Observaciones del Gobierno de Chile al proyecto de Convención sobre Derechos Humanos (Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, 1969)

OBSERVACIONES DEL GOBIERNO DE CHILE AL PROYECTO DE CONVENCIÓN SOBRE DERECHOS HUMANOS

El Gobierno de Chile ha estudiado detenidamente el Anteproyecto de Convención elaborado por la CIDH (doc. OEA/Ser.L/V/11.19, Doc. 48, Rev.) y ha considerado conveniente hacer llegar algunas observaciones y comentarios, reservándose el derecho para formular nuevas sugerencias en el curso de la Conferencia Especializada que deberá ser convocada próximamente por el Consejo de la OEA para debatir esta materia.

El Gobierno de Chile desea dejar expresa constancia de su reconocimiento a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por su importante contribución a la tarea de crear normas precisas y claras en el campo de los Derechos Humanos. El Anteproyecto elaborado por la CIDH constituye, sin duda, una excelente base para el trabajo que desarrollará la Conferencia Especializada.

Las observaciones del Gobierno de Chile formuladas conforme a la ordenación del articulado del proyecto, son las siguientes:

“1. Cabe señalar, en primer término, que no parece conveniente la eliminación de una disposición análoga a la establecida en el artículo 2, párrafo 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, el cual expresa:

“2. Cada Estado Parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuvieren ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter”.

Si bien en general podría ser efectiva la afirmación hecha por el Relator Dr. Dunshee de Abranches en el documento 18 de la Comisión, en el sentido que en los Estados Americanos las disposiciones de los tratados “se incorporan” al derecho interno en virtud de la ratificación, no es menos cierto que en varios casos habrá que adoptar medidas de orden interno para hacer efectivos los derechos, especialmente en los casos en que el propio texto del proyecto así lo indica, en términos tales como: “la ley debe reconocer iguales derechos tanto a los hijos nacidos fuera del matrimonio como a los nacidos dentro del mismo” (art. 16); o “la ley reglamentará la forma..” (art. 17); y otras semejantes. La argumentación de que la inclusión de esta cláusula en la Convención Interamericana podría justificar la alegación de un Estado en el sentido de no estar obligado a respetar uno o más derechos no contemplados en su legislación interna, no se sostiene dentro de los términos del proyecto; y menos aún si su alcance queda expresamente establecido durante la Conferencia.

2. La expresión “reconocimiento de su personalidad jurídica” que el artículo 2° emplea para referirse al primero de los derechos que en la Convención se le reconocen a la persona definida en el artículo 1°, párrafo 2, como “todo ser humano” es equívoca, por cuanto en la mayoría de las legislaciones americanas la expresión “personalidad jurídica” se reserva para referirse a uno de los atributos de las asociaciones o personas morales, como las corporaciones, fundaciones o sociedades, cuando éstas han sido reconocidas por la ley o la autoridad competente. Si se desea mantener una disposición que exprese los propósitos perseguidos por el artículo 2 del anteproyecto de la C.I.D.H. se debería, en vez, señalar que toda persona es capaz de adquirir derechos y de contraer obligaciones.
3. En las letras a) y b) del párrafo 4° del artículo 4° se pretende reglamentar una materia que parece más propio confiarla exclusivamente a los respectivos ordenamientos procesales penales internos que a una Convención Internacional sobre Derechos Humanos, la que, por su naturaleza, debe limitarse a señalar las normas substantivas básicas que aseguren el respeto por los derechos humanos fundamentales. Convendría, pues, eliminar dichas letras a) y b).
4. Del mismo modo parece aconsejable la supresión de la letra c) del mencionado párrafo que al señalar que “las penas privativas de libertad perseguirán como finalidad esencial la reforma y la readaptación social de los condenados” adopta una posición definida frente a uno de los más controvertidos problemas del Derecho Penal y la Filosofía del Derecho, cual es la finalidad de las penas, lo que no sólo no parece propio de un texto legal, sino, además, dicha disposición puede ser fuente de dificultades en su aplicación debido a que todos los países americanos contemplan en sus Códigos Penales condenas por largo tiempo o incluso de presidio perpetuo, las que, ciertamente, resultan incompatibles con la finalidad que en el anteproyecto de Convención se pretende asignárseles a las penas privativas de libertad.
5. El artículo 10 expresa: “1. Nadie debe ser objeto de ingerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación. 2. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas ingerencias o esos ataques.” En todo el anteproyecto de Convención es esta la única referencia a garantías individuales tan fundamentales como la inviolabilidad del hogar y de la correspondencia, las que, por su importancia merecen un tratamiento especial y más explícito que el que se contiene en el Artículo 10.
6. En lo relativo a la libertad de conciencia y de religión (art. 11 del proyecto), es digno de anotar que no figura la disposición, incluida en el Pacto de las Naciones Unidas, sobre libertad de los padres para educar a sus hijos de acuerdo con sus propias convicciones. Parece existir conveniencia de que en el ámbito regional se consagre este derecho que fue ya aceptado en el ámbito mundial.
7. En cuanto al derecho de expresión e información, en el artículo 12; párrafo 3, se contempla una garantía contra ciertos medios indirectos de restricción de esos derechos, en los siguientes términos: “No se podrá restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como los monopolios oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas o de enseres y aparatos de difusión, o por cualesquiera otros medios encaminados a obstaculizar la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”. Esta cláusula, que no figura en el Pacto de las Naciones Unidas, introduce una norma, que no está contemplada en los derechos internos y que parece más propia de otra Convención ya que ésta, en esta parte se refiere exclusivamente a los derechos civiles y políticos. Por lo demás, entrega a un órgano internacional la interpretación de términos equívocos como son “monopolios oficiales o particulares”, lo que puede ser fuente de dificultades. Por ello, y por ser ajeno al principio a la Convención, convendría suprimir el párrafo.
8. Es dudosa la conveniencia de incluir en esta Convención el “derecho de rectificación”, que contempla el artículo 13. Cabe señalar al respecto que contrariamente a lo señalado en los documentos de la CIDH (informe del relator y estudio comparativo), la Convención sobre la Transmisión Internacional de Informaciones y sobre el Derecho de Rectificación abierta a la firma en 1953 por las Naciones Unidas, sólo está vigente para tres países americanos: Cuba, Guatemala, y El Salvador. La propia CIDH eliminó este artículo anteriormente de su proyecto con el loable propósito de lograr “el mayor número de Estados que pueda suscribir o ratificar el proyecto de Convención Interamericana sobre Protección de Derechos Humanos”. Si hay Estados que no tienen en sus legislaciones internas disposiciones sobre el ejercicio de este derecho, es posible que se arriesgue innecesariamente la aceptación de la Convención, puesto que este derecho tiene el carácter de secundario y ha demostrado ser de difícil aceptación (sólo siete Estados son hoy partes en la Convención de las Naciones Unidas del año 1953).
9. En lo relativo al derecho a la familia y al matrimonio, el proyecto, en su artículo 16, párrafo 5, introduce una norma imperativa que no figura en el Pacto de las Naciones Unidas, y que exigirá cambios en la legislación interna. El párrafo 5 dispone que “la ley debe reconocer iguales derechos tanto a los hijos nacidos fuera de matrimonio como a los nacidos dentro del mismo”. Dada la amplitud de su redacción, la norma -que es una de las que está redactada de manera de no ser ella directamente aplicable- exigiría cambios en las normas del derecho de sucesión establecidas en el Código Civil. Por tratarse de una cuestión secundaria dentro del tema de los derechos humanos, podría eliminarse este párrafo que no tiene precedentes en los tratados sobre la materia existentes.
10. Igualmente es nueva la disposición contenida en el artículo 17, que consagra el “derecho al nombre”. La norma del párrafo 1 del artículo citado es inobjetable en cuanto dispone que “toda persona tiene derecho a un nombre propio y a los apellidos de sus padres o al de uno de ellos”. Los párrafos siguientes introducen, sin embargo, normas discutibles, que exigirán la adopción de disposiciones de derecho interno. Dice el párrafo 2 que “si los padres o uno de ellos fueran desconocidos, la ley reglamentará la forma en la cual las partes correspondientes del registro civil serán obligatoriamente llenadas con nombres y apellidos ficticios, sea por el declarante, el oficial de registro o el juez, sin perjuicio de los derechos de terceros”. El párrafo 3 se remite a esta misma disposición, en caso de “impedimento de los padres o uno de ellos para reconocer al hijo”. Los dos párrafos citados deberían ser suprimidos.
11. El artículo 19 consagra el derecho a la propiedad privada, el cual no figura en los Pactos elaborados en las Naciones Unidas. La disposición de este artículo plantea diversas interrogantes de principio, por lo que quizás sería mejor eliminar el artículo, omitiendo del conjunto de disposiciones relativas a derechos civiles y políticos, una norma discutible y que en la formulación del proyecto puede convertirse más en fuente de problemas que en una verdadera garantía de derecho a la propiedad personal y familiar.
12. La admisión y permanencia de extranjeros en el territorio de un Estado, es materia que el Derecho Internacional reconoce como de la jurisdicción interna de los Estados, los que, por lo tanto, sin violar ningún derecho humano fundamental, pueden a través de sus autoridades administrativas decretar la expulsión de extranjeros si sus ordenamientos legales internos los llegan a considerar peligrosos o incluso indeseables. Por ello parece aconsejable no incluir la segunda parte de la letra b) del párrafo 5° del artículo 20 que señala que “a menos que razones imperiosas de seguridad nacional se opongan a ello, se permitirá a tal extranjero recurrir de la orden de expulsión ante la autoridad jurisdiccional competente”.
13. El artículo 23 es insuficiente, pues se limita a disponer que “toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, sencillo y rápido ante los jueces y tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por la Ley”. Esta disposición del proyecto no se refiere a los derechos reconocidos precisamente por la Convención. Sería deseable insertar en este artículo, una disposición semejante a la del párrafo 3 del artículo 2° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el cual expresa textualmente lo que sigue: “3. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete: a) A garantizar que toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aún cuando tal violación hubiera sido cometida por persona que actuaban en ejercicio de sus  funciones oficiales; b) A garantizar que la autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa o cualquiera otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y a desarrollar las posibilidades de recurso judicial; c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que haya estimado procedente el recurso”.
14. Las disposiciones que han quedado en el proyecto en materia de derechos económicos, sociales y culturales, son las que merecen mayores reparos de forma y fondo. Ellas son los artículos 25, 26 y 41. Se ha eliminado toda mención directa a dichos derechos; indirectamente, en el artículo 25, párrafo 1, hay un reconocimiento insuficiente de “la necesidad de que los Estados Partes dediquen sus máximos esfuerzos para que en derecho interno sean adoptados y, en su caso, garantizados los demás derechos consignados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y que no hubieren quedado incluidos en los artículos precedentes”. Si, como se ha pretendido justificarlo, la omisión de estos derechos -que ni siquiera son objeto de un tratamiento en un capítulo separado del proyecto- se debe a su inclusión en capítulos especiales de la Carta de la O.E.A., en su texto una vez que se aprueben las enmiendas contenidas en el Protocolo de Buenos Aires, debería al menos hacerse una referencia explícita a las normas aprobadas en dicho Protocolo, que aluden a derechos económicos, sociales o culturales.
15. En buena técnica jurídica, sin embargo, a estos derechos se les debería dar una redacción apropiada dentro del proyecto de Convención, para que se pueda controlar su aplicación. Naturalmente que su enumeración no debería estar en contradicción con las normas del Protocolo de Buenos Aires. Las normas económicas de dicho Protocolo, por ejemplo, que son las únicas que se consignan en el proyecto de Convención (art. 5, párrafo 2), tienen en el documento en estudio una redacción que no tienen relación alguna con un proyecto de Convención de Derechos Humanos. Una simple lectura del párrafo aludido así lo confirma. Debería sugerirse, si se mantiene el criterio de redactar una Convención única, la técnica seguida por Naciones Unidas y por el Consejo de Europa, de enumerar los derechos económicos, sociales y culturales, estableciendo además detalladamente los medios para su promoción y control.
16. A este respecto, es digno de considerarse el punto relativo a decidir si la Comisión de Derechos Humanos, tal como está concebida, es decir, como órgano jurídico y cuasi judicial, es el órgano apropiado para recibir informes periódicos sobre estos derechos. Si la Organización de los Estados Americanos va a tener un Consejo Interamericano Económico y Social y un Consejo Interamericano Cultural, ambos con Comisiones Ejecutivas Permanentes, sería del caso examinar si no corresponde más bien a estos órganos de la OEA el examen de los informes periódicos a que se refiere el artículo 41. De este modo, la Comisión de Derechos Humanos quedaría sólo con competencia para considerar peticiones y quejas sobre derechos civiles y políticos, de acuerdo con su origen, composición y normas de funcionamiento.
17. En todo caso, debería consignarse respecto de los derechos económicos, sociales y culturales una disposición que establezca cierta obligatoriedad jurídica (hasta donde lo permite la naturaleza de estos derechos) en su cumplimiento y aplicación. Para ello, sería necesario contemplar una cláusula semejante a la del artículo 2, párrafo 1, del Pacto de Naciones Unidas sobre la materia. Ese párrafo es del tenor siguiente: “1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente la plena efectividad, por todos los medios apropiados inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, de los derechos aquí reconocidos”.
18. En el artículo 27 letra c) se contiene la expresión “forma democrática republicana de Gobierno”. Como, conforme al artículo 66 del anteproyecto, la Convención estará abierta a la firma y a la ratificación o adhesión de todo Estado miembro de la Organización de Estados Americanos, dentro de la cual no existen inconvenientes para que puedan pertenecer Estado monárquicos, convendría eliminar la palabra “republicana”.
19. Acerca de la Segunda Parte del Proyecto, relativa a los Órganos de la Protección, también cabe formular varias observaciones. El artículo 32 dispone en sustancia que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos “continuará con la estructura, organización y funciones que le fueron conferidas por el Estatuto aprobado por el Consejo de la Organización.” No parece acorde con las buenas normas de técnica jurídica redactar una Convención de esta importancia, haciendo un reenvío a disposiciones anteriores que no figuran en el mismo texto. La Convención, por lo tanto, debería incluir las disposiciones sobre estructura, organización y funciones de la Comisión a que se hace referencia en el artículo 32.
20. El artículo 33 contempla de manera absoluta el llamado “derecho individual de petición”. Indudablemente que la inclusión de este derecho en una Convención de Derechos Humanos es cuestión de primordial importancia para su efectiva aplicación. Pero hay que considerar debidamente la posición de los Estados llamados a suscribirla y ratificarla, pues si esta cláusula obligatoria va a hacer que disminuya notablemente el número de Estados Partes en ella, conviene considerar si no sería mejor el criterio seguido en la Convención Europea de hacer facultativo el reconocimiento de este derecho.
21. El derecho de los Estados Partes de presentar comunicaciones a la Comisión en caso de violaciones a los derechos humanos cometidos en otro Estado Parte se hace en cambio facultativo, conforme al artículo 34. Si bien este derecho es mucho menos efectivo y es susceptible de crear fricciones y problemas políticos entre los Estados, quizás sea más susceptible de aceptación general. De allí, que dependiendo del ambiente que encuentre podría considerarse su inclusión como obligatoria mediante la ratificación del instrumento internacional. En el caso que no encontrase mayor acogida la idea de la obligatoriedad de la competencia de la Comisión, sería conveniente modificar el párrafo 1° del artículo 34 a fin de permitir, tal como el art. 49, párrafo 2°, lo prescribe respecto de la Corte, que un Estado reconozca la competencia de la Comisión en cualquier momento y no tan sólo al momento del depósito de su instrumento de ratificación o adhesión a la Convención.
22. En el artículo 35 y en los siguientes relativos al procedimiento de la Comisión, hay alguna confusión que se produce al tratar conjuntamente las peticiones individuales y las comunicaciones de los Estados. En el artículo 35, no obstante fijar al comienzo los requisitos para la admisibilidad de las peticiones, se habla en la letra b) de ”la Parte” que presenta la petición. El artículo 36, por su parte, expresa que “la Comisión declarará inadmisible la petición sometida de acuerdo con el artículo 34, en circunstancias que el derecho de petición está establecido en el artículo 33.
23. Una buena técnica jurídica aconseja ubicar a las disposiciones transitorias en el último capítulo y no en el penúltimo (capítulo Xl) como se contemplan en el anteproyecto preparado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
24. Finalmente, en relación con las enmiendas que pueden hacerse a la Convención, una vez en vigencia, materia que está tratada en el artículo 69, es inconveniente la redacción dada al párrafo 2 que dice:”Las enmiendas aprobadas entrarán en vigor en la fecha en que se haya depositado el respectivo instrumento de ratificación que corresponda al número de la mayoría absoluta de los Estados Partes en esta Convención”. En efecto, la redacción que se da a esta disposición, en contraposición a la del artículo 70, sobre vigencia de nuevos Protocolos, permite interpretarse en el sentido de que la vigencia de las enmiendas será automática para todos los Estados Partes, por la decisión de la mayoría de ellos; lo que es manifiestamente inaceptable en relación con una materia que toca tan de cerca a los asuntos que son normalmente de jurisdicción exclusiva de los Estados”.