Derecho Internacional Público – dipublico.org Cátedra I de Derecho Internacional Público de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Católica de La Plata – Argentina
El pasado jueves 5 de noviembre, se informó que el Senado mexicano aprobó el Acuerdo de Escazú (véase el comunicado de prensa del Senado y esta nota de prensa oficial de Naciones Unidas así como esta muy completa nota publicada en Colombia): una noticia pasada por alto en la mayoría de los medios de prensa, y que amerita algunas reflexiones.
Breve puesta en contexto
Como bien se sabe, desde el 26 de setiembre del 2018, este tratado regional, adoptado en Costa Rica en marzo del mismo año, está abierto oficialmente a la firma de 33 Estados (América Latina y el Caribe). Su nombre completo es: “Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe” (véase texto completo de su versión oficial en español).
En la literatura especializada (Nota 1), se considera que fue una declaración conjunta del mes de julio del 2012 (véase texto completo) suscrita por Chile, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay la que constituyó el punto inicial de un proceso, que culminaría tan solo en marzo del 2018 en el cantón costarricense de Escazú, después de nueve largas rondas de negociaciones entre las 33 delegaciones oficiales.
En esta declaración conjunta, se puede leer que:
“Asimismo, reconocemos y subrayamos que los derechos de acceso a la información, participación y justicia en materia ambiental son esenciales para la promoción del desarrollo sostenible, de la democracia y de un medio ambiente sano, y aportan múltiples beneficios tales como: contribuir a tomar mejores decisiones y aplicarlas más eficazmente; involucrar al público respecto de los problemas ambientales; aportar a la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión pública; y facilitar un cambio en los patrones de producción y consumo“.
Este grupo pionero de Estados, que impulsaron decididamente esta novedosa iniciativa en el 2012, no coincide con los primeros once Estados en ratificar este instrumento regional para que pueda entrar en vigor: siendo el caso de Chile el más estridente e inconsistente, al negarse oficialmente sus máximas autoridades (y ello hasta la fecha) a tan siquiera … firmar el Acuerdo de Escazú (Nota 2).
Firmas y ratificaciones registradas
En efecto, a la fecha del 15 de noviembre del 2020, según el tablero oficial de Naciones Unidas sobre las firmas y ratificaciones obtenidas, se contabilizan 24 firmas y 9 ratificaciones: las últimas firmas son la de Belice, registrada el 24 de setiembre del 2020 y la de Dominica (el mismo 26).
La última ratificación registrada es la de Ecuador (mayo del 2020), la cual viene a añadirse a las de Antigua y Barbuda, Bolivia, Guyana, Nicaragua, Panamá, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas así como Uruguay. Es de señalar que estos tres últimos Estados, así como Bolivia, depositaron oficialmente su instrumento de ratificación el mismo 26 de setiembre del 2019 en Nueva York, al cumplirse exactamente el primer año de la apertura a la firma de este instrumento internacional: ello denota el esmero y también el extremo cuido de sus respectivas autoridades políticas y diplomáticas con relación al cronograma a seguir para el trámite de aprobación y de ratificación de este tratado.
Este valioso instrumento regional que busca consolidar los derechos de las personas que defienden el ambiente, entrará en vigor 90 días después de recibir un total de once ratificaciones.
Como indicado anteriormente, al momento de redactar este texto, el Acuerdo de Escazú ha sido ratificado por nueve Estados: el depósito formal del instrumento de ratificación de Argentina (cuyo Congreso aprobó este tratado en setiembre del 2020) y de México es cuestión de semanas, por lo que muy pronto se precisará con exactitud la fecha oficial de su entrada en vigor.
Escazú en medio de ausencias y de fantasmas
Al cumplirse dos años desde que se abrió a la firma y ratificación el Acuerdo de Escazú, habíamos tenido la oportunidad de analizar el hecho que la falta de ratificación por parte de Costa Rica (Estado anfitrión de la última ronda de negociación), y la ausencia de la firma de Chile (Estado que conjuntamente con Costa Rica fue el principal promotor de esta iniciativa regional desde el 2014), son elementos a tomar en cuenta, ante la verdadera campaña de desinformación y de descrédito gestada desde diversos sectores políticos y económicos con relación al contenido del Acuerdo de Escazú (Nota 3).
Podemos remitir a nuestros estimables lectores, a modo de ejemplo, a este documento suscrito por altos mandos militares en Perú (véase texto completo) o bien a este anuncio de las cámaras paraguayas del sector agropecuario (véase texto completo) para que puedan apreciar mucho mejor el alcance de esta campaña de desinformación. Recientemente, en Costa Rica, la Cámara de Industrias se sintió obligada a externar criterios muy similares (véase carta del 19/11/2020 enviada a varios diputados costarricenses).
Este artículo de El Espectador desmitifica los “mitos” sin mayor fundamento – como lo son muchos mitos – creados con respecto al alcance de este tratado regional.
Siempre en Colombia, recientemente, el talentoso equipo de La Pulla elaboró un llamativo video titulado “La nueva trampa que nos quieren hacer los congresistas“ (véase enlace), el cual responde precisamente a la gran cantidad de argumentos totalmente falaces en contra de este instrumento regional, desmenuzando de manera extremadamente ingeniosa muchos de los razonamientos oídos no solamente en Colombia, sino en muy diversas latitudes del continente americano, en contra del Acuerdo de Escazú.
Desconcertados al leer a colegas estudiosos de la Ciencia Jurídica arremeter con su pluma contra el Acuerdo de Escazú, en un reciente artículo que publicamos en Chile en “El Desconcierto” y titulado “Respuesta a argumentos para oponerse a Escazú“, nos permitimos escribir que:
“Es por lo tanto absolutamente incorrecto sostener que, mediante el Acuerdo de Escazú, un Estado se arriesga a verse demandado por otro por incumplir sus disposiciones: dicho esto, llama poderosamente la atención el hecho de que sean reconocidos analistas y académicos quienes defiendan, por alguna extraña razón, semejante argumento“.
Foto de mujeres de Yulchen Frontera, integrantes de la Resistencia Pacífica Ixquisis en contra del proyecto hidroeléctrico San Mateo en Guatemala, extraída de nota de prensa titulada ” Defensores ambientales en Latinoamérica: rendirse no es una opción”, MongaBay Latam, 31/10/019,y reproducida en el medio digital LaMula (Perú)
La peculiar situación del Acuerdo de Escazú en Costa Rica
En cuanto a Costa Rica, después de una aprobación unánime en primer debate en febrero del 2020 por parte de su Asamblea Legislativa, una consulta al juez constitucional vino a entorpecer de manera significativa el trámite de su aprobación (Nota 4).
En nuestra precitada nota, se indicaba que:
“Si conforme se van registrando nuevas ratificaciones del Acuerdo de Escazú, el argumento encontrado por la Sala Constitucional de Costa Rica no encuentra eco en ninguno otro Estado de América Latina y del Caribe, se podrá concluir que la “mezquindad” de su Poder Judicial es, vergonzosamente, la única en la región“.
La reciente decisión tomada por el Senado de México confirma nuevamente que el argumento encontrado por el Poder Judicial en Costa Rica (un supuesto gasto que conlleva para su presupuesto el Acuerdo de Escazú) sigue siendo una verdadera extrañeza para las demás judicaturas de los Estados de la región. Ni en México, ni en Argentina, ni en Bolivia, Ecuador, Panamá, Nicaragua o Uruguay, como tampoco en los cuatro Estados caribeños que lo han ratificado, se detectó al momento de tramitar la aprobación del Acuerdo de Escazú semejante argumento, por lo demás sumamente cuestionable (Nota 5).
De igual forma, en el caso de la consulta realizada a diversas instituciones peruanas, Poder Judicial incluido, ninguna detectó alguna consecuencia de tipo presupuestaria: véase el texto completo de la solicitud de aprobación al Congreso de Perú, del 2 de agosto del 2019, y en particular la respuesta de la justicia peruana precisando (página 10 del documento) que:
“70.- El Poder Judicial resaltó la importancia del Acuerdo de Escazú, toda vez de coadyuvará a los esfuerzos intersectoriales para lograr la mejora de los derechos de los ciudadanos a la información ambiental, la participación en toma de decisiones y el acceso eficiente a la justicia ambiental“.
Cabe precisar que Perú aún no ha aprobado el Acuerdo de Escazú, pero sobre este preciso detalle, que tanto pareciera agobiar a algunos en Costa Rica, ya se contabilizan a doce Estados (y posiblemente sean más) en los cuales no se encontró ninguna razón para fruncir el ceño con relación a las arcas de la justicia.
¿De dónde provendrá tanta preocupación, tan específica al Poder Judicial en Costa Rica, por los efectos presupuestarios de un tratado internacional como el Acuerdo de Escazú? Salvo error de nuestra parte, es la primera vez que el Poder Judicial costarricense se muestra tan exigente con relación a un tratado de derechos humanos o en materia ambiental y sería de sumo interés conocer de algun precedente en la materia (el cual desconocemos).
Se puede interpretar esta postura de la justicia costarricense como una muy sutil maniobra para aplazar o complicar en Costa Rica la aprobación del Acuerdo de Escazú. Al respecto, no está de más señalar que en febrero del 2017, la misma Sala Constitucional optó por una significativa regresión con respecto a su jurisprudencia anterior, al considerar en su voto 1163-2017 (véase texto completo) relacionado al polémico acueducto Coco-Ocotal en Sardinal, que la participación ciudadana en materia ambiental… ya no califica como un derecho (Nota 6).
A modo de conclusión
Cabe precisar que el voto en el seno del Senado mexicano fue unánime en favor del Acuerdo de Escazú: un detalle de forma, pasado casi desapercibido, y que permite evidenciar una nueva vez la poca seriedad de varios de los antes mencionados razonamientos falaces y su carácter fantasioso. En el caso de Argentina, su aprobación en la Cámara de Diputados, el pasado 25 de setiembre, registró 240 votos a favor, cuatro en contra y dos abstenciones.
La total regresión del juez constitucional costarricense con relación a la participación ciudadana en materia ambiental externada en una decisión del 2017 podría explicar su profunda reserva con respecto a un tratado internacional adoptado con posterioridad en el 2018, y que busca precisamente ampliarla y consolidarla. Esta posición de la justicia constitucional costarricense es la que impide, al menos por el momento, a Costa Rica aparecer entre las primeras once ratificaciones del continente, y participar a la primera Conferencia de Estados Partes (COP) a realizarse en los meses venideros.
—Notas—-
Nota 1: Véase por ejemplo DE MIGUEL C., “Acuerdo de Escazú: pacto para la eco-nomía y democracia del siglo XXI“, in PRIEUR M., SOZZO G. y NAPOLI A. (Editores), Acuerdo de Escazú. Hacia la democracia ambiental en América Latina y el Caribe, Santa Fe, Universidad Nacional del Litoral (UNL), 2020, 330 páginas, pp. 20-34, p. 22 (el texto integral de esta reciente obra colectiva está disponible en este enlace).
Nota 2: De manera a tener una idea del pronunciado giro operado por las autoridades chilenas con relación al Acuerdo de Escazú, se puede comparar el texto de la declaración conjunta suscrita por Chile y Costa Rica en el mes de junio del 2018 (véase texto completo colgado – hasta la feha – en el sitio oficial de la diplomacia chilena) con un documento reciente circulado el mismo día en que el Presidente chileno ofrecía su discurso en la Asamblea General de Naciones Unidas el pasado 22 de setiembre del 2020 (véase texto completo de 12 páginas que viene sin sello oficial ni firma de los dos ministros al final del documento, … y que se supone es un documento oficial). El título de esta nota de la DW (Alemania) del 21 de setiembre del 2020 retrata bastante bien, en nuestra modesta opinión, el espectáculo raramente visto por parte de un Estado con relación a un tratado internacional. Recientemente, el Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile elaboró una valiosa publicación (véase enlace) titulada “¿Por qué Chile debe adherir al Acuerdo de Escazú ?” que analiza de manera detallada la cuestionable posición de Chile y desmenuza uno tras uno todos los supuestos argumentos presentados oficialmente en Chile para no firmar este tratado.
Nota 3: Véase BOEGLIN N. “Escazú sin Costa Rica: a dos años de la apertura a la firma del Acuerdo de Escazú en Naciones Unidas“, Sección Voz Experta, Universidad de Costa Rica (UCR), edición del 13/10/2020, disponible aquí.
Nota 4: En una primera sentencia de marzo del 2020 (véase texto completo de la sentencia 06134-2020), la Sala Constitucional consideró la falta de consulta al Poder Judicial como un vicio de procedimiento que invalidaba la aprobación en primer debate. Esta decisión se adoptó con un voto salvado de un magistrado (de siete) opuesto a semejante conclusión y que señaló en su opinión que: “Se advierte con facilidad que tal norma en ningún momento le impone al Poder Judicial la obligación de brindar asistencia técnica y gratuita, la cual corresponde implementarse a partir de las condiciones propias del ordenamiento jurídico de cada país” . Dos magistrados consideraron además adjuntar dos notas: una primera en la que un magistrado se esforza en intentar demostrar los límites de la participación en materia ambiental, omitiendo convenientemente citar lo que señaló la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la participación ciudadana en materia ambiental como un derecho en su Opinión Consultiva OC-23 del 2018; y una segunda nota, en la que una magistrada considera útil (y oportuno) hacer ver que la inversión de la carga de la prueba en materia ambiental contraviene a la Constitución (lo cual resulta a todas luces insólito y denota su desconocimiento de reglas básicas en del derecho ambiental moderno). En un segundo momento, en agosto del 2020, la Sala Constitucional consideró necesario retrotraer todo el procedimiento desde un inicio (véase texto completo de la sentencia 15523-2020): el mismo magistrado Paul Rueda en esta segunda oportunidad, indicó en su voto salvado (cuya lectura completa se recomienda) que: “Con lo anterior se evidencia, que la postura de la mayoría viene a desconocer estas potestades de la Asamblea y el trámite establecido por interna corporis. A partir de los argumentos expuestos, considero viable que el Plenario consulte al Poder Judicial, subsane la omisión y continúe con el debido procedimiento legislativo, como ocurrió en el sub examine. La tesitura contraria, escogida por la mayoría de la Sala, redunda en un evidente atraso en el trámite parlamentario del proyecto “Aprobación del Acuerdo Regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú)”.
Nota 5: A diferencia de algunos funcionarios judiciales y de magistrados en Costa Rica, al parecer poco familiarizados con cláusulas de tratados internacionales, en otros Estados se tiene muy claro que el Acuerdo de Escazú incluye expresiones tales como “Cada Estado, en la medida de sus posibilidades”, “Cada Estado, en función de sus regulaciones internas”, las cuales ofrecen, como es lo usual en tratados multilaterales, un margen de maniobra a cada Estado a la hora de implementar su contenido. Es así como, por ejemplo, el artículo 6, párrafo 1, se lee de la siguiente manera: “Artículo 6: Generación y divulgación de información ambiental. 1. Cada Parte garantizará, en la medida de los recursos disponibles, que las autoridades competentes generen, recopilen, pongan a disposición del público y difundan la información ambiental relevante para sus funciones de manera sistemática, proactiva, oportuna, regular, accesible y comprensible…” (el subrayado es nuestro). De igual manera, el artículo 10, el cual cubre todas las disposiciones anteriores del texto (incluyendo el artículo 8 sobre Acceso a la justicia en asuntos ambientales que tanto pareciera preocupar a los magistrados costarricenses) señala claramente que: “Artículo 10: Fortalecimiento de capacidades 1. Para contribuir a la implementación de las disposiciones del presente Acuerdo, cada Parte se compromete a crear y fortalecer sus capacidades nacionales, sobre la base de sus prioridades y necesidades” (el subrayado es nuestro).
Nota 6: Sobre esta decisión del juez constitucional sumamente cuestionable, véase este comunicado de la FECON de Costa Rica. Nos permitimos también remitir a los dos siguientes análisis: ARROYO ARCE K., “La participación del público en materia ambiental y el artículo 9 de la Constitución Política: breve reflexión sobre la resolución N.° 1163-2017 de la Sala Constitucional de Costa Rica“, Derechoaldia, edición del 3/04/2017, disponible aquí; SAGOT RODRÍGUEZ A., “Regresión en Derechos Humanos por orden constitucional“, artículo de opinión, DiarioExtra, edición del 7/03/2017, disponible aquí. De manera a no causar mayor sonrojo del provocado por esta insólita decisión del juez constitucional costarricense en el mes de febrero del 2017, nos permitimos remitir a nuestros estimables lectores al párrafo 231 de la Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos dada a conocer en el 2018 (véase el texto completo) que precisa que: “231. Por tanto, esta Corte estima que, del derecho de participación en los asuntos públicos, deriva la obligación de los Estados de garantizar la participación de las personas bajo su jurisdicción en la toma de decisiones y políticas que pueden afectar el medio ambiente, sin discriminación, de manera equitativa, significativa y transparente, para lo cual previamente deben haber garantizado el acceso a la información relevante”. En el párrafo 242 de la misma opinión consultiva del juez interamericano, se lee que: “g. Los Estados tienen la obligación de garantizar el derecho a la participación pública de las personas bajo su jurisdicción, consagrado en el artículo 23.1.a de la Convención Americana, en la toma de decisiones y políticas que pueden afectar el medio ambiente, de conformidad con los párrafos 226 a 232 de esta Opinión“. Finalmente, es de señalar que en la precitada decisión de la Sala Constitucional de febrero 2017, dos magistrados (Fernando Cruz y Paul Rueda) se apartaron de la posición de la mayoría, en una nota titulada “Sobre la relevancia constitucional del derecho a la participación ciudadana y su impulso mediante la jurisprudencia de esta Sala” en la que precisaron que: “Así las cosas, estimamos necesario consignar esta nota con el fin de reiterar la relevancia constitucional del numeral 9 de la Constitución Política, no solo como principio general sino como un claro y legítimo derecho fundamental, como lo hemos hecho en anteriores ocasiones“.
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Esta nota fue elaborada por Nicolas Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica (UCR)
