Canje de poblaciones griegas y turcas (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Dictamen de 21 de Febrero de 1925 (Serie B, num. 10).

Uno de los convenios cuyo conjunto constituía el ajuste de la Paz en Lausana (1923) establecía el canje obligatorio de las colonias turcas de Grecia y de las colonias griegas de Turquía, salvo ciertas excepciones referentes, entre otros, a los habitantes griegos de Constantinopla «establecidos» con anterioridad a una fecha determinada. Habiendo surgido algunas discrepancias entre los dos Gobiernos interesados sobre el sentido de la palabra «establecidos», la jurisdicción que se ocupaba del problema planteado por el canje y que era una Comisión mixta aceptó el ofrecimiento que le había hecho el Consejo de la Sociedad de las Naciones de solicitar el dictamen del Tribunal sobre el punto objeto de la discusión.

El dictamen definió el concepto de «establecimiento», dándole el mismo sentido que tiene en el Convenio de Lausana, y dio ciertas indicaciones que ponían a la Comisión mixta en condiciones de decidir, en cada caso concreto, si una persona determinada estaba o no comprendida en el canje.

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Dictamen consultivo de 21 de febrero de 1925 (Serie B, nº 10)

Primer informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional

(1 de enero de 1922-15 de junio de 1925), Serie E, nº 1, pp. 226-230

Establecimiento y domicilio-Legislación nacional como medio de interpretación de los instrumentos internacionales-Comisión mixta: competencia concurrente de los tribunales nacionales

Historia de la cuestión

En el curso de las negociaciones para el establecimiento de la paz con Turquía, llevadas a cabo en Lausana durante 1922 y 1923, se concluyó, entre otros instrumentos diplomáticos, una Convención relativa al intercambio de poblaciones griegas y turcas. Este Convenio, que fue firmado en Lausana el 30 de enero de 1923 por los delegados griegos y turcos, entró en vigor después de la ratificación por Grecia y Turquía del Tratado de Paz del 24 de julio de 1923, es decir, el 6 de agosto de 1924.

El artículo 11 de este Convenio preveía la creación, en el plazo de un mes a partir de su entrada en vigor, de una Comisión Mixta compuesta por cuatro miembros representantes de cada una de las Altas Partes Contratantes y tres miembros elegidos por el Consejo de la Sociedad de Naciones entre los nacionales de las Potencias que no participaron en la guerra de 1914-1918. Los miembros neutrales fueron nombrados por el Consejo el 17 de septiembre de 1923 y la Comisión Mixta entró en funciones.

Los deberes de la Comisión Mixta en virtud del artículo 12 eran, entre otros, supervisar y facilitar la emigración prevista en el Convenio y establecer el método a seguir. En general, tenía plenos poderes para tomar las medidas necesarias para la ejecución del Convenio y para decidir todas las cuestiones a las que éste pudiera dar lugar.

Surgieron dificultades entre las delegaciones griega y turca ante la Comisión en relación con el artículo 2 del Convenio, que es el siguiente:

“Las siguientes personas no se incluirán en el intercambio previsto en el artículo 1:

“a) Los habitantes griegos de Constantinopla.

“b) Los habitantes musulmanes de Tracia occidental.

“Todos los griegos que ya estuvieran establecidos antes del 30 de octubre de 1918 en las zonas dependientes de la Prefectura de la ciudad de Constantinopla, tal como se definen en la Ley de 1912, serán considerados habitantes griegos de Constantinopla.

“Todos los musulmanes establecidos en la región al este de la línea fronteriza establecida en 1913 por el Tratado de Bucarest serán considerados habitantes musulmanes de Tracia Occidental”.

Las delegaciones acordaron solicitar a la Comisión Mixta que resolviera su disputa, que se refería principalmente al significado y alcance de la expresión “establecido”. Tras estudiarlo, la Comisión remitió el asunto a su sección jurídica, que elaboró un informe el 1 de octubre de 1924. Mientras tanto, y hasta el 21 de octubre, las autoridades de Constantinopla habían procedido a la expulsión de algunos griegos. Estas medidas se detuvieron tras las gestiones realizadas ante el Vali por la autoridad internacional competente; pero ya habían dado lugar a gestiones por parte de la Delegación griega ante la Comisión Mixta y, posteriormente, a una carta enviada por el encargado de negocios griego en Berna al Secretario General de la Sociedad de Naciones, con fecha 22 de octubre de 1924. En esta carta, el Gobierno griego, en virtud del artículo 11 del Pacto, apelaba a la Sociedad de Naciones para que incluyera la cuestión planteada por las medidas mencionadas en el orden del día de la sesión del Consejo que se celebraría el 27 del mismo mes. El Gobierno griego, aunque se basaba principalmente en el artículo 11, también consideraba, según esta carta, que el artículo 14 del Pacto era subsidiariamente aplicable.

El Consejo accedió a esta petición e incluyó la cuestión en el orden del día de su 31ª Sesión y, de acuerdo con los representantes de los dos Gobiernos interesados, adoptó un informe sobre el tema, invitando a la Comisión Mixta a celebrar una reunión plenaria lo antes posible, con el fin de que los puntos controvertidos en relación con el Convenio quedaran definitivamente resueltos. Al mismo tiempo, el Consejo observó que los miembros de la Comisión tenían la posibilidad de someter la cuestión al Tribunal de Justicia Internacional, una de cuyas funciones especiales era la interpretación de los tratados.

La Comisión Mixta reabrió el debate el 15 de noviembre; al día siguiente, el Presidente declaró que la Comisión en pleno estaba unánimemente de acuerdo en solicitar al Consejo de la Sociedad de Naciones que obtuviera de la Corte una opinión consultiva sobre el asunto.

Solicitud del Consejo

Tras recibir esta solicitud, el Consejo decidió el 13 de diciembre de 1924 solicitar al Tribunal su opinión sobre los siguientes puntos:

(1)       Significado y alcance de la palabra “establecido” contenida en el artículo 2 del Convenio de Lausana relativo al intercambio de poblaciones griegas y turcas.

(2)       Las condiciones que deben cumplir las personas descritas en dicho artículo como “habitantes griegos de Constantinopla”, para que puedan ser consideradas como “establecidas” y exentas del intercambio obligatorio.

Composición del Tribunal

El Tribunal celebró una sesión extraordinaria (sexta Sesión) que duró del 12 de enero al 26 de marzo de 1925, en el curso de la cual examinó la cuestión. Su composición fue la siguiente:

MM. Huber, presidente; Loder, ex presidente; Weiss, vicepresidente; Lord Finlay, MM. Nyholm, Altamira, Oda, Anzilotti, Yovanovitch, Beichmann, Negulesco.

Se dio aviso de la solicitud a los Miembros de la Sociedad de Naciones a través del Secretario General, a los Estados mencionados en el Anexo del Pacto, y también a Turquía, por ser un Estado que probablemente podría proporcionar información sobre la cuestión, y a la Comisión Mixta para el intercambio de poblaciones.

Audiencias

Los dos Estados directamente afectados presentaron sendos memorandos e hicieron declaraciones orales en una sesión pública del Tribunal.

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Dictamen nº 10 (análisis)

El Tribunal emitió su dictamen el 21 de febrero de 1925. Es del siguiente tenor:

(1)       que la finalidad de la palabra “establecida” es indicar las condiciones de tiempo y lugar de las que depende la cuestión de la responsabilidad cambiaria; que esta palabra se refiere a una situación de hecho, constituida en el caso de las personas en cuestión por una residencia de carácter duradero;

(2)        que las personas a las que se refiere la segunda pregunta, para estar exentas del canje, deben residir dentro de los límites de la Prefectura de la ciudad de Constantinopla, tal y como se define en la Ley de 1912; deben haber llegado allí, independientemente de su procedencia, en alguna fecha anterior al 30 de octubre de 1918, y deben haber tenido, antes de esa fecha, la intención de residir allí durante un periodo prolongado.

El razonamiento del Tribunal es el siguiente: La concepción del “establecimiento” en su sentido general engloba dos factores: la residencia y la estabilidad. ¿Es esta concepción la misma que la del domicilio, que se encuentra en ciertos sistemas jurídicos? No; ya que para determinar su significado en el presente caso, no es necesario considerarla a la luz de ninguna legislación nacional concreta, en primer lugar porque el Convenio no hace referencia a dicha legislación, y en segundo lugar porque el resultado podría ser que se aplicaran criterios diferentes en Tracia y en Constantinopla. Además, el Convenio contemplaba una mera situación de hecho, suficientemente definida por el propio Convenio. Una vez más, contrariamente a lo que sostiene Turquía, el hecho de que el Convenio prevalezca así sobre la legislación nacional no implica ninguna violación de los derechos soberanos de Turquía, ya que el derecho a contraer compromisos internacionales (que pueden implicar una derogación de la legislación nacional) es -como ya ha señalado el Tribunal en el caso del “Wimbledon”- un atributo de la soberanía.

En segundo lugar, una vez fijado el alcance del concepto de establecimiento, ¿corresponde a los tribunales municipales determinar el estatuto de las personas afectadas? No; ya que el Convenio crea una Comisión Mixta con plenos poderes para adoptar las medidas necesarias y decidir las cuestiones controvertidas. Además, esta Comisión nunca ha tenido ninguna duda sobre su competencia en este asunto, y las propias Partes no la han discutido. Por lo tanto, la Comisión es la única competente para decidir si una persona determinada es o no canjeable.

En cuanto a la segunda cuestión, el Tribunal señala que el grado de estabilidad requerido es incapaz de definirse con exactitud y que no puede resolver de antemano todas las dificultades que puedan surgir en el futuro. Considera establecidas las categorías de personas enumeradas a título de ejemplo en una resolución del comité jurídico de la Comisión Mixta y caracterizadas por: el ejercicio permanente de una profesión, comercio o industria, o la adquisición de una práctica; la celebración de un contrato de trabajo de duración considerable, etc.; y observa que la Comisión Mixta puede encontrar una solución equitativa para cualquier punto controvertido, haciendo uso de su discreción respecto a las pruebas que se le presenten.

Hay que añadir que, en la exposición de motivos del dictamen, el Tribunal declara que no considera que tenga conocimiento de la cuestión del (Patriarcado Ecuménico en Constantinopla. Pues esta cuestión, aunque planteada por el representante griego en su intervención ante el Tribunal, no estaba incluida en la solicitud de dictamen presentada por el Consejo.

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Efectos del dictamen

El dictamen del Tribunal fue presentado al Consejo el 25 de febrero de 1925. El vizconde Ishii leyó un informe en el que recomendaba que el Consejo tomara nota del dictamen y encargara al Secretario General que lo comunicara oficialmente en nombre del Consejo al Presidente de la Comisión Mixta. El vizconde Ishii dijo también que esperaba que la Comisión viera facilitada en gran medida su tarea como resultado del Dictamen emitido por el Tribunal; pues no dudaba de que la Comisión atribuiría a dicho Dictamen el mismo alto valor y autoridad que el Consejo había atribuido siempre a los Dictámenes del Tribunal.

Los representantes griegos y turcos ante el Consejo se adhirieron a las observaciones del ponente y se adoptó una resolución en este sentido. También se decidió que, al mismo tiempo, las observaciones del vizconde Ishii se transmitieran al presidente de la Comisión Mixta.

Posteriormente, los dos Gobiernos afectados celebraron un acuerdo basado en el dictamen del Tribunal.