Servicio postal polaco en Dantzig (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Dictamen del 16 de Mayo de 1925 (Serie B, num. 11).

Tenía su origen este asunto en el Tratado de paz de Versalles que, si bien erigió en Ciudad Libre a la Ciudad de Dantzig, confirió al propio tiempo a Polonia determinados derechos en el territorio de la Ciudad, entre otros el de establecer en ella un servicio postal polaco.

De los límites de este derecho se había tratado en convenios ulteriores, así como en decisiones y dictámenes emitidos por el Alto Comisario de la Sociedad de las Naciones. Sobre un extremo concreto (¿tenía derecho Polonia a instalar buzones y a organizar dentro de la Ciudad la distribución de la correspondencia?) hubo de promoverse una diferencia claramente definida, por haber pretendido la Ciudad de Dantzig que el extremo en cuestión había sido ya resuelto negativamente. Llevado el asunto al Consejo de la Sociedad de las Naciones, planteo éste, ante el Tribunal, la cuestión siguiente: ¿Existía, en efecto, alguna disposición vigente en que se regulase el punto en cuestión y, caso contrario, cuáles eran los límites de la actividad del servicio postal polaco en Dantzig?

El Tribunal consideró que ninguna de las decisiones sobre las cuales se apoyaba la tésis de la Ciudad Libre podía ser considerada como norma vigente, susceptible de resolver el asunto desde el punto de vista jurídico, y que el servicio postal polaco de Dantzig podía considerarse como un servicio que implicaba el ejercicio de las funciones que normalmente supone el funcionamiento de una organización postal, desde el punto de vista de la recogida y de la distribución de la correspondencia fuera de las Oficinas de Correos.

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Dictamen consultivo de 16 de mayo de 1925 (Serie B, nº 11)

Primer informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (1 de enero de 1922-15 de junio de 1925), Serie E, nº 1, págs. 231-236

Carácter definitivo de una decisión en derecho internacional-Efecto vinculante de los motivos y de la parte dispositiva de un laudo-Valor relativo del texto de un laudo y de la intención del árbitro-Interpretación restrictiva de un texto: condiciones

Historia de la cuestión

De conformidad con el artículo 104 del Tratado de Versalles, el 9 de noviembre de 1920 se concluyó en París un Convenio entre Polonia y la Ciudad Libre de Danzig, por el que se reconocía, entre otras cosas, que Polonia tenía derecho “a establecer en el puerto de Danzig un servicio de correos, telégrafos y teléfonos que comunique directamente con Polonia”. Además, el Convenio preveía la celebración entre las Partes de otro acuerdo destinado a completar sus disposiciones y a resolver los detalles de su ejecución. Este acuerdo se firmó en Varsovia el 24 de octubre de 1921; pero no resolvió todas las cuestiones pendientes, algunas de las cuales quedaron reservadas a la decisión del Alto Comisionado.

La Convención de París concedió a Polonia el derecho de alquilar o comprar los edificios necesarios para el establecimiento y funcionamiento de su servicio postal; en consecuencia, en 1922 se le asignaron locales en la Heveliusplatz para este fin. El 5 de enero de 1925, en el ejercicio de los derechos que pretendía derivar de los instrumentos antes mencionados, Polonia instaló buzones en varios puntos de Danzig. Estos buzones estaban destinados a recibir el material postal que el servicio de correos polaco enviara a Polonia. El Gobierno polaco también alegó que tenía derecho a entregar, fuera de los locales de la Heveliusplatz, el material postal traído de Polonia por su servicio postal. El Senado de la Ciudad Libre protestó ante el Alto Comisionado de la Sociedad de Naciones en Danzig, pidiéndole que se pronunciara en el sentido de que los derechos así reclamados estaban excluidos por una decisión o decisiones de su predecesor, el general Haking, dictadas de conformidad con el Acuerdo de Varsovia, decisión o decisiones que impedían que el servicio postal polaco operara fuera de los locales de la Heveliusplatz y que se utilizara para correspondencia que no fuera la de los funcionarios polacos.

La petición del Consejo

El 2 de febrero de 1925, el Alto Comisionado emitió una decisión en lo esencial favorable a las pretensiones de Danzig. Sin embargo, el Gobierno polaco recurrió esta decisión ante el Consejo de la Sociedad de Naciones, que decidió solicitar al Tribunal una opinión consultiva. La Resolución del Consejo, fechada el 14 de marzo de 1925, solicita al Tribunal que declare (1) si existe una decisión en vigor, tal y como la mantiene el Senado de la Ciudad Libre, y (2) en caso contrario, si el ámbito de actuación del servicio postal polaco es el que reclama el Gobierno de Varsovia o, por el contrario, el que mantiene la Ciudad Libre.

A petición del Consejo, el Tribunal trató la cuestión en una sesión extraordinaria (séptima Sesión) celebrada del 14 de abril al 16 de mayo de 1925.

Composición del Tribunal

El Tribunal estaba compuesto de la siguiente manera:

MM. Huber, presidente; Loder, ex presidente; Weiss, vicepresidente; Lord Finlay, MM. Altamira, Oda, Anzilotti, Yovanovitch, Beichmann, Negulesco, Wang.

La petición del Consejo fue notificada a los Miembros de la Sociedad de Naciones a través del Secretario General de la Sociedad y a los Estados mencionados en el Anexo del Pacto. También se comunicó al Senado de la Ciudad Libre de Danzig por estar en condiciones de proporcionar información sobre la cuestión. El Tribunal permitió a cada uno de los dos Gobiernos directamente afectados presentar documentos escritos en los plazos especificados. No se celebró ninguna audiencia pública para la presentación de declaraciones orales, ya que el Tribunal no tuvo finalmente ante sí ninguna solicitud a tal efecto.

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Dictamen nº 11 (análisis)

El Tribunal emitió su dictamen el 16 de mayo de 1925.

Comienza abordando la primera cuestión: ¿se han resuelto ya los puntos controvertidos; en otras palabras, se aplica la doctrina de la cosa juzgada? A este respecto, el Tribunal observa, en primer lugar, que el problema relativo a la existencia de cosa juzgada no se refiere específicamente a los puntos relativos al fondo del asunto que se plantean en la segunda de las cuestiones planteadas al Tribunal. Sin embargo, no se plantea ninguna cuestión de cosa juzgada en lo que respecta a los límites del puerto de Danzig, ya que ninguna de las Partes afirma que los límites territoriales del puerto a efectos postales hayan sido definidos por una decisión definitiva. De hecho, las únicas líneas que se han trazado son las contenidas en una decisión del Alto Comisionado fechada el 15 de agosto de 1921; pero éstas se limitan a indicar el área dentro de la cual se encuentran las líneas ferroviarias que (con ciertas excepciones) deben considerarse que sirven principalmente al puerto. De ello no puede deducirse que esta zona en su conjunto pertenezca al puerto. Además, la decisión del 15 de agosto de 1921 no tiene ninguna relación con el servicio postal.

Una vez establecido este punto, el Tribunal procede a examinar si existe alguna decisión en vigor del General Haking, predecesor del actual Alto Comisario, que restrinja el servicio postal polaco en el puerto de Danzig a las operaciones realizadas dentro de sus locales en la Heveliusplatz y que limite el uso de este servicio a las autoridades y oficinas polacas.

El Alto Comisionado dicta sus decisiones de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 103, párrafo 2, del Tratado de Versalles y en el artículo 39 del Convenio de París del 9 de noviembre de 1920. Los principios enunciados por el Tribunal, en sus dictámenes sobre las cuestiones Jaworzina y Saint-Naoum (núms. 8 y 9), en lo que se refiere al carácter definitivo de las decisiones en derecho internacional, se aplican indudablemente a cualquier decisión definitiva en virtud de las disposiciones mencionadas. Pero la cuestión es si en el presente caso existe realmente una decisión de este tipo.

El 25 de mayo de 1922, el Alto Comisario emitió una decisión, que él mismo interpretó el 30 de agosto del mismo año; esta decisión es definitiva. Es invocada por la Ciudad Libre como uno de sus argumentos más fuertes, pero no cubre los puntos en disputa. En las preguntas formuladas entonces por las Partes no se hace referencia al presente asunto y no hay razón para suponer que la decisión fuera más allá de esas preguntas. Cualquier interpretación dada en ella es vinculante sólo en la medida en que se refiera a las cuestiones presentadas por las Partes; y no se puede mantener que sea derecho y deber del Alto Comisionado examinar por su propia iniciativa e independientemente de las Partes, la situación tanto en el punto de hecho como de derecho, y decidir cualquier disputa, ya sea patente o latente, que pueda haber llegado a su conocimiento. Las funciones del Alto Comisionado, al ser de carácter judicial, se limitan a decidir las cuestiones que se le someten y sus decisiones deben interpretarse, si es posible, de conformidad con los poderes que se le han conferido. En el presente caso, además, el Alto Comisionado no se ha extralimitado en sus competencias. La parte dispositiva de su decisión no va más allá de los puntos presentados por las Partes y no tiene nada que ver con el objeto del presente litigio. Se ha afirmado, sin embargo, que la verdadera intención del Alto Comisionado era ir más allá; pero ninguna opinión personal que el General Haking haya podido expresar puede alterar el significado y el alcance de su decisión; una vez dictada, sólo su contenido es autoritativo.

Existe una segunda decisión del 23 de diciembre de 1922, que también es citada por Danzig. La parte dispositiva de la misma no tiene nada que ver con los puntos en disputa; pero en los motivos el Alto Comisionado interpreta la decisión del 25 de mayo de 1922 y el posterior acuerdo entre las Partes de manera favorable al punto de vista de Danzig. Tras una apelación del Gobierno polaco contra la decisión del 23 de diciembre, se concluyó un acuerdo entre las Partes el 18 de abril de 1923; en este acuerdo se dice que la decisión del 23 de diciembre es “sustituida” por ella, pero que esto “no altera en modo alguno la posición jurídica”. Este acuerdo, sin embargo, suponiendo que la decisión siga siendo en parte efectiva, no puede interpretarse como la incorporación de ninguna opinión particular expresada en ella. Es cierto que las razones contenidas en una decisión, al menos en la medida en que van más allá del alcance de la parte dispositiva, no tienen fuerza vinculante entre las Partes afectadas. Por supuesto, todas las partes de una sentencia relativas a los puntos en litigio se explican y completan mutuamente, y deben tenerse en cuenta para determinar el significado preciso de la parte dispositiva. Pero de ello no se desprende en modo alguno que cada una de las razones expuestas en una resolución constituya una decisión. El Tribunal llega a la conclusión de que la opinión expresada por el Alto Comisionado en los motivos de su decisión del 23 de diciembre es irrelevante para el punto realmente decidido en esa decisión y, por lo tanto, no tiene fuerza vinculante.

El tercer documento citado por Danzig es una carta escrita por el Alto Comisionado el 6 de enero de 1923, en respuesta a una solicitud de decisión del Senado de la Ciudad Libre. En esta carta el Alto Comisionado expresaba una opinión de acuerdo con los puntos de vista de la Ciudad Libre. El Tribunal, sin embargo, no considera esta carta ni como una decisión ni como una interpretación autorizada; para dotarla de este efecto deben haberse cumplido los elementos esenciales del procedimiento judicial. Se trata simplemente de una opinión personal que, además, no ha sido aceptada por Polonia.

Por lo tanto, del examen de las decisiones del Alto Comisionado se desprende que ninguna de ellas aborda ni la cuestión de si el servicio postal polaco se limita a las operaciones que pueden efectuarse dentro de sus locales, ni la cuestión de si el uso de este servicio se limita a las autoridades y oficinas polacas. El segundo punto que debe tratarse en el dictamen es si estas restricciones se derivan de los instrumentos internacionales en los que se basan los derechos postales de Polonia en Danzig.

Para comprobarlo, el Tribunal procede a examinar el Convenio de París y el Acuerdo de Varsovia por el que se ejecutó y completó el primero. No encuentra rastro de ninguna disposición restrictiva. El servicio postal que Polonia tiene derecho a establecer en el puerto de Danzig debe interpretarse en su sentido ordinario, de forma que incluya las funciones normales de un servicio postal en lo que respecta a la recogida y distribución de envíos postales fuera de la oficina de correos. Cualquier limitación o restricción sería de carácter tan excepcional que no puede, en ausencia de reservas expresas, leerse en el texto de las estipulaciones del tratado. Tampoco hay nada que justifique la conclusión de que el uso del servicio postal debe limitarse a las autoridades y oficinas polacas y, a falta de una disposición expresa en sentido contrario, debe considerarse que las comunicaciones postales, telegráficas y telefónicas están destinadas al uso del público de manera ordinaria. Además, de ciertas cláusulas del Acuerdo de Varsovia puede deducirse que tales operaciones están permitidas.

Esta opinión no se ve afectada por el argumento de que los derechos de Polonia constituyen una concesión en derogación del monopolio postal de Danzig, y que esta concesión debe interpretarse estrictamente a favor de Danzig. Pues, en opinión del Tribunal, las normas relativas a una interpretación estricta o liberal de las estipulaciones de los tratados sólo pueden aplicarse en los casos en que los métodos ordinarios de interpretación hayan fracasado. Es un principio cardinal de interpretación que las palabras deben interpretarse en el sentido que normalmente tendrían en su contexto, a menos que tal interpretación condujera a algo irrazonable y absurdo. En el presente caso, la interpretación que el Tribunal ha dado a las diversas estipulaciones del tratado no sólo es razonable, sino que también está respaldada por la referencia a los diversos artículos tomados por sí mismos y en su relación mutua.

En resumen, el servicio postal polaco puede operar fuera de los locales de la Heveliusplatz, y su uso no se limita a las autoridades polacas; pero hay que observar que sus operaciones se limitan al puerto de Danzig. Este puerto es una entidad territorial, cuyos límites, sin embargo, como ámbito de operación del servicio postal polaco, no han sido definidos. El Tribunal observa que no se le ha pedido que defina y delimite el puerto de Danzig, pero que, en su opinión, la aplicación práctica de las respuestas que ha dado al Consejo depende de la cuestión de los límites del puerto de Danzig en el sentido de las estipulaciones del tratado.

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Efectos del dictamen

El 11 de junio de 1925, el Consejo tuvo ante sí el Dictamen del Tribunal. A raíz de un informe realizado por el Sr. Quinones de León, el Consejo aprobó una Resolución por la que adoptaba el Dictamen del Tribunal y constituía una comisión de cuatro expertos, uno de ellos jurista, para fijar los límites del puerto de acuerdo con las consideraciones expuestas por el Tribunal, tras investigar la cuestión sobre el terreno. Los expertos designados son: MM. Hostie, Secretario General de la Comisión Central para la Navegación del Rin, antiguo asesor jurídico del Departamento de Marina en Bruselas, Montarroyos, antiguo Presidente de la subcomisión de transporte fluvial de la Comisión de Comunicaciones y Tránsito, el Coronel de Reynier, antiguo Presidente de la Junta del Puerto de Danzig, y Schrcecler, Director de la Oficina de Correos de Amsterdam.

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Segundo informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (15 de junio de 1925-15 de junio de 1926), Serie E, nº 2, p. 139

Efectos del dictamen

En el primer Informe Anual del Tribunal se indicaba que el 11 de junio de 1925 se presentó al Consejo el dictamen emitido por el Tribunal el 16 de mayo y que éste había nombrado una comisión de cuatro expertos, entre ellos un jurista, con el fin de trazar los límites del puerto de acuerdo con las consideraciones expuestas por el Tribunal. Los expertos designados fueron MM. Hostie, Secretario General de la Comisión Central para la navegación del Rin, antiguo asesor jurídico del Departamento de Marina en Bruselas; Montarroyos, antiguo Presidente del subcomité para el transporte fluvial de la Comisión de Comunicaciones y Tránsito; el Coronel de Reynier, antiguo Presidente de la Junta del Puerto de Danzig; y Schreuder, Director de la Oficina de Correos en Amsterdam.

El 3 de agosto de 1925, los expertos entregaron su informe al Alto Comisionado de la Sociedad de Naciones en Danzig quien, a su vez, lo presentó al Consejo al amparo de una nota fechada el 17 de agosto. Los expertos informaron unánimemente de que el puerto, en el sentido postal, debía incluir no sólo la zona ocupada por las instalaciones técnicas sino también aquella en la que se concentraban los elementos que constituían el puerto desde el punto de vista económico. Además, afirmaron que la parte de la ciudad que debía incluirse en el puerto debía limitarse a lo estrictamente necesario, y que la zona postal polaca debía limitarse, en justicia, a las partes de la ciudad real de Danzig en las que se concentraban los establecimientos cuyo trabajo estaba relacionado con el uso del puerto en tal número que parecían adquirir una importancia que les daba derecho a su inclusión. Un mapa anexo al informe mostraba la línea propuesta por el Comité.

Sobre la base de un informe del Sr. Quinones de León, el Consejo adoptó las conclusiones del informe de los expertos el 19 de septiembre de 1925, durante su 35ª sesión.