Zonas Francas de la Alta Saboya y del País de Gex (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Auto de 19 de Agosto de 1929 (Serie A, núm. 22)

En virtud de un compromiso celebrado entre Francia y Suiza el 30 de Octubre de 1924, ambos países sometieron este asunto al Tribunal, a fines de Marzo de 1928.

Según los términos del compromiso, el Tribunal era invitado a manifestar, en primer lugar, si las zonas francas mencionadas, y cuya institución se remontaba a los Tratados de 1815 y 1816, habían sido mantenidas o suprimidas por el Tratado de Versalles. Las Partes estaban de acuerdo en aceptar que el Tribunal, después de haber deliberado sobre la cuestión, se limitase a dar a su opinión un carácter oficioso y a fijar al propio tiempo un plazo para la celebración de un Convenio relativo al régimen de las zonas. Si, dentro de ese plazo, las negociaciones no permitían llegar a un acuerdo, correspondería al Tribunal sentenciar sobre la cuestión que le había sido sometida en el compromiso, y la sentencia tendría fuerza ejecutiva y habría de determinar el régimen de las zonas.

Este pleito tenía su origen en el artículo 435 del Tratado de Versalles, según el cual las Partes habían reconocido que las estipulaciones de los Tratados de 1815 y de otros instrumentos complementarios relativos a la zona neutralizada de Saboya y al País de Gex, no correspondían ya a las circunstancias actuales, por lo que a Francia y a Suiza correspondería entenderse para determinar mediante un acuerdo entre ambas el régimen de los territorios en cuestión, conforme a las condiciones que, por ambas partes, se considerasen adecuadas.

La interpretación de dicha cláusula había provocado una divergencia de criterio fundamental entre ambos países, ya que Suiza sostenía que las zonas francas subsistían íntegramente bajo reserva de las condiciones del acuerdo futuro, previsto por el Tratado —, mientras que Francia reivindicaba el derecho de conservar en su frontera política el cordón aduanero que instaló durante la guerra de 1914-1918.

En 1921 se había llegado al ajuste de un Convenio llamado a resolver la situación, sin prejuzgar la cuestión de derecho. Rechazado, sin embargo, por un referendum del pueblo suizo, Francia y Suiza se pusieron de acuerdo para someter el asunto al Tribunal.

Éste dictó un Auto fijando el plazo a que se refería el compromiso. No permitiéndole, sin embargo, su Estatuto, comunicar con carácter oficioso a las dos Partes como lo habían solicitado el resultado de sus deliberaciones, limitóse a dar, en los considerandos de su fallo y sobre el sentido de la disposición objeto del litigio, toda clase de indicaciones útiles, sin las cuales, en efecto, la fijación de un plazo hubiera carecido de finalidad.

A la luz de determinadas Notas, suiza y francesa, que figuraban como anejos al artículo 435 del Tratado de Versalles, llegó el Tribunal a la conclusión de que dicho artículo 435 no había derogado ni había tenido por objeto la derogación de las estipulaciones de las Actas de 1815, 1816 y 1829, relativas a la estructura económica y aduanara de las zonas francas de la Alta Saboya y del País de Gex.

El plazo señalado a Francia y a Suiza para permitirles hallar las bases de un acuerdo expiraba el 1º de Mayo de 1930. El acuerdo según el deseo que conjuntamente formulasen las dos Partes podría implicar o nó la supresión de las zonas francas.

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Orden de 19 de agosto de 1929 (Serie A, nº 22)

Sexto informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (15 de junio de 1929-15 de junio de 1930), Serie E, nº 6, págs. 201-212

Las Partes en un caso ante la Corte no pueden apartarse de los términos del Estatuto-Interpretación del Acuerdo Especial: determinación de la intención común de las Partes y de la interpretación que permita cumplir esa intención manteniéndose dentro de los términos del Estatuto.

Definición del cometido del Tribunal-Interpretación del artículo 435 del Tratado de Versalles-Fijación de un plazo

Resumen del caso

El Tratado de Paz firmado en Versalles el 28 de junio de 1919 contiene el siguiente artículo:

“Artículo 435

Las Altas Partes Contratantes, al tiempo que reconocen las garantías estipuladas por los tratados de 1815, y especialmente por el Acta del 20 de noviembre de 1815, en favor de Suiza, constituyendo dichas garantías obligaciones internacionales para el mantenimiento de la paz, declaran sin embargo que las disposiciones de estos tratados, convenciones, declaraciones y otros actos complementarios relativos a la zona neutralizada de Saboya, tal como se establecen en el párrafo 1 del artículo 92 del Acta Final del Congreso de Viena y en el párrafo 2 del artículo 3 del Tratado de París del 20 de noviembre de 1815, ya no se ajustan a las condiciones actuales. Por esta razón, las Altas Partes Contratantes toman nota del acuerdo alcanzado entre el Gobierno francés y el Gobierno suizo para la derogación de las estipulaciones relativas a esta zona que son y siguen siendo derogadas.

Las Altas Partes Contratantes convienen también en que las estipulaciones de los tratados de 1815 y de las demás actas complementarias relativas a las zonas francas de la Alta Saboya y del distrito de Gex ya no se ajustan a las condiciones actuales, y que corresponde a Francia y a Suiza llegar a un acuerdo conjunto con vistas a resolver entre ellas el estatuto de estos territorios en las condiciones que ambos países consideren convenientes.”

Hay dos anexos a este artículo. El primero reproduce en lo esencial una comunicación fechada el 5 de mayo de 1919, por la que el Consejo Federal Suizo informa al Gobierno francés de que, tras examinar las disposiciones del artículo 435, ha llegado a la conclusión de que era posible aceptarlo bajo ciertas condiciones y reservas. En particular, formula las reservas más expresas en cuanto a la interpretación de la afirmación contenida en el segundo párrafo del artículo en el sentido de que las zonas francas ya no se ajustan a las condiciones actuales: no desearía que de su aceptación de esta formulación se dedujera que está de acuerdo con la supresión de un sistema destinado a conceder a los territorios vecinos el beneficio de un régimen especial adecuado a su situación geográfica y económica y que ha sido bien probado. En opinión del Consejo Federal, no se trata de modificar el régimen aduanero de las zonas, tal como lo establecen los tratados mencionados, sino únicamente de regular de manera más adecuada a las condiciones económicas actuales las condiciones de intercambio de mercancías entre las regiones en cuestión. Por último, el Consejo Federal observa que se admite que las estipulaciones de los tratados de 1815 y otros actos complementarios relativos a las zonas francas permanecerán en vigor hasta que se llegue a un nuevo acuerdo entre Francia y Suiza para regular las cuestiones en este territorio.

El segundo anexo al artículo 435 es una nota del Gobierno francés fechada el 18 de mayo de 1919, en respuesta a la comunicación del Gobierno suizo. El Gobierno francés toma nota de la aceptación del artículo por el Gobierno suizo; en cuanto a las condiciones y reservas formuladas, observa que las disposiciones del último párrafo del artículo 435 son tan claras que su sentido no puede ser malinterpretado, sobre todo cuando implica que ninguna otra Potencia, excepto Francia y Suiza, estará interesada en el futuro. El Gobierno francés tiene presente la conveniencia de asegurar a los territorios franceses afectados un régimen aduanero adecuado; pero queda entendido que ello no debe perjudicar en modo alguno el derecho de Francia a ajustar su línea aduanera en esta región de conformidad con su frontera política, como se hace en las demás porciones de sus fronteras territoriales y como hizo Suiza hace mucho tiempo en sus propias fronteras en esta región. Por último, el Gobierno francés declara que no duda de que el mantenimiento provisional del régimen de 1815, en lo que se refiere a las zonas francas mencionadas en la nota suiza del 5 de mayo, cuyo objeto es claramente prever la transición del régimen actual al régimen convencional, no causará retraso alguno en el establecimiento de la nueva situación que los dos Gobiernos reconocen como necesaria.

Acuerdo especial de arbitraje

Posteriormente, los dos Gobiernos entablaron negociaciones con vistas a concluir el acuerdo contemplado en el segundo párrafo del artículo 435 del Tratado de Versalles. Sin embargo, fueron incapaces de ponerse de acuerdo en cuanto a la interpretación de dicho párrafo y no lograron concluir un acuerdo. En estas circunstancias, el 30 de octubre de 1924, firmaron en París un Acuerdo Especial de Arbitraje, cuyo preámbulo afirma que “Francia y Suiza no han podido ponerse de acuerdo en cuanto a la interpretación que debe darse al párrafo 2 del artículo 435 del Tratado de Versalles, con sus anexos”, y que “ha resultado imposible llevar a cabo el acuerdo previsto en el mismo mediante negociaciones directas” y que “han decidido recurrir al arbitraje para obtener esta interpretación y para la solución de todas las cuestiones implicadas por la ejecución del párrafo 2 del artículo 435 del Tratado de Versalles”. El Acuerdo Especial contiene, entre otras, las siguientes cláusulas:

“Artículo 1

Corresponderá a la Corte Permanente de Justicia Internacional decidir si, entre Suiza y Francia, el artículo 435, párrafo 2, del Tratado de Versalles, con sus anexos, ha abrogado o pretende abrogar las disposiciones del Protocolo de la Conferencia de París del 3 de noviembre de 1815, del Tratado de París del 20 de noviembre de 1815, del Tratado de Turín del 16 de marzo de 1816, y del Manifiesto del Tribunal de Cuentas de Cerdeña del 9 de septiembre de 1829, relativos al régimen aduanero y económico de las zonas francas de la Alta Saboya y del País de Gex, teniendo en cuenta todos los hechos anteriores al Tratado de Versalles, como el establecimiento de la Aduana Federal en 1849, que el Tribunal considera pertinentes.

Las Altas Partes Contratantes acuerdan que el Tribunal, tan pronto como haya concluido sus deliberaciones sobre esta cuestión, y antes de pronunciar cualquier decisión, concederá a las dos Partes un plazo razonable para acordar entre ellas el nuevo régimen que se aplicará en esos distritos, en las condiciones que consideren oportunas, según lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 435 de dicho Tratado. Este plazo podrá prorrogarse a petición de las dos Partes.

Artículo 2

A falta de conclusión y ratificación de un convenio entre las dos Partes en el plazo previsto, el Tribunal, mediante una sentencia única dictada de conformidad con el artículo 58 del Estatuto del Tribunal, se pronunciará sobre la cuestión formulada en el artículo 1 y resolverá, durante un plazo que él mismo fijará y habida cuenta de las condiciones actuales, todas las cuestiones implicadas por la ejecución del apartado 2 del artículo 435 del Tratado de Versalles.

En caso de que la sentencia contemple la importación de mercancías gratuitamente o a tipos reducidos a través de la barrera aduanera federal o a través de la barrera aduanera francesa, la reglamentación de dicha importación sólo se hará con el consentimiento de las dos Partes.”

El Acuerdo Especial, que fue ratificado el 21 de marzo de 1928, fue notificado al Secretario del Tribunal el 29 de marzo, junto con el texto de dos notas interpretativas del Acuerdo Especial intercambiadas el 30 de octubre de 1924 entre el Ministro francés de Asuntos Exteriores y el Ministro suizo en Francia. Estas notas son del siguiente tenor:

(1)      ) hasta que se haya dictado la decisión definitiva del Tribunal, ninguna de las Partes tomará medidas destinadas a modificar la situación de hecho que prevalece actualmente en la frontera entre Suiza y los territorios franceses mencionados en el artículo 435, párrafo 2, del Tratado de Versalles;

(2)      ninguna de las partes podrá oponerse a que la Corte comunique a los Agentes de ambas Partes, extraoficialmente y en presencia de cada una de ellas, cualquier indicación que parezca conveniente sobre el resultado de la deliberación acerca de la cuestión formulada en el apartado 1 del artículo 1 del Convenio de Arbitraje;

(3)      las palabras “condiciones actuales” del apartado 1 del artículo 2 del Convenio de Arbitraje se refieren a las “condiciones actuales” contempladas en el apartado 2 del artículo 435, con sus anexos, del Tratado de Versalles”.

Audiencias

Cada una de las Partes presentó en la Secretaría del Tribunal, un Caso, un Contra-Caso y una Réplica, dentro de los plazos establecidos por una orden dictada por el Presidente del Tribunal, y el caso fue inscrito en la lista de la Decimoséptima Sesión (ordinaria) del Tribunal, que comenzó el 17 de junio y terminó el 10 de septiembre de 1929. El Tribunal escuchó los alegatos orales y las réplicas de los representantes de las Partes los días 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 18, 19, 22 y 23 de julio de 1929.

Composición del Tribunal

El Tribunal en esta ocasión estaba compuesto de la siguiente manera:

MM. Anzilotti, Presidente; Loder, Nyholm, de Bustamante, Altamira, Oda, Huber, Pessoa, Hughes, Fromageot, Jueces, MM. Negulesco, Wang, Jueces suplentes.

M. Dreyfus, nombrado juez ad hoc por el Gobierno francés, también formó parte del Tribunal a efectos de este caso.

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Orden judicial (análisis)

El 19 de agosto de 1929, el Tribunal dictó una orden en el caso.

En el auto, tras exponer las alegaciones finales de las Partes y citar el artículo 435 del Tratado de Versalles y los pasajes pertinentes de los anexos a dicho artículo, el Tribunal considera cómo le corresponde llevar a cabo la misión que se le ha encomendado. En virtud del párrafo segundo del artículo 1 del Acuerdo especial, se le pide simplemente que conceda a las dos Partes un plazo razonable para que resuelvan entre ellas un nuevo régimen para las zonas francas tan pronto como haya concluido sus deliberaciones sobre la interpretación del artículo 435 del Tratado de Versalles -cuestión que le somete el párrafo primero del artículo 1 del Acuerdo especial- y antes de pronunciar cualquier fallo; pero, por notas intercambiadas el 30 de octubre de 1924, las Partes han acordado, entre otras cosas, que ninguna de las dos partes podrá oponerse a que el Tribunal comunique a los Agentes de las dos Partes, extraoficialmente y en presencia de cada una de ellas, las indicaciones que parezcan convenientes sobre el resultado de las deliberaciones mencionadas. Sin embargo, el espíritu y la letra del Estatuto no permiten a la Corte comunicar oficiosamente a las Partes el resultado de sus deliberaciones sobre una cuestión sometida a su decisión, y a diferencia de lo que permite el Reglamento (Artículo 32), la Corte no puede, a propuesta de las Partes, apartarse de los términos del Estatuto.

Considerando sin embargo que el obstáculo al acuerdo contemplado por el artículo 435 del Tratado de Versalles parece ser en realidad la incapacidad de las Partes para llegar a un entendimiento sobre la interpretación que debe darse a dicho artículo y a sus anexos, sería inútil conceder un plazo para la conclusión de un acuerdo sin indicar al mismo tiempo o previamente el sentido del texto en litigio. Además, la solución judicial de las controversias internacionales, para cuyo fin se ha creado la Corte, no es más que una alternativa a la solución directa y amistosa de dichas controversias entre las Partes: en consecuencia, corresponde a la Corte facilitar dicha solución en la medida en que sea compatible con su Estatuto.

Estas consideraciones llevan al Tribunal a la conclusión de que -dado que las cláusulas de un Acuerdo Especial deben, si ello no implica violentar sus términos, ser interpretadas de manera que puedan surtir efectos apropiados- es posible dar efecto en todos los aspectos esenciales a la voluntad común de las Partes indicando, en los fundamentos del auto que el Tribunal debe dictar en todo caso fijando un plazo, el resultado de sus deliberaciones sobre la cuestión de la interpretación; además, los autos, a diferencia de las sentencias, aunque generalmente se leen en audiencia pública, no tienen fuerza “obligatoria” (artículo 59 del Estatuto) ni efecto “definitivo” (artículo 60 del Estatuto) para decidir el litigio sometido a la Corte. El Tribunal añade, no obstante, que en lo sucesivo los Acuerdos Especiales que le sometan litigios deberán formularse respetando las formas que debe observar el Tribunal de conformidad con las disposiciones constitucionales que rigen su actividad, con el fin de que pueda conocer de dichos litigios en el curso ordinario y sin recurrir, como en el presente caso, a una interpretación que debe considerarse estrictamente excepcional.

Tras excluir como prueba en la presente fase del caso un volumen presentado en la vista por el Agente del Gobierno suizo sin el asentimiento del Agente francés, el Tribunal procede a continuación a examinar la cuestión que le plantea el Acuerdo especial y define en primer lugar la función que le encomienda dicho documento.

Como ya se ha indicado, el Acuerdo especial se refiere a los efectos de la cláusula controvertida del Tratado de Versalles “en lo que respecta a Francia y Suiza”; esta frase tiene por efecto limitar la función del Tribunal únicamente a la de determinar los derechos y obligaciones recíprocos que se derivan de dicha cláusula para los dos países en relación con el régimen de las zonas francas, al margen de las relaciones jurídicas entre signatarios del Tratado de Versalles resultantes de este artículo. Una vez más, el Acuerdo Especial deja al Tribunal total libertad para interpretar la cláusula controvertida con respecto tanto a la cuestión de si ha derogado las disposiciones anteriores como a la de si tiene por objeto su derogación; en consecuencia, si el Tribunal llega a la conclusión de que la cláusula no ha derogado estas disposiciones, no está obligado a decir que tiene por objeto su derogación, sino que puede, por el contrario, decir que esa no es la intención del artículo. Que este es el caso se desprende claramente de la finalidad del Acuerdo Especial tal como se indica en el preámbulo, del hecho de que la verdadera divergencia entre las Partes se refiere a la cuestión de si el régimen de las zonas podría ser abolido sin el consentimiento de Suiza, y del hecho de que el Tribunal no puede, por regla general, verse obligado a elegir entre interpretaciones determinadas de antemano ninguna de las cuales puede corresponder a la opinión a la que pueda llegar.

Por último, el Tribunal observa que si Francia y Suiza logran alcanzar el acuerdo en vista del cual se prevé el plazo que debe fijar, dicho acuerdo, cualquiera que sea su contenido, tendrá el efecto formal de derogar las disposiciones de 1815-1816, y que por lo tanto el Tribunal, al responder a la pregunta de si el Tratado tiene por objeto la derogación de estas disposiciones, debe, si su respuesta ha de servir para algo, decir si Suiza está obligada o no a aceptar como base del futuro acuerdo la derogación del régimen de las zonas francas, es decir, en particular, el traslado de la barrera aduanera francesa en estos territorios a la frontera política.

Una vez definido así el sentido de la cuestión planteada, el Tribunal aborda el fondo del problema. ¿Ha derogado el párrafo 2 del artículo 435 del Tratado de Versalles las disposiciones de 1815-1816? El Tribunal responde que no. En efecto, la cláusula controvertida no extrae de la afirmación de que dichas disposiciones no se ajustan a las condiciones actuales otra conclusión que la de que Francia y Suiza deben resolver entre ellas el estatuto de las zonas francas, conclusión que equivale a una declaración de desinterés en cuanto a dicho estatuto, por parte de las Partes contratantes del Tratado de Versalles distintas de Francia. Además, en el apartado 1 del mismo artículo, la declaración similar relativa a la zona neutralizada tampoco implica automáticamente la abolición de dicha zona, ya que va seguida de una declaración por la que las Altas Partes Contratantes toman nota de un acuerdo ya concluido entre Francia y Suiza “para la derogación de las estipulaciones relativas a esta zona”, añadiendo que dichas estipulaciones “son y permanecen derogadas”. Por último, el artículo 435 del Tratado de Versalles no es, en ningún caso, vinculante para Suiza, que no es Parte en este Tratado, salvo en la medida en que este país lo haya aceptado por sí mismo. Este alcance está determinado por la nota suiza del 5 de mayo de 1919, un extracto de la cual constituye el anexo I de dicho artículo y en la que se afirma expresamente que “el Consejo Federal no desearía que su aceptación de la redacción anterior [es decir, el párrafo 2 del artículo 435 del Tratado de Versalles] llevara a la conclusión de que estaría de acuerdo con la supresión de un sistema… que ha sido bien probado”.

En consecuencia, la cláusula controvertida sólo podría ser operativa entre Francia y Suiza si el consentimiento de Suiza fuera innecesario para su derogación. Pero no es así: los propios términos del artículo 435 parecen presuponer la existencia de un derecho por parte de Suiza derivado de las estipulaciones anteriores; en el mismo sentido, se ha solicitado de hecho el consentimiento de Suiza; por último, las Partes contratantes del Tratado de Versalles han insertado después del artículo 435 la nota suiza del 5 de mayo de 1919, que, en opinión del Tribunal, se basa enteramente en la existencia de tal derecho por parte de Suiza. Además, con respecto a la zona de Cerdeña, Suiza, como Parte del Tratado de Turín del 16 de marzo de 1816, ha adquirido un derecho contractual a la retirada de la barrera aduanera en ese distrito; en cuanto a la zona de Saint-Gingolph, el Tribunal opina que el Manifiesto de la Cámara Real de Cuentas de Cerdeña del 9 de septiembre de 1829 sigue siendo efectivo, no habiendo sido abrogado el Tratado de Turín antes mencionado; por último, en lo que respecta a la zona de Gex, todos los instrumentos que la conciernen y las condiciones en que fueron ejecutados demuestran que la intención de las Potencias era, entre otras cosas, crear a favor de Suiza un derecho en el que pudiera basarse.

En cuanto al anexo II del artículo 435, que es una nota francesa, fechada el 18 de mayo de 1919, no puede en ningún caso afectar a las condiciones de la aquiescencia del Consejo Federal, que es un acto unilateral de Suiza.

La conclusión anterior, en cuanto al derecho de Suiza, se basa en un examen de la situación de hecho; de ello se desprende que el Tribunal no necesita pronunciarse sobre la medida en que el derecho internacional conoce el principio de las “estipulaciones a favor de terceros”.

Pero, si la cláusula impugnada no ha abrogado las estipulaciones anteriores, ¿ha sido objeto de su abrogación? De nuevo la respuesta es no. De su declaración en cuanto a la incoherencia de las antiguas estipulaciones con las condiciones actuales, las Potencias no han sacado otra conclusión que la de que corresponde a Francia y a Suiza resolver por acuerdo el estatuto de los territorios en cuestión, sin prejuzgar en modo alguno la cuestión del contenido de este acuerdo que, por lo tanto, puede o no, según la voluntad común de las Partes, conducir a la abrogación del régimen de las zonas francas; y puesto que Suiza, en su nota del 5 de mayo de 1919, formuló una reserva expresa en cuanto a la abolición en el futuro del régimen de las zonas francas resultante de las antiguas estipulaciones relativas a las mismas, es imposible concluir que, entre Francia y Suiza, el citado artículo y sus anexos pretendan conducir necesariamente a la derogación de dichas estipulaciones, obligando así a Suiza a aceptar la derogación del régimen de las zonas francas como única base posible del futuro acuerdo entre ella y Francia.

Según los términos del Acuerdo Especial, el Tribunal debía tener en cuenta todos los hechos anteriores al Tratado de Versalles, como el establecimiento de la aduana federal en 1849, que pudieran ser considerados relevantes por él. En el ejercicio de la función que le ha sido encomendada, tal como se ha definido anteriormente, el Tribunal ha tenido en cuenta aquellos hechos que, en su opinión, son claramente relevantes en la medida en que explican por qué las Altas Partes Contratantes del Tratado de Versalles, tras su declaración en el sentido de que las estipulaciones en cuestión ya no se ajustan a las condiciones actuales, han llegado a la conclusión de que corresponde a Francia y Suiza efectuar un arreglo mediante acuerdo. El Tribunal no considera que la opinión a la que ha llegado con respecto a la interpretación del artículo 435 se vea debilitada por los hechos mencionados; por el contrario, sostiene que esta opinión se ve corroborada por los hechos relativos a la redacción del artículo 435 del Tratado de Versalles que han sido citados ante él.

Habiendo dado así su opinión sobre la verdadera interpretación del artículo 435, párrafo 2, del Tratado de Versalles, con sus anexos, el Tribunal, considerando que en las circunstancias del caso, un período de unos nueve meses parece suficiente para permitir a las Partes establecer las bases de un acuerdo que ellas mismas han reconocido en muchas ocasiones como altamente deseable, concede al Gobierno de la República Francesa y al Gobierno de la Confederación Suiza un plazo que expira el 1 de mayo de 1930 para establecer entre ellos, en las condiciones que consideren oportunas, el “nuevo régimen” que se aplicará en los distritos contemplados en el párrafo 2 del artículo 435 del Tratado de Versalles.

Opiniones discrepantes

La orden del tribunal va seguida de tres votos particulares, emitidos respectivamente por MM. Nyholm, juez, Negulesco, juez adjunto, y Dreyfus, juez ad hoc; estos tres jueces, si bien están de acuerdo con la parte dispositiva de la orden, declararon que no podían estar de acuerdo con los motivos en la medida indicada por ellos mismos en sus opiniones. M. Pessoa, si bien estuvo de acuerdo con la orden, adjuntó a la misma ciertas observaciones.

Opinión de M. Nyholm

M. Nyholm señala que la orden del Tribunal, que es más bien una sentencia interlocutoria, llega a la conclusión de que las disposiciones de 1815 que implican la retirada de la línea aduanera francesa en el distrito de Gex no están derogadas y no pueden ser derogadas sin el consentimiento de Suiza. En su opinión, esta conclusión no parece justificada por el texto del artículo 435, párrafo 2, del Tratado de Versalles.

M. Nyholm considera que la cláusula, tal y como está redactada, contiene una indicación suficientemente clara de que se deroga un estado de cosas existente y se establece un nuevo estado de cosas. Afirma que de una interpretación textual del artículo 435 se deduce que las disposiciones de 1815 quedan derogadas.

En cuanto a la protesta de Suiza, considera que toda protesta debe basarse en la existencia de un derecho. Para probar su derecho, Suiza no puede basarse en la mera existencia de la nota, que emana de la propia Suiza. A este respecto, M. Nyholm afirma que las Potencias, al adjuntar al artículo 435 tanto la nota suiza como la francesa, han expuesto dos argumentos que podrían esgrimirse en cuanto a la interpretación. Las dos notas deben ponerse en pie de igualdad sin que sea posible, salvo razones fundadas en contrario, dar la preponderancia a una de ellas.

M. Nyholm pasa entonces a los argumentos presentados sobre la existencia de los derechos reclamados por Suiza; concluye que no. En primer lugar, considera que las disposiciones de 1815 no son una servidumbre en lo que respecta a Suiza. En segundo lugar, el argumento de Suiza de que las disposiciones son para ella estipulaciones in favorem tertii carece de fundamento. La estipulación in favorem tertii no parece ser válida en derecho internacional, ya que no crea un derecho a favor del tercer Estado. En tercer lugar, Suiza sostiene que el nuevo régimen establecido por el artículo 435 presupone que, a falta de acuerdo, debe recurrirse siempre al sistema anterior. Pero esta interpretación es gramaticalmente imposible. En cuarto lugar, se sabe que un borrador del Artículo 435, párrafo 2, contenía la cláusula de que las disposiciones de 1815 quedaban derogadas. Pero se carece por completo de información sobre las razones de esta supresión y las circunstancias relacionadas con ella. Sin embargo, incluso con la supresión, el texto del artículo 435 sigue siendo claro.

M. Nyholm concluye que ningún hecho y ningún argumento pueden justificar el argumento suizo de que las disposiciones de 1815 se mantienen en vigor.

Opinión de M. Negulesco

M. Negulesco afirma que la petición formulada al Tribunal debe interpretarse en el sentido de que, si el Tribunal llega a la conclusión de que las disposiciones en cuestión no están derogadas, debe examinar si el párrafo 2 del artículo 435 “tiene por objeto conducir a la derogación de” dichas disposiciones. Según M. Negulesco, la expresión “en lo que respecta a Francia y Suiza” sólo puede entenderse de una manera, a saber, que corresponde al Tribunal determinar el significado del artículo 435, párrafo 2, tomado por sí mismo, y luego ver, tras examinar los anexos y los tratados de 1815, en qué medida los términos de este artículo pueden aplicarse frente a Suiza, que no participó en la firma del Tratado de Versalles.

Tras haber trazado la historia del Tratado de 1815 y del Tratado de Versalles, M. Negulesco constata que la expresión “también”, en el párrafo 2 del artículo 435 del Tratado de Versalles, muestra la innecesariedad de una declaración de abrogación que, en el primer párrafo, es la consecuencia de la constatación del hecho de que las estipulaciones de los tratados de 1815 ya no se ajustan a las condiciones actuales. Este párrafo indica que los dos Estados se colocan en pie de igualdad por la abolición del régimen de las zonas francas y, en consecuencia, que corresponde a Francia y Suiza arreglar entre ellos el régimen de estos territorios.

M. Negulesco observa que los trabajos preparatorios demuestran además la intención invariable de Francia de derogar las disposiciones de los tratados de 1815 relativas a las zonas francas y la actitud adoptada por Suiza, que no se opuso a la derogación haciendo valer su derecho a las zonas francas.

M. Negulesco se refiere a continuación a los dos anexos adjuntos al artículo 435 del Tratado de Versalles. Afirma que deben considerarse como declaraciones unilaterales que poseen el mismo peso jurídico. La nota suiza del 5 de mayo es una acción unilateral que sólo puede tener un efecto: obligar a Suiza dentro de los límites de su propia declaración. Dentro de esta nota, la primera reserva relativa a las zonas francas de la Alta Saboya y del distrito de Gex es que el Gobierno suizo no desea acceder a la declaración de las Potencias “de que las estipulaciones de los tratados de 1815 ya no se ajustan a las condiciones actuales”, ya que “su aceptación de la formulación anterior” podría “llevar a la conclusión de que estaría de acuerdo con la supresión de un sistema que ha sido bien probado”. Según M. Negulesco, esto significa que el propio Gobierno suizo reconoce que las palabras “ya no son coherentes con las condiciones actuales” significan la derogación de los tratados de 1815. Continúa diciendo que, mediante su segunda reserva, Suiza acepta la abrogación a condición de que el régimen de zonas siga en vigor hasta que se establezca un nuevo acuerdo entre Suiza y Francia.

Dirigiéndose a la nota francesa en respuesta, M. Negulesco afirma que el Gobierno francés está de acuerdo con el Gobierno suizo en un mantenimiento “provisional” del régimen de 1815 hasta que entre en vigor el “régimen convencional” entre las dos Potencias. Sin embargo, dado que la primera reserva del Gobierno suizo está en contradicción con la nota del Gobierno francés del 18 de mayo, se deduce que las dos notas se anulan mutuamente y nos retrotraen al artículo 435, párrafo 2, del Tratado de Versalles.

En cuanto a esta última disposición, M. Negulesco afirma que lo que las Potencias deseaban efectuar mediante este artículo era la derogación de las estipulaciones del tratado de 1815. La cuestión es si tenían derecho a hacerlo sin el asentimiento de Suiza. Esto lleva a considerar la cuestión de si Suiza participó en los tratados de 1815 o si, estos tratados crearon un derecho a favor de Suiza.

M. Negulesco considera que, por lo que se refiere a la zona libre de la Alta Saboya, Suiza tenía un derecho en virtud del Tratado de Turín del 16 de marzo de 1816, que no podía ser derogado en virtud del artículo 435, párrafo 2, sin el asentimiento de Suiza. En cuanto a la zona de Gex, fue creada por el Tratado del 20 de noviembre de 1815, y Suiza no participó en este Tratado. M. Negulesco determina que, dado que Suiza no tenía ningún derecho contractual en virtud del Tratado del 20 de noviembre de 1815, debe considerarse si las Potencias estipularon un derecho a su favor en virtud de dicho Tratado. Señala que la adhesión de un tercer Estado a un tratado ya concluido sólo puede tener lugar cuando en él se haya previsto tal derecho. Pero el Tratado del 20 de noviembre de 1815 no prevé a favor de ningún otro Estado ningún derecho de adhesión. Además, añade que es imposible, por el silencio de un tratado, crear derechos a favor de terceros Estados.

M. Negulesco concluye que el artículo 435, párrafo 2, del Tratado de Versalles, con sus anexos, ha derogado las disposiciones del Tratado del 20 de noviembre de 1815, relativas a la zona libre del distrito de Gex, y no ha derogado las disposiciones del Tratado de Turín del 16 de marzo de 1816, relativas a la zona libre de la Alta Saboya. Además, los hechos anteriores al Tratado de Versalles que el Tribunal considera pertinentes y que condujeron a la redacción del párrafo 2 del artículo 435, que contiene la declaración de las Altas Partes Contratantes en el sentido de que las antiguas disposiciones “ya no son conformes a las condiciones actuales”, pueden, por aplicación de la cláusula rebus sic stantibus, conducir a la derogación del Tratado del 16 de marzo de 1816, relativo a la zona libre de la Alta Saboya, en virtud de un acuerdo libremente concluido entre Francia y Suiza.

Opinión de M. Eugene Dreyfus

M. Dreyfus expresa su desacuerdo con las razones del auto, ya que implican una adición a los términos del Acuerdo Especial, y conducen a que el artículo 435, párrafo 2, se convierta, entre Suiza y Francia, en una disposición vacía de sentido, en letra muerta.

Postula que el Acuerdo especial sólo solicita al Tribunal que responda a la pregunta de si cuando los redactores del Tratado de Versalles dispusieron en el párrafo 2 del artículo 435 que las estipulaciones relativas a las zonas francas ya no se ajustaban a las condiciones actuales y que, por lo tanto, debía sustituirse en estos territorios un estatuto establecido de común acuerdo entre los dos países, tenían por objeto la derogación de estas estipulaciones, es decir, provocar su derogación en el futuro por las Partes interesadas.

M. Dreyfus afirma que la cuestión que debía predominar en todo el debate era si Suiza tenía derecho al mantenimiento de las zonas francas, y cuál era la naturaleza de ese derecho en lo que respecta a cada zona; sin embargo, esta cuestión sólo fue examinada como una consideración secundaria por el Tribunal.

M. Dreyfus afirma que, por lo que se refiere a la zona sarda, Suiza extrae ciertamente su derecho del artículo 3 del Tratado de Turín del 16 de marzo de 1816, firmado por ella con Cerdeña, cuyas obligaciones debe asumir ahora Francia; Suiza debe pues, en principio, seguir disfrutando de ese derecho a pesar del artículo 435, párrafo 2, del Tratado de Versalles, pero a reserva de una eventual aplicación de la cláusula rebus sic stantibus.

En cuanto a la zona del distrito de Gex, Suiza no puede invocar ningún derecho en virtud de un tratado. M. Dreyfus subraya que es importante señalar que ni en el Protocolo del 3 de noviembre ni, sobre todo, en el artículo 3 de los Tratados del 20 de noviembre de 1815 se menciona a Suiza. La ventaja de una zona libre le fue concedida por Austria, Gran Bretaña, Rusia, Prusia y más tarde Portugal (idéntico tratado con Francia del 28 de agosto de 1817) por una estipulación a su favor; ahora estas mismas Potencias en el Artículo 435, párrafo 2, del Tratado de Versalles declaran que las estipulaciones de los tratados de 1815 y de las otras actas suplementarias relativas a la zona libre del Distrito de Gex ya no se ajustan a las condiciones actuales y que un régimen a establecer por acuerdo entre Francia y Suiza será puesto en su lugar.

M. Dreyfus considera la teoría de la estipulación in favorem tertii, que el Tribunal declaró eficaz en el presente caso. Afirma que, habida cuenta de la diversidad de la naturaleza y de los efectos jurídicos de la estipulación in favorem tertii en derecho interno, no se puede hablar de transferirla como tal al derecho internacional público, ni en particular de darle un campo de aplicación tan ilimitado como en el presente caso.

M. Dreyfus examina la diferente redacción de los dos párrafos del artículo 435. Observa que, si el primer párrafo deroga expresamente las disposiciones relativas a la zona neutral, ello se debe únicamente a que constituye un mero reconocimiento de un acuerdo ya alcanzado; la palabra “también” en el párrafo 2 demuestra además que la declaración de cambio de condiciones debe tener el mismo significado en los dos párrafos y debe implicar igualmente la derogación de las disposiciones a las que se hace referencia en ellos.

Observaciones de M. Pessoa

M. Pessoa afirma que el objeto de las órdenes, en palabras del artículo 48 del Estatuto, es “la conducción del caso”, la decisión sobre “la forma y el tiempo en que cada Parte debe concluir sus alegaciones”. Sostiene que en el presente caso no se trata de esto. El objeto principal de la orden es establecer cuál es, en opinión del Tribunal, la verdadera interpretación del artículo 435 del Tratado de Paz y transmitir esta opinión a las Partes en respuesta a su solicitud del dictamen del Tribunal. El plazo viene después y ni siquiera puede fijarse a menos que se haya dado la decisión sobre la interpretación; esto demuestra claramente que el plazo es un punto meramente secundario e incidental de la orden. Según M. Pessoa, el caso no es para sentencia, ya que el Acuerdo Especial descarta expresamente una sentencia; tampoco es para una opinión consultiva, ya que ni el Consejo ni la Asamblea la han solicitado; ni para una orden, que no es necesaria para el desarrollo del caso; y puesto que la Corte sólo puede expresar una decisión por uno de estos tres medios, se deduce que debería haberse negado a conocer del caso, por considerar que la cláusula por la que el Acuerdo Especial solicita la opinión de la Corte no es válida, habida cuenta de los términos imperativos del artículo 14 del Pacto y del artículo 72 del Reglamento de la Corte.

Pasando al fondo del asunto, M. Pessoa coincide con el Tribunal cuando afirma que el párrafo 2 del artículo 435 del Tratado de Versalles no ha derogado las disposiciones del Tratado de 1815 y otros instrumentos complementarios. Sin embargo, en cuanto a la otra cuestión planteada por el Acuerdo Especial, afirma que la intención del Tratado es que desaparezca dicho régimen. Un régimen que ya no se ajusta a las condiciones actuales no debe permanecer inalterado. Pero el nuevo régimen debe crearse de mutuo acuerdo entre los dos países. Así pues, el acuerdo no se referirá al hecho mismo de la sustitución, sino únicamente a la forma y a las condiciones de la misma. M. Pessoa señala que Suiza consiente la derogación contemplada en el artículo 435, ya que la sustitución de un régimen implica también su derogación. Por último, M. Pessoa considera que la segunda cuestión del Acuerdo especial podría haberse respondido afirmando que el artículo 435 tiene por objeto la abrogación entre Francia y Suiza de las disposiciones del Tratado de 1815 y de otros instrumentos complementarios, y su sustitución, mediante un acuerdo entre los dos países, por otras que se ajusten a las circunstancias actuales, permaneciendo en vigor el antiguo régimen hasta que se adopte el nuevo.

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Curso de los acontecimientos tras la orden

Según los términos del Artículo 4 del Acuerdo Especial, por el cual el caso fue sometido a la Corte, en caso de que la Corte, a falta de un acuerdo entre las Partes, fuera llamada por sí misma a resolver todas las cuestiones implicadas por la ejecución del Artículo 435, párrafo 2, del Tratado de Versalles, debía conceder a las Partes plazos razonables para la presentación de todos los documentos, propuestas y observaciones que consideraran oportuno presentar a la Corte a efectos de esta resolución y en respuesta a los presentados por la otra Parte.

Por carta fechada el 28 de marzo de 1930, el Departamento Político Federal Suizo informó al Secretario del Tribunal de que las negociaciones entabladas de conformidad con la orden del 19 de agosto de 1929 no habían permitido descubrir las bases de un acuerdo, por lo que parecía materialmente imposible que se concluyera un convenio y fuera ratificado por las Partes antes del 1 de mayo de 1930. La comunicación del Departamento Político Federal pedía en consecuencia que se tomaran las medidas necesarias para fijar los plazos mencionados en el artículo 4 del Acuerdo Especial.

Además, el 29 de abril, el agente del Gobierno francés también informó al Tribunal de que había resultado imposible concluir el acuerdo entre las partes.

En estas circunstancias, y tras haberse cerciorado de los deseos de las Partes en cuanto a la duración de los plazos que debían fijarse, el Presidente del Tribunal, por orden de 3 de mayo de 1930, decidió conceder a los Gobiernos interesados un primer plazo que expiraba el 31 de julio de 1930, y un segundo (para las respuestas a los documentos, propuestas y observaciones presentadas dentro del primer plazo) que expiraba el 30 de septiembre.