Providencia de 23 de enero de 2007
Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Internacional de Justicia
En una providencia dictada en la causa relativa a las Plantas de celulosa en el Río Uruguay, la Corte, por catorce votos contra uno, decidió que las circunstancias, tales como se presentan actualmente ante la Corte, no son de carácter tal que requieran el ejercicio de la facultad que le confiere el Artículo 41 del Estatuto de indicar medidas provisionales.
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La Corte estaba integrada en la forma siguiente: Presidente, Higgins; Vicepresidente, Al-Khasawneh; magistrados, Ranjeva, Shi, Koroma, Buergenthal, Owada, Simma, Abraham, Keith, Sepúlveda-Amor, Bennouna, Skotnikov; magistrados ad hoc, Torres Bernárdez, Vinuesa; Secretario, Couvreur.
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El texto del párrafo dispositivo (párr. 56) de la providencia es el siguiente:
“La Corte,
“Por catorce votos contra uno,
“Decide que las circunstancias, tales como se presentan actualmente ante la Corte, no son de carácter tal que requieran el ejercicio de la facultad que le confiere el Artículo 41 del Estatuto de indicar medidas provisionales.
“Votos a favor: Presidente Higgins; Vicepresidente Al-Khasawneh; magistrados Ranjeva, Shi, Koroma, Buergenthal, Owada, Simma, Abraham, Keith, Sepúlveda-Amor, Bennouna, Skotnikov; magistrado ad hoc Vinuesa;
“Votos en contra: magistrado ad hoc Torres Bernárdez.”
Los magistrados Koroma y Buergenthal anexaron declaraciones a la providencia. El magistrado ad hoc Torres Bernárdez anexó una opinión disidente a la providencia.
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Demanda y solicitudes de indicación de medidas provisionales
La Corte recuerda que, por una demanda presentada en la Secretaría de la Corte el 4 de mayo de 2006, la República Argentina (en adelante: “la Argentina”) entabló un procedimiento contra la República Oriental del Uruguay (en adelante: “el Uruguay”) alegando la violación por el Uruguay de las obligaciones que le incumben con arreglo al Estatuto del Río Uruguay, que fue firmado por la Argentina y el Uruguay el 26 de febrero de 1975 y entró en vigor el 18 de septiembre de 1976 (en adelante: el “Estatuto de 1975”). En su demanda, la Argentina sostiene que esa violación surge de “la autorización, construcción y futura puesta en funcionamiento de dos Plantas de celulosa en el Río Uruguay”, con referencia en particular “a los efectos de dichas actividades en la calidad de las aguas del Río Uruguay y en las zonas de influencia del río”.
La Argentina funda la competencia de la Corte en el párrafo 1 del Artículo 36 del Estatuto de la Corte y en el primer párrafo del artículo 60 del Estatuto de 1975, que dispone, entre otras cosas, que toda controversia acerca de la interpretación o la aplicación del Estatuto de 1975 “que no pudiere solucionarse por negociaciones directas, podrá ser sometida, por cualquiera de las Partes, a la Corte Internacional de Justicia”.
Sobre la base de la declaración de hechos y los fundamentos jurídicos enunciados en la demanda, la Argentina pide a la Corte que juzgue y declare:
“1. que el Uruguay ha violado las obligaciones que le incumben con arreglo al Estatuto de 1975 y las demás reglas de derecho internacional a las que se remite dicho instrumento, comprendiendo, entre otras:
“a) La obligación de tomar todas las medidas necesarias para el óptimo y racional aprovechamiento del Río Uruguay;
“b) La obligación de notificación previa a la CARU [sigla en español de la Comisión Administradora del Río Uruguay] y a la Argentina;
“c) La obligación de cumplir el procedimiento prescrito en el capítulo II del Estatuto de 1975;
“d) La obligación de tomar todas las medidas necesarias para preservar el medio acuático y para prevenir la contaminación y la obligación de proteger la biodiversidad y las pesquerías, incluida la obligación de preparar un estudio de impacto ambiental completo y objetivo;
“e) La obligación de cooperar en la prevención de la contaminación y la protección de la biodiversidad y de las pesquerías; y
“2. Que, por su comportamiento, el Uruguay ha incurrido en responsabilidad internacional frente a la Argentina;
“3. Que el Uruguay deberá cesar su comportamiento ilícito y cumplir escrupulosamente en el futuro las obligaciones que le incumben; y
“4. Que el Uruguay deberá dar una plena reparación por el daño causado por su violación de las obligaciones que le incumben.”
La Corte recuerda que, inmediatamente después de presentar su demanda el 4 de mayo de 2006, la Argentina presentó una solicitud de indicación de medidas provisionales requiriendo que el Uruguay: suspendiera de inmediato todas las autorizaciones para la construcción de las plantas CMB y Orión y suspendiera las obras de construcción en dichas plantas a la espera del fallo definitivo de la Corte; y cooperara de buena fe con la Argentina con miras a proteger y preservar el medio acuático del río Uruguay, se abstuviera de llevar a cabo toda nueva acción unilateral con respecto a la construcción de las dos plantas que no se ajustara al Estatuto de 1975 y asimismo se abstuviera de toda otra acción que pudiera agravar o extender la controversia o hacer más difícil su solución. En una providencia de fecha 13 de julio de 2006, la Corte decidió “que las circunstancias, tales como se presentan actualmente ante la Corte, no son de carácter tal que requieran el ejercicio de la facultad que le confiere el Artículo 41 del Estatuto de indicar medidas provisionales”. En una providencia de la misma fecha, la Corte fijó plazos para la presentación de los alegatos escritos iniciales.
El 29 de noviembre de 2006, el Uruguay, refiriéndose al caso pendiente y citando el Artículo 41 del Estatuto de la Corte y el artículo 73 del Reglamento de la Corte, presentó a su vez una solicitud de indicación de medidas provisionales, afirmando que eran “urgentemente necesarias para proteger los derechos del Uruguay que están en controversia en el presente procedimiento de un daño inminente e irreparable, y para prevenir el agravamiento de la presente controversia”. El Uruguay dijo, entre otras cosas, que, desde el 20 de noviembre de 2006, “[g]rupos organizados de ciudadanos argentinos han bloqueado un vital puente internacional sobre el Río Uruguay, cortando los viajes comerciales y turísticos entre la Argentina y el Uruguay” y que dichos grupos proyectaban extender los bloqueos al río mismo. El Uruguay alegaba haber sufrido importantes daños económicos por tales acciones, contra las cuales la Argentina, según el Uruguay, no ha tomado medida alguna. Alegó que el fin expresado de las acciones era forzar al Uruguay a acceder a la exigencia de la Argentina de que pusiera fin permanentemente a la construcción de la planta de celulosa Botnia, el objeto de la controversia, y para impedir que la planta llegase jamás a entrar en funcionamiento.
En la conclusión de su solicitud el Uruguay pidió a la Corte que indicara las siguientes medidas:
“A la espera del fallo definitivo de la Corte, la Argentina
“i) Tome todas las medidas razonables y adecuadas a su disposición para impedir o hacer cesar la interrupción del tránsito entre el Uruguay y la Argentina, incluido el bloqueo de puentes y rutas entre los dos Estados;
“ii) Se abstenga de toda medida que pueda agravar o extender la presente controversia o hacer más difícil su solución; y
“iii) Se abstenga de toda otra medida que pueda perjudicar los derechos del Uruguay en controversia ante la Corte.”
Competencia de la Corte
La Corte señala que en las audiencias celebradas los días 18 y 19 de diciembre de 2006 la Argentina impugnó la competencia de la Corte de indicar las medidas provisionales solicitadas por el Uruguay fundándose, en particular, en que la solicitud no tenía vínculo alguno con el Estatuto del Río Uruguay ni con la demanda por la cual se inició el procedimiento. En opinión de la Argentina, el fin real de la solicitud del Uruguay era obtener la remoción de los piquetes y ninguno de los derechos potencialmente afectados por los piquetes, es decir, el derecho a la libertad de transporte y a la libertad de comercio entre los dos Estados, eran derechos regidos por el Estatuto del Río Uruguay. La Argentina argumentó que esos derechos estaban regidos por el Tratado de Asunción, que estableció el Mercado Común del Sur (en adelante: “Mercosur”), señalando que el Uruguay ya había recurrido a un Tribunal ad hoc del Mercosur en relación con los piquetes y que el 6 de septiembre pasado dicho tribunal había dictado su laudo sobre el caso, el cual era definitivo y obligatorio y constituía cosa juzgada con respecto a las Partes. La Argentina sostuvo que el sistema de solución de controversias del Mercosur excluía la posibilidad de dirigirse a cualquier otro foro.
A continuación, la Corte expone los argumentos del Uruguay. El Uruguay negó que su solicitud de indicación de medidas provisionales tuviera el fin de obtener de la Corte una condena de la ilegitimidad del bloqueo de las rutas y puentes internacionales que unen a la Argentina con el Uruguay con arreglo al derecho internacional general o a las reglas del Tratado de Asunción. Según el Uruguay, los piquetes constituían hechos ilegítimos que violaban y amenazaban causar un perjuicio irreparable a los derechos mismos que estaba defendiendo ante la Corte. El Uruguay sostuvo que el bloqueo de las rutas y puentes internacionales era un asunto directa, íntima e indisociablemente relacionado con el objeto de la causa que la Corte tenía ante sí y que la Corte incuestionablemente tenía competencia para conocer de dicho asunto. Asimismo, el Uruguay negó que las medidas que había tomado en el marco de las instituciones del Mercosur tuvieran alguna clase de incidencia en la competencia de la Corte, habida cuenta de que el laudo del Tribunal ad hoc de 6 de septiembre de 2006 se refería a piquetes diferentes —establecidos en otro momento y con un fin diferente— de los mencionados en su solicitud de medidas provisionales y que no se había entablado ningún otro procedimiento dentro de los mecanismos de solución de controversias del Mercosur con respecto a los piquetes actuales.
La Corte señala en primer lugar que al considerar una solicitud de medidas provisionales no necesita considerar definitivamente probado que tiene competencia sobre el fondo de la causa, sino que no indicará tales medidas a menos que haya, prima facie, una base sobre la cual pueda establecerse su competencia. Observa que ello es así independientemente de si la solicitud es formulada por la parte demandante o por la parte demandada en el procedimiento sobre el fondo.
Después de señalar que ya concluyó, en su providencia de 13 de julio de 2006, que tenía competencia prima facie con arreglo al artículo 60 del Estatuto de 1975 para conocer del fondo de la causa, la Corte examina el vínculo entre los derechos que se procura proteger mediante las medidas provisionales y el objeto del procedimiento ante la Corte sobre el fondo de la causa. Observa que el Artículo 41 del Estatuto de la Corte la autoriza a indicar “las medidas provisionales que deban tomarse para resguardar los derechos de cada una de las partes” y dice que los derechos del demandado (el Uruguay) no dependen de la manera en la cual el demandante (la Argentina) haya formulado su demanda.
La Corte determina que los derechos que el Uruguay pueda tener a continuar la construcción y comenzar la puesta en funcionamiento de la planta Botnia de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto de 1975, a la espera de un fallo definitivo de la Corte, constituyen efectivamente un derecho invocado en la presente causa, que puede en principio ser protegido por la indicación de medidas provisionales. Añade que el derecho invocado por el Uruguay a obtener que el fondo de la presente causa sea resuelto por la Corte con arreglo al artículo 60 del Estatuto de 1975 también tiene una conexión con el objeto del procedimiento sobre el fondo iniciado por la Argentina y puede en principio ser protegido por la indicación de medidas provisionales.
La Corte concluye que los derechos que el Uruguay invoca en su solicitud y procura proteger mediante ella tienen una conexión suficiente con el fondo de la causa y que, consiguientemente, el artículo 60 del Estatuto de 1975 puede ser aplicable a tales derechos. La Corte señala que los derechos invocados por el Uruguay ante el Tribunal ad hoc del Mercosur son diferentes de los que procura que sean protegidos en la presente causa y que de ello se infiere que la Corte tiene competencia para conocer de la solicitud de medidas provisionales formulada por el Uruguay.
Medidas provisionales: razonamiento de la Corte
La Corte observa que su poder de indicar medidas provisionales tiene como fin resguardar los derechos de cada una de las partes en el procedimiento “[m]ientras se pronuncia el fallo”, siempre que tales medidas se justifiquen para impedir un perjuicio irreparable a los derechos que son objeto de la controversia. Añade que esa facultad sólo puede ser ejercida si hay una urgente necesidad de impedir un perjuicio irreparable a tales derechos, antes de que la Corte dicte su fallo definitivo.
Con respecto a la primera medida provisional solicitada por el Uruguay, a saber, que la Argentina “tome todas las medidas razonables y adecuadas a su disposición para impedir o hacer cesar la interrupción del tránsito entre el Uruguay y la Argentina, incluido el bloqueo de puentes y rutas entre los dos Estados”, la Corte señala que, según el Uruguay: se han instalado piquetes en todos los puentes que unen al Uruguay con la Argentina; el puente de Fray Bentos, por el que pasa normalmente el 91% de las exportaciones del Uruguay a la Argentina, ha sido sometido a un bloqueo completo e ininterrumpido, y los otros dos puentes que unen a los dos países “han sido cerrados algunas veces” y que existía un riesgo real de que fueran bloqueados permanentemente. Una vez más, según el Uruguay, esos piquetes tienen un impacto sumamente grave en la economía del Uruguay y en su industria turística y, además, tienen el fin de compeler al Uruguay a detener la construcción de la planta Botnia, que se perdería en su totalidad, originando de tal modo un perjuicio irreparable. El Uruguay alegó asimismo que, al alentar los bloqueos, la Argentina había iniciado una tendencia encaminada a producir un perjuicio irreparable a la sustancia misma de los derechos en controversia y que, consiguientemente, “lo que presenta la amenaza urgente son los bloqueos, y no … [el] impacto que puedan eventualmente tener en la planta Botnia”. La Corte señala que la Argentina controvirtió la versión de los hechos presentada por el Uruguay y argumentó que la cuestión era el bloqueo de rutas en territorio argentino y no de un puente internacional. En su opinión, los piquetes eran “esporádicos, parciales y geográficamente localizados” y, además, no tenían impacto alguno ni en el turismo o el comercio entre los dos países, ni en la construcción de la plantas de celulosa, que ha continuado. La Argentina dijo a este respecto que la planta Orión estaba “en el 70% de la construcción proyectada”. Añadió que nunca había alentado los piquetes, ni proporcionado apoyo alguno a los piqueteros, y sostuvo que el bloqueo parcial de rutas en la Argentina no era susceptible de causar un perjuicio irreparable a los derechos que serán objeto del fallo de la Corte sobre el fondo, y que no había urgencia alguna en tomar las medidas provisionales solicitadas por el Uruguay.
Refiriéndose a los argumentos de las Partes, la Corte expresa su opinión en el sentido de que, a pesar de los bloqueos, la construcción de la planta Botnia ha progresado significativamente desde el verano de 2006, habiéndose otorgado dos nuevas autorizaciones, y que actualmente está bien avanzada y por consiguiente continúa. Dice que no está convencida de que los bloqueos hagan correr el riesgo de perjudicar irreparablemente los derechos que el Uruguay reivindica en la presente causa en virtud del Estatuto de 1975 como tal y añade que no se ha demostrado que, si dicho riesgo existiera, sería inminente. Consiguientemente, la Corte concluye que las circunstancias del caso no son de carácter tal que requieran la indicación de la primera medida provisional solicitada por el Uruguay, consistente en “impedir o hacer cesar la interrupción del tránsito” entre los dos Estados y, entre otras cosas, “el bloqueo de [los] puentes y rutas” que los unen.
A continuación, la Corte pasa a considerar las otras dos medidas provisionales solicitadas por el Uruguay, a saber, que la Argentina “se abstenga de toda medida que pueda agravar o extender la presente controversia o hacer más difícil su solución; y se abstenga de toda otra medida que pueda perjudicar los derechos del Uruguay en controversia ante la Corte”. La Corte hace referencia al argumento del Uruguay según el cual puede dictarse una providencia con el fin de prevenir el agravamiento de la controversia aun cuando la Corte haya concluido que no existe ninguna amenaza de daño irreparable a los derechos en controversia y señala que, según el Uruguay, el bloqueo de los puentes sobre el Río Uruguay equivale a un agravamiento de la controversia que amenaza a la buena administración de justicia. El Uruguay argumenta asimismo que, habida cuenta del comportamiento de la Argentina encaminado a compeler al Uruguay a someterse, sin esperar el fallo sobre el fondo, a las pretensiones hechas valer por la Argentina ante la Corte, la Corte debería ordenar a la Argentina que se abstuviera de toda otra medida que pudiera perjudicar los derechos del Uruguay que están en controversia. La Corte observa que, en opinión de la Argentina, no había riesgo alguno de agravamiento o extensión de la controversia y nada en su comportamiento infringía los derechos de carácter procesal del Uruguay o ponía en peligro los derechos del Uruguay a continuar el procedimiento, a desplegar todos los fundamentos de su defensa y a obtener de la Corte una decisión con fuerza obligatoria. La Argentina añadió que, en ausencia de cualquier vínculo con el objeto del procedimiento, si la Corte decidiera no indicar la primera medida provisional, la segunda y la tercera de las medidas provisionales solicitadas por el Uruguay no podían ser indicadas independientemente de la primera.
La Corte señala que en varias ocasiones, en causas anteriores de las que cita ejemplos, indicó medidas provisionales en las que dispuso que las Partes no tomaran medida alguna que pudiera agravar o extender la controversia o hacer más difícil su solución. Señala que en esos casos también se habían indicado medidas provisionales además de las que disponían que las Partes no tomaran medidas que agravaran o extendieran la controversia o hicieran más difícil su solución. En la presente causa, la Corte concluye que no existe actualmente un riesgo inminente de perjuicio irreparable a los derechos del Uruguay que están en controversia ante ella, causado por los bloqueos de los puentes y rutas que unen a los dos Estados. Por consiguiente, considera que los bloqueos en sí mismos no justifican la indicación de la segunda medida provisional solicitada por el Uruguay, en ausencia de las condiciones necesarias para que la Corte indique la primera medida provisional. Por las razones mencionadas, la Corte tampoco puede indicar la tercera medida provisional solicitada por el Uruguay.
Habiendo rechazado en su totalidad la solicitud del Uruguay de indicación de medidas provisionales, la Corte reitera la exhortación que dirigió a las Partes en su providencia de 13 de julio de 2006 a “cumplir las obligaciones que les incumben con arreglo al derecho internacional”, a “[poner] en práctica de buena fe los procedimientos de consulta y cooperación demostrados en el Estatuto de 1975, siendo la CARU [Comisión Administradora del Río Uruguay] el foro previsto a este respecto”, y a “abstenerse de toda acción que pueda hacer más difícil la resolución de la presente controversia”. Señala que su decisión no prejuzga en modo alguno de la cuestión de la competencia de la Corte para conocer del fondo de la causa ni de ninguna cuestión relacionada con la admisibilidad de la demanda o con el fondo mismo, y que deja intacto el derecho de la Argentina y del Uruguay de presentar argumentos con respecto a tales cuestiones. La decisión también deja intacto el derecho del Uruguay de presentar en el futuro una nueva solicitud de indicación de medidas provisionales con arreglo al párrafo 3 del artículo 75 del Reglamento de la Corte, fundada en hechos nuevos.
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Declaración del Magistrado Koroma
En una declaración anexada a la providencia, el Magistrado Koroma señaló que la decisión adoptada por la Corte en la presente causa era sensata. La Corte concluyó que tenía competencia prima facie, pero que, como no se había demostrado una amenaza inminente de perjuicio irreparable o perjuicio a derechos del Uruguay, no podía hacer lugar a la solicitud en su totalidad, y asimismo —cosa que el Magistrado Koroma consideraba adecuado— exhortó a las Partes a abstenerse de toda acción que pudiera hacer más difícil la resolución de la controversia. Cree que esa exhortación no sólo está comprendida dentro del ámbito del Artículo 41 del Estatuto —resguardar los derechos de cada una de las Partes— sino que además debería alentarlos a resolver pacíficamente su controversia. A su juicio, la función judicial no se limita a resolver las controversias y promover el desarrollo del derecho, sino que comprende alentar a las partes en una controversia a encontrar una solución pacífica para su controversia sobre la base del derecho y no de otra forma.
Declaración del Magistrado Buergenthal
Aunque está de acuerdo con la decisión de la Corte de rechazar la solicitud de medidas provisionales formulada por el Uruguay, el Magistrado Buergenthal argumenta en su declaración que la Corte tiene la potestad de hacer lugar a dos tipos distintos de medidas provisionales. Un tipo se funda en la conclusión de que hay una necesidad urgente de medidas de esa índole a causa del riesgo de un perjuicio o daño irreparable a los derechos que son objeto de la controversia respecto de la cual la Corte tiene competencia prima facie. El otro tipo de medidas provisionales puede ser indicado, según el Magistrado Buergenthal, a fin de impedir el agravamiento o la extensión de la controversia por medios coercitivos extrajudiciales no relacionados con el objeto de la controversia. Sostiene que al centrar la atención sólo en el primer tipo, la Corte perdió una oportunidad de considerar exhaustivamente el pleno alcance de la facultad que le confiere el Artículo 41 de su Estatuto en circunstancias en las que haya alegaciones de medidas coercitivas extrajudiciales.
El Magistrado Buergenthal concluye que, a pesar del lamentable daño económico causado al Uruguay por los bloqueos de los puentes, esas acciones parecen no haber socavado gravemente la capacidad del Uruguay para proteger con eficacia sus derechos generalmente en los procedimientos judiciales pendientes.
Opinión disidente del Magistrado Torres Bernárdez
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