Competencia de los Tribunales de Dantzig (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Dictamen de 3 de Marzo de 1928 (Serie B, núm. 15).

En virtud de un Convenio celebrado entre Polonia y la Ciudad Libre, los ferrocarriles de Dantzig habían sido transferidos a la Administración polaca, pero quedando entendido que las cuestiones relativas a los derechos y obligaciones del personal de Dantzig que pasaba al servicio de Polonia, se resolverían por medio de un Convenio entre Polonia y la Ciudad Libre, Convenio que se celebró el 22 de Octubre de 1921.

En 1927, el Alto Comisario de la Sociedad de las Naciones en Dantzig fue invitado a dictar una resolución con el fin de resolver cierta desavenencia que había surgido entre Polonia y la Ciudad Libre, como consecuencia de la negativa de Polonia a reconocer y a ejecutar determinadas sentencias, pronunciadas en 1925 por los Tribunales de Dantzig sobre reclamaciones pecuniarias contra el Estado polaco presentadas por los funcionarios de Dantzig que habían pasado al servicio de Polonia. Sostenía Polonia que, al declararse competentes para entender en dichas instancias, los Tribunales de Dantzig infringían un derecho convencional vigente.

El Alto Comisario, en su decisión, había reconocido la competencia de los Tribunales de la Ciudad libre, excepto en los casos en que las demandas interpuestas se basaran en el Convenio de 22 de Octubre de 1921. Contra esta parte de la decisión se alzó el Senado de la Ciudad libre ante el Consejo de la Sociedad de las Naciones, lo que dio ocasión a que éste pidiese al Tribunal un dictamen sobre la cuestión de saber si la parte de la decisión del Alto Comisario que era impugnada estaba fundada en derecho.

El Tribunal consideró, en contra de la decisión del Alto Comisario, que el Convenio de Octubre de 1921 figuraba en el número de las disposiciones sobre las cuales podían los funcionarios interesados fundar las acciones que intentaran ante los Tribunales de la Ciudad Libre contra la Administración polaca.

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Dictamen consultivo de 3 de marzo de 1928 (Serie B, nº 15)

Cuarto informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (15 de junio de 1927-15 de junio de 1928), Serie E, nº 4, págs. 213-219

El Acuerdo entre Polonia y Danzig de 22 de octubre de 1921 forma parte del “contrato de servicio” de los funcionarios ferroviarios de Danzig que pasaron a la función pública polaca-Un instrumento internacional no es fuente directa de derechos y obligaciones para los particulares a menos que las Partes en el instrumento tengan una intención contraria-Dicha intención debe buscarse a la luz de (1) los términos del propio instrumento, y (2) los hechos relativos a su aplicación-Base de la competencia de los Tribunales de Danzig para conocer de las reclamaciones pecuniarias de los funcionarios en cuestión contra la Administración-.

La obligación que incumbe a Polonia de ejecutar las sentencias dictadas, sin perjuicio de su derecho a recurrir a las instancias internacionales apropiadas en caso de violación por Danzig de sus obligaciones internacionales con respecto a Polonia-Una de las Partes ante el Tribunal no puede acogerse a un método de prueba basado en su propio incumplimiento de sus obligaciones internacionales.

Resumen del caso

En virtud del artículo 104 del Tratado de Versalles, las principales potencias aliadas y asociadas se comprometieron a negociar un tratado entre el Gobierno polaco y la Ciudad Libre de Danzig que debería entrar en vigor al mismo tiempo que el establecimiento de dicha Ciudad Libre, con vistas, entre otras cosas, a asegurar a Polonia el control y la administración de todo el sistema ferroviario dentro de la Ciudad Libre. El tratado así previsto se concluyó en París el 9 de noviembre de 1920. En él se establece que, como consecuencia de la transferencia a la administración polaca de los ferrocarriles de la Ciudad Libre, las cuestiones relativas a los derechos y obligaciones de los funcionarios de Danzig que hayan pasado al servicio polaco se regularían mediante acuerdo entre Polonia y la Ciudad Libre. A falta de tal acuerdo, la decisión sería tomada por el Alto Comisionado de la Sociedad de Naciones en Danzig.

El 20 de julio de 1921, se firmó entre las Partes un acuerdo provisional a este respecto; y posteriormente, el 22 de octubre del mismo año, un acuerdo definitivo, que se basaba en lo esencial en dos Decisiones del General Haking, Alto Comisario de la Sociedad de Naciones en Danzig, que habían sido dictadas el 15 de agosto y el 5 de septiembre, de conformidad con el procedimiento arriba indicado. Estas Decisiones, contra las que las Partes se comprometieron a no apelar, fueron reconocidas por ellas, a través de la instrumentalidad de un Acuerdo Especial fechado el 1 de diciembre de 1931, como entrando en vigor el mismo día; disponían, entre otras cosas, que todas las disputas relacionadas con la administración polaca de los ferrocarriles del territorio de Danzig caerían dentro de la jurisdicción, tanto civil como penal, de los Tribunales de la Ciudad Libre.

Ahora bien, en 1925, ciertos funcionarios de Danzig que habían pasado al servicio polaco interpusieron demandas contra la Administración polaca ante los Tribunales de Danzig, demandas que se basaban en el Acuerdo del 22 de octubre de 1921. El demandado se declaró competente, señalando que el Acuerdo no constituía una base válida sobre la que pudiera descansar la demanda, pero fue desestimado; con lo cual el Gobierno de Varsovia declaró, el 11 de enero de 1926, que al conocer de estas acciones, los Tribunales de Danzig habían contravenido el derecho consuetudinario vigente y que se negaba a ejecutar las sentencias que se habían dictado. El Senado de la Ciudad Libre, al tiempo que se declaraba dispuesto a solicitar al Alto Comisionado de la Sociedad de Naciones una decisión formal, le pidió el 27 de mayo de 1926 que, mientras tanto, se esforzara por obtener del Gobierno polaco la retirada de esta declaración. Siguieron prolongadas negociaciones con el objeto de encontrar una solución. Pero el 12 de enero de 1927, el Senado de la Ciudad Libre solicitó formalmente al Alto Comisionado, en aplicación del procedimiento previsto por la Convención del 9 de noviembre de 1920, que tomara una decisión sobre ciertas alegaciones relativas al contencioso formuladas por el Senado (y calificadas de “peticiones” por el Consejo).

La decisión del Alto Comisionado, del 8 de abril de 1927, establecía (“la primera parte”) que el argumento polaco de que los tribunales de Danzig no tenían derecho legal a conocer de las acciones con respecto a las reclamaciones pecuniarias presentadas contra la Administración de Ferrocarriles polaca por los funcionarios ferroviarios que habían pasado del servicio de Danzig al servicio polaco no podía sostenerse: esto estaba de acuerdo con las alegaciones de Danzig. Pero la Decisión continuaba estableciendo (“la Segunda Parte”) que, sin embargo, los Tribunales de Danzig no tenían jurisdicción cuando las acciones se basaban en el Acuerdo del 22 de octubre de 1921: eso implicaba un rechazo de la reclamación hecha por la Ciudad Libre con respecto a este segundo punto. El Alto Comisario no se pronunció respecto a la obligación de Polonia de ejecutar y reconocer las sentencias de los Tribunales de Danzig; obligación que el Senado esperaba ver afirmada.

La “Primera Parte” de la Decisión del Alto Comisionado fue aceptada tanto por Polonia como por Danzig; la “Segunda Parte” no fue aceptada por el Senado de la Ciudad Libre que, por lo tanto, apeló al Consejo de la Sociedad de Naciones. El 22 de septiembre de 1927, el Consejo adoptó una resolución en la que pedía al Tribunal que declarara si la decisión impugnada del Alto Comisionado, en la medida en que no satisfacía las “peticiones” de la Ciudad Libre de Danzig, estaba jurídicamente bien fundada.

La solicitud de dictamen

De acuerdo con el procedimiento habitual, la solicitud de dictamen fue notificada a los miembros de la Sociedad de Naciones y a los Estados con derecho a comparecer ante el Tribunal. Al mismo tiempo, el Secretario envió a los Gobiernos de Polonia y de la Ciudad Libre de Danzig, por considerarlos susceptibles de proporcionar información sobre la cuestión planteada, una comunicación especial y directa en el sentido de que la Corte estaba dispuesta a recibir de ellos declaraciones escritas y, en caso necesario, a escuchar declaraciones orales realizadas en su nombre.

Sesiones públicas

A raíz de esta comunicación, los dos Gobiernos presentaron Memoriales en la Secretaría y la cuestión fue inscrita en la lista de casos para la Decimotercera Sesión (extraordinaria) del Tribunal (del 6 de febrero al 26 de abril de 1928), sesión que, de hecho, había sido convocada a tal efecto. Los días 7 y 8 de febrero de 1928 se celebraron sesiones públicas para escuchar a los representantes de las Partes ante el Consejo.

Composición del Tribunal

En esta ocasión el Tribunal estaba compuesto de la siguiente manera:

MM. Anzilotti, presidente; Huber, ex presidente; Weiss, vicepresidente; Loder, Nyholm, Altamira, Oda, jueces, Yovanovitch, Beichmann, Negulesco, Wang, jueces adjuntos.

MM. Ehrlich y Bruns, designados como jueces nacionales por los Gobiernos polaco y de Danzig, respectivamente, en virtud del artículo 71, párrafo 2, del Reglamento del Tribunal, que así se aplicó en la práctica por primera vez, también formaron parte del Tribunal para este caso concreto.

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La opinión del Tribunal (análisis)

La Opinión del Tribunal define en primer lugar el punto en cuestión: el Tribunal no está llamado a pronunciarse sobre la “Primera Parte” de la Decisión del Alto Comisario, ya que dicha Parte, que no ha sido discutida ni por Polonia ni por la Ciudad Libre, puede considerarse conforme a las “peticiones” de Danzig en la medida en que reconoce que cualquier reclamación pecuniaria basada en los términos del contrato de servicio de los interesados puede ser objeto de una acción ante los Tribunales de Danzig. El derecho de los interesados a demandar a la Administración de Ferrocarriles polaca ante los Tribunales de Danzig no ha sido, por consiguiente, discutido; esta observación del Tribunal no implica, sin embargo, la aceptación por su parte de los motivos aducidos por el Alto Comisario en apoyo de su decisión sobre este punto. Pero es la restricción que la “Segunda Parte” de la Decisión del Alto Comisionado impuso al ejercicio de este derecho lo que ha motivado el recurso de la Ciudad Libre. Como ya se ha observado, según el Alto Comisionado, los Tribunales de Danzig no tenían competencia para conocer de acciones basadas en el propio Acuerdo del 22 de octubre de 1921, cuyos términos, en su opinión, no formaban parte del “contrato de servicio”. Por lo tanto, corresponde al Tribunal declarar si los términos de este Acuerdo forman o no parte de la totalidad de las disposiciones que rigen la relación jurídica entre las personas interesadas y la Administración polaca (el “contrato de servicio”). Con respecto a este punto, el Gobierno polaco ha alegado que el Acuerdo, como instrumento internacional, y en su defecto su incorporación, en una ley polaca, crea derechos y obligaciones únicamente entre las Partes contratantes (los Gobiernos de Polonia y de Danzig) y no a favor de los funcionarios interesados, personas sometidas al derecho municipal; en otras palabras, según dicho Gobierno, la relación jurídica entre la Administración ferroviaria polaca y los funcionarios interesados se regiría únicamente por el derecho municipal polaco.

La respuesta a esta pregunta, establece el Tribunal, depende de la intención de las Partes contratantes, ya que aunque existe un principio bien establecido de derecho internacional según el cual un acuerdo internacional como tal no tiene efectos directos de este tipo, no puede discutirse que la situación puede ser diferente si tal es la intención de las Partes. A continuación, el Tribunal se esfuerza por determinar esa intención a partir del contenido del Acuerdo y de los hechos relativos a la forma en que se ha aplicado.

Un análisis del Acuerdo muestra que ese instrumento tenía ciertamente por objeto crear un régimen jurídico especial que rigiera directamente las relaciones entre la Administración de Ferrocarriles polaca y los funcionarios interesados, y que eso era así independientemente de cualquier condición en cuanto a la incorporación previa de las disposiciones en una ley polaca. Una de las principales pruebas en apoyo de esta afirmación es que, según el Acuerdo, en caso de que el Gobierno polaco modifique sus leyes disciplinarias, tales modificaciones, en la medida en que no estén en armonía con el Acuerdo, no se aplicarán ipso facto a los funcionarios interesados, sino que deberán plasmarse previamente en el Acuerdo. Es cierto, como han observado las autoridades polacas, que el Acuerdo contiene una cláusula que faculta a la Administración ferroviaria polaca a regular todas las cuestiones “que afecten” a los funcionarios interesados, pero, en opinión del Tribunal, el poder discrecional que esta cláusula confiere a Polonia para dictar reglamentos a este respecto es limitado. Además, mediante el Protocolo anteriormente mencionado, firmado por las Partes el 1 de diciembre de 1921 -fecha de la transferencia de los ferrocarriles de Danzig a Polonia- han reconocido la plena vigencia a partir de esa fecha, no sólo de las decisiones del general Haking, sino también del Acuerdo en cuestión.

En consecuencia, el Tribunal concluye que el Acuerdo forma parte del “contrato de servicio” de los funcionarios interesados; éstos tienen derecho a interponer acciones basadas en él ante los Tribunales de Danzig, ya que el Alto Comisionado, en la parte no impugnada de su decisión impugnada, ha reconocido que tienen derecho a interponer acciones ante dichos Tribunales en relación con reclamaciones pecuniarias basadas en dicho “contrato”; y las sentencias dictadas en tales casos deben, en consecuencia, ser aceptadas y cumplidas por la Administración de Ferrocarriles polaca. Sin embargo, esta conclusión no afecta al derecho que el artículo 39 del Convenio de París del 9 de noviembre de 1920 confiere a Polonia de recurrir al procedimiento internacional previsto en dicho artículo, si puede aducir que los Tribunales de Danzig se han extralimitado en su jurisdicción o han violado alguna norma general o especial del derecho internacional.

Habiendo llegado a esta conclusión a partir del examen del Acuerdo y de su aplicación, y deseoso de examinar la cuestión desde el punto de vista de las presentaciones (“solicitudes”) que Danzig hizo al Consejo el 12 de enero de 1927, el Tribunal procede a continuación a tratar de determinar en qué medida, aparte de los términos del Acuerdo, el Gobierno polaco está obligado a reconocer la competencia de los Tribunales de Danzig para conocer de las reclamaciones de los funcionarios interesados basadas en su “contrato de servicio”.

Siendo la base legal de la jurisdicción de esos Tribunales la Decisión del Alto Comisionado del 5 de septiembre de 1921 -una decisión redactada en términos muy amplios- las sentencias dictadas dentro de los límites de la jurisdicción definida por el Alto Comisionado son, en opinión del Tribunal, legalmente válidas y deben ser reconocidas por Polonia, siempre que no violen ninguna norma de derecho internacional vigente entre Polonia y Danzig. La cuestión que queda en consecuencia es la siguiente: ¿Las sentencias dictadas por los Tribunales de Danzig en virtud del Acuerdo entran dentro de los términos de la Decisión del 5 de septiembre de 1921, o están en conflicto con alguna de dichas normas de derecho internacional? Según la Decisión del Alto Comisionado del 8 de abril de 1927, la jurisdicción de los Tribunales de Danzig para conocer de las reclamaciones pecuniarias de los funcionarios interesados basadas en un “contrato de servicio” se deriva de la Decisión del 5 de septiembre de 1921. Ahora bien, la jurisdicción implica el derecho a decidir qué derecho sustantivo es aplicable a cada caso; los Tribunales de Danzig pueden, en consecuencia, si lo consideran oportuno, aplicar las disposiciones del Acuerdo a un caso determinado, y tal aplicación debe considerarse conforme al derecho internacional, a menos que se demuestre lo contrario -a menos, por ejemplo, que se demostrara que en la intención de las Partes el Acuerdo no estaba destinado a formar parte del “contrato de servicio”, o en otras palabras, que no estaba destinado a ser aplicado directamente por los Tribunales de Danzig. Pero el Tribunal, por las razones indicadas anteriormente, ha rechazado tal interpretación del Acuerdo.

Del examen del caso desde los dos aspectos expuestos, el Tribunal concluye que la decisión impugnada del Alto Comisionado no está fundada en derecho en la medida en que no da satisfacción a las “peticiones” formuladas por el Senado de la Ciudad Libre al Consejo.

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Efectos del dictamen

El dictamen del Tribunal fue adoptado por unanimidad por todos los jueces presentes. Fue transmitido a su debido tiempo al Consejo de la Sociedad de Naciones, que tomó nota oficial del mismo el 8 de marzo de 1928.

El Consejo también tomó nota oficialmente al mismo tiempo de un Acuerdo concluido entre Danzig y Polonia el 2 de marzo, y firmado formalmente el 6 de marzo; según los términos de este Acuerdo, las Partes solicitan al Consejo que no incluya la cuestión en el orden del día de su sesión, en vista de que habían decidido de antemano aceptar la opinión del Tribunal. Por carta fechada el 21 de marzo de 1928, el Ministro polaco en La Haya comunicó los términos de este Acuerdo a la Secretaría del Tribunal.