Competencia de la OIT para regular incidentalmente el trabajo personal del empleador (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Dictamen de 23 de Julio de 1926 (Serie B, num. 13).

En el curso de la discusión y después de la aprobación por la Conferencia Internacional del Trabajo del Convenio relativo al trabajo nocturno en las panaderías, surgió la cuestión de saber si la Organización internacional del Trabajo tenía competencia o no para elaborar y proponer una reglamentación que, tendiendo a asegurar la protección de determinados trabajadores asalariados, se refiriera, al propio tiempo, y accesoriamente, al trabajo personal del patrono. Tal era el asunto que el Consejo de la Sociedad, a instancia del Consejo de Administración de la Oficina internacional del Trabajo, decidió someter al Tribunal.

El Tribunal respondió afirmativamente a la consulta. Manifestó, sin embargo, claramente, que cabía, a su juicio, que se suscitaran divergencias de criterio en lo referente a la cuestión de determinar si, en ciertos casos, la reglamentación relativa al trabajo del patrono podía o no considerarse como «accesoria». Indicaba, además, los medios de resolver cualquier conflicto posible a este respecto.

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Dictamen consultivo de 23 de julio de 1926 (Serie B, nº 13)

Tercer informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (15 de junio de 1926-15 de junio de 1927), Serie E, nº 3, págs. 131-135

La Organización Internacional del Trabajo-Su competencia incidental respecto al trabajo realizado por el empleador-Paralelo con la Opinión Consultiva nº 3-Poderes discrecionales de la Organización y su límite; Artículo 423 del Tratado de Versalles

Historia de la cuestión

En el orden del día de la sexta reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en 1924, figuraba, entre otras, la cuestión del trabajo nocturno en las panaderías. Como la inclusión de esta cuestión no suscitó ninguna objeción por parte de los Estados Miembros de la Organización Internacional del Trabajo, la Oficina Internacional del Trabajo había preparado un anteproyecto de convenio sobre el tema, que debía servir de base para las discusiones de la Conferencia. Este anteproyecto establecía, en términos generales y con algunas excepciones, que no se podía realizar trabajo nocturno en las panaderías. Fue adoptado provisionalmente por la Sexta Conferencia, no sin suscitar numerosas objeciones por parte de una minoría formada por delegados pertenecientes al grupo patronal de la Conferencia. Estas objeciones se referían a la aplicación al propio empresario, en el proyecto, del principio de prohibición del trabajo nocturno.

En cualquier caso, la adopción definitiva del proyecto se remitió a la Séptima Sesión de la Conferencia. Cuando la Conferencia se reunió para dicha Sesión en 1925, seguía sin haber objeciones por parte de los miembros de la Organización Internacional del Trabajo. Sin embargo, los delegados de los empresarios plantearon las mismas objeciones que en 1924, pero a pesar de ello el proyecto de convenio fue finalmente adoptado.

Solicitud de opinión consultiva

No obstante, el grupo de empresarios persistió en sus dudas respecto a la legalidad de la extensión al trabajo personal del empresario de la prohibición del trabajo nocturno. A instancias de éstos, el Consejo de Administración decidió tomar las medidas necesarias para obtener la opinión del Tribunal; y fue en estas circunstancias cuando éste recibió una Solicitud de opinión consultiva en cumplimiento de una Resolución del Consejo de la Sociedad de Naciones, de fecha 17 de marzo de 1926.

La cuestión planteada al Tribunal se formuló de la siguiente manera:

“¿Es competencia de la Organización Internacional del Trabajo elaborar y proponer una legislación laboral que, para proteger a determinadas clases de trabajadores, regule también incidentalmente el mismo trabajo cuando lo realiza el propio empresario?”

Composición del Tribunal

El Tribunal examinó esta cuestión en su undécima sesión (la sesión ordinaria que duró del 15 de junio al 31 de julio de 1926); su composición fue la siguiente:

MM. Huber, presidente; Loder, ex presidente; Weiss, vicepresidente; Lord Finlay, MM. Nyholm, Moore, de Bustamante, Altamira, Oda, Anzilotti, Pessoa.

Audiencias

La solicitud de dictamen se comunicó, de acuerdo con el procedimiento habitual, a los miembros de la Sociedad de Naciones y a los Estados mencionados en el anexo del Pacto.

También se comunicó a la Organización Internacional del Trabajo y a las siguientes Organizaciones internacionales que se consideraron en condiciones de proporcionar información al respecto:

La Organización Internacional de Empleadores Industriales;

La Federación Internacional de Sindicatos;

La Confederación Internacional de Sindicatos Cristianos.

Se informó a estas Organizaciones de que, previa solicitud, se les permitiría presentar al Tribunal declaraciones escritas y orales; todas ellas hicieron uso de este permiso (aunque la Confederación Internacional de Sindicatos Cristianos no envió ninguna declaración escrita) y se celebraron sesiones públicas los días 28 y 29 de junio de 1926 con el fin de escuchar las declaraciones orales.

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La opinión del Tribunal (análisis)

En el dictamen que emitió el 23 de julio de 1926, el Tribunal analiza, en primer lugar, los términos de la cuestión sobre la que se solicita su opinión. El Tribunal llega así a la conclusión de que se trata de una cuestión general, que no se refiere a ninguna rama de la industria en particular. Por lo tanto, no necesita examinar específicamente las condiciones de la industria panadera. Además, no se le pide que se ocupe del trabajo del empresario en general. No se solicita su opinión sobre la existencia de ningún poder general por parte de la Organización Internacional del Trabajo para regular el trabajo realizado por el empresario, un poder que, por otra parte, dicha Organización no reclama. Los términos de la pregunta muestran también que esta fase del tema ha sido deliberadamente excluida de la consideración del Tribunal y que, en opinión del Consejo de la Sociedad de Naciones, el empleador, cuando realiza el mismo trabajo que los asalariados, no entra normalmente dentro de la competencia de la Organización Internacional del Trabajo. En la cuestión planteada, cualquier propuesta de reglamentación del trabajo del empleador debe considerarse, por hipótesis, que ocupa una posición puramente accesoria a las reglamentaciones para la protección de los asalariados que sí son competencia de la Organización Internacional del Trabajo.

La cuestión planteada -si la Organización Internacional del Trabajo puede, incidentalmente y para asegurar la protección de ciertas clases de asalariados, proponer la reglamentación del trabajo realizado por el propio empresario- es manifiestamente una cuestión de derecho. La respuesta a la misma depende de los términos de la Parte XIII (Trabajo) del Tratado de Versalles por la que se definen las competencias de la Organización Internacional del Trabajo. Por consiguiente, el Tribunal procede a analizar las disposiciones de esta Parte, más especialmente las que establecen el programa y los objetivos de la Organización Internacional. De este modo, el Tribunal llega a la conclusión de que la competencia de la Organización Internacional del Trabajo es sumamente amplia, en lo que se refiere a la investigación y discusión de cuestiones laborales y a la formulación de propuestas, ya sea para la legislación nacional o para acuerdos internacionales, pero que su competencia se limita casi por completo a esa forma auxiliar de actividad. La Organización no tiene poder legislativo: además, las cláusulas por las que se establece proporcionan a sus miembros los medios para controlar de antemano cualquier intento de exceder su competencia; estos medios incluyen, en particular, la posibilidad de oponerse formalmente a la inclusión de cualquier tema individual en el orden del día.

Sin embargo, dado que las Altas Partes Contratantes han conferido a la Organización poderes muy amplios (aunque restringidos dentro de ciertos límites) para cooperar con ellas en lo que respecta a las medidas que deben adoptarse para asegurar la protección de los trabajadores, no es concebible que hayan pretendido al mismo tiempo impedir que la Organización elabore y proponga medidas esenciales para la consecución de ese fin. Pero la Organización se vería así impedida si fuera incompetente para preparar para la protección de los asalariados una medida reglamentaria en la que, para alcanzar ese objeto, fuera esencial incluir en cierta medida el trabajo realizado por los empresarios.

Todo el marco de la Parte XIII justifica esta conclusión. Además, el Tratado contiene disposiciones específicas en cuya aplicación, tal y como se entienden en general, cabe suponer que está potencialmente implicada la regulación incidental del trabajo personal del empresario. Una vez más, los documentos que obran en poder del Tribunal demuestran que, en varias ocasiones, se han aplicado realmente reglamentaciones en este sentido: así ocurre en el caso del Convenio relativo a la prohibición de fabricar y manipular cerillas que contengan fósforo blanco (amarillo) y en el caso del Convenio que prohíbe el uso de plomo blanco. Podrían citarse otros ejemplos.

De nuevo, el Tribunal recurre a algunos de los razonamientos empleados en su tercera Opinión Consultiva, que también apoyan este punto de vista. Cuando se le pidió que se pronunciara sobre la cuestión de si el examen de las propuestas de organización y desarrollo de los métodos de producción agrícola era competencia de la Organización Internacional del Trabajo, respondió, basando su respuesta en la interpretación que debía hacerse de la Parte XIII del Tratado de Versalles, que, aunque el examen de los métodos de producción propiamente dichos quedaba fuera de la esfera de actividad de la Organización, de ello no se deducía que ésta debiera excluir totalmente de su examen las cuestiones que le encomendaba el Tratado porque ello pudiera implicar en algunos aspectos el examen de los medios o métodos de producción, o del efecto incidental que los métodos propuestos pudieran tener sobre la producción.

En la práctica, sin embargo, no puede trazarse una línea nítida entre, por un lado, los efectos incidentales sobre la producción y, por otro, la regulación incidental del trabajo personal del empresario. Por lo tanto, también se deduce del razonamiento citado del Dictamen nº 3 que, si se asume a efectos del argumento que la competencia de la Organización Internacional del Trabajo se limita al trabajo del asalariado, la Organización no está excluida de proponer reglamentos para la protección de los asalariados porque dichos reglamentos puedan tener el efecto de regular al mismo tiempo e incidentalmente el trabajo del empresario.

En el curso del procedimiento ante el Tribunal, se expusieron un gran número de teorías relativas, entre otros puntos, a la soberanía nacional y a la libertad individual. Pero el Tribunal, que está llamado simplemente a desempeñar una función judicial, a saber, determinar qué fue lo que las Partes contratantes acordaron en la Parte XIII del Tratado de Versalles, no pretende expresar ninguna opinión sobre estos puntos. Se limita a señalar que es totalmente conforme con los términos de esta Parte del Tratado que se deje a la propia Conferencia del Trabajo decidir si es necesario, y en qué medida, plasmar en una propuesta de convenio disposiciones destinadas a asegurar su plena ejecución. El Tribunal tampoco pretende, a la vista de los límites fijados a su competencia por los términos de las preguntas formuladas, insinuar los límites de cualquier poder discrecional que pueda poseer la Organización Internacional del Trabajo en lo que respecta a la elaboración de reglamentos incidentales. Es consciente de que pueden surgir controversias a este respecto, pero sostiene que corresponderá a las autoridades competentes emitir un juicio sobre las circunstancias de cada caso; en cualquier caso, el Tribunal no puede hacerlo en el presente dictamen. ¿Cuáles son esas autoridades? El Tribunal no lo dice, sino que se limita a observar que la Parte XIII del Tratado de Versalles establece en su artículo 423 que “toda cuestión o controversia relativa a la interpretación de esta Parte del presente Tratado o de cualquier convenio ulterior celebrado por los Miembros en cumplimiento de las disposiciones de esta Parte del presente Tratado será sometida a la decisión del Tribunal Permanente de Justicia Internacional”.