más amplia, si en algún momento se le planteara dicha cuestión.

Para determinar el significado de la expresión “estatuto jurídico especial” de la Ciudad Libre, el Tribunal analiza a continuación los textos pertinentes, a saber, los artículos 102 a 104 del Tratado de Versalles y ciertas disposiciones del Convenio celebrado el 9 de noviembre de 1920 entre Polonia y la Ciudad Libre, en virtud del mencionado artículo 104 del Tratado de Versalles. Llega a la conclusión de que este estatus comprende dos elementos: la relación especial de la Ciudad Libre de Danzig con la Sociedad de Naciones, bajo cuya protección se encuentra la Ciudad Libre y que garantiza la constitución de Danzig; y la relación especial de la Ciudad Libre con Polonia, a cuyo Gobierno se confía la dirección de las relaciones exteriores de Danzig.

Ni la protección de la Ciudad Libre ni la garantía de su constitución por parte de la Sociedad de Naciones impedirían que Danzig se convirtiera en miembro de la Organización Internacional del Trabajo.

En cuanto al derecho de Polonia a dirigir las relaciones exteriores de Danzig -un derecho que, en la medida en que impone una restricción a la independencia de la Ciudad Libre, constituye un rasgo esencial de su estructura política-, la situación es la siguiente. Ahora se admite que este derecho no puede considerarse absoluto: Danzig tiene derecho a velar por sus propios intereses y a que no se haga nada que los perjudique; pero Polonia, por su parte, tiene derecho a negarse a tomar cualquier medida que perjudique sus propios intereses. Por otra parte, algunas de las actividades de la Organización Internacional del Trabajo -por ejemplo, la ratificación de un proyecto de convenio o la presentación de una denuncia contra otro Estado miembro por incumplimiento de las disposiciones de un convenio- pertenecen al ámbito de las relaciones exteriores; por lo tanto, en todos estos casos, la Ciudad Libre no podría dar ningún paso sin el consentimiento de Polonia, y dicho consentimiento podría ser denegado.

Ahora bien, el Tribunal no ha encontrado ninguna disposición que exima a un Miembro de la Organización Internacional del Trabajo de participar en las actividades normales de la Organización si antes no puede obtener el consentimiento de algún Miembro de la Organización. Por consiguiente, la Ciudad Libre de Danzig no podría participar en los trabajos de la Organización Internacional del Trabajo sin haber llegado a algún acuerdo con Polonia que garantizara que el Gobierno polaco no podría oponerse a ninguna acción que la Ciudad Libre pudiera emprender como Miembro de la Organización. Si un acuerdo de este tipo implicara alguna modificación del estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre, podría no obstante estar sujeto a veto por parte de las autoridades de la Sociedad de Naciones, en virtud del derecho de protección que les asiste; y por ello sería deseable que no se concluyera sin el acuerdo del Consejo de la Sociedad.

En la actualidad no existe tal acuerdo y el Tribunal se siente obligado a responder a la pregunta sobre la que se le pide una opinión consultiva basándose en la situación existente, es decir, a responderla negativamente.

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Opiniones discrepantes

La opinión consultiva fue aprobada por seis votos a favor y cuatro en contra. MM. Anzilotti, Presidente, y Huber, Vicepresidente, declarándose incapaces de coincidir con la opinión del Tribunal, emitieron opiniones separadas. M. Loder, antiguo Presidente, adjuntó a la opinión una declaración de su disentimiento.

Opinión individual de M. Anzilotti

M. Anzilotti no coincide con la opinión del Tribunal. Considera que la primera cuestión que debe decidirse es si la Parte XIII del Tratado de Versalles permite adquirir la calidad de miembro de la Organización Internacional del Trabajo por otros medios que no sean la admisión en la Sociedad de Naciones. A esta pregunta, la respuesta de M. Anzilotti es definitivamente negativa. En su opinión, la intención de las Partes del Tratado de Versalles era que la calidad de Miembro de la Sociedad de Naciones y la de Miembro de la Organización Internacional del Trabajo coincidieran, e impedir que un Estado o una comunidad política se convirtiera en Miembro de la Organización Internacional del Trabajo sin ser al mismo tiempo Miembro de la Sociedad de Naciones. Observa que no existe otra forma de ingresar en la Organización Internacional del Trabajo que la indicada en el párrafo 2 del artículo 387 de la Parte XIII del Tratado de Versalles. El Sr. Anzilotti llega por tanto a la conclusión de que la hipótesis sobre la que procede la solicitud de opinión consultiva no puede ser aceptada por el Tribunal, porque está en contradicción con el Tratado de Versalles. En su opinión, el Tribunal debería haber declarado que no podía emitir el dictamen que se le había solicitado.

M. Anzilotti considera a continuación si la cuestión planteada al Tribunal no puede interpretarse como si, dejando a un lado la cuestión de la admisión de la Ciudad Libre en la Organización Internacional del Trabajo, sólo se refiriera a la compatibilidad de las características propias del estatuto jurídico de la Ciudad Libre con el ejercicio por parte de ésta de los derechos y el cumplimiento por su parte de las obligaciones de los Miembros de la Organización Internacional del Trabajo. En su opinión, sólo adoptando este punto de vista podía el Tribunal abordar la cuestión que se le planteaba. Según M. Anzilotti, el hecho de que la Ciudad Libre sólo goce de una libertad limitada en el ámbito de las relaciones internacionales no es en sí mismo incompatible con la pertenencia a la Organización Internacional del Trabajo. Por otra parte, M. Anzilotti afirma que la Ciudad Libre sólo puede ser miembro de la Organización Internacional del Trabajo si Polonia consintiera su admisión y si los órganos competentes de la Sociedad de Naciones no hicieran uso de su derecho de veto.

M. Anzilotti examina en primer lugar la cuestión de si Polonia tiene derecho a consentir la admisión de la Ciudad Libre en la Organización Internacional del Trabajo, incluso si dicho consentimiento debe implicar una modificación del estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre actualmente en vigor. En su opinión, nada impide a Polonia ejercer los derechos que le confiere el Convenio de París.

M. Anzilotti considera a continuación qué modificaciones implicaría la adhesión a la Organización Internacional del Trabajo en el estatus actual de la Ciudad Libre. Indica que el consentimiento dado válidamente por Polonia tendría el efecto de autorizar a la Ciudad Libre a hacer todo lo necesario para cumplir sus obligaciones en virtud de la Parte XIII del Tratado de Versalles, aunque ello implicara una limitación de los derechos que actualmente corresponden a Polonia en lo que respecta a la dirección de las relaciones exteriores de Danzig. Por otra parte, nada impide que Polonia conserve en relación con la Ciudad Libre los poderes y prerrogativas que le confieren las estipulaciones en vigor.

Por último, M. Anzilotti se refiere a modo de ejemplo o de aplicación a algunas de las cuestiones que han sido debatidas por las Partes interesadas. Con respecto al nombramiento de los delegados de Danzig, considera que nada impide que la Ciudad Libre se comprometa a someter el nombramiento de sus propios delegados a la aprobación previa del Gobierno polaco. En cuanto a la solución judicial de los litigios, si se considera que la jurisdicción establecida por el artículo 423 del Tratado de Versalles tiene prioridad sobre cualquier otra jurisdicción prevista por acuerdos particulares entre los miembros, Polonia, al dar su consentimiento a la admisión de la Ciudad Libre, consentiría en la sustitución de la jurisdicción del Tribunal por la prevista en el artículo 103 del Tratado de Versalles y en el artículo 39 del Convenio de París, por supuesto sólo en lo que se refiere a los litigios a los que se refiere el artículo 423. En cuanto a la ratificación de los proyectos de convenio elaborados por la Conferencia General, observa que cada Miembro es libre de ratificar o no; también es cierto que la razón por la que no se ratifica un convenio no tiene ninguna importancia jurídica.

Sujeto a las reservas y con las restricciones resultantes de lo anterior M. Anzilotti llega a la conclusión de que el estatus jurídico especial de la Ciudad Libre de Danzig es tal que permite a la Ciudad Libre ser Miembro de la Organización Internacional del Trabajo.

Opinión individual de M. Huber

Según el Sr. Huber, la respuesta que debe darse a la cuestión sometida al Tribunal depende de la forma en que se interprete dicha cuestión y, en particular, del sentido que deba darse a las palabras “permitir” y “estatuto jurídico especial”. La respuesta será afirmativa si se trata de saber si el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre de Danzig, derivado del Tratado de Versalles, hace posible que la Ciudad Libre se convierta en miembro de la Organización Internacional del Trabajo; en cambio, sería negativa si la cuestión se refiriera a un derecho de Danzig, sin el consentimiento de Polonia, a obtener la admisión en la Organización y, por tanto, a participar en sus trabajos. Según M. Huber, corresponde al Tribunal considerar las diferentes situaciones que pueden plantearse dentro del marco jurídico establecido por el Tratado de Versalles.

M. Huber observa que cualquiera de las tres partes afectadas por el Tratado de Versalles, a saber, la Ciudad Libre, la Sociedad de Naciones y Polonia, puede ser titular de un derecho y debe considerarse facultada para renunciar a él, a menos que dicha renuncia afecte al propio sistema con vistas al cual se creó el derecho. Señala además que la Parte XII no establece que sólo puedan ser Miembros de la Organización los Estados que posean una soberanía completa en las relaciones exteriores y en lo que respecta a la legislación interna, y que por lo tanto no es posible prima facie excluir a la Ciudad Libre de la Organización Internacional del Trabajo debido a su estatuto especial. Por último, observa que el Pacto de la Sociedad de Naciones y la Parte XIII no sólo pertenecen al mismo Tratado, sino que están orgánicamente relacionados. Por lo tanto, dado que la Ciudad Libre se encuentra enteramente en el marco de la Sociedad de Naciones, su admisión en la Organización Internacional del Trabajo y su adhesión a los convenios que emanan de ella no pueden, en principio, ser contrarias ni a los intereses de la Sociedad de Naciones ni a los de un Estado miembro de la Sociedad.

Sobre esta base, M. Huber afirma a continuación que el hecho de que la adhesión de la Ciudad Libre dependa necesariamente de la intervención de Polonia, y que este Estado pueda eventualmente oponerse, no excluye la posibilidad de que la Ciudad Libre sea Miembro de la Organización Internacional del Trabajo. Según M. Huber, la dificultad del problema sometido al Tribunal radica en la incompatibilidad que puede existir entre el estatuto jurídico especial de la Ciudad Libre y los derechos y obligaciones que se derivarían para ella de su condición de Miembro de la Organización. A este respecto, es importante determinar (1) si y en qué medida la participación en la Organización Internacional del Trabajo entra en el ámbito de las relaciones exteriores y, por tanto, de los derechos de Polonia; y (2) si y en qué medida la intervención de Polonia, en virtud de este derecho, en las relaciones entre la Ciudad Libre y la Organización del Trabajo sería contraria a las disposiciones de la Parte XIII. En la medida en que hubiera incompatibilidad, la admisión de la Ciudad Libre dependería del consentimiento de Polonia. Pero si, como cree, este consentimiento no es contrario al estatuto especial, no puede considerarse que dicho estatuto no permita a la Ciudad Libre convertirse en miembro de la Organización Internacional del Trabajo. Por otra parte, si el consentimiento de Polonia se otorgara mediante el abandono de sus derechos en virtud del párrafo 6 del artículo 104 delTratado de Versalles, la Ciudad Libre se encontraría en la misma situación que los Miembros que dirigen sus relaciones exteriores con total independencia.

M. Huber aborda a continuación los principales puntos en los que podría existir una incompatibilidad. En primer lugar, señala que el nombramiento de los delegados de Danzig podría someterse a la aprobación del Gobierno polaco y que éste lo transmitiría; pero una vez transmitido, la situación independiente de los delegados, en virtud del artículo 390, sería totalmente conforme con el sistema de la Organización Internacional del Trabajo. En segundo lugar, el acto de ratificación de los convenios elaborados por la Conferencia implica un acto de política exterior y, por consiguiente, pertenece al ámbito en el que Polonia tiene derecho a actuar en nombre y representación de la Ciudad Libre. En tercer lugar, por lo que se refiere al procedimiento por encuesta y al procedimiento judicial mencionados en los artículos 411 y siguientes, M. Huber distingue entre los litigios que pueden surgir entre Polonia y la Ciudad Libre, por una parte, y entre la Ciudad Libre y otros Miembros de la Organización, por otra. Para los primeros, considera que el conflicto entre la jurisdicción contemplada en el artículo 103 y la prevista por la Parte XIII del Tratado de Versalles debe y puede recibir una solución jurídica basada en los valores relativos de las cláusulas en conflicto de este mismo Tratado. Para este último, incluso si la presentación de una denuncia o la incoación de un procedimiento contra un Estado entra en el ámbito de las relaciones exteriores, considera que nada impide a la Ciudad Libre llegar a un acuerdo con Polonia sobre las condiciones en las que haría uso de ese derecho; ello permitiría a Polonia no denegar su consentimiento a la admisión, por ese motivo. En cuarto lugar, el Sr. Huber observa que la cuestión de las medidas económicas no parece capaz de plantear dificultades, a menos que sea a causa de la unión aduanera entre Polonia y la Ciudad Libre, que en cualquier caso no plantearía ningún obstáculo en lo que respecta a la Organización del Trabajo.

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Efectos de la opinión consultiva

El Consejo de la Sociedad de Naciones tomó conocimiento formalmente del dictamen del Tribunal en la segunda sesión de su sexagésima reunión (9 de septiembre de 1930), y encargó al Secretario General que lo transmitiera oficialmente al Director de la Oficina Internacional del Trabajo para su comunicación al Consejo de Administración de dicha Oficina. El Consejo de Administración tomó conocimiento del dictamen del Tribunal en su quincuagésima sesión, que se celebró en Bruselas del 7 al 12 de octubre de 1930; encargó al Director de la Oficina Internacional del Trabajo que lo transmitiera a la Ciudad Libre de Danzig, por mediación del Gobierno polaco, y expresó la esperanza de que los nuevos esfuerzos por encontrar una solución tuvieran éxito.

[I] “Si alguno de los Estados o Miembros mencionados en el primer párrafo no hubiera recibido la comunicación especificada anteriormente, dicho Estado o Miembro podrá expresar su deseo de presentar una declaración por escrito, o de ser oído; y el Tribunal decidirá”.