Jurisdicción territorial de la Comisión internacional del Oder (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Sentencia de 10 de Septiembre de 1929 (Serie A, núm. 23)

Debatíase, en esta cuestión, un punto litigioso sometido al Tribunal en virtud de un compromiso celebrado entre Alemania, Dinamarca, Francia, Gran Bretaña, Suecia y Checoeslovaquia (designado^, a los efectos de este asunto, como los «seis Gobiernos») y Polonia. La divergencia se refería a la interpretación de los textos que habían instituido el régimen internacional del Oder. Según el Tratado de Versalles, él Oder y su red fluvial quedaban sometidos a la administración de una Comisión internacional, en el seno de la cual todos los Estados interesados tenían su representación correspondiente. Los «seis Gobiernos», apoyándose, en primer lugar, en el Convenio de Barcelona de 1921, y subsidiariamente en el Tratado de Versalles, sostenían que la jurisdicción de la Comisión de referencia se extendía no solamente al curso mismo del rio y a los sectores navegables de los afluentes situados en territorio alemán o comunes a Alemania y a Polonia, sino también a las partes navegables de los afluentes del Oder enclavadas exclusivamente en territorio polaco. Esta opinión era impugnada por Polonia, quien se negaba especialmente, además, a admitir que se invocara el Convenio de Barcelona, ya que el Gobierno polaco no lo había ratificado.

El Tribunal dio razón al Gobierno polaco en lo referente a la no aplicabilidad del Convenio de Barcelona. Fundándose, principalmente, sin embargo, en los grandes principios tradicionales del derecho fluvial que el Tratado de Versalles se había limitado a desarrollar, el Tribunal aceptó la tesis de los «seis Gobiernos», en cuanto dicha tésis se basaba en aquel Tratado.

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Sentencia de 10 de septiembre de 1929 (Serie A, nº 23)

Sexto informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (15 de junio de 1929-15 de junio de 1930), Serie E, nº 6, págs. 213-222

Sentencia nº 16 y Órdenes del 15 y 20 de agosto de 1929

Órdenes relativas a las pruebas

Inadmisibilidad como prueba de los trabajos preparatorios en los que no hayan participado todas las partes del caso

Orden en cuanto a las presentaciones

En un caso sometido por Acuerdo Especial, una Parte no puede pretender sólo hacer alegaciones oralmente respecto a una de las cuestiones planteadas

Sentencia sobre el fondo

La inaplicabilidad en el caso que nos ocupa del Convenio de Barcelona; el deber del Tribunal de examinar de oficio cualquier cuestión de derecho aunque no haya sido planteada por las Partes; a falta de una disposición expresa en ese sentido, un convenio sólo adquiere fuerza vinculante tras su ratificación-Competencia de la Comisión en virtud del Tratado de Versalles-Condiciones que rigen la interpretación de un texto en el sentido más favorable a la libertad de los Estados-Base del derecho fluvial del Tratado de Versalles

Resumen del caso

La Parte XII del Tratado de Paz, firmado en Versalles el 28 de junio de 1919, contiene en el Capítulo III de la Sección II, cláusulas relativas a ciertos ríos europeos. Según el artículo 331 de este capítulo, estos ríos -incluido el Oder- se declaran internacionales, a partir de un punto que se establece en cada caso como también “todas las partes navegables de estos sistemas fluviales que proporcionan naturalmente a más de un Estado acceso al mar, con o sin transbordo de un buque a otro; junto con los canales y cauces laterales construidos bien para duplicar o mejorar tramos naturalmente navegables de los sistemas fluviales especificados, bien para conectar dos tramos naturalmente navegables del mismo río”. Los artículos 332 a 337 establecen el régimen de navegación aplicable a estos sistemas fluviales. El artículo 338 establece que este régimen “será sustituido por otro que se establecerá en una convención general elaborada por las Potencias Aliadas y Asociadas y aprobada por la Sociedad de Naciones”. El artículo 341, que trata especialmente del Oder, pone ese río bajo la administración de una comisión internacional que incluirá a representantes de Polonia, Prusia, Checoslovaquia, Gran Bretaña, Francia, Dinamarca y Suecia. El artículo 343 establece que esta comisión se reunirá en un plazo de tres meses a partir de la fecha de entrada en vigor del Tratado y elaborará un proyecto de revisión de la reglamentación existente. Por último, el artículo 344 establece que este proyecto definirá, entre otras cosas, los tramos del río o de sus afluentes a los que se aplicará el régimen internacional, es decir, el régimen previsto por los artículos 332 a 337 o el establecido por el convenio general mencionado en el artículo 338.

La Comisión Internacional del Oder se reunió por primera vez en 1920 y enseguida se comprometió a preparar el proyecto de acta de navegación contemplado en el artículo 343. Sin embargo, surgieron dificultades a la hora de definir las secciones a las que debía aplicarse el régimen internacional. En el curso de las deliberaciones de la Comisión, el delegado polaco sostuvo que el Warthe (Warta) debía internacionalizarse desde su confluencia en el Oder hasta la frontera polaca, añadiendo que la situación era la misma que en el caso del Netze (Notec) en la medida en que era navegable. El delegado prusiano, por el contrario, argumentó que si se adoptaba el principio de la internacionalización de los afluentes, debía mantenerse integralmente y las porciones navegables de los afluentes situadas en territorio polaco no debían ser excluidas del sistema fluvial internacional. Los demás delegados, excepto el delegado polaco, adoptaron más o menos completamente el mismo punto de vista.

En enero de 1924, la Comisión, ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo y considerando que no podía proseguir con su tarea, pidió a sus miembros que se dirigieran a sus respectivos gobiernos para tratar el asunto. A raíz de esta resolución, los gobiernos británico y francés pidieron que las cuestiones se sometieran a la Comisión Consultiva y Técnica de Comunicaciones y Tránsito de la Sociedad de Naciones. Este órgano, aplicando el procedimiento previsto por la Resolución de la Asamblea de la Sociedad de Naciones del 9 de diciembre de 1920 y por el artículo 7 del Reglamento para su organización, adoptó en noviembre de 1924, por mayoría de votos, una “sugerencia de conciliación” que fue comunicada a la Comisión Internacional del Oder y a los gobiernos representados en ella. Sin embargo, la “sugerencia” fue rechazada por Polonia, mientras que Alemania se reservó su opinión. En vista del punto muerto así alcanzado, el Comité Consultivo y Técnico declaró cerrado el procedimiento de conciliación, y la Comisión del Oder invitó de nuevo a sus miembros a remitir el asunto a sus gobiernos.

Acuerdo especial de arbitraje

Los gobiernos afectados autorizaron entonces a sus delegados en la Comisión del Oder a redactar un Acuerdo Especial para llevar el asunto ante el Tribunal. Este Acuerdo Especial fue firmado en Londres el 30 de octubre de 1928 por los representantes de los Gobiernos de Su Majestad Británica en el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, de Checoslovaquia, de Dinamarca, de Francia, de Alemania y de Suecia (en lo sucesivo, los Seis Gobiernos), por una parte, y el Gobierno polaco, por otra. Según el Acuerdo Especial, que fue notificado al Tribunal el 29 de noviembre de 1928, se pide al Tribunal que decida las siguientes cuestiones:

“¿Se extiende la jurisdicción de la Comisión Internacional del Oder, en virtud de las disposiciones del Tratado de Versalles, a los tramos de los afluentes del Oder, Warthe (Warta) y Netze (Notec), situados en territorio polaco y, en caso afirmativo, cuál es el principio establecido que debe adoptarse para determinar los límites aguas arriba de la jurisdicción de la Comisión?”

Cada una de las Partes presentó un Caso y una Contra-Causa dentro de los plazos fijados al efecto por el Tribunal; a petición de éstas, se prescindió de la presentación de respuestas escritas. El caso se incluyó entonces en la lista para la Decimoséptima Sesión (ordinaria) del Tribunal, que se abrió el 17 de junio y terminó el 10 de septiembre de 1929.

Composición del Tribunal

Los siguientes jueces componían el Tribunal para la vista de este caso:

MM. Anzilotti, Presidente; Huber, Vicepresidente; MM. Loder, Nyholm, de Bustamante, Altamira, Oda, Pessoa, Hughes, Jueces, Negulesco, Wang, Jueces adjuntos.

De acuerdo con el párrafo 4 del artículo 31 del Estatuto, si hubiera varias Partes con el mismo interés, se considerarán como una sola Parte sólo a efectos de las disposiciones relativas al nombramiento de jueces ad hoc. En consecuencia, aunque los Gobiernos británico, checoslovaco, francés, alemán y sueco no tenían ningún juez de su nacionalidad en el Tribunal, no estaban llamados a nombrar uno, ya que el Tribunal contaba con un juez danés. Sólo el Gobierno polaco poseía este derecho, que ejerció debidamente nombrando al conde Rostworowski.

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Primera orden del Tribunal respecto a las pruebas

Antes de comenzar la vista del caso, el Tribunal consideró necesario realizar dos órdenes con respecto a las pruebas. El Gobierno polaco, en su Caso, se había referido directa o indirectamente en varios lugares al trabajo realizado en la preparación de los artículos pertinentes del Tratado de Versalles. En su Contra-Caso, los Seis Gobiernos respondieron solicitando al Tribunal que siguiera sus decisiones anteriores y se negara a admitir cualquier recurso a tales trabajos preparatorios con el fin de poner sobre un texto una interpretación diferente del sentido llano del lenguaje utilizado; también se solicitó al Tribunal que no tuviera en cuenta los argumentos basados en estas referencias y que se pronunciara sobre esta cuestión en la vista de los alegatos orales.

El Tribunal, tal y como se ha compuesto anteriormente, considerando que antes de oír los alegatos orales sobre el fondo debía pronunciarse sobre la admisibilidad como prueba en este caso de los registros citados, invitó a las Partes, mediante una orden dictada el 15 de agosto de 1929, a presentar sus observaciones y alegatos finales sobre esta cuestión antes de argumentar el caso sobre el fondo.

Segunda orden del Tribunal respecto a las pruebas

Estas observaciones y alegaciones fueron presentadas el 20 de agosto de 1929. En la misma fecha, el Tribunal (compuesto de nuevo como arriba) dictó una segunda orden resolviendo la cuestión. Dictaminó que todos los pasajes de los documentos de los procedimientos escritos citados de los trabajos preparatorios en cuestión, que eran los realizados por la Comisión de Puertos, Vías Navegables y Ferrocarriles de la Conferencia que preparó el Tratado de Versalles, debían ser excluidos como pruebas de los procedimientos del caso. El Tribunal basa esta decisión, en primer lugar, en el hecho de que el Agente del Gobierno polaco había declarado que no insistía en hacer uso en su defensa de las actas citadas, aunque se reservaba el derecho en la argumentación sobre el fondo a valerse de referencias o citas de dichas actas, en la medida en que ya se hubieran hecho públicas; en segundo lugar, en el hecho de que tres de las Partes afectadas en el caso no habían participado en los trabajos de la Conferencia mencionada; que, en consecuencia, el acta de estos trabajos -publicada previamente o no- no podía utilizarse para determinar, en lo que a ellas concernía, el alcance del Tratado, y que, en un caso dado, no pueden tenerse en cuenta pruebas que no sean admisibles respecto a algunas de las Partes en ese caso.

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Orden en cuanto a las presentaciones

El Tribunal también consideró necesario dictar otra orden antes de la vista. Esta orden se refiere a las alegaciones de las Partes. Mediante el Acuerdo Especial, se pidió al Tribunal que decidiera sobre dos cuestiones. Sin embargo, el Gobierno polaco, en su Contra-Caso, presentó alegaciones únicamente en relación con la primera cuestión y, en cuanto a la segunda, se limitó a reservarse el derecho de exponer su caso en relación con las soluciones propuestas por los Seis Gobiernos en el curso del procedimiento oral.

El Tribunal (tal y como se compone más arriba), mediante una orden dictada el 15 de agosto de 1929, invitó al Gobierno polaco a presentar sus alegaciones en cuanto a la segunda cuestión antes del comienzo de la vista. La orden establece que en un caso sometido al Tribunal por Acuerdo Especial, y en el que por lo tanto no hay ni Demandante ni Demandado, las Partes deben tener la misma oportunidad recíprocamente de discutir sus respectivas alegaciones; que esta es la razón de la disposición que establece que en los casos sometidos de esta manera, los documentos escritos deben ser presentados simultáneamente por ambas Partes; y que, en consecuencia, los Seis Gobiernos deben poder discutir, en el primer alegato oral y no sólo en su réplica, cualquier alegación alternativa del Gobierno Polaco.

Los escritos en cuestión fueron debidamente presentados dentro del plazo fijado.

Audiencias

La vista duró del 20 al 24 de agosto de 1929, ambos inclusive, y la sentencia del Tribunal se dictó el 10 de septiembre de 1929.

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La sentencia del Tribunal (análisis)

Antes de tratar las cuestiones que le han sido sometidas en cuanto al fondo, el Tribunal resuelve dos puntos preliminares que habían sido argumentados por las Partes. El primero se refiere al significado de la palabra “Oder” en el artículo 341 del Tratado de Versalles. Este artículo menciona simplemente el nombre del río y no el “sistema fluvial” al que alude el artículo 331. El agente polaco alegó que, si se recurría al artículo 341, la jurisdicción de la Comisión se extendía únicamente al “Oder”. El Tribunal desestima este argumento: cualquiera que sea el valor que pueda tener en relación con las disposiciones del Tratado de Versalles, es cierto que no puede admitirse que cambie los términos de las cuestiones planteadas al Tribunal que no pueden ser ni modificadas ni ampliadas por una de las Partes; pero estas cuestiones parten del supuesto de que la jurisdicción de la Comisión del Oder se extiende también a los afluentes .

El segundo punto se refiere a la aplicabilidad del Estatuto anexo al Convenio relativo al régimen de las vías navegables de interés internacional, firmado en Barcelona el 20 de abril de 1921. Este Convenio -y esto no lo discuten las Partes- es el que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 338 del Tratado de Versalles, debe sustituir al régimen de internacionalización contenido en los artículos 332 a 337. Los Seis Gobiernos basaron su argumento principal en este Convenio. El Gobierno polaco, por su parte, había alegado, antes de la apertura del procedimiento ante el Tribunal, que al no haber ratificado dicho Convenio, no podía ser invocado en su contra. El Gobierno polaco no volvió a referirse a este argumento en los documentos del procedimiento escrito, sino únicamente en la vista; a raíz de ello, los Seis Gobiernos pidieron al Tribunal que rechazara in limine el argumento polaco, que consideraban abandonado: alegaron que sería contrario a la letra y al espíritu del Reglamento del Tribunal admitir nuevos argumentos en una fase avanzada del procedimiento y después de que se hubiera hecho creer a la parte contraria que no se presentarían tales argumentos.

El Tribunal considera que la objeción de los Seis Gobiernos es insostenible, ya que se trata de una cuestión puramente jurídica que el Tribunal podría y debería examinar de oficio.

Procediendo a continuación al examen de esta cuestión, el Tribunal observa que la aplicabilidad del Convenio de Barcelona se rige por la interpretación del artículo 338 del Tratado de Versalles; la cuestión es saber si la sustitución -prevista por dicho artículo- del régimen establecido en los artículos 332 a 337 por el previsto en el Convenio, depende de la ratificación de este último por los Estados interesados. El Tribunal deduce del uso de la palabra “Convenio” en el artículo que se trata de un convenio que debe hacerse efectivo de conformidad con las normas ordinarias del derecho internacional, entre las que se encuentra la norma de que los convenios, salvo en ciertos casos excepcionales, sólo adquieren carácter vinculante en virtud de ratificación. Si quedara alguna duda a este respecto, quedaría disipada por las disposiciones del propio Convenio, que hacen depender claramente de la ratificación la entrada en vigor del Convenio en lo que respecta a cada una de las Partes. De ello se deduce que el Convenio de Barcelona no puede invocarse contra Polonia en este caso y que las cuestiones sometidas al Tribunal deben resolverse únicamente sobre la base del Tratado de Versalles.

El Tribunal procede a continuación a examinar las cuestiones que le plantea el Acuerdo especial. Observa en primer lugar, teniendo en cuenta la disposición general del capítulo pertinente del Tratado de Versalles, que cuando se crea una comisión fluvial para un río internacional, su jurisdicción se extiende a todas las porciones internacionalizadas del río y del sistema fluvial; en consecuencia, la cuestión planteada debe responderse sobre la base del artículo 331 que define los límites territoriales del régimen internacional en el Oder, entre otros ríos. El único punto ahora en disputa es el significado de las palabras “todas las partes navegables de estos sistemas fluviales que naturalmente proporcionan a más de un Estado acceso al mar”. Esta cláusula, en opinión del Tribunal, demuestra que la internacionalización está sujeta a dos condiciones: la navegabilidad (que no se discute en este caso) y el acceso al mar de más de un Estado.

El Tribunal sostiene que esta última condición debe entenderse: se refiere a los afluentes como tales, de modo que si un afluente en su curso naturalmente navegable atraviesa o separa diferentes Estados, entra en su conjunto dentro de la definición anterior. Por consiguiente, no se refiere únicamente a la parte de cada afluente que proporciona acceso al mar a más de un Estado; y la parte superior del afluente o subafluente no deja de estar internacionalizada por encima de la última frontera que cruza su curso naturalmente navegable.

Para llegar a esta conclusión, el Tribunal se basa en primer lugar, hasta cierto punto, en argumentos de naturaleza gramatical. En segundo lugar, el Tribunal observa que un texto sólo puede interpretarse del modo más favorable a la libertad de los Estados si su sentido es realmente dudoso, y que no puede afirmarse que el sentido sea dudoso hasta que se haya recurrido a todos los métodos de interpretación y, en particular, a los principios subyacentes a la materia a la que se refiere el texto. Por lo tanto, el Tribunal se remonta a los principios que rigen el derecho fluvial en general y examina qué posición adoptó el Tratado de Versalles con respecto a estos principios.

Por supuesto, el deseo de ofrecer a los Estados situados aguas arriba la posibilidad de acceder libremente al mar ha desempeñado un papel considerable en la formación del principio de libertad de navegación en los llamados ríos internacionales. Pero la concepción subyacente al derecho fluvial internacional, tal como fue establecida por el Congreso de Viena y desarrollada posteriormente, no es la idea de un mero derecho de paso a favor de los Estados situados aguas arriba, sino más bien la idea de una comunidad de intereses, sobre la que se basa una comunidad de derecho cuyos rasgos esenciales son la perfecta igualdad de todos los Estados ribereños en el usuario de todo el curso del río y la exclusión de todo privilegio preferente de cualquier Estado ribereño en relación con los demás. Esta comunidad de derecho se extiende necesariamente a todo el curso navegable del río y no se detiene en la última frontera.

El Tratado de Versalles, por su parte, ha ampliado aún más esta idea al adoptar la posición de la internacionalización completa, es decir, la libre utilización del río para todos los Estados, ribereños o no. El interés de todos los Estados está en la libertad de navegación en ambos sentidos, hecho que explica la introducción de los representantes de las Potencias no ribereñas en las comisiones fluviales. Una vez más, el Tratado de Versalles adopta puntos geográficos para fijar el límite a partir del cual los ríos se internacionalizan sin tener en cuenta la última frontera política y, en los casos en que este límite no se fija, el artículo 344 impone a las comisiones internacionales creadas la obligación de definir los tramos del río o de sus afluentes a los que se aplicará el régimen internacional. Esta disposición, que equipara el río y sus afluentes, se comprende fácilmente si, en el caso de los afluentes como en el del río, la delimitación depende de determinadas circunstancias materiales, cuya aplicación implica un elemento más o menos discrecional; pero carecería de sentido si el límite de internacionalización de los afluentes estuviera determinado por la última frontera política.

Por lo tanto, el artículo 331 debe interpretarse a la luz de estos principios, que no dejan lugar a dudas de que la internacionalización de una vía navegable que atraviesa o separa diferentes Estados se extiende a todo el río navegable y no se detiene en la última frontera política. Por consiguiente, la respuesta a la primera pregunta planteada al Tribunal es afirmativa. En cuanto a la segunda pregunta, se pide al Tribunal que diga cuál es la ley que debe regir la fijación de los límites aguas arriba de la jurisdicción de la Comisión. Esta ley se encuentra en el artículo 331 del Tratado de Versalles, de cuyos términos el Tribunal deduce que la jurisdicción de la Comisión se extiende a los puntos en los que el Warthe (Warta) y el Netze (Notec) dejan de ser o bien naturalmente navegables, o bien navegables mediante canales laterales o canales que duplican o mejoran secciones naturalmente navegables o conectan dos secciones naturalmente navegables del mismo río.

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Opiniones discrepantes

La sentencia del Tribunal fue adoptada por nueve votos contra tres. MM. de Bustamante y Pessoa, jueces, y el conde Rostworowski, juez ad hoc, declararon que no podían estar de acuerdo con la sentencia del Tribunal y se acogieron al derecho que les confiere el artículo 62 del Reglamento del Tribunal de adjuntar a la sentencia una declaración de su disentimiento. Sin embargo, no hicieron uso de su derecho a adjuntar a la misma sus votos particulares. El Sr. Huber, Vicepresidente, aunque estuvo de acuerdo con la sentencia, formuló ciertas reservas sobre las razones que llevaron al Tribunal a excluir toda aplicación del Convenio de Barcelona y adjuntó a la sentencia sus observaciones al respecto.

Observaciones de M. Huber

M. Huber considera que las razones aducidas por el Tribunal para excluir toda aplicación del Estatuto anexo al llamado Convenio de Barcelona no son necesariamente pertinentes en lo que se refiere a la aplicación del Estatuto dentro de los límites precisos y restringidos fijados por el artículo 338 del Tratado de Versalles. Es difícil admitir que la realización del artículo 338, que establece imperativamente la sustitución del “régimen establecido en los artículos 332 a 337. . . por otro que se fijará en un convenio general”, pueda depender de la ratificación de dicho convenio como tal por los Estados que ya han ratificado el Tratado de Versalles.

M. Huber opina que la sustitución del régimen contenido en los artículos 332 a 337 por el establecido por el Convenio General sólo está prevista en lo que respecta a dichos artículos. La aplicabilidad del Convenio de Barcelona como convenio independiente no se ve afectada por esta consideración. Por lo tanto, los límites de la internacionalización en lo que respecta al Capítulo III y, en consecuencia, los límites de la jurisdicción de la Comisión Internacional del Oder, siguen estando fijados, como ha dicho el Tribunal, por el artículo 331.