Interpretación del Acuerdo greco-turco de 1º de Diciembre de 1926 (Protocolo final, Art. IV) (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Dictamen de 28 de Agosto de 1928 (Serie B, núm. 16)

El Convenio de Lausana de 1923, relativo al canje de las colonias griegas y turcas, había instituido una Comisión mixta. Mas tarde fueron conferidas a dicha Comisión nuevas atribuciones, especialmente en virtud de un Convenio celebrado el 1º de Diciembre de 1926 entre Grecia y Turquía, que tenía por objeto resolver las dificultades surgidas en la aplicación del Tratado de Lausana a las propiedades musulmanas en Grecia. Unido al Convenio de referencia figuraba un Protocolo final, en cuyo artículo IV se instituía un recurso de arbitraje, sometido a ciertas condiciones, ante el Presidente del Tribunal arbitral greco- turco creado por el Tratado de Lausana con sede en Constantinopla.

Como se produjeran en el seno de la Comisión mixta entre los miembros griegos y los miembros turcos divergencias de criterio sobre la interpretación exacta del Protocolo de 1926, la propia Comisión rogó al Consejo de la Sociedad de las Naciones que solicitase del Tribunal un dictamen; y, habiendo accedido a dio los Gobiernos griego y turco, d Consejo defirió a la demanda de la Comisión mixta y se dirigió al Tribunal.

Se pedía en esa demanda al Tribunal que manifestase si, a su juicio, correspondía a la Comisión mixta o al árbitro mas arriba mencionado, la comprobación de haber sido o no cumplidas las condiciones exigidas por d Protocolo de 1º de Diciembre de 1926, para recurrir al arbitraje. También se interesaba del Tribunal que indicase caso de que d recurso fuese necesario quién era competente para interponerlo ante d árbitro.

El Tribunal, después de haber examinado la estructura general y las atribuciones de la referida Comisión mixta, y teniendo en cuenta d espíritu de los diferentes textos internacionales relacionados con el canje de las colonias griegas y turcas, llegó a la conclusión de que competía únicamente a la Comisión mixta la comprobación del cumplimiento de las condiciones por las que se regía el recurso, así como la interposición del mismo ante el árbitro.

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Dictamen consultivo de 28 de agosto de 1928 (Serie B, nº 16)

Quinto informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (15 de junio de 1928-15 de junio de 1929), Serie E, nº 5, págs. 227-235

Artículo 72 del Reglamento: formulación de la cuestión planteada al Tribunal-El espíritu de un instrumento, como factor de interpretación de una de sus cláusulas-Por regla general, cada órgano judicial es juez de su propia jurisdicción-Definición del término arbitraje-Potestades de la Comisión Mixta y de los Gobiernos interesados, según los términos de la cláusula a interpretar

Resumen del caso

El 1 de diciembre de 1926, se concluyó en Atenas un acuerdo entre la República Griega y la República Turca cuyo objeto expreso era resolver las dificultades que habían surgido con respecto a la aplicación de ciertas cláusulas del Tratado de Paz de Lausana del 24 de julio de 1923, y de la Declaración (nº IX) anexa a dicho Tratado, relativas a las propiedades musulmanas en Grecia. Con este objeto, el Acuerdo otorgó ciertos poderes -incluido el deber de aplicar el Acuerdo- a la Comisión Mixta para el Intercambio de las Poblaciones Griega y Turca. Esta Comisión Mixta, que había sido creada por el Convenio para el Intercambio de Poblaciones Griegas y Turcas concluido en Lausana el 30 de enero de 1923, ya derivaba poderes de otras dos fuentes, a saber, el instrumento al que debía su creación y la Declaración (nº IX) ya aludida anteriormente.

El Acuerdo Greco-Turco se completó con un Protocolo Final firmado al mismo tiempo y que forma parte integrante del propio Acuerdo. El artículo IV del Protocolo Final es el siguiente:

“Artículo IV.-Todas las cuestiones de principio de importancia que puedan surgir en la Comisión Mixta en relación con las nuevas funciones que le han sido confiadas por el Acuerdo firmado en el día de hoy y que, en el momento de la celebración de dicho Acuerdo, no estuviera ya desempeñando en virtud de instrumentos anteriores que definían sus competencias, serán sometidas al arbitraje del Presidente del Tribunal Arbitral Greco-Turco con sede en Constantinopla.

Los laudos del árbitro serán vinculantes”.

El tribunal arbitral mencionado en esta cláusula había sido establecido entre Grecia y Turquía por el Tratado de Paz de Lausana. Tenía su sede en Constantinopla y su misión consistía en tratar todos los litigios relativos a la identidad o a la restitución de determinados bienes, derechos e intereses, así como las reclamaciones destinadas a obtener una adición al producto de la liquidación en los casos en que los bienes, derechos e intereses en cuestión hubieran sido liquidados.

En septiembre de 1927, los miembros de la Comisión Mixta no lograron ponerse de acuerdo en cuanto a la interpretación de las condiciones de remisión (condiciones de recurso) al árbitro previstas por el artículo IV del Protocolo. En relación con una diferencia de opinión entre ellos sobre la redacción de las comunicaciones en las que la Comisión debía hacer constar los nombres de las personas autorizadas a beneficiarse del Acuerdo greco-turco del 1 de diciembre de 1926, diferencia que los miembros griegos habían propuesto someter a arbitraje en virtud del artículo IV, estos últimos sostenían que los dos Estados firmantes del Acuerdo y del Protocolo eran los únicos facultados para recurrir al árbitro; en cambio, en opinión de los miembros turcos, era indispensable una decisión previa de la Comisión Mixta.

La solicitud de dictamen

Al no poder resolver este punto, la Comisión Mixta decidió por mayoría, el 22 de diciembre de 1927, solicitar al Consejo de la Sociedad de Naciones que pidiera al Tribunal que emitiera una opinión consultiva. Tras un debate, la Comisión Mixta, el 1 de febrero de 1928, decidió los términos de su solicitud, que fue transmitida por su Presidente al Secretario General de la Sociedad de Naciones mediante carta fechada el 4 de febrero.

Al recibir la solicitud, el Consejo decidió, en su reunión del 5 de marzo de 1928, y antes de incluir la cuestión en su orden del día, recabar en primer lugar el consentimiento de los Gobiernos griego y turco para someter la cuestión a una opinión consultiva. Habiendo dado ambos Gobiernos una respuesta favorable, el Consejo sometió la cuestión al Tribunal en virtud de su Resolución del 5 de junio de 1928.

Notificaciones, memoriales y audiencias

De acuerdo con el procedimiento habitual, se notificó la solicitud de opinión consultiva a los miembros de la Sociedad de Naciones y a los Estados con derecho a comparecer ante la Corte. Además, el Secretario envió a los Gobiernos griego y turco, considerados como susceptibles, de conformidad con el artículo 73 del Reglamento de la Corte, de poder proporcionar información sobre la cuestión, una comunicación especial y directa en el sentido de que la Corte estaba dispuesta a recibir de ellos declaraciones escritas y, en caso necesario, a escuchar declaraciones orales hechas en su nombre. También se notificó la solicitud a la Comisión Mixta, que informó al Secretario de que estaría representada por su Presidente, en caso de que el Tribunal considerase oportuno oír sus puntos de vista; sin embargo, el Tribunal no lo consideró necesario.

Los dos Gobiernos presentaron cada uno en la Secretaría una declaración escrita, y la cuestión se incluyó en la lista de la Decimocuarta Sesión (ordinaria) del Tribunal que comenzó el 15 de junio y terminó el 13 de septiembre de 1928. Se celebraron sesiones públicas los días 6 y 7 de agosto de 1928 con el fin de escuchar a los representantes griegos y turcos.

Composición del Tribunal

El Tribunal quedó compuesto de la siguiente manera para el examen de la cuestión:

MM. Anzilotti, Presidente; Huber, Ex Presidente; Lord Finlay, MM. Loder, Nyholm, de Bustamante, Altamira, Oda, Pessoa, Jueces, M. Beichmann, Juez Adjunto.

Se verá así que, aunque ninguno de los dos Gobiernos en cuestión (es decir, los Gobiernos griego y turco) tenía en el estrado a un juez de su nacionalidad y aunque la cuestión constituía un litigio existente entre dos Estados, en virtud de lo dispuesto en el artículo 71 del Reglamento, elTribunal se reunió con una composición normal. Esto se explica por el hecho de que habiendo sido debidamente informados por el Tribunal de su derecho, en virtud del artículo 31 del Estatuto, a designar cada uno un juez de su nacionalidad para conocer del caso, los dos Gobiernos informaron al Tribunal de que renunciaban a este derecho.

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La opinión del Tribunal (análisis)

El Tribunal emitió su dictamen el 28 de agosto de 1928.

El Tribunal, en sus conclusiones, procede en primer lugar a definir la cuestión que se le plantea. Considera que esto es indispensable por la siguiente razón: El artículo 72 del Reglamento establece que una solicitud debe contener una exposición exacta de la cuestión; pero, en este caso, la carta enviada por el Presidente de la Comisión Mixta al Secretario General de la Sociedad de Naciones el 4 de febrero de 1928, con el fin de obtener un dictamen del Tribunal sobre “las condiciones de recurso al árbitro” -a cuya carta se contenta con remitirse el Consejo en su Solicitud- no cumple los requisitos del artículo 72. El Tribunal debe determinar cuál es la cuestión sobre la que se solicita su dictamen y formular una declaración exacta al respecto, con el fin de evitar, en particular, tratar cuestiones de derecho sobre las que el Consejo o la Comisión no tenían la intención de obtener su dictamen. En este caso es posible hacerlo debido a la naturaleza relativamente sencilla del asunto: sin embargo, no siempre puede ser así.

En estas circunstancias, habida cuenta de los documentos que le han sido presentados y, en particular, de los términos del artículo IV del Protocolo Final, que establece las condiciones de los recursos ante el árbitro -no existiendo ninguna duda de que la palabra recours (recursos) debe ser considerada como significando simplemente “remisión” o “sumisión”, ya que el árbitro no se encuentra en la posición de un tribunal superior- y habida cuenta también de las declaraciones presentadas por los Gobiernos interesados, el Tribunal considera que puede expresar los puntos sobre los que, en sustancia, se requiere su opinión, de la siguiente manera:

“(1) ¿Corresponde a la Comisión Mixta para el Intercambio de las Poblaciones Griega y Turca decidir si se cumplen o no las condiciones establecidas por el artículo IV del Protocolo Final anexo al Acuerdo celebrado en Atenas el 1 de diciembre de 1926 entre los Gobiernos griego y turco, para el sometimiento de las cuestiones contempladas por dicho artículo al arbitraje del Presidente del Tribunal Arbitral Mixto Greco-Turco de Constantinopla? ¿O corresponde al árbitro contemplado por dicho artículo decidirlo?

(2) Cumplidas las condiciones establecidas por dicho artículo IV, ¿a quién corresponde el derecho de someter una cuestión al árbitro contemplado por el artículo?”

Es a estas cuestiones y sólo a ellas a las que el dictamen del Tribunal constituye una respuesta: en la medida en que los puntos controvertidos quedan fuera del ámbito de estas cuestiones, el Tribunal no puede ocuparse de ellos.

Para poder dar la respuesta requerida, el Tribunal examina en primer lugar la estructura general y las funciones de la Comisión Mixta. Este órgano, cuyas decisiones se adoptan por mayoría de votos, está compuesto por once miembros, cuatro nombrados por Grecia, cuatro por Turquía y tres por el Consejo de la Sociedad de Naciones entre los nacionales de las Potencias que no participaron en la guerra de 19141918. Estos miembros participan en los trabajos de la Comisión a título individual y no constituyen delegaciones, como parecen indicar erróneamente las actas de la Comisión Mixta y las declaraciones presentadas al Tribunal: ya sean neutrales, griegos o turcos, votan independientemente, de modo que en la Comisión se emiten once votos separados. Esta conclusión viene impuesta por el tenor de las cláusulas por las que se establece la Comisión; además, está corroborada por la práctica, ya que se ha comprobado que en una cuestión concreta dos miembros turcos han votado en bandos opuestos.

En cuanto a las funciones de la Comisión Mixta, éstas se derivan, como ya se ha visto, de tres fuentes. En virtud del artículo 12 del Convenio para el Intercambio de las Poblaciones Griega y Turca del 30 de enero de 1923, la tarea de la Comisión Mixta es la supervisión y facilitación de la emigración y la realización de la liquidación de determinados bienes muebles e inmuebles; además de estas funciones esencialmente administrativas, tiene otras de carácter reglamentario o legislativo (arreglo de los detalles de las normas que deben seguirse en materia de emigración y liquidación) y de carácter judicial (resolución definitiva de determinados litigios relativos a los bienes, derechos e intereses que deben liquidarse). En virtud de la Declaración del 24 de julio de 1923, relativa a las propiedades musulmanas en Grecia, la Comisión Mixta está facultada para tratar ciertas reclamaciones relativas a los derechos de propiedad de las personas musulmanas que no están cubiertas por el Convenio del 30 de enero de 1923. Por último, en virtud del Acuerdo Greco-Turco del 1 de diciembre de 1926, debe regular la enajenación de ciertas categorías de bienes inmuebles, y para ello se le confieren ciertos poderes jurisdiccionales y generales en relación con la aplicación del Acuerdo. Del tenor de estos instrumentos se desprende claramente que, aunque distintos entre sí, subyace en todos ellos la misma intención, a saber, la facilitación del intercambio de poblaciones y la superación de las dificultades relacionadas con la aplicación de determinadas disposiciones del Tratado de Paz de Lausana y de la Declaración (nº IX). Adoptando un punto de vista ya adoptado por él en otro asunto, el Tribunal observa que cualquier medida capaz de obstaculizar el trabajo de la Comisión en este ámbito debe considerarse contraria al espíritu de estos instrumentos, espíritu al que debe concederse la debida importancia para llegar a una interpretación correcta del artículo IV del Protocolo final, artículo que procede a analizar a continuación.

A los ojos del Tribunal, el significado de este artículo es claro: aunque no contiene ninguna disposición expresa destinada a resolver la cuestión de quién o cuándo puede someterse una cuestión al Presidente del Tribunal Arbitral Mixto, es posible y natural deducir que la facultad de hacerlo corresponde a la propia Comisión Mixta cuando este órgano se encuentra ante cuestiones del tipo contemplado por el artículo. Pues, según los propios términos del artículo, las cuestiones contempladas son las que se plantean en el seno de la Comisión Mixta, es decir, las que surgen en el curso de sus deliberaciones. Siendo así, está claro -teniendo en cuenta entre otras cosas el principio de que, por regla general, cualquier órgano que posea poderes jurisdiccionales tiene derecho en primer lugar a determinar por sí mismo el alcance de su jurisdicción- que las cuestiones que afectan al alcance de la jurisdicción de la Comisión Mixta deben ser resueltas por la propia Comisión sin que sea necesaria la actuación de ningún otro órgano.

El Artículo IV prevé la remisión especial a otra autoridad de cierta clase de cuestiones: en el caso de cuestiones de principio de cierta importancia y que se planteen en determinadas circunstancias definidas, no corresponde a la Comisión Mixta, sino a otra autoridad, el Presidente del Tribunal Arbitral Mixto, decidir dichas cuestiones en cuanto al fondo. Sin embargo, el derecho de consulta sólo puede corresponder a la Comisión Mixta, ya que se trata de determinar el alcance de su propia competencia. En consecuencia, corresponde únicamente a la Comisión Mixta decidir si se cumplen las condiciones requeridas para la remisión de una cuestión. Además, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de estas condiciones, su apreciación y la decisión de si se cumplen debidamente, ambas dejadas a la absoluta discreción de la Comisión, entran sin duda en la categoría de cuestiones que se plantean naturalmente en el curso de las deliberaciones de la Comisión. Por último, en la práctica, sólo la Comisión está en condiciones de hacerlo. Siendo así, su deber es remitir una cuestión al árbitro si se cumplen las condiciones requeridas y, en caso contrario, decidir ella misma el punto controvertido. Por otra parte, una vez que el Presidente del Tribunal Arbitral Mixto tiene la certeza de que una cuestión le ha sido sometida por una decisión de la Comisión Mixta, debe decidir dicha cuestión sin considerar si se cumplen de hecho las condiciones requeridas. Esto elimina cualquier peligro de conflicto negativo de competencia.

El artículo IV, sin embargo, emplea la palabra “arbitraje”; pero el Tribunal no atribuye ninguna importancia especial al uso de este término, aunque lo considera una forma no muy feliz de expresar la idea subyacente al artículo. Pues no se trata de un arbitraje en el verdadero sentido de la palabra, ya que las características del arbitraje no están ciertamente presentes en este caso. En primer lugar, no hay Partes que sometan su litigio al tribunal; además, el sometimiento de una cuestión al árbitro no presupone necesariamente una diferencia de opinión entre los miembros de la Comisión, ya que el sometimiento de una cuestión puede decidirse incluso si todos los miembros de la Comisión están de acuerdo en cuanto a la solución que, en su opinión, debe darse a una cuestión de principio que se haya planteado.

Sin embargo, el Gobierno griego ha intentado demostrar que el artículo IV constituye una cláusula de arbitraje y que, por esta razón, sólo un Estado puede invocarlo. Esta conclusión sería correcta si la premisa fuera así; pero no lo es: porque no sólo los términos utilizados en el Artículo IV no tienen nada en común con los de las cláusulas de arbitraje propiamente dichas, sino que además las condiciones en las que pueden plantearse cuestiones del tipo que nos ocupa son ajenas a la naturaleza de un arbitraje entre Estados. El único argumento a favor del argumento griego es el uso de la palabra “arbitraje”; pero, como se ha visto anteriormente, no hay que conceder ninguna importancia especial a este término.

Ya se ha indicado el espíritu subyacente a los instrumentos relativos al intercambio de poblaciones griegas y turcas. El artículo en litigio se enmarca igualmente en el mismo espíritu: la restricción que impone a las facultades generales de la Comisión Mixta no puede constituir un impedimento para el cumplimiento por parte de esta última de las importantes funciones que le han sido asignadas, sino que debe interpretarse de manera que acelere y facilite el progreso de sus trabajos. La rapidez debe considerarse como un factor esencial en el trabajo de la Comisión, tanto en interés de las poblaciones afectadas como en el de los Gobiernos griego y turco. Y aunque los términos del Artículo IV se basan indudablemente en la idea de que, siendo la Comisión Mixta principalmente un órgano administrativo y no siendo sus miembros necesariamente y en primer lugar juristas, no es quizás el órgano más adecuado para la resolución de cuestiones jurídicas de cierta importancia, esos términos pueden también haber sido dictados por el deseo de asegurar una cierta coherencia entre las decisiones de la Comisión Mixta y las del Tribunal Arbitral Mixto que -como se ha visto- son ambos competentes hasta cierto punto en materia de liquidación.

Sobre la base de las consideraciones precedentes – que se deducen de los términos reales del artículo IV del Protocolo y del espíritu de los instrumentos internacionales pertinentes – el Tribunal llega a la conclusión con respecto a los puntos controvertidos que se le someten, en primer lugar, de que corresponde únicamente a la Comisión Mixta decidir si se cumplen las condiciones requeridas para la remisión al árbitro y, en segundo lugar, que cuando se cumplen estas condiciones, también corresponde únicamente a la Comisión Mixta remitir una cuestión al árbitro. Sin embargo, el Tribunal llegaría al mismo resultado incluso dejando de lado estas consideraciones; ya que un miembro individual o un grupo entre los miembros griegos o turcos de la Comisión no puede tener poder para emprender acciones al margen de la Comisión. Sería contrario a un principio aceptado del derecho permitir a los miembros de una organización constituida como órgano corporativo cualquier derecho a emprender acciones de cualquier tipo fuera del ámbito de los procedimientos dentro de esa organización. También hay que hacer otra observación: las disposiciones del tratado confían la aplicación y ejecución de las cláusulas que rigen el intercambio de poblaciones griegas y turcas, no a los Estados contratantes, sino a la Comisión Mixta. Ésta actúa en interés de los dos Estados contratantes; por consiguiente, no corresponde a éstos aplicar y llevar a cabo las cláusulas que rigen la materia, cada uno por su parte y en el ejercicio de sus derechos soberanos.

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Efectos del dictamen

El Dictamen del Tribunal fue adoptado por unanimidad de los jueces. Fue debidamente transmitido al Consejo de la Sociedad de Naciones que, por Resolución del 8 de septiembre de 1928, lo hizo constar en acta y encargó a su Secretario General que transmitiera el Dictamen en su nombre al Presidente de la Comisión Mixta para el Intercambio de las Poblaciones Griega y Turca.