Concesiones Mavrommatis en Palestina (Grecia/Reino Unido) (Competencia) (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Sentencia de 30 de Agosto de 1924 (Serie A, núm. 2).

El Tribunal fue encargado de este asunto en virtud de demanda unilateral introducida por Grecia contra la Gran Bretaña y por concurrir en ésta la calidad de Potencia mandataria para Palestina. Invocábase en la demanda una cláusula del Mandato según la cual se confería al Tribunal, en ciertas condiciones, jurisdicción obligatoria en relación con todas aquellas divergencias que pudiesen resultar de la interpretación o de la aplicación de las disposiciones del instrumento mismo.

El desacuerdo, origen de la demanda, se había producido en las condiciones siguientes:

El ciudadano griego Sr. Mavrommatis había obtenido de las autoridades otomanas, antes de la guerra, determinadas concesiones de obras públicas en Palestina, en Jerusalén y en Jaffa. Después de la guerra, las nuevas autoridades que gobernaban el país es decir, las autoridades británicas

otorgaron a un tal Sr. Rutenberg importantes concesiones de obras que, en parte, parecían referirse a las mismas empresas concedidas con anterioridad al Sr. Mavrommatis. En el intervalo habían sido firmados los Convenios de Lausana que trataban, entre otras cosas, del mantenimiento de las concesiones otorgadas con anterioridad a la guerra. El Sr. Mavrommatis que, desde haría mucho tiempo, venía gestionando con las autoridades competentes la efectividad de sus concesiones, trató, al fin, de procurarse el apoyo del Gobierno griego, el cual, a su vez, se decidió a presentar ante el Tribunal una demanda de daños y perjuicios basada en los que había sufrido el Sr. Mavrommatis como consecuencia de la negativa a reconocer sus concesiones, negativa cuyo carácter injusto se alegaba.

Pero el Gobierno británico no reconocía la competencia del Tribunal, y sostenía como argumento principal que la cláusula del Mandato en la que se instituía la jurisdicción de aquél no era aplicable al caso en cuestión.

En la sentencia pronunciada sobre el extremo relativo a su propia competencia (este aspecto del asunto fue el único que se trató en el curso de la quinta reunión), el Tribunal sostuvo su competencia en cuanto a las concesiones de Jerusalén, pero admitió la excepción del Gobierno británico en lo relativo a las concesiones de Jaffa. El asunto, en cuanto al fondo, quedó pendiente hasta una reunión ulterior.

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Sentencia de 26 de marzo de 1925 (Serie A, nº 5)

Primer informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional

(1 de enero de 1922-15 de junio de 1925), Serie E, nº 1, pp. 169-179

Sentencia nº 2: Naturaleza de una objeción a la jurisdicción de la Corte-Negociaciones una condición previa a los procedimientos judiciales-La noción de “control público”-Obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario-Qué concesiones mantiene el Protocolo XII de Lausana-Retroactividad y consideraciones de forma en derecho internacional

Sentencia nº 5: Las condiciones de validez de las concesiones de Mavrommatis Jerusalén-Una violación parcial y transitoria de las obligaciones internacionales basta para establecer la responsabilidad-Indemnización no exigible cuando no se prueban los daños-Protocolo XII: derecho a la readaptación de las concesiones válidas

Historia del caso

En 1914 y posteriormente, las autoridades otomanas otorgaron o estuvieron a punto de otorgar concesiones para ciertas obras públicas en Palestina a un súbdito griego, M. Mavrommatis. En primer lugar, estas obras incluían la construcción de tranvías eléctricos y el suministro de electricidad y agua potable en la ciudad de Jerusalén. Los planos y presupuestos presentados para estas obras por M. Mavrommatis fueron aprobados en enero de 1914 por las autoridades competentes, y los contratos fueron firmados y entraron en vigor. La realización de las obras proyectadas, que debían comenzar de inmediato y terminarse en dos años, se vio interrumpida por la guerra, un caso de fuerza mayor que, al estar debidamente previsto, fue aceptado como tal.

Las obras públicas en cuestión incluían en segundo lugar instalaciones del mismo tipo (electricidad y abastecimiento de agua) en la ciudad de Jaffa, para las cuales el departamento competente de Constantinopla autorizó, en enero de 1914, a las autoridades locales a otorgar las concesiones previstas. Éstas fueron firmadas en 1916 por las autoridades locales, pero, según los términos de una nueva ley turca, debían ser confirmadas por firman imperial y esta formalidad nunca se cumplió.

En último lugar, se trataba de una concesión para el riego del valle del Jordán. Sin embargo, todas las reclamaciones relativas a esta concesión fueron retiradas por el demandante.

Después de la guerra, Palestina fue separada de Turquía y, tras un período bajo administración británica -primero militar y posteriormente civil-, fue sometida al llamado régimen obligatorio, de acuerdo con las disposiciones del artículo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones. Gran Bretaña fue seleccionada como Potencia Mandataria.

En abril de 1921, M. Mavrommatis, que se había visto obligado a abandonar el país tras la entrada de Grecia en la guerra, regresó a Jerusalén para conseguir la readaptación de sus concesiones a las nuevas condiciones económicas. Tuvo entonces que dirigirse a las autoridades recién establecidas y, por consejo de éstas, a la Organización Sionista y posteriormente a la Oficina Colonial de Londres. Mientras se desarrollaban estas negociaciones, la Oficina Colonial, en septiembre de 1921, otorgó a un tal Sr. Ruten- berg una concesión de obras que parecía solaparse con las concedidas a M. Mavrommatis. En 1922, este último, al no conseguir llegar a ningún acuerdo, buscó la protección de su Gobierno, y la Legación griega en Londres se comprometió a intervenir en su favor.

Solicitud de incoación del procedimiento

Tal era la situación cuando, en julio de 1923, se firmó en Lausana el Tratado de Paz con Turquía y la cuestión de las concesiones otorgadas antes de la guerra con el Imperio Otomano se trató en un protocolo especial anexo a este Tratado y que sustituía a las cláusulas correspondientes del Tratado de Sevres, firmado el 10 de agosto de 1920, pero que nunca había entrado en vigor. Las disposiciones del protocolo constituyeron la base de nuevas negociaciones que, sin embargo, tampoco dieron lugar a un acuerdo. Entonces, como el Gobierno británico declinó el arbitraje de un juez del Tribunal Superior inglés, el Gobierno griego, basándose en el artículo 26 del Mandato para Palestina, inició un procedimiento ante el Tribunal mediante una solicitud fechada el 13 de mayo de 1924. El Gobierno griego alegó que el Gobierno de Palestina, y en consecuencia también el Gobierno de Su Majestad Británica, se habían negado injustamente, desde 1920, a reconocer en toda su extensión los derechos adquiridos por M. Mavrommatis en virtud de los contratos y acuerdos celebrados por él con las autoridades otomanas, y que el Gobierno de Su Majestad Británica debía reparar la consiguiente pérdida sufrida por M. Mavrommatis.

Alegato a la jurisdicción

Cuando esta solicitud y el Caso Griego habían sido transmitidos al Gobierno Británico, el demandado en el pleito, dicho Gobierno presentó ante el Tribunal una objeción a la jurisdicción del Tribunal, apoyada por una Contra-Causa preliminar. El Tribunal, por lo tanto, tuvo en primer lugar que pronunciarse sobre su competencia. Se ocupó de esta cuestión en la quinta Sesión (ordinaria), que duró del 16 de junio al 4 de septiembre de 1924.

Composición del Tribunal

La composición del Tribunal fue la siguiente:

MM. Loder, Presidente; Weiss, Vicepresidente; Lord Finlay, MM. Nyholm, Moore, de Bustamante, Altamira, Oda, Anzilotti, Huber, Pessoa.

M. Caloyanni, designado por el Gobierno griego como Juez Nacional, fue también miembro del Tribunal a efectos de este caso.[1]

Audiencias

Al término del procedimiento escrito relativo a la cuestión preliminar, el Tribunal escuchó las declaraciones de los representantes de las dos Partes.

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Sentencia sobre la excepción de incompetencia (análisis)

La sentencia sobre la cuestión de jurisdicción se dictó el 30 de agosto de 1924.

El Tribunal comienza por definir la cuestión que se le plantea. Considera que el problema a decidir no es simplemente si la naturaleza y el objeto del litigio son tales que el Tribunal deriva de ellos competencia para conocer de él, sino también si se cumplen todas las condiciones de las que depende el ejercicio de esta competencia. Estas condiciones son: (a) que la cuestión constituya una disputa entre el Mandatario y otro Miembro de la Sociedad de Naciones; (b) que esta disputa no pueda resolverse mediante negociación, y (c) que se refiera a la interpretación o aplicación de las cláusulas del Mandato para Palestina (Artículo 26).

Por lo que respecta al punto (a), el Tribunal está convencido de que existe una disputa y de que Grecia es miembro de la Sociedad de Naciones. En segundo lugar, considera que, si bien el litigio tiene su origen en la lesión de un interés privado, Grecia hace valer un derecho propio, a saber, el derecho a hacer respetar las normas del derecho internacional en lo que respecta a sus súbditos. Además, una vez que un Estado ha llevado un caso en nombre de uno de sus súbditos ante un tribunal internacional, a los ojos de este último, el Estado es el único demandante. Por estas razones, el Tribunal considera que se cumple la primera condición.

En cuanto al segundo, relativo a las negociaciones diplomáticas, el Tribunal llega a la misma conclusión. Aun reconociendo que antes de que un litigio pueda ser objeto de una acción judicial, su objeto debería haber sido claramente definido por medio de negociaciones diplomáticas, el Tribunal hace hincapié, en primer lugar, en la naturaleza de las breves negociaciones diplomáticas que tuvieron lugar y en el hecho de que sólo fueron una continuación de las negociaciones privadas anteriores, y, en segundo lugar, en la opinión de las Partes, que sin duda están en la mejor posición para juzgar las razones políticas que pueden impedir la solución de un litigio por medio de negociaciones diplomáticas.

En último lugar, el artículo 26 establece que el litigio, que puede ser de cualquier naturaleza, debe referirse a la interpretación o aplicación de las cláusulas del Mandato. Para verificar que se cumple esta condición, el Tribunal -viendo que el Estatuto y el Reglamento del Tribunal guardan silencio en cuanto al procedimiento a seguir en caso de que las objeciones a la competencia del Tribunal se tomen in limine litis, y teniendo en cuenta que su competencia es limitada, se basa invariablemente en el consentimiento del demandado y sólo existe en la medida en que se haya dado este consentimiento- no puede contentarse con la conclusión provisional de que el litigio entra o no dentro de los términos del Mandato. Debe, antes de dictar sentencia sobre el fondo del asunto, cerciorarse de que la demanda que tiene ante sí, en la forma en que ha sido presentada y sobre la base de los hechos hasta ahora establecidos, debe decidirse por aplicación de las cláusulas del Mandato. Pues, en este caso, la objeción formulada se refiere a una jurisdicción limitada y tiende a afirmar la regla de que los Estados pueden o no someter sus litigios a la Corte a su discreción.

En este sentido, debe examinarse el Artículo 11 del Mandato, que es la raíz del asunto; la cuestión es si la disputa ante el Tribunal debe tratarse sobre la base de esta cláusula, que establece que la Administración de Palestina “tendrá plenos poderes para disponer la propiedad o el control públicos de cualquiera de los recursos naturales del país o de las obras, servicios y utilidades públicas establecidas o que se establezcan en él.”

El Tribunal opina que, dado que la versión francesa tiene un alcance más amplio que la versión inglesa, está obligado a adoptar la interpretación que pueda armonizarse con ambas versiones y que, en la medida de lo posible, se ajuste sin duda a la intención común de las Partes. De acuerdo con este principio, llega a la conclusión en el presente caso de que debe seguirse el texto inglés del Mandato, que por otra parte es el original.

A continuación, observa, basándose en la interpretación así obtenida, que las concesiones Mavrommatis quedan en sí mismas fuera del ámbito de aplicación del artículo 11, pero que, en cambio, las concesiones Rutenberg, cuya concesión se efectuó en el marco del sistema de “control público” contemplado en el artículo, podrían entrar en el ámbito de aplicación del artículo. Que efectivamente lo están lo deduce el Tribunal de ciertas declaraciones del representante británico. La disputa, por lo tanto, se refiere indudablemente al artículo 11 del Mandato.

Este artículo contiene una reserva: los poderes otorgados a la Administración Palestina deben ejercerse con sujeción a cualesquiera obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario. El Tribunal está convencido de que estas obligaciones afectan al fondo del asunto y que cualquier incumplimiento de las mismas implicaría una violación de las disposiciones del artículo 11.

¿Cuáles son estas obligaciones? En opinión del Tribunal, son obligaciones que guardan cierta relación con los poderes otorgados a la Administración Palestina en virtud del mismo artículo. Entre ellas se incluyen ciertamente las resultantes del Protocolo XII de Lausana, que sustituye a las cláusulas sobre el mismo tema del Tratado de Sevres. Dado que las concesiones de Rutenberg entran en el ámbito de aplicación del artículo 11 del Mandato, si se estableciera que, al otorgarlas, la Administración Palestina ha cometido un incumplimiento de las obligaciones aceptadas en virtud de este Protocolo por Gran Bretaña que, en virtud del artículo 12 del Mandato, es responsable de las relaciones exteriores de Palestina, la conclusión sería que se ha producido una infracción de los términos del artículo 11 que podría ser objeto de una acción ante el Tribunal en virtud del artículo 26. Para determinar si tal infracción ha tenido lugar en este caso, la primera cuestión a decidir es si las concesiones de Mavrommatis están de hecho cubiertas por los términos del Protocolo que, en principio, mantiene las concesiones otorgadas antes del 29 de octubre de 1914.

En cuanto al primer grupo de concesiones, las de Jerusalén, no se discute que deben ser tratadas de acuerdo con el Protocolo. La cuestión controvertida de si M. Mavrommatis tiene derecho a la readaptación de estas concesiones es, por tanto, de acuerdo con la argumentación anterior, una cuestión relativa a la interpretación del artículo 11 del Mandato y, en consecuencia, es aplicable el artículo 26. En cuanto a las concesiones de Jaffa, otorgadas después del 29 de octubre de 1914, el Tribunal observa que, aunque el Protocolo XII, al guardar silencio sobre las concesiones de esta categoría, deja intacto el principio general de subrogación, es imposible sostener que este principio entre dentro de las “obligaciones internacionales” tal como se interpretan en esta sentencia. La Administración Palestina estaría obligada a reconocer las concesiones de Jaffa, no como consecuencia de una obligación contraída por el Mandatario, sino en virtud de un principio general del derecho internacional a cuya aplicación las obligaciones contraídas por el Mandatario no creaban ninguna excepción. Y si bien es cierto que, a los efectos de la solución de una controversia de este tipo, debe determinarse el alcance y el efecto de las obligaciones internacionales derivadas del Protocolo XII, es igualmente cierto que el Tribunal no es competente para interpretar y aplicar, a instancia unilateral, dicho Protocolo como tal, ya que no contiene ninguna cláusula que someta al Tribunal las controversias sobre este tema.

La conclusión del Tribunal es, por tanto, que la disputa relativa a las concesiones de Jerusalén es una disputa para la que el Mandatario ha aceptado la jurisdicción del Tribunal; pero la disputa relativa a Jaffa no lo es.

Sin embargo, es posible que, aunque la competencia del Tribunal en virtud del artículo 26 del Mandato quede así parcialmente establecida, un instrumento internacional más reciente impida el ejercicio de esta competencia. En el presente caso, el Protocolo XII, un instrumento posterior en fecha y aplicable a la cuestión que nos ocupa, podría hacerlo, por ejemplo si contuviera cláusulas jurisdiccionales incompatibles con las del Mandato; pero éste no es el caso. Es cierto que la competencia especial (atribuida a los expertos) prevista en el artículo 5 del Protocolo, si opera en las condiciones establecidas, excluirá la competencia general atribuida al Tribunal. En el presente caso, sin embargo, la controversia se refiere a puntos preliminares a la aplicación de dicho artículo, que se refiere al procedimiento que debe adoptarse en caso de aplicación del artículo 4. Ahora bien, prevalece una diferencia de opinión sobre si las concesiones de Jerusalén Mavrommatis -las únicas que se cuestionan- entran dentro de los términos del artículo 4 o del artículo 6 del Protocolo. Por lo tanto, ninguna disposición relativa al procedimiento que debe seguirse en una u otra de estas alternativas puede utilizarse como argumento contra la competencia del Tribunal.

De nuevo se plantea la cuestión de si la competencia del Tribunal puede verse afectada por el hecho de que el Protocolo XII sólo sea efectivo a partir del 6 de agosto de 1924. La respuesta del Tribunal es negativa, ya que dicho instrumento, al haber sido redactado para fijar las condiciones que rigen el reconocimiento y el trato por las Partes contratantes de determinadas concesiones otorgadas por las autoridades otomanas antes de su celebración, se caracteriza esencialmente por el hecho de que sus efectos se extienden a situaciones jurídicas anteriores a su propia existencia. ¿Afecta a esta conclusión el hecho de que la demanda griega se presentara antes de que el Protocolo hubiera entrado en vigor? El Tribunal no lo cree así: la cuestión es sólo de forma y el Tribunal, cuya jurisdicción es internacional, no está obligado a conceder a tales asuntos el mismo grado de importancia que podrían poseer en el derecho interno.

Queda una última cuestión: el Gobierno británico sostuvo que si la jurisdicción del Tribunal se basaba en el artículo 11 del Mandato, esa cláusula debía ser aplicable a la disputa no sólo ratione materiae sino también ratione temporis. Pero en el momento en que se presentó el caso ante el Tribunal, en abril de 1924, el Mandato ya estaba en vigor; y el Tribunal opina que, en caso de duda, una jurisdicción basada en un acuerdo internacional abarca todas las disputas que se le remitan después de su establecimiento. Los propios términos del artículo 26 indican esta interpretación. La reserva formulada en muchos tratados de arbitraje, en relación con las controversias surgidas de hechos anteriores a la celebración del tratado, parece demostrar la necesidad de una limitación explícita de la jurisdicción y, en consecuencia, la corrección de la regla de interpretación enunciada anteriormente. El hecho de que un litigio haya surgido en un momento dado entre dos Estados es una base suficiente para determinar si, en lo que se refiere a las pruebas temporales, existe jurisdicción; mientras que cualquier definición de los acontecimientos previos a un litigio está en muchos casos inextricablemente ligada al fondo mismo del litigio. Además, en el presente caso, el acto supuestamente contrario a las disposiciones del Mandato tuvo lugar de hecho en un período en el que el Mandato estaba en vigor; ya que si este acto estaba constituido por el otorgamiento de la concesión de Rutenberg, la consiguiente violación de las disposiciones del Mandato subsiste mientras continúe la concesión. Por lo tanto, no cabe duda de que el régimen del Mandato estaba en vigor cuando el Gobierno británico adoptó la actitud que, en opinión del demandante, hizo imposible continuar las negociaciones con vistas a un acuerdo e impartió al incumplimiento del Mandato, que Grecia alega que se produjo, un carácter definitivo.

De ello se deduce que no hay nada en este argumento que afecte a las conclusiones a las que llegó el Tribunal en relación con las concesiones de Jerusalén.

Opinión disidente de Lord Finlay

Lord Finlay afirma que en el presente caso no se cumple ninguna de las condiciones para que el Tribunal ejerza su jurisdicción.

Lord Finlay observa que es un error suponer que el Artículo 26 puede hacerse aplicable a una disputa entre un individuo y un Estado obligatorio simplemente por la intervención, como litigante, del gobierno del que ese individuo es súbdito. Para justificar un procedimiento en virtud del Artículo 26, debe haber existido antes de la presentación del Requete una disputa entre el Mandatario y otra nación Miembro de la Sociedad de Naciones.

Según Lord Finlay, había habido una larga disputa entre M. Mavrommatis y el Gobierno británico; no había habido ninguna disputa entre el Gobierno griego y el Gobierno británico. No hubo ninguna disputa entre las dos Potencias antes de que se presentara el Requete y de ello se deduce que no se había cumplido la primera condición exigida por el artículo 26 del Mandato.

Lord Finlay observa además que no se trataba de una disputa que no pudiera resolverse mediante negociación, tal y como exige el artículo 26. Los agentes de M. Mavrommatis habían hecho esfuerzos para resolver su disputa con el Gobierno británico; el Gobierno griego no hizo tales esfuerzos. Es totalmente imposible afirmar que si el Gobierno griego se hubiera hecho cargo de la reclamación y, como Gobierno, hubiera presionado para llegar a un acuerdo, las negociaciones no habrían dado lugar a un acuerdo.

Lord Finlay también señala que el litigio en el presente caso sólo puede someterse a la jurisdicción obligatoria prevista en el artículo 26 si se refiere a la interpretación o la aplicación de las disposiciones del Mandato. En cuanto a la alegación del Gobierno griego de que el caso entra en el ámbito del artículo 11 del Mandato en virtud de las palabras de la primera frase “con sujeción a cualquier obligación internacional”, Lord Finlay expresa la opinión de que esas palabras de reserva sólo se aplican a la primera rúbrica de las facultades conferidas por el artículo 11, a saber, la facultad de adquisición de bienes públicos o de control. A este respecto, señala que, en este caso, la Administración de Palestina no ha adoptado respecto a los sujetos de las concesiones Mavrommatis ninguna disposición de propiedad o control públicos en el sentido de la primera frase del artículo 11. El artículo 28 de las concesiones Rutenberg para el suministro de electricidad en la zona de Palestina no confiere la gestión al Gobierno en ningún grado; simplemente reconoce el derecho del Gobierno a asumir el control si el interés público lo exige.

En cuanto a las condiciones relativas a la readaptación de las concesiones que figuran en el Protocolo XII del Tratado de Lausana, Lord Finlay señala que este Protocolo no forma parte del Mandato a ningún efecto; se hace referencia a él en la primera frase del artículo 11 únicamente a modo de limitación de la facultad de adquisición de bienes públicos o de control allí conferida. Por lo tanto, no puede aceptar la opinión de que el artículo 11 del Mandato deba leerse como si contuviera in extenso las disposiciones del Protocolo; en su opinión, la readaptación no podría haberse remitido obligatoriamente en virtud del artículo 26.

Por último, Lord Finlay afirma que el argumento de que Gran Bretaña podría ser considerada responsable sobre la base de que al hacer las concesiones a M. Rutenberg estaban entrando en un acuerdo con la Agencia Judía en virtud del párrafo 2 del artículo 11 y que el acuerdo violaba las obligaciones internacionales a las que se refiere la primera frase de dicho artículo no se ve corroborado por los términos del Mandato.

Opinión discrepante de M. Moore

M. Moore observa que una de las concepciones elementales comunes a todos los sistemas de jurisprudencia es el principio de que nunca está justificado que un tribunal de justicia conozca y se pronuncie sobre el fondo de una causa de la que no tiene jurisdicción. Señala que el requisito de la jurisdicción no es menos fundamental y perentorio en el ámbito internacional. No puede darse ninguna presunción a favor de la jurisdicción de los tribunales internacionales.

Para la competencia del Tribunal en virtud del artículo 26 es indispensable la concurrencia de tres condiciones: en primer lugar, debe existir una “controversia” entre el Mandatario y otro Miembro de la Sociedad de Naciones; en segundo lugar, la controversia debe referirse a “la interpretación o la aplicación de las disposiciones del Mandato”; en tercer lugar, debe parecer que la controversia “no puede resolverse mediante negociación”. Según M. Moore, ninguna de estas condiciones se cumple en el presente caso.

Señala, a este respecto, que debe existir una diferencia preexistente entre los gobiernos y que cuando el artículo habla de la solución de tales controversias mediante la negociación, también se refiere necesariamente a la negociación entre gobiernos. En el ámbito internacional y en el sentido del derecho internacional, la negociación es el proceso administrativo legal y ordenado mediante el cual los gobiernos, en el ejercicio de sus poderes incuestionables, conducen sus relaciones unos con otros y discuten, ajustan y resuelven sus diferencias. Antes de la nota de la Legación griega en Londres al Ministerio de Asuntos Exteriores anunciando la intención del Gobierno griego de presentar una demanda ante el Tribunal Permanente de Justicia Internacional, M. Moore no encuentra nada que indique la existencia de una disputa internacional. Por los propios términos de esta nota, la jurisdicción del Tribunal iba a ser invocada, no para obtener la adjudicación de una disputa entre los dos gobiernos que no habían podido resolver mediante la negociación, sino para determinar sin negociación si había alguna base para una disputa.

Con respecto a la segunda condición del artículo 26, M. Moore señala que, según el artículo 11, la facultad cuyo ejercicio debe estar “sujeto a cualesquiera obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario” es la “plena facultad de disponer la propiedad o el control públicos” de las obras, servicios y utilidades públicas. No puede estar de acuerdo con la interpretación del Tribunal de que el otorgamiento de la concesión a M. Rutenberg fue un ejercicio de la facultad de disponer “la propiedad o el control públicos” de los servicios públicos. M. Moore examina así el pasaje pertinente del artículo 11, a la luz de las normas establecidas por las autoridades en derecho internacional para la interpretación de los tratados, incluida la norma de que cada cláusula debe interpretarse en el sentido que mejor concilie los derechos y deberes de las Partes contratantes y la de que, si hay una diferencia en cuanto al sentido que el uso da al texto, se da preferencia al del país que está obligado.

M. Moore afirma que se admite que la frase “con sujeción a cualesquiera obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario” del artículo 11 se refiere en realidad al Protocolo de Concesiones de Lausana, que las partes contratantes entendieron que abarcaba todo el tema de las concesiones. Según M. Moore, la cuestión de si las concesiones de Jerusalén tienen derecho a la readaptación se refiere únicamente al Protocolo como tal y, por tanto, no entra dentro de las competencias obligatorias del Tribunal. El artículo 11 podría aplicarse a las concesiones cubiertas por el Protocolo de Lausana sólo en el caso de que el Mandatario, en el ejercicio de la facultad de establecer la propiedad o el control públicos, hiciera caso omiso de una concesión existente que el Protocolo protege.

M. Moore expresa finalmente su desacuerdo con la teoría de la jurisdicción suspendida del Tribunal, según la cual “las disposiciones relativas a las negociaciones administrativas y a los plazos no excluyen en modo alguno la jurisdicción del Tribunal”, ya que “su efecto es simplemente suspender el ejercicio de esta jurisdicción hasta que las negociaciones hayan resultado infructuosas y los plazos hayan expirado”.

Opinión discrepante de M. de Bustamante

El Sr. de Bustamante observa que la cuestión planteada al Tribunal no es la de interpretar o aplicar el Mandato, sino la de interpretar el Protocolo, que no es competencia del Tribunal.

Observa que los hechos en los que se basa el Caso datan de antes del Mandato. Antes de la entrada en vigor del Mandato, Gran Bretaña no tenía otro título para el ejercicio del poder público en Palestina que el que le proporcionaba su ocupación militar. Cualquiera que sea la responsabilidad que pudiera recaer sobre ella como consecuencia de sus actos mientras estaba en ocupación militar, una disputa relativa a dicha responsabilidad no puede ser considerada por el Tribunal en virtud del artículo 26 del Mandato. Ese artículo contempla el futuro, no el pasado.

El Sr. de Bustamante señala además que Gran Bretaña ha aceptado la jurisdicción del Tribunal Permanente para cualquier disputa que surja entre ella, como Mandataria, y cualquier Miembro de la Liga del que sea titular del Mandato. Señala que cuando Gran Bretaña emprende acciones que afectan a intereses privados y respecto a particulares y empresas privadas en su calidad de Administración de Palestina, no se trata de relaciones jurídicas entre el Mandatario y los Miembros de la Liga de los que ostenta el Mandato, sino de relaciones jurídicas entre terceros que no tienen nada que ver con el Mandato en sí desde el punto de vista del derecho público. Según el Sr. de Bustamante, los actos realizados en tales circunstancias no están sujetos a la jurisdicción del Tribunal Permanente en virtud del artículo 26 del Mandato.

Opinión discrepante de M. Oda

M. Oda observa que, dado que la jurisdicción obligatoria del Tribunal no es la regla y que el artículo 26 del Mandato Palestino constituye una cláusula excepcional que crea dicha jurisdicción, dicho artículo no puede interpretarse de forma extensiva.

Examinando las tres condiciones previstas en el artículo 26 del Mandato, M. Oda observa que el litigio, en primer lugar, sólo se planteó entre la Oficina Colonial y una persona privada y que, tras la intervención del Gobierno griego para proteger a esta persona, sólo hubo un intercambio de opiniones entre el Foreign Office y la Legación griega en Londres. Además, el litigio, que se refiere a la validez de ciertas concesiones y a la reivindicación de ciertos derechos que, según el concesionario, se han visto perjudicados, no tiene nada que ver ni con la interpretación ni con la aplicación de los términos del Mandato.

M. Oda afirma que el Protocolo de Lausana no es ni un estatuto especial ni un conjunto de normas que deban considerarse como el complemento del Mandato. Sus disposiciones son totalmente distintas y no pueden en ningún sentido formar parte de los términos del Mandato. Por lo tanto, se deduce que la disputa relativa a las concesiones otorgadas bajo el Imperio Otomano no tiene nada que ver ni con la interpretación ni con la aplicación de los términos del Mandato y no es, por su naturaleza, competencia del Tribunal.

Con respecto al artículo 26, el Sr. Oda afirma que una solicitud de un miembro de la Sociedad de Naciones en virtud de esta disposición debe hacerse exclusivamente con vistas a la protección de los intereses generales. Una acción en apoyo de intereses privados está excluida en virtud del artículo 26, y precisamente desde este punto de vista, el Tribunal no tiene jurisdicción en el caso de las concesiones Mavrommatis.

Opinión discrepante de M. Pessoa

M. Pessoa observa que para que sea legítimo que la Corte se ocupe de una cuestión, no basta con que ésta se refiera a la interpretación y a la aplicación efectivas del Mandato; es necesario además, como se desprende del artículo 26, que la controversia haya surgido entre dos Estados y que no pueda resolverse mediante negociaciones diplomáticas. Para M. Pessoa, ninguna de estas dos condiciones se cumple en la demanda presentada ante el Tribunal.

M. Pessoa se pregunta si existió un litigio entre Grecia y Gran Bretaña en relación con las concesiones de Mavrommatis y que, con el fin de resolverlo, se celebraron negociaciones entre ambos Gobiernos. Señala que, aunque el derecho internacional no establece ningún protocolo o fórmula para las negociaciones, para que pueda reconocerse la existencia de negociaciones, exige naturalmente que éstas hayan tenido lugar de una forma u otra. En el presente caso, M. Pessoa opina que no han tenido lugar negociaciones bajo ninguna forma.

Además, M. Pessoa considera que, incluso si se admitiera que ha habido negociaciones, no se ha demostrado en modo alguno la imposibilidad de resolver el litigio por vía diplomática.

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Procedimiento sobre el fondo

Habiendo reservado así el Tribunal la cuestión de las concesiones Mavrommatis en Jerusalén para un juicio sobre el fondo, las Partes presentaron los documentos subsiguientes del procedimiento escrito dentro de los plazos fijados por el Presidente a tal efecto, y habiéndose reunido el Tribunal el 12 de enero de 1925 en sesión extraordinaria (que había sido convocada con el fin de emitir un dictamen consultivo sobre el intercambio de poblaciones griegas y turcas), decidió añadir el caso a la lista para dicha sesión.

Composición del Tribunal

El Tribunal estaba compuesto de la siguiente manera:

MM. Huber, Presidente; Loder, Ex Presidente; Weiss, Vicepresidente; Lord Finlay, MM. Nyholm, Altamira, Oda, Anzilotti, Yovanovitch, Beichmann, Negulesco, Jueces; M. Caloyanni, Juez Nacional.

Audiencias

El Tribunal escuchó las declaraciones y réplicas de los abogados de las respectivas partes y dictó sentencia sobre el fondo del asunto el 26 de marzo de 1925.

Sentencia sobre el fondo (análisis)

En primer lugar, el Tribunal expone los puntos sometidos a su decisión y el fundamento de su competencia para tratarlos.

Las cuestiones a decidir son tres en número:

(a)        la validez de las concesiones de Jerusalén;

(b)        las relaciones entre éstas y la concesión de Rutenberg;

(c)       si las concesiones de Mavrommatis entran en el ámbito de aplicación del artículo 4 o del artículo 6 del Protocolo de Lausana.

Por lo que se refiere a a) y b), la competencia del Tribunal se basa en las premisas de su sentencia de 30 de agosto de 1924; en cambio, por lo que se refiere a c), el Tribunal considera que sólo tiene competencia en virtud de un acuerdo especial entre las Partes resultante de los documentos del procedimiento escrito.

La validez de las concesiones en cuestión había sido negada por el Gobierno británico, que sostenía que su otorgamiento se basaba en un error, ya que el beneficiario se describía en ellas como súbdito otomano, mientras que su nacionalidad real era griega. El Tribunal considera, sin embargo, que la carga de la prueba recae sobre la parte que plantea este argumento, ya que las autoridades turcas nunca consideraron las concesiones como inválidas; pero el Gobierno británico no ha aportado ninguna prueba con respecto a este punto. Además, la nacionalidad otomana de M. Mavrommatis no era una condición del contrato, por lo que el hecho de que no poseyera esa nacionalidad ni siquiera hacía que el contrato pudiera anularse. De nuevo, desde otro punto de vista, cuando el artículo 9 del Protocolo XII establece que el beneficiario debe ser nacional de un Estado contratante distinto de Turquía, contempla su nacionalidad real, y la nacionalidad real de M. Mavrommatis es griega.

Por lo tanto, el Tribunal llega a la conclusión de que las concesiones de Mavrommatis eran válidas.

A continuación se procede a considerar la relación existente entre estas concesiones y el acuerdo concluido en septiembre de 1921 entre el Alto Comisionado para Palestina y el Sr. Rutenberg sobre una concesión que debía otorgarse a este último. Según este acuerdo, el beneficiario tiene la opción de solicitar la anulación de cualquier concesión válida preexistente que cubra la totalidad o parte de su concesión. Durante el procedimiento, el demandado presentó pruebas documentales de la renuncia por parte de los interesados a su derecho a ejercer esta opción, renuncia que fue garantizada por el Gobierno británico; por lo tanto, lo único que queda de la cláusula en cuestión es la alternativa al ejercicio de esta opción, es decir, la obligación de respetar las concesiones de Mavrommatis. Queda, sin embargo, por decidir si, mientras el Sr. Rutenberg tuviera derecho a exigir la expropiación de las concesiones Mavrommatis, esta cláusula era contraria a las obligaciones contraídas por el Mandatario. El Tribunal opina que tal es el caso. El derecho del Sr. Rutenberg, que podría haber ejercido en cualquier momento durante la existencia de su concesión y por iniciativa de un particular, interfería con el derecho de los titulares de concesiones preexistentes a utilizar sus concesiones como tales, y menoscababa gravemente la salvaguardia contra la expropiación irreflexiva, que existe cuando la iniciativa está en manos de un Estado que sólo puede expropiar por razones de utilidad pública. Existía, por tanto, un incumplimiento de la obligación aceptada por Gran Bretaña en virtud del artículo 9 del Protocolo XII de mantener las concesiones Mavrommatis; y ello a pesar de que el Protocolo no entró en vigor hasta el 6 de agosto de 1924; pues el artículo 9 es anterior a la subrogación al 30 de octubre de 1918, en lo que respecta a los derechos y deberes de Turquía.

No obstante, el Tribunal opina que no procede indemnización alguna por este motivo. Pues, tras examinar las pruebas aportadas sobre este punto por la parte demandada, llega a la conclusión de que no se ha demostrado que, como consecuencia de los hechos así probados, se haya causado perjuicio alguno a M. Mav- rommatis que justifique una reclamación en su nombre de indemnización en el presente procedimiento.

De común acuerdo, las Partes plantean al Tribunal la cuestión de si las concesiones de M. Mavrommatis deben readaptarse en función de las condiciones económicas creadas por los recientes acontecimientos, o si el beneficiario sólo tiene derecho, en caso de que no pueda o no quiera continuar con ellas tal como están, a solicitar que se disuelvan, recibiendo, si hay motivos para ello, una indemnización por los trabajos de peritaje e investigación realizados; en otras palabras, ¿estas concesiones están cubiertas por los artículos 4 y 5 o por el artículo 6 del Protocolo XII? El Tribunal considera que los artículos 4 y 5 son los aplicables: en opinión del Tribunal, la condición previa a la readaptación, es decir, la existencia de un inicio de explotación, se cumple en este caso. En efecto, aun admitiendo que las obras proyectadas no se hayan iniciado, el Tribunal considera que, en el sentido del Protocolo, todo acto realizado en virtud del contrato, aunque sea ajeno a la realización de las obras, constituye un acto de ejecución del contrato. Y es indiscutible que M. Mavrommatis había realizado varios actos de este tipo.

El Tribunal añade que, aunque está habilitado para afirmar el derecho del concesionario a la readaptación, no puede fijar por sí mismo el método de dicha readaptación. Esto deben hacerlo las Partes de acuerdo con el procedimiento establecido a tal efecto en el Protocolo.

El Tribunal, por lo tanto, declara válidas las concesiones de M. Mavrommatis en Jerusalén, decide que el derecho de M. Rutenberg a exigir su cancelación no era conforme a las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario para Palestina, pero desestima la reclamación de indemnización del Gobierno griego, porque no se ha probado ninguna pérdida para M. Mavrommatis, y, por último, decide que éste puede reclamar la readaptación de las mencionadas concesiones.

Declaración de M. Altamira

M. Altamira declara que no puede adherirse a la sentencia dictada por el Tribunal, en lo que respecta a los apartados 3 y 4 del fallo.

[1] Artículo 31 del Estatuto.