El Acuerdo de Escazú

El Acuerdo de Escazú

La nueva diplomacia pública en la agenda ambiental regional

Febrero 2019

Dámaso Luna Corona

In memoriam

El 4 de marzo de 2018, en Escazú, Costa Rica, fue adoptado el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú). La historia del Acuerdo se remonta a la adopción del Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, impulsada por Chile, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay en el marco de los trabajos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20), celebrada en Río de Janeiro, Brasil, en junio de 2012. La Declaración de Río reconoce que la mejor manera de abordar las cuestiones ambientales es con la participación de los ciudadanos, para lo cual toda persona deberá tener acceso adecuado a la información, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones, al tiempo que se reconoce que es esencial para la promoción del desarrollo sostenible, de la democracia y de un medio ambiente sano.

Así, de noviembre de 2012 a noviembre de 2014, se celebraron cuatro reuniones de los puntos focales designados por los gobiernos de los países signatarios del Principio 10 de la Declaración de Río. En dichas reuniones se entabló un diálogo hacia un instrumento regional, con una hoja de ruta del proceso de creación del instrumento regional (Visión de Lima) que culminó con el inicio de la negociación del instrumento regional y, para tal fin, de un comité de negociación. Después de nueve reuniones del Comité de Negociación, el Acuerdo de Escazú fue adoptado en marzo de 2018 y fue puesto a prueba en la apertura oficial de firma el 27 de septiembre de 2018 en la sede de la Organización de las Naciones Unidas en Nueva York, en el marco del debate general del 73⁰ período de sesiones de la Asamblea General.

La nueva ingeniería en los derechos de acceso

El Acuerdo de Escazú es el resultado de un proceso de consolidación política regional que pugna por alcanzar la aplicación plena del Principio 10 de la Declaración de Río y articula el fortalecimiento de la democracia ambiental de América Latina y el Caribe con un nuevo mecanismo que busca configurar la diplomacia pública para que incida en los procesos desarrollados y ejecutados por los agentes estatales. Los derechos de acceso consagrados en el Acuerdo afirman robustecer la democracia, el desarrollo sostenible y los derechos humanos al revigorizar los mecanismos de acceso a la información, a la participación de acceso a la justicia en asuntos ambientales (derechos de acceso) para centrarse en su valía y contribución a la gobernanza y al Estado de derecho.

La visibilidad política de los derechos de acceso se apuntala bajo un enfoque de derechos humanos, que impulsa su lectura desde la interdependencia y aplicación integral y equilibrada, para cobijarse como punto de partida en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el sistema universal de los derechos fundamentales. Particularmente los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales contenidos en el Acuerdo de Escazú,  y que hoy empoderan la agenda de la diplomacia pública regional, habían sido inéditos en la región.

En México, el enfoque de derecho humanos contenido en Escazú provocó que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos  formulara, el 16 de agosto de 2018, un exhorto a la Cancillería y a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) para su pronta firma, particularmente frente al establecimiento de diversas obligaciones estales a favor de los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales. Lo anterior pone en evidencia a Escazú como un tratado de derechos humanos y que este podría ser justiciable incluso en el seno del sistema interamericano de la Organización de los Estados Americanos. Colocar al Acuerdo de Escazú como un tratado de derechos humanos posibilita a que los Estados se sometan también al escrutinio de la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos.

La participación amplia, abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones ambientales que promueve Escazú, como un derecho del público, incluye la posibilidad y la oportunidad de incidir de manera significativa y activa en los procesos, como lo es en la  elaboración de políticas, estrategias, planes, programas, normas, reglamentos y para tratar asuntos de foros internacionales ambientales. Dichos procesos que, hasta antes de este Acuerdo, eran considerados del dominio de los agentes estatales. Los mecanismos diseñados para la participación pública colocan al régimen internacional de Escazú como una plataforma abierta que incentiva y promueve el diálogo como el vehículo para alcanzar el pleno ejercicio de los derechos de acceso al promover y valorar la interacción de las diferentes visiones y saberes en pro de un efectivo mecanismo de diplomacia pública regional.

Los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales contenidos en el Acuerdo de Escazú,  y que hoy empoderan la agenda de la diplomacia pública regional, habían sido inéditos en la región.

El Acuerdo de Escazú fortalece también a otros foros multilaterales como la Alianza para el Gobierno Abierto, lanzada por las Naciones Unidas en septiembre de 2011, misma que promueve aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades gubernamentales, apoyar la participación ciudadana y el aumentar la rendición de cuentas. Otro de los foros en los que puede coadyuvar de manera sinérgica lo es la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la cual en su Objetivo de Desarrollo Sostenible 16 busca garantizar el acceso público a la información y la adopción de decisiones inclusivas, participativas y representativas.

El garantizar una implementación plena y efectiva de los derechos de acceso en la región constituye por sí mismo un reto, tanto para los agentes estatales como no estatales, en la búsqueda de la eficacia vertical y horizontal de los derechos humanos garantizada por la protección jurisdiccional y no jurisdiccional de los derechos humanos. El Acuerdo regional constituye una valiosa herramienta para la diplomacia pública regional, y particularmente a favor de los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales, como reconocimiento a la importante labor que realizan en la consolidación del desarrollo sostenible. Para hacer más segura dicha labor las partes deberán proporcionarles reconocimiento y protección, así como garantizarles un entorno seguro y propicio para que puedan actuar sin amenazas, restricciones e inseguridad ante diversos obstáculos como lo son asesinatos, ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas, amenazas, allanamientos, impunidad en las investigaciones, entre otros.

Por medio del Acuerdo de Escazú, las partes deberán garantizar los derechos de acceso en la región, buscando, entre otros, prevenir los ataques contra defensores de los derechos humanos ambientales. Recientemente el Centro Mexicano de Derecho Ambiental en su “Informe sobre la situación de personas defensoras de los derechos humanos ambientales en México” reportó que, de julio de 2016 a diciembre de 2017, México alcanzó un total de 88 casos. Entre dichos casos se encuentra el activista ambiental asesinado, Isidro Baldenegro, ganador del prestigioso premio Goldman por la defensa de los bosques de la Sierra Madre Occidental, en el oeste de México.

Escazú incorpora el cambio de paradigma, al mandatar a las partes contratantes la aplicación de las disposiciones del Tratado a toda institución pública que ejerza poder, control y autoridad, incluyendo organismos autónomos u órganos controlados por el Estado. La aplicación de dichas disposiciones también abarca a toda organización privada que reciba fondos o beneficios públicos de manera directa o indirecta, lo cual amplía el espectro de incidencia y participación de la diplomacia pública regional.

En México, el artículo 6 constitucional establece que toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión, esto incluye el acceso a la información en materia ambiental. La última reforma constitucional de febrero de 2014 incorporó como estándar que toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional. La reforma legal también obliga a cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal.

El tratado internacional incorpora un mecanismo innovador a favor de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad al reconocer que encuentran dificultades especiales para el ejercicio pleno de los derechos de acceso garantizado en el Acuerdo, sea por circunstancias o condiciones determinadas en los propios contextos nacionales de las partes, y buscando eliminar las barreras a la participación y promoviendo acciones específicas para facilitarla. La Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Alicia  Bárcena, ha llamado a Escazú como el “acuerdo para los ciudadanos, hecho por y para las personas”.

Los principios rectores

La arquitectura técnica de Escazú se guía en su aplicación e implementación bajo diversos principios rectores que la práctica internacional ha puesto en marcha para otros foros y acuerdos internacionales, principalmente en materia de derechos humanos. Entre estos principios se encuentran: a) el de transparencia; b) de rendición de cuentas; c) de no regresión; d) de progresividad; e) precautorio; f) de máxima publicidad; g) de igualdad soberana de los Estados, y i) pro persona. Dicha implementación acompañada, como hilo conductor, por la interpretación más favorable al pleno goce y respeto de los derechos de acceso.

La rendición de cuentas que promueve el Acuerdo de Escazú requiere a los Estados de la región a conducirse de manera más transparente y que adopten una participación proactiva de la ciudadanía a fin de que se configuren gobiernos más abiertos, so pena de tener un escrutinio público que señale las viejas prácticas de la añeja arcana imperii. Así, una  sociedad cerrada y forjada bajo el mantenimiento secreto de la formulación del poder político ha quedado atrás.

Por su parte, los principios de progresividad y de no regresión contenidos en el Acuerdo implican para la región la obligación gradual de mantener los progresos alcanzados hacia el pleno logro y cumplimiento de las disposiciones de Escazú. Dichos progresos deben considerar todas las medidas disponibles al corto, mediano y largo plazo y procurando en todo momento su satisfacción y estableciendo como estándar la prohibición de retroceder de manera injustificada el nivel de cumplimiento logrado en la región.

Ahora bien, el principio de máxima publicidad exigirá, como en el caso de México, que toda la información en posesión de los sujetos obligados sea pública, completa, oportuna y accesible, sujeta a un claro régimen de excepciones que deberán estar definidas y ser además legítimas y estrictamente necesarias en una sociedad democrática. Los mecanismos que garanticen la publicidad de la información deben velar porque esta sea verificable, comprensible y actualizada.

La Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Alicia  Bárcena, ha llamado a Escazú como el “acuerdo para los ciudadanos, hecho por y para las personas”.

Ante la posible denegación del acceso a la información ambiental, el Acuerdo de Escazú plantea y mandata a las partes comunicar al interesado, por escrito, las razones y disposiciones jurídicas en que sustenta dicha denegación y al mismo tiempo informar los mecanismos existentes para asistir su derecho de impugnar la decisión y recurrirla, garantizando una diplomacia pública más fuerte. Uno de los componentes de nueva generación que prevé el Acuerdo regional es la obligación de las partes de garantizar la difusión de la información ambiental relevante y actualizada, de manera periódica, con el propósito de encauzar los procesos de desagregación y descentralización de la información estatal.

Entre las causas frecuentes en México que equivalen a una denegación de acceso a la información, misma que puede ser impugnada, se encuentran diferentes razones. Entre estas, están la no entrega por razones de clasificación de la información, la declaración de inexistencia, la declaración de incompetencia por el sujeto obligado, la entrega de información incompleta, la entrega de información que no corresponda a lo solicitado, la falta de respuesta a una solicitud de acceso en los plazos establecidos en la ley, la falta de trámite a una solicitud y  la falta, deficiencia o insuficiencia de la fundamentación y/o motivación en la respuesta.

El derecho al acceso a la justicia en asuntos ambientales previsto en Escazú se formaliza y materializa con la oferta de garantizar el debido proceso. Esto, al permitir ante instancias judiciales y administrativas la impugnación y recusación del fondo y forma (procedimiento) de cualquier decisión, acción u omisión que tenga relación con los derechos de acceso por medio de procedimientos efectivos, oportunos, públicos, imparciales y transparentes.

El Acuerdo de Escazú busca poner al alcance de los ciudadanos de la región la información para su uso, acceso y conocimiento a fin de permitirles abonar a los procesos democráticos, al fortalecimiento del Estado de derecho y a la creación de una sociedad más democrática, informada e incluyente. El ejercicio pleno radica en el otorgamiento del poder a los ciudadanos para exigir y evaluar el actuar de las autoridades hacia la consolidación de una política de transparencia.

Uno de los retos que implicará la implementación plena y efectiva del Acuerdo de Escazú lo será el formar y capacitar en materia de derechos de acceso a las autoridades y funcionarios públicos a través de programas de sensibilización, educación y creación de capacidades eficaces que incluya recursos humanos y materiales para una adecuada gestión. El conocimiento, como privilegio de una minoría perteneciente a los agentes estatales, no cabe en los actuales procesos democráticos que el mundo contemporáneo reclama, los tiempos del exclusivo desempeño político de la tecnocracia ejecutiva quizás sean los últimos.

Para muestra de la magnitud de esos retos, el reciente “Informe de Rendición de Cuentas de Conclusión de la Administración 2012-2018” de la Semarnat señala que en el periodo del 1 de diciembre de 2012 al 31 de diciembre de 2017 se atendieron 21 035 solicitudes de acceso a la información. Asimismo, indica que con el surgimiento en el año 2015 y 2016 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública respectivamente, se crearon para la Semarnat nuevos sujetos obligados entre los que se encuentran: Fideicomiso para Apoyar los Programas, Proyectos y Acciones Ambientales de la Megalópolis, Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza y Fondo para el  Cambio Climático.

Resulta necesario para lograr la implementación de Escazú del establecimiento pronto de alianzas estratégicas entre agentes estatales y no estatales de la región que fomenten la cooperación, el intercambio de información, buenas prácticas y adopción de estándares nacionales e internacionales en la materia que permitan a la consecución de los objetivos del Acuerdo, al tiempo de coexistir con una agenda permanente de la diplomacia pública regional.

SERGIO RICARDO HERNÁNDEZ ORDOÑEZ es maestro en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), especialista en Derecho Internacional Público. Es Subdirector de Recursos Genéticos en la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) de México y negociador de acuerdos multilaterales ambientales. Fue Visitador Adjunto para Asuntos Ambientales en la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Es profesor en la Universidad Tecnológica de México. Las opiniones expresadas por el autor en este artículo son personales, por lo que no comprometen la posición oficial de la Semarnat.

[via Foreign Affairs Latinoamérica]