Derecho Internacional Público – dipublico.org Cátedra I de Derecho Internacional Público de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Católica de La Plata – Argentina
Santiago Fernández Sordo
Agosto 2017
Una colaboración de la Facultad de Estudios Globales de la Universidad Anáhuac México.
El 24 de julio de 2017 se reunió en San Petersburgo el Comité Ministerial Conjunto de Monitoreo (CMCM) de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). El Comité es de reciente creación e incluye no solo a ministros de países miembros de la Organización, sino también a representantes de otros Estados que se adhirieron a un acuerdo alcanzado en noviembre de 2016 para recortar la producción de crudo en 1.8 millones de barriles diarios —recortes que posteriormente se extendieron hasta marzo de 2018— para intentar estabilizar el precio internacional del petróleo.
El CMCM revisó y discutió un reporte elaborado por el comité técnico, que describía los resultados de los recortes de producción acordados en los últimos 6 meses. El reporte concluye que el mercado del petróleo progresa de manera sólida hacia un equilibrio después de años de inestabilidad y destaca el compromiso de los países adscritos al acuerdo, al asegurar que han logrado ajustar su producción a la baja; algo verdaderamente heroico dada su situación actual.
Las consecuencias de los bajos precios del petróleo han sido dolorosas para los países productores de crudo. Arabia Saudita ha registrado déficit fiscal de hasta 15% de su PIB en 2015 y 17.3% en 2016; y se ha visto obligado a recortar gastos y elevar sus niveles de endeudamiento para balancear sus cuentas públicas. Incluso, ha iniciado un proceso de transición hacia una economía menos dependiente del petróleo y contempla la posibilidad de hacer una oferta pública para que agentes privados participen de la empresa nacional Saudi Aramco y adquieran derechos sobre una parte de las utilidades generadas.
Otros países de la OPEP, como los Emiratos Árabes Unidos y Kuwait, han recurrido a sus reservas internacionales (acumuladas durante los años de precios altos) para sostener el déficit. Irak y Nigeria no han tenido tanto margen de maniobra: se estima que sería necesario que el precio internacional del petróleo cotizara de nuevo por encima de los 100 dólares por barril para que ambos países pudieran balancear su presupuesto. Y ni hablar de Venezuela, sumido en una grave crisis económica y política, en la que el gobierno ha intentado sobrevivir vendiendo la producción de los años por venir en el mercado de futuros.
Rusia, otro de los grandes productores de petróleo a nivel mundial, se comprometió junto a la OPEP a reducir la producción en un intento por contribuir a la estabilización de los precios. Sus razones son de peso: se estima que Rusia pierde 2000 millones de dólares en ingresos por cada dólar que cae la cotización del crudo. Con problemas tan graves en las cuentas nacionales, no resultó sorpresivo que comenzaran a surgir rumores sobre la falta de compromiso de muchos de estos países con el acuerdo de noviembre.
El incumplimiento de cuotas
El costo de dejar de producir es alto y muchos países no están dispuestos a asumirlo. En junio de 2017, la Agencia Internacional de Energía (AIE) estimó que el nivel general de cumplimiento del acuerdo de recortes era de 78%. Y a mediados de julio de 2017, el Ministro de Hidrocarburos de Ecuador, Carlos Pérez García, reconoció que su país no está cumpliendo con las cuotas de producción impuestas por la organización, debido a que requiere de ingresos para reducir su déficit fiscal y por ello recortó su producción en solo 16 000 barriles diarios, en vez de los 26 000 acordados. Ecuador es un productor menor, pero su decisión podría incentivar a otros países pequeños a optar por medidas similares, lo que agrava los problemas de incumplimiento.
Los países incluidos en las cuotas de producción tienen un historial de incumplimiento probado. La OPEP ha producido casi siempre por encima de las cuotas que se ha establecido y el impacto de sus recortes en los precios internacionales es cuestionable. Un estudio elaborado por Jeff Colgan de la Universidad de Brown, examina las cuotas de producción de la OPEP y la producción real de sus miembros desde la década de 1980. Encuentra que las cuotas de la OPEP nunca han tenido un impacto directo en la producción de sus miembros y probablemente tampoco en los precios. El único caso en los que tales efectos son comprobables es en el embargo petrolero de la década de 1970. Colgan incluso llega a sugerir que la idea de la OPEP como “cártel internacional” es un mito que se mantiene vigente, no por su impacto económico real sino por el prestigio y la relevancia política que otorga a sus miembros.
Además, al problema de incumplimiento se suma la exclusión de varios países en el acuerdo más reciente. Libia y Nigeria, dada su inestabilidad política, fueron excluidos de los acuerdos de noviembre para que pudieran regresar a sus niveles normales de producción. Lo mismo sucedió con Irán, que intenta superar sanciones económicas impuestas por Occidente. La AIE reportó en junio de 2017 un aumento de la producción de crudo entre miembros de la OPEP a pesar de las cuotas, al citar incrementos en la producción de Arabia Saudita, Libia y Nigeria. La creciente producción en Irán, Libia o Nigeria podría contrarrestar los esfuerzos del resto de los miembros por reducir la oferta, lo que podría generar dudas sobre la efectividad de las cuotas y minar el compromiso por cumplirlas.
Un mundo distinto: competidores y estructura del mercado
Otro de los factores que resta incentivos para el cumplimiento de las cuotas es la creciente producción en Estados Unidos. Conforme la OPEP deja de producir, pierde mercado ante los productores estadounidenses que continúan con la aceleración de su producción. Los beneficios de las cuotas no se ven reflejados en precios más altos para los exportadores que las asumen, sino que se trasladan a aquellos que continúan su producción a precios actuales.
Se estima que la demanda de crudo para 2018 crecerá en 1.5 millones de barriles por día, y la producción fuera de la OPEP crecerá al mismo ritmo. La producción estadounidense sería por sí misma capaz de cubrir la mitad de esta nueva demanda, ejerciendo presión sobre los precios y evidenciando el mayor peso relativo de nuevos productores en el mercado.
Además, las condiciones de competencia entre empresas y países exportadores son asimétricas, y otorgan una ventaja a las empresas privadas en un clima de precios bajos. Mientras los miembros de la OPEP necesitan precios más altos para mantener sus finanzas públicas saludables, las empresas privadas solo necesitan que los precios sean lo suficientemente altos como para mantener las operaciones de extracción y producción en niveles redituables. La ausencia de una carga fiscal tan pesada como la que deben asumir las empresas nacionales, les permite la suficiente flexibilidad para competir.
Se vuelve entonces cuestionable la viabilidad de una economía nacional dependiente de la exportación petrolera, aun si es respaldada por un cártel internacional. La aparición de nuevos competidores reduce la capacidad de la OPEP para controlar la producción y determinar el precio del petróleo. Las cuotas pierden efectividad, no solo en la medida en que los propios participantes de la OPEP consienten el incumplimiento, sino que la aparición de productores competitivos y externos al organismo disminuye el poder relativo de los estados organizados.
Los cambios recientes no se limitan solo al número de participantes en el mercado, sino a la estructura misma del mercado. El crecimiento de los mercados financieros y los flujos de capital a nivel mundial han cambiado radicalmente desde la aparición de la OPEP. El mercado financiero de derivados se ha vuelto determinante en el establecimiento de precios a nivel internacional, al otorgar a inversionistas la posibilidad de protegerse de las fluctuaciones en los precios (al fijar precios futuros del producto) o incluso aprovecharse de ellas para generar utilidades (especulación). Nada más en el mercado de crudo del Chicago Mercantile Exchange se comercian cerca de 1.5 millones de contratos de futuros y opciones cada día, con un valor de mil barriles por contrato.
El mundo que vio nacer a la OPEP era estructuralmente distinto al actual. Los controles a los flujos de capital eran aún vigentes en las décadas de 1960 y 1970, y los mercados financieros no habían alcanzado los actuales niveles de complejidad y de fácil acceso. Determinar el precio de un bien mediante una asociación de productores era más sencillo entonces. Los Estados aún tenían el poder de controlar la industria. Pero la globalización se encargó de erosionar gradualmente los mecanismos de control y abrir la industria del petróleo a nuevos participantes por medio de la apertura de las finanzas. Hoy, capitales especulativos se abalanzan sobre el comercio de materias primas mediante contratos financieros, teniendo un impacto sobre los precios sin siquiera tener que manejar en físico el bien comerciado. Esto agrega numerosos agentes anónimos que participan con un gran poder económico en el mismo mercado que la OPEP intenta controlar.
¿Crisis de la OPEP?
Estas condiciones obligan a preguntarse sobre la relevancia y vigencia de la organización. El objetivo de la OPEP desde su comienzo fue coordinar las políticas de sus miembros para garantizar la estabilidad de los mercados del petróleo y asegurar la oferta a consumidores de manera eficiente, económica y constante; además de asegurar ingresos a los productores y un retorno justo sobre la inversión en la industria. El espíritu original de la Organización, que promovió la independencia y autonomía de Estados mediante el control sobre sus propios recursos naturales (frente a los intereses de multinacionales), se desvanece en un contexto social, político y económico distinto. La coordinación de la Organización no se refleja más en las acciones de sus miembros y el control del mercado es menos asequible en una economía global que involucra a nuevos participantes. ¿Qué sucede cuando se transforma el entorno original en el que se ha fundado una institución? ¿Puede la institución transformarse con el mismo dinamismo? ¿O está obligada a desaparecer?
SANTIAGO FERNÁNDEZ SORDO es profesor de la Facultad de Estudios Globales de la Universidad Anáhuac México y Titular de la Cátedra BP-Anáhuac en Estudios Estratégicos. Sígalo en Twitter en @santiago_UAMN.
