Anteproyecto de observaciones del Gobierno de México al proyecto de Convención Interamericana sobre Protección de Derechos Humanos (Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, 1969)

De conformidad con lo dispuesto en la resolución aprobada por el Consejo de la Organización de los Estados Americanos durante la sesión celebrada el 2 de octubre próximo pasado, el Gobierno de México ha venido estudiando detenidamente el Proyecto de Convención Interamericana sobre Protección de Derechos Humanos, que más adelante habrá de ser elevado a la consideración de la Conferencia Especializada Interamericana contemplada por la Resolución XXIV de la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria. Siempre de acuerdo con lo dispuesto por el Consejo de la Organización, el Gobierno de México ha resuelto formular una serie de consideraciones que el estudio del referido documento le ha sugerido, en la inteligencia de que los comentarios que a continuación se incluyen no constituyen una enunciación exhaustiva de sus puntos de vista. En tal virtud, aun cuando puede decirse que las principales observaciones mexicanas están incluidas en el presente documento, la Delegación mexicana se reserva el derecho de someter a la consideración de las otras Representaciones, en el seno mismo de la Conferencia, aquellos otros puntos que, por razones de economía de espacio y tiempo, no ha sido posible incluir en la siguiente relación:

I. Cabe, en primer término, formular al Proyecto de Convención una observación de carácter general que resulta totalmente congruente con la posición que sobre la materia asumió la Representación mexicana durante la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria: la de que la protección de los derechos humanos debe quedar primordialmente a cargo de la legislación interna de cada Estado, y sólo en una forma gradual y progresiva es como debe avanzarse, hacía el tutelaje internacional de los citados derechos.

Considera el Gobierno de México que la incuestionable trascendencia de los valores que se pretende tutelar a través del proyecto de que se trata, por una parte, así como la indudable incidencia que semejante protección no puede menos que tener sobre principios tan caros a las naciones americanas como son los de no intervención y autodeterminación de los pueblos, por la otra, hacen por demás aconsejable la prudente firmeza a que antes se ha hecho referencia. Es en todo momento preferible contar con un instrumento que, al no despertar duda alguna acerca de su plena congruencia con la soberanía nacional y con los principios internacionales antes referidos, sea susceptible de cobrar en poco tiempo un amplio ámbito de vigencia, que proceder a elaborar un Convenio que aun cuando posiblemente resultara más completo en cuanto a los derechos sujetos a protección y en cuanto a las instituciones destinadas a impartirla, naciera en cambio con escasas expectativas de viabilidad por merecer serias objeciones de fondo a algunos de los Estados Americanos.  Por demás está decir, a la luz de lo antes expuesto, que el Gobierno de México no podrá otorgar su apoyo a disposición alguna que resultare incompatible con el contenido de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que aunque no se mencione expresamente en el presente documento, deben en ese sentido considerarse observados aquellos de los proyectados artículos que llegaren a revestir dicha particularidad.

Si se ha hecho tanto énfasis en esta primera observación, ello es porque en ella están contenidos los criterios esenciales con los que el Gobierno de México se avocó al estudio del Proyecto de Convención de que se trata: decidido partidario de la protección de los derechos humanos esenciales, el Gobierno de México desea que al elevar dicha tutela al plano internacional, no se vulneren ni su soberanía nacional, ni los principios de la no intervención y autodeterminación.

II. Antes de entrar a formular observaciones a los artículos individuales que componen el Proyecto, debe hacerse una de carácter general que afecta a toda una serie de disposiciones distribuidas en diversos capítulos del documento: En efecto, con base en lo indicado en el numeral anterior, el Gobierno de México considera prematuro el establecimiento de la Corte Internacional a que alude el Proyecto y estima más realista y promisorio el que con la experiencia y prestigio que siga ganando la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se llega a formar una conciencia en los países de América acerca de la posibilidad y conveniencia de sujetar sus actos en la materia a un tribunal internacional.

En tal virtud, el Gobierno de México no puede dar su opinión favorable a la parte del Proyecto que se refiere a la organización y funcionamiento de la Corte Interamericana, que se consignan en los capítulos V, VI, VII, VIII y IX del texto en cuestión.

III. Procede ahora entrar a enumerar las observaciones que el Gobierno de México desea formular a algunos de los artículos contenidos en la primera parte del anteproyecto:

1. En el régimen de la Constitución mexicana, el Poder Ejecutivo tiene una facultad discrecional absoluta, derivada de la soberanía del Estado, para admitir o rechazar extranjeros en su territorio, sin que se otorgue a éstos recurso alguno contra una resolución de esa especie. En esas condiciones, no es posible aceptar la parte final del párrafo b) del inciso 5 del artículo 20 del Proyecto. En tal virtud, se sugiere eliminar de dicho precepto la frase que dice: “y, a menos que razones imperiosas de seguridad nacional se opongan a ello, se permitirá a tal extranjero recurrir de la orden de expulsión ante la autoridad jurisdiccional competente”.
2. La disposición del artículo 24 que establece la posibilidad de suspender las obligaciones contraídas en virtud de la Convención y que exceptúa de dicha suspensión determinados derechos, plantea asimismo un conflicto con la ley fundamental mexicana. En efecto, la Constitución Mexicana establece la posibilidad de suspender todos aquellos derechos que fueran obstáculo para hacer frente, rápida y efectivamente, a una situación de emergencia, con las solas restricciones de que sea por tiempo limitado, por medio de prevenciones generales, y sin que se contraiga a un determinado individuo. El Gobierno de México ha usado siempre con extrema prudencia la facultad de decretar esta suspensión y no puede admitir las restricciones que se imponen en el artículo 24 del Proyecto.
3. Despierta serias dudas la conveniencia de incluir en el anteproyecto los derechos consagrados en el artículo 25 del Proyecto: Por una parte, tal enunciación podría resultar repetitiva, toda vez que ya figura en el Artículo 51 del Protocolo de Reformas a la Carta de la O.E.A. Enseguida, a diferencia de todos los demás derechos aludidos en el proyecto -que son derechos de que disfruta el individuo como persona o como miembro de un grupo social determinado- resulta difícil en un momento dado establecer con precisión cuáles serían el o las personas que resultaran directamente afectadas en el caso de que fueran violados los derechos contenidos en el referido artículo 25. Otro tanto podría decirse en cuanto hace al grado de dificultad implícito en determinar cuál sería, en su caso, la autoridad responsable de semejante violación.

IV. En lo que se refiere a la Segunda Parte de la Convención, e independientemente de la objeción ya formulada al establecimiento en las presentes circunstancias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Gobierno de México desea formular las siguientes observaciones:

1. Sería conveniente suprimir el artículo 34 del Proyecto. En efecto, al aprobar semejante disposición se estaría estableciendo el procedimiento para dirimir ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, conflictos que en su esencia serían de orden eminentemente político. A mayor abundamiento, de aprobarse el referido artículo 34, se estaría en el hecho creando un organismo similar a una comisión internacional de reclamaciones, con la circunstancia de que se iría aun más lejos de lo que permite el Derecho Internacional que hoy por hoy limita la intervención de un Estado al caso de sus propios nacionales; el Proyecto extendería dicha protección no sólo a los extranjeros que se encuentren dentro de un Estado, sino aún a los nacionales del propio Estado contra el que se reclama.
2. Con la misma idea antes expuesta de que sólo en forma gradual y progresiva se avance hacia la protección internacional de los derechos humanos, no se considera adecuada la redacción del artículo 35 del Proyecto que en su forma actual permitiría que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos pudiera siempre, aun cuando no mediaran circunstancias que lo justificaran, revisar todo acto que se estime violatorio con el solo requisito de que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna. Se considera que las quejas sólo deben ser admisibles cuando, habiéndose interpuesto y agotado dichos recursos, haya mediado alguna circunstancia que hubiere impedido la emisión de un fallo justo, o cuando por acción arbitraria de las autoridades se haya imposibilitado el ejercicio de esos recursos, o cuando se retarde de manera injustificada, inusitada o notoriamente discriminatoria, la decisión definitiva. La prueba de cualquiera de estas circunstancias, desde luego, debe quedar a cargo del quejoso.
3. Resulta asimismo objetable la nueva facultad que el párrafo d) del artículo 37 otorga a la Comisión en el sentido de realizar “un examen contradictorio del asunto planteado o de la petición, previa citación de los representantes de las Partes”. No parece conveniente obligar a un Estado soberano a someterse ante la Comisión (que no es un tribunal) a un careo con su acusador, pues de ello podría resultar lesionada la dignidad de dicho Estado, lo que a la larga redundaría en desmedro del prestigio de la Comisión y en tornar más difíciles sus futuras actuaciones. De considerarse conveniente mantener la posibilidad de realización de dicho careo, éste debe hacerse facultativo para el Estado acusado. Tampoco resulta aceptable el hecho de que el propio párrafo d) del artículo 37 haya eliminado el requisito de la previa anuencia de las partes para el funcionamiento de la Comisión dentro de sus respectivos territorios.

4. Siempre de conformidad con los criterios apuntados en el numeral I, se consideran inconvenientes las facultades que el artículo 40 otorga a la Comisión. Tratándose de materias que esencialmente son de orden interno, no se puede reconocer una instancia internacional obligatoria ante un órgano que, por lo demás, no tiene el carácter de tribunal internacional. Es por ello que conviene eliminar del referido precepto la facultad de la Comisión de dictar un fallo declarando culpables al Estado acusado, así como suprimir al propio tiempo el establecimiento de un plazo perentorio para que el Estado interesado cumpla con el mandato de la Comisión. En tal virtud se sugiere la siguiente redacción para el artículo 40:

Artículo 40

“1. Si en el plazo prudencial que al efecto fije a su criterio la Comisión y que nunca podrá ser inferior al de 5 meses contados a partir de la transmisión al Estado interesado del informe respectivo, el asunto no ha quedado solucionado, la Comisión podrá por mayoría absoluta de votos de sus miembros decidir sobre la publicación de dicho documento, siempre y cuando a su juicio los actos reclamados revistan máxima gravedad”.  V.    En lo que hace a la Tercera Parte del Proyecto, el Gobierno de México considera inconveniente la actual redacción del segundo párrafo del artículo 69, toda vez que permitiría que enmiendas con las que no estuviere de acuerdo un determinado Estado Parte de la Convención, entrarán en vigor para él sin su previa ratificación. En tal virtud se sugiere la siguiente redacción para el ya referido párrafo número 2 del artículo 69:

Artículo 69

“2. Las enmiendas aprobadas entrarán en vigor para los Estados ratificantes de las mismas, en la fecha en que se haya depositado al respectivo instrumento de ratificación que corresponda al número de la mayoría absoluta de los Estados Partes en esta Convención. En cuanto al resto de los Estados Partes, entrarán en vigor en el orden en que depositen sus respectivas ratificaciones”.