Comunidades greco-búlgaras (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Dictamen de 31 de Julio de 1930 (Serie B, núm. 17)

El Convenio greco-búlgaro de 27 de Noviembre de 1919 fue celebrado el mismo día que el Tratado entre las Potencias aliadas y Bulgaria al final de la guerra de 1914-1918. Proponíase, principalmente, dicho Convenio, eliminar en los Balcanes los focos de agitación irredentista que según demostraba la historia de los periodos precedentes habían sido causa, muchas veces, de graves conflictos, facilitando, para ello, la salida de las personas que desearan emigrar de un país a otro y dándoles la posibilidad de recobrar el valor de los bienes que tuvieran que abandonar al marcharse. No se limitaba el Convenio a proteger el patrimonio personal de cada individuo, sino que extendía su protección a los bienes de las «Comunidades», colectividades conocidas en Oriente desde tiempo inmemorial, y compuestas de personas unidas entre a por lasos de identidad de raza, de religión, de lengua y de tradiciones.

El Tribunal respondió en su dictamen a cierto número de consultas que le habían sido dirigidas por la Comisión mixta de emigración greco-búlgara y por los Gobiernos búlgaro y griego. Referíanse dichas consultas, sobre todo, al criterio para fijar el concepto de «Comunidad»; a las condiciones en que una «Comunidad» podía ser disuelta, y a la actitud que correspondería adoptar a la Comisión en el caso de disolución de una «Comunidad», si no conseguía descubrir a los causahabientes.

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Dictamen consultivo de 31 de julio de 1930 (Serie B, nº 17)

Séptimo informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional

(15 de junio de 1930-15 de junio de 1931), Serie E, nº 7, pp. 245-254

Interpretación del Convenio entre Grecia y Bulgaria relativo a la Emigración Recíproca, de 27 de noviembre de 1919: las comunidades, sus derechos, su disolución; los poderes de la Comisión Mixta.

Tras la entrada en vigor del Convenio Greco-Búlgaro sobre Emigración Recíproca, el 9 de agosto de 1920, y en cumplimiento de una Resolución del Consejo de la Sociedad de Naciones, fechada el 20 de septiembre de 1920, la Comisión Mixta de Emigración, prevista en los artículos 8 y 9 del Convenio, se reunió en Ginebra el 18 de diciembre de 1920. Una de sus primeras tareas fue estudiar la interpretación del Convenio sobre Emigración, y no fue hasta que adoptó, el 4 de marzo de 1922, en su nonagésima sexta reunión, un conjunto de “Normas”, que fueron comunicadas oficialmente a los gobiernos interesados, cuando pudo ocuparse de los trabajos relativos a la aplicación práctica del Convenio.

Durante las fases preliminares y en los primeros años de su trabajo, la Comisión se vio abocada a adoptar, de forma más o menos incidental, una serie de decisiones que afectaban a la interpretación del Convenio con respecto a la posición de las “comunidades”. Además, la Comisión formuló preguntas a los representantes de los gobiernos interesados sobre diversos puntos que afectaban a la interpretación de ciertos artículos del Convenio. Se pidió a la Sección Jurídica de la Secretaría de la Sociedad de Naciones que diera su opinión, y se entablaron negociaciones: pero fue imposible llegar a una solución aceptable para ambas Partes. Llegados a este punto, el Presidente de la Comisión Mixta sugirió remitir el asunto al Tribunal. Siguió una larga serie de discusiones en la Comisión Mixta; finalmente, a principios de diciembre de 1929, culminaron con el envío por parte de los dos Gobiernos al Presidente de declaraciones escritas por las que consentían mutuamente, en principio, un procedimiento consistente en obtener un dictamen consultivo del Tribunal; este consentimiento, sin embargo, fue dado por ambas partes sujeto a una reserva expresa en cuanto a la redacción final de las cuestiones que debían someterse al Tribunal. En cumplimiento de una decisión formal de la Comisión, su Presidente preparó y presentó a sus colegas un proyecto de lista de preguntas. Como este texto no fue aceptado por los representantes de los dos Gobiernos interesados, se acordó que éstos podrían enviar a la Comisión las adiciones que desearan hacerle. Así, el cuestionario de la Comisión Mixta vino a completarse sucesivamente con el del Gobierno búlgaro y con el del Gobierno griego.

Solicitud de opinión consultiva

El 19 de diciembre de 1929, el Presidente de la Comisión Mixta solicitó al Secretario General de la Sociedad de Naciones que dirigiera al Consejo una Solicitud para la obtención de un dictamen consultivo. La Solicitud de dictamen se hizo en virtud de una Resolución del Consejo, fechada el 16 de enero de 1930, a la que se adjuntaron los tres cuestionarios cuyo origen se acaba de describir.

Notificaciones, declaraciones escritas y audiencias

Según el procedimiento habitual, la solicitud de opinión consultiva fue notificada a los miembros de la Liga y a los Estados con derecho a comparecer ante el Tribunal. Además, el Secretario envió a los Gobiernos búlgaro y griego, considerados susceptibles, de conformidad con el artículo 73, nº 1, párrafo segundo, del Reglamento de la Corte, de poder proporcionar información sobre la cuestión, una comunicación especial y directa en el sentido de que la Corte estaba dispuesta a recibir de ellos declaraciones escritas y, en caso necesario, a escuchar declaraciones orales hechas en su nombre.

Los Gobiernos en cuestión presentaron declaraciones escritas dentro de los plazos, que habían sido fijados y posteriormente ampliados por el Presidente, y la cuestión se incluyó en el orden del día de la Decimoctava Sesión (ordinaria) del Tribunal, que comenzó el 16 de junio y finalizó el 26 de agosto de 1930. Las audiencias tuvieron lugar los días 19, 20, 21, 23, 24, 26, 27 y 30 de junio para recibir la información facilitada verbalmente en nombre de los dos Gobiernos. Al término de las audiencias, el Tribunal aceptó además, en virtud de una decisión especial, breves declaraciones escritas dirigidas a él por los Agentes de los dos Gobiernos. Por último, el 30 de junio de 1930, el Tribunal solicitó a dichos Agentes y al Presidente de la Comisión Mixta que respondieran a ciertas preguntas; estas respuestas fueron facilitadas en una audiencia celebrada a tal efecto el 1 de julio.

Composición del Tribunal

Para este caso, los siguientes jueces componen el Tribunal:

MM. Anzilotti, presidente; Huber, ex presidente; Loder, Nyholm, de Bustamante, Altamira, Oda, Pessoa, Fromageot, Sir Cecil Hurst, jueces, M. Yovanovitch, juez adjunto.

MM. Caloyanni y Papazoff, nombrados jueces ad hoc por los Gobiernos griego y búlgaro respectivamente, también formaron parte del Tribunal en este caso.

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La opinión del Tribunal (análisis)

La opinión del Tribunal, adoptada por unanimidad, fue emitida el 31 de julio de 1930.

Tras una sección introductoria en la que se exponen los antecedentes de la cuestión y se reproducen las alegaciones de los Gobiernos interesados como resumen autorizado de los argumentos opuestos, el Tribunal recuerda el objeto general del Convenio sobre Emigración y enuncia los principios que, en opinión del Tribunal, deben regir su interpretación.

A este respecto, el Tribunal observa que el Convenio está relacionado con el conjunto general de medidas destinadas a asegurar la paz mediante la protección de las minorías, siendo el objetivo particular del Convenio eliminar o reducir los focos de agitación irredentista mediante la emigración recíproca y voluntaria de las minorías de los dos países. Con la misma idea y con el fin de facilitar o estabilizar la emigración, el Convenio pretende ahorrar a los interesados las pérdidas materiales que normalmente conlleva su emigración, ya sea en el futuro o en el pasado. El beneficio de las cláusulas destinadas a proteger la propiedad privada sólo se extiende a los individuos y no a las asociaciones de personas. Sin embargo, teniendo en cuenta las ventajas que los individuos del Este obtienen de su unión en “comunidades”, el Convenio les permite, al emigrar, llevarse consigo sus bienes muebles y recibir el valor de los bienes inmuebles de las comunidades disueltas como consecuencia de su emigración.

A continuación, el Tribunal pasa a la cuestión que se le ha planteado en nombre de los Gobiernos interesados, o en nombre de la Comisión Mixta, las examina y responde a cada una de ellas sucesivamente.

I      .-Preguntas elaboradas por la Comisión Mixta

(1)     ¿Cuál es el criterio que debe aplicarse para determinar qué es una comunidad en el sentido del Convenio, entre otras cosas, en virtud del apartado 2 del artículo 6?

El criterio para determinar lo que es una comunidad en el sentido de los artículos del Convenio, entre otros, del apartado 2 del artículo 6, es la existencia de un grupo de personas que viven en un país o localidad determinados, que tienen una raza, religión, lengua y tradiciones propias y que están unidas por esta identidad de raza, religión, lengua y tradiciones en un sentimiento de solidaridad con el fin de preservar sus tradiciones, mantener su forma de culto, asegurar la instrucción y la educación de sus hijos según el espíritu y las tradiciones de su raza y ayudarse mutuamente.

Desde el punto de vista del Convenio, la cuestión de si, según el derecho local, una comunidad está o no reconocida como persona jurídica no requiere consideración; de hecho, las comunidades pueden poseer bienes; las iglesias, conventos, escuelas, hospitales o fundaciones, que existen como entidades separadas, se asimilan a comunidades en el momento de la emigración de las personas que son miembros o beneficiarios de las mismas.

Estas respuestas se basan en la siguiente razón: en ausencia de disposiciones especiales al con- trario -y en este caso no existen tales disposiciones- la concepción de comunidad que se tiene en cuenta en el Convenio sólo puede ser la concepción que es tradicional en Oriente. Además, y de conformidad con esta opinión, la existencia de las comunidades, así como la de los bienes que les pertenecen, son cuestiones de hecho que no dependen de ninguna reglamentación resultante del derecho local.

(2)     ¿Qué condiciones deben cumplirse para que la Comisión Mixta prevista en el Convenio disuelva una comunidad tal como se entiende en el Convenio?

La Comisión Mixta prevista en el Convenio no está llamada por sí misma a disolver comunidades. En el sentido del Convenio, la disolución de una comunidad es un hecho que debe ser comprobado por la Comisión. Debe resultar del ejercicio del derecho de emigración por parte de los miembros de dicha comunidad, y esta emigración debe implicar la desaparición de la comunidad o hacerla incapaz de llevar a cabo su misión o de cumplir su objeto.

Los poderes conferidos por el Convenio a la Comisión Mixta sólo se refieren a las medidas que deben adoptarse después de que se haya producido la disolución de una comunidad. La Comisión sólo tiene que verificar que se ha producido esta disolución para, a continuación, llevar a cabo las medidas prescritas en este caso por el Convenio. Esta verificación consiste en satisfacerse con respecto a una serie de cuestiones de puro hecho.

(3)      ¿Qué debe entenderse por tal disolución? ¿Qué relaciones han de disolverse? ¿Cuál es el periodo con referencia al cual debe establecerse la existencia de dichas relaciones?

Por disolución de una comunidad debe entenderse la ruptura de la misma y el cese de su existencia en todos los aspectos.

Las “relaciones” disueltas son las que unían a los miembros de la comunidad. La disolución pone fin a las relaciones mutuas de los individuos como miembros de la comunidad, así como a sus relaciones con la propia comunidad y a las relaciones entre la comunidad y terceros. En principio, la existencia de estas relaciones debe determinarse por referencia al momento inmediatamente anterior a la disolución de la comunidad.

(4)     ¿Qué actitud debe observar la Comisión Mixta en los casos en que no consiga descubrir a los ayants droit (derechohabientes) a los que se refiere el apartado 2 del artículo 10 del Convenio?

La idea del Convenio es no admitir la disolución de una comunidad y la liquidación de sus bienes salvo cuando los individuos, miembros de dicha comunidad, manifiesten su deseo de acogerse a los términos del Convenio; por lo tanto, es difícil entender que no se conozca a los ayants droit (derechohabientes) en el momento de la liquidación.

Si posteriormente, a pesar de los esfuerzos de la Comisión, no se pudiera localizar a algunas personas, ésta deberá informar a los Gobiernos interesados, con los que descansará para que adopten las medidas necesarias, de conformidad con sus respectivas legislaciones, para garantizar que el producto de la liquidación se abone debidamente a las personas que tienen derecho a él en virtud del Convenio.

La Comisión Mixta no debe intervenir para cerciorarse de que una comunidad está disuelta salvo a petición de particulares, hecha personalmente o en su nombre, que establezca su derecho a acogerse al Convenio; y cuando se liquidan los bienes de una comunidad disuelta, los únicos ayants droit (personas con derecho) son los miembros emigrantes de esa comunidad que reclaman la liquidación por causa de disolución.

II      Preguntas formuladas por el Gobierno búlgaro

(1)      Dado que el Convenio trata de la emigración voluntaria y que una comunidad, al ser una ficción jurídica, sólo existe en virtud de la ley del país en cuestión, cuyas fronteras no puede traspasar, ¿puede admitirse que una comunidad pueda emigrar en virtud del Convenio, o no se deduce lógicamente que, cuando el Convenio habla de la propiedad de las comunidades, debe entenderse que se refiere a los derechos de propiedad privada que los emigrantes puedan poseer eventualmente sobre dicha propiedad?

Los derechos patrimoniales privados que los emigrantes puedan tener sobre los bienes de la comunidad forman parte de los “derechos pecuniarios” de los emigrantes, y estos derechos están expresamente mencionados y protegidos por el apartado 2 del artículo 2 del Convenio; no deben confundirse con los bienes pertenecientes a la comunidad y tratados en el apartado 2 del artículo 6 y en el artículo 7.

Las diversas afirmaciones en las que se basa esta pregunta son incorrectas e irrelevantes.

(2)     Siendo la Comisión Mixta un órgano ejecutivo encargado de facilitar la emigración y liquidar los derechos existentes de los emigrantes, y no de crear nuevos derechos, ¿qué órgano sería competente para ordenar la eventual disolución de una comunidad, y qué leyes debería observar dicho órgano en tal caso?

Dado que la disolución de una comunidad es un hecho, no tiene que ser pronunciada por ningún órgano competente y, desde el punto de vista del Convenio, no es necesario determinar qué ley concreta es aplicable.

La suposición de que la Comisión Mixta es un órgano ejecutivo encargado de liquidar los derechos existentes no es del todo correcta.

(3)      Cualquiera que sea el punto de vista que se adopte, es decir, si se considera el caso como el de una liquidación meramente de los derechos de propiedad de los emigrantes sobre los bienes de las comunidades o como el de una liquidación en general de los bienes de las comunidades, ¿no debe reconocerse en cualquiera de las dos hipótesis que la liquidación debe extenderse a la propiedad privada de la persona moral que constituye una comuna, siendo una comuna el ejemplo típico de una comunidad?

La liquidación por la Comisión Mixta de los bienes de una comunidad en el sentido del artículo 6, párrafo 2, y del artículo 7, no se extiende a los bienes privados de la comuna. En efecto, el concepto de comunidad, en el sentido del Convenio, es ajeno a la unidad de la organización interna del país representada por la comuna administrativa, que es una circunscripción territorial.

III      .-Preguntas elaboradas por el Gobierno griego

(1)     ¿Cuál es, habida cuenta de su origen y desarrollo, la naturaleza de las comunidades a las que se refieren el apartado 2 del artículo 6 y el artículo 7 del Convenio de Neuilly? ¿Disfrutan, de hecho o de derecho, de una apersonalidad que les confiera algunos de los atributos de una persona moral y, en particular, el derecho a poseer un patrimonio separado del de sus miembros?

La respuesta a esta pregunta se ha dado en los apartados 1 y 2 de la respuesta a la primera pregunta de la Comisión Mixta.

(2)     ¿Poseen las comunidades la característica de estar vinculadas como minorías y grupos raciales con el país en el que la mayoría de la población es de la misma raza? ¿Cuáles son finalmente las consecuencias, en lo que respecta a la asignación de sus bienes, cuando sus miembros, tal y como se contempla en el artículo 10 del Convenio, están dispersos o ausentes (en el sentido jurídico del término)?

Las comunidades, en el sentido del Convenio, tienen un carácter exclusivamente minoritario y racial. El Estado al que son racialmente afines no deriva de esta circunstancia ningún derecho sobre los bienes muebles o sobre el producto de la liquidación de los bienes inmuebles de una comunidad disuelta cuyos miembros están dispersos o ausentes.

Cualesquiera que sean las razones que puedan aducirse en apoyo de la atribución, en las condiciones contempladas por la cuestión, al Estado al que una comunidad es racialmente afín, del valor de los bienes de una comunidad disuelta, estas razones son ajenas al objetivo del Convenio.

(3)                    ¿De qué condiciones debe depender la disolución de las comunidades?

La respuesta se ha dado en relación con la segunda pregunta elaborada por la Comisión Mixta.

(4)      ¿Se ocupa el Convenio de Neuilly de las comunidades disueltas antes de su entrada en vigor? ¿Deben aplicarse a la disolución de estas comunidades y al reparto del producto de la liquidación de sus bienes las mismas normas que se aplican en el caso de las comunidades contempladas en el artículo 7 del Convenio?

El Convenio sólo se aplica a las comunidades disueltas antes de su entrada en vigor por motivos de emigración desde el punto de vista de la liquidación de sus bienes. Una comunidad disuelta no puede beneficiarse del artículo 12, porque no puede cumplir las condiciones de dicho artículo. Los antiguos emigrantes tienen la posibilidad de participar en el reparto del producto de la liquidación de los bienes pertenecientes a la comunidad de la que eran miembros antes de su disolución.

El objeto del artículo 12 es, en efecto, permitir que se beneficien del Convenio ciertas personas a las que los artículos 1 a 11 no son aplicables. Aunque sería contrario a todas las reglas sanas de interpretación cambiar el sistema de estos artículos extendiendo su aplicación a personas no contempladas por ellos, parece, por otra parte, estar en armonía con el objetivo y el espíritu de este artículo conceder a las personas que ya han emigrado con respecto a los “bienes dejados por ellas” las mismas ventajas económicas que asegura el Convenio a los futuros emigrantes.

(5)      Si la aplicación del Convenio de Neuilly está en desacuerdo con una disposición de derecho interno vigente en el territorio de una de las dos Potencias signatarias, ¿cuál de las disposiciones en conflicto debe preferirse: la de la ley o la del Convenio?

Si la correcta aplicación del Convenio entrara en conflicto con alguna ley local, esta última no prevalecería frente al Convenio.

El principio generalmente aceptado del derecho internacional, según el cual, en las relaciones entre las Potencias que son Partes contratantes de un tratado, las disposiciones del derecho interno no pueden prevalecer sobre las del tratado, impediría la adopción de cualquier otro punto de vista. Lo mismo se aplica a ciertas disposiciones especiales del Convenio sobre la Emigración.

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Efectos de la opinión consultiva

En la primera reunión de su Sexagésima Sesión (8 de septiembre de 1930), el Consejo de la Sociedad de Naciones tomó nota del dictamen elaborado por el Tribunal y encargó al Secretario General que lo comunicara oficialmente al Presidente de la Comisión Mixta Greco-Búlgara de Emigración.

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Octavo informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional

(15 de junio de 1931-15 de junio de 1932), Serie E, nº 8, pp. 213-214

Efectos de la opinión consultiva nº 17 del 31 de julio de 1930

En el Séptimo Informe Anual se mencionaba que el 8 de septiembre de 1930 el Consejo de la Sociedad de Naciones había dado instrucciones al Secretario General para que comunicara oficialmente la opinión consultiva del Tribunal al Presidente de la Comisión Mixta de Emigración Greco-Búlgara.

El siguiente pasaje relativo a las medidas adoptadas por la Comisión para dar efecto a la opinión consultiva del Tribunal aparece en un informe (de diciembre de 1931) sobre los trabajos realizados por la Comisión firmado por los dos miembros neutrales de dicho órgano y dirigido a las dos Partes signatarias del Convenio de Neuilly y al Secretario General de la Sociedad de Naciones.

“La Corte Permanente de Justicia Internacional emitió su opinión consultiva sobre el tema (véase la Serie B., nº 17) en julio de 1930.

Los miembros, delegados de los dos Gobiernos, declararon que reconocían la solidez del dictamen del Tribunal Permanente; pero cuando se trató de redactar una decisión que permitiera a la Comisión regular la aplicación de los principios establecidos en el dictamen, resultó evidente que los delegados de los dos Gobiernos tenían opiniones diferentes en cuanto al sentido de sus principales pasajes.

En ese momento, las demás labores de la Comisión Mixta tocaban a su fin. Los planes para la liquidación final de los trabajos de la Comisión habían madurado y los representantes de ambos gobiernos mostraron su deseo de poner fin a sus labores lo antes posible.

En estas circunstancias, los miembros neutrales sugirieron que se dejara a las dos partes la tarea de encontrar una solución práctica a la cuestión de las comunidades, tomando como base el dictamen del Tribunal y adoptando los mismos métodos generosos que había empleado la Comisión para regular la liquidación de la propiedad privada. Este camino fue finalmente adoptado por la Comisión en una decisión fechada el 4 de marzo de 1931.

En julio del año siguiente, la Comisión, en aplicación de la decisión anterior, sancionó la propuesta de los miembros neutrales, en el sentido de que las consecuencias pecuniarias de la liquidación de los bienes de las comunidades debían figurar en forma de un asiento, a favor del Gobierno acreedor, que representara el saldo de los valores de los bienes liquidados.

Finalmente, el 19 de agosto de 1931, los miembros neutrales presentaron a la Comisión el proyecto de un esquema general para concluir los trabajos, junto con los resultados positivos de los estudios que se habían llevado a cabo durante más de diez meses a la luz de la opinión consultiva del Tribunal Permanente.

El esquema presentado por los miembros neutrales para la solución definitiva del problema de las comunidades iba precedido de ciertas consideraciones, que pueden resumirse como sigue:

La Comisión ha estado animada durante toda su labor por los objetivos pacificadores de la Convención de Neuilly, y se ha esforzado en todo momento por considerar su misión con un espíritu amplio y liberal.

Los miembros neutrales consideraron que el mismo espíritu debía regir igualmente la solución de una cuestión tan compleja e importante como la de las comunidades, si la Comisión deseaba llevar a cabo una obra duradera de pacificación y eliminar del campo de los asuntos internacionales un problema delicado, cargado de tan grandes posibilidades de fricción entre los dos países.

Por ello, los miembros neutrales han adoptado el principio de que, al tratar el problema de las comunidades, la Comisión debe considerar las cuestiones como cuestiones de hecho y tener en cuenta a11as circunstancias. En particular, la Comisión debe dar una interpretación amplia al término “comunidades”, tal y como se utiliza en el Convenio, y tomar en consideración todos los hechos existentes.

Tomando como base este principio, los miembros neutrales consideraron que la Comisión estaba justificada, teniendo en cuenta todos los hechos y circunstancias, para dejar constancia de la disolución de las comunidades cuya liquidación se había solicitado, ya fuera directamente o a través de los representantes de las dos Partes. Las entidades afectadas serían unas 67 comunidades griegas en Bulgaria y unas 300 comunidades búlgaras en Grecia.

La liquidación de los bienes de las comunidades que los poseían debía ser, en opinión de los miembros neutrales, el factor a tener en cuenta por la Comisión Mixta a la hora de proceder a la liquidación general que, en principio, había decidido en marzo de 1931 llevar a cabo.

Basándose en las consideraciones anteriores, la Comisión adoptó una decisión en el sentido de que la liquidación de las propiedades de las comunidades de los dos países, en virtud del Convenio de Neuilly, debía figurar en forma de una partida de aproximadamente un millón de dólares, en el haber del Gobierno griego, cantidad que representaba el saldo de los valores de las propiedades pertenecientes a estas comunidades.

Al adoptar esta solución de carácter contractual, la Comisión Mixta ha zanjado definitivamente un litigio grave y complicado entre los dos países.”