Competencia de la Organización Internacional del Trabajo y reglamentación de las condiciones de trabajo en la agricultura (Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Permanente de Justicia Internacional)

Dictamen de 12 de Agosto de 1922 (Serie B, núms. 2 y 3).

El Tribunal fue invitado a manifestar si la competencia de la Organización Internacional del Trabajo se extendía a la reglamentación internacional de las condiciones de trabajo de las personas empleadas en la agricultura. Había sido puesta en duda esta competencia principalmente por el Gobierno francés, y la cuestión se sometía al Tribunal a instancia suya. La respuesta del Tribunal, fundada en un detallado análisis del Tratado de Versalles, fue afirmativa.

En el curso de la misma reunión una nueva demanda de dictamen fue sometida al Tribunal por el Consejo de la Sociedad de las Naciones. Se trataba de saber si la Organización Internacional del Trabajo era asimismo competente para ocuparse de cuestiones relativas a la producción agrícola. Sobre este punto la respuesta del Tribunal fue negativa. Añadía, sin embargo, el Tribunal que no cabía prohibir a la Organización Internacional del Trabajo que se ocupase de las cuestiones que por el Tratado le estaban especialmente atribuidas, ya que, como consecuencia de ello, podía verse en la necesidad de examinar, desde ciertos puntos de vista, los medios y los métodos de producción o el efecto que las medidas propuestas podrían ejercer en la producción agrícola.

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Dictamen consultivo de 12 de agosto de 1922 (Serie B, nº 3)

Primer informe anual de la Corte Permanente de Justicia Internacional (1 de enero de 1922-15 de junio de 1925), Serie E, nº 1, págs. 189-194

Dictamen nº 2:-Organización Internacional del Trabajo-Su competencia en materia de agricultura-“Industria” (Parte XIII, Tratado de Versalles) incluye la agricultura-Fuentes para la interpretación de un texto: la forma de su aplicación y el trabajo realizado para su elaboración.

Dictamen nº 3:-Organización Internacional del Trabajo-Su competencia en materia de producción (agrícola o no)

Historia de la cuestión

Una parte de los diversos Tratados de Paz firmados al concluir la guerra de 1914-1918 -en el Tratado de Versalles, Parte XIII- está dedicada a la creación de una Organización Internacional del Trabajo. Esta Organización está destinada a desempeñar determinadas funciones en relación con el trabajo, y para ello incluye, entre otras cosas, una Conferencia General, que debe reunirse al menos una vez al año, un Consejo de Administración y una Oficina Internacional del Trabajo.

Ciertas cuestiones relativas al trabajo agrícola, cuyo examen se había aplazado en la primera reunión de la Conferencia General (Washington, octubre-noviembre de 1919), se incluyeron en el orden del día de la tercera Conferencia que debía reunirse en Ginebra en octubre de 1921. El Gobierno suizo propuso aplazar de nuevo la discusión de estas cuestiones, pero no prosiguió con el asunto, como consecuencia de una comunicación del Consejo de Administración. El Gobierno francés, en dos memorandos fechados el 13 de mayo y el 7 de octubre de 1921, señaló que la discusión de las cuestiones del trabajo agrícola sería inoportuna, y además que, como el Tratado no mencionaba a los trabajadores agrícolas, la Organización Internacional del Trabajo no tenía competencia en la materia. Por estos motivos, solicitó la retirada de estos puntos del orden del día.

La Conferencia, cuando se reunió, aprobó una resolución en la que afirmaba por 74 votos contra 20 su competencia en materia de trabajo agrícola y aprobó tres proyectos de convenio y siete recomendaciones relativas a la protección de los trabajadores agrícolas. Posteriormente, el 13 de enero de 1922, el representante francés en el Consejo de la Sociedad de Naciones presentó al Consejo una resolución en el sentido de que se solicitara a la Corte un dictamen sobre este punto. El Consejo adoptó una resolución en este sentido el 12 de mayo de 1922.

Posteriormente, el 18 de julio de 1922, también a petición del Gobierno francés, el Consejo elaboró otra resolución, esta vez solicitando al Tribunal que emitiera una nueva opinión consultiva sobre la cuestión de si el examen de las propuestas de organización y desarrollo de los métodos de producción agrícola y de otras cuestiones de carácter similar es competencia de la Organización Internacional del Trabajo. En opinión del Gobierno francés, era necesaria una decisión sobre este punto para zanjar una cuestión que seguía siendo oscura, a pesar de las declaraciones del Director de la Oficina Internacional del Trabajo, que renunciaba a cualquier competencia en la materia.

Composición del Tribunal

El Tribunal examinó las cuestiones presentadas en su primera Sesión, que duró del 15 de junio al 12 de agosto de 1922. Su composición fue la siguiente:

MM. Loder, Presidente; Weiss, Vicepresidente; Lord Finlay, MM. Nyholm, Moore, de Bustamante, Altamira, Oda, Anzilotti, Beichmann[1] , Negulesco.

Se había dado aviso de la primera solicitud a los Miembros de la Sociedad de Naciones a través del Secretario General de la Sociedad, a los Estados mencionados en el Anexo del Pacto, a Alemania, Hungría y a las siguientes Organizaciones:

La Federación Internacional de Sindicatos Agrícolas;

La Liga Internacional de Asociaciones Agrícolas (Internationaler Bund der Landwirtschaftli- chen Genossenschaften);

La Comisión Agrícola Internacional;

La Federación Internacional de Sindicatos Cristianos de Trabajadores de la Tierra;

La Federación Internacional de Trabajadores de la Tierra;

Instituto Internacional de Agricultura de Roma;

La Federación Internacional de Sindicatos;

La Asociación Internacional para la Protección Jurídica de los Trabajadores.

Audiencias

El Tribunal decidió oír en sesión pública a los representantes de cualquiera de los Gobiernos u Organizaciones antes mencionados que notificaron su opinión a tal efecto, tras lo cual se realizaron declaraciones orales en nombre de los siguientes:

(1)       El Gobierno francés.

(2)        El Gobierno británico.

(3)        El Gobierno portugués.

(4)        El Gobierno húngaro.

(5)        La Comisión Agrícola Internacional.

(6)        Oficina Internacional del Trabajo.

(7)        La Federación Internacional de Sindicatos.

En cuanto a la petición complementaria, se comunicó a los Estados que habían recibido notificación de la primera y al Instituto Internacional de Agricultura de Roma. Se concedió audiencia sobre esta cuestión a los representantes del Gobierno francés y de la Oficina Internacional del Trabajo.

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Dictamen nº 2 (análisis)

El 12 de agosto de 1922, el Tribunal emitió los dos dictámenes que se le habían solicitado. En el primero, procede de inmediato a establecer como principio que al considerar esta cuestión el significado del Tratado no debe determinarse meramente a partir de frases particulares que, si se separan del contexto, pueden interpretarse en más de un sentido. Uno de los objetivos del Tratado es establecer una organización permanente para el trabajo en general. Esto milita en contra del argumento de que la agricultura, que es, más allá de toda duda, la industria más antigua y más grande del mundo, debe considerarse como dejada fuera del ámbito de la Organización. Además, los principios enunciados en el Preámbulo de la Parte XIII se aplican a los trabajadores agrícolas tanto como a los demás. Lo mismo puede decirse de las cláusulas que siguen. En particular, el artículo 427 no deja lugar a dudas sobre el carácter global de la Parte XIII del Tratado, ya que alude al bienestar de los asalariados industriales, sin limitación ni matización alguna.

El argumento de la incompetencia se encuentra, al analizarlo, que descansa casi por completo en el argumento de que, debido a que las palabras francesas industrie e industriel, que normalmente se refieren a las manufacturas, aparecen en el texto francés de ciertas cláusulas, la Parte XIII en su conjunto debe confinarse dentro de ese límite. Este argumento no está bien fundado. Aunque estas palabras puedan utilizarse en un sentido restringido en oposición a la agricultura, en su sentido primario y general incluyen esa forma de producción. Pero considerando el contexto en el que estas palabras aparecen en el primer texto, y en la Parte XIII leída como un todo, no hay ambigüedad en cuanto a la inclusión de la agricultura. Además, si hubiera alguna ambigüedad, el Tribunal podría haber considerado las medidas adoptadas en virtud del Tratado entre el 28 de junio de 1919, fecha de la firma, y octubre de 1921: ninguna de las Partes Contratantes había planteado la cuestión de si el trabajo agrícola era competencia de la Organización Internacional del Trabajo, y el tema de la agricultura se había tratado repetidamente de una forma y otra. No hay nada en los trabajos preparatorios, que se adujeron como argumento contra la reivindicación de la competencia, que perturbe la conclusión a la que llegó el Tribunal. Además, los argumentos utilizados para la exclusión de la agricultura podrían utilizarse con igual fuerza para la exclusión de la navegación y la pesca, y nunca se ha sugerido que alguna de estas grandes industrias no fuera competencia de la Organización del Trabajo.

Por estas razones, el Tribunal opina que la competencia de la Organización Internacional del Trabajo sí se extiende a la reglamentación internacional de las condiciones de trabajo de las personas empleadas en la agricultura.

M. Weiss, Vicepresidente, y M. Negulesco, Juez suplente, acogiéndose a lo dispuesto en el artículo 71 del Reglamento del Tribunal en el sentido de que “las opiniones de los jueces disidentes podrán, a petición de éstos, adjuntarse a la Opinión del Tribunal”, declararon que no podían adherirse a la Opinión emitida por el Tribunal.

Dictamen nº 3 (análisis)

A la pregunta complementaria, la respuesta del Tribunal es negativa.

En primer lugar, observa que no hay ninguna razón para tratar por separado el tema de la producción agrícola. En efecto, la cuestión planteada ante el Tribunal se refiere a la producción en su conjunto, ya que el Tratado incluye tanto la agricultura como otras industrias. Sin embargo, la Parte XIII no contiene ninguna disposición relativa a la producción; pero de ello no se deduce que la Organización Internacional del Trabajo deba excluir totalmente de su consideración el efecto sobre la producción de las medidas que intente promover en beneficio de los trabajadores. Sin embargo, la consideración de los métodos de producción en sí mismos es ajena a su esfera de actividad. Además, nunca ha reivindicado esta competencia.

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Efectos de los dictámenes

El Director de la Oficina Internacional del Trabajo, en su informe general a la cuarta reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (fechado en Ginebra el 9 de octubre de 1922), hizo un análisis de estos dos dictámenes. Afirmó que la posición mantenida por la Organización Internacional del Trabajo había recibido así una confirmación jurídica y que la Oficina proseguiría con la tarea que había emprendido[2] .

M. de Vogue, delegado francés en la cuarta Sesión de la Conferencia, hizo la siguiente declaración el 28 de octubre de 1922, en nombre del Gobierno francés[3] :

(Traducción)

“Aceptamos el dictamen emitido por la Corte Permanente de Justicia Internacional con la deferencia debida a ese alto tribunal. La mejor prueba de ello es mi presencia aquí como representante no sólo del Gobierno francés, sino también de la agricultura francesa. Tenemos la intención de cooperar leal y sinceramente con la Organización Internacional del Trabajo en lo que respecta a la agricultura, con la única condición sancionada por el artículo 427 del Tratado, a saber, que no se perturben las condiciones que consideramos esenciales para el trabajo agrícola y la paz social.”

[1] El Sr. Beichmann, juez adjunto, participó en las deliberaciones relativas a la primera de estas dos cuestiones, pero se vio obligado a partir hacia Noruega antes de que se resolvieran definitivamente los términos del Dictamen. No participó en la elaboración del Dictamen relativo a los métodos de producción agrícola.
[2] Véase el Informe General, 2ª parte: La cuestión de las competencias en materia agrícola, p. 73; y Producción agrícola, p. 80.
[3] Octava reunión.