Derecho Internacional Público – dipublico.org Cátedra I de Derecho Internacional Público de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Católica de La Plata – Argentina
#BásicosPolExt: Reforma del Consejo de Seguridad
El Consejo de Seguridad no es ningún órgano menor de las Naciones Unidas, sino uno de sus pilares. Aquel al que todos los Estados soberanos deben respetar, según indica la Carta de San Francisco. Como afirmó Kofi Annan durante el bombardeo de Serbia en 1999, realizado al margen de la ONU, el Consejo es la “única fuente de legitimidad en el uso de la fuerza”. Sin embargo, la cuestión de su reforma –de su adaptación al nuevo orden internacional, muy diferente al de 1945– permanece abandonada.
Repasamos su composición, historia y las iniciativas en marcha para reformar al encargado de mantener la paz y seguridad internacionales.
Historia de un Consejo
El Consejo de Seguridad fue ideado como un órgano ágil de la ONU que pudiera reunirse, con celeridad, cada vez que la paz mundial se viera amenazada. Está compuesto por 15 miembros, divididos en dos categorías: cinco Estados permanentes y diez no permanentes, elegidos por la Asamblea General. Como su nombre indica, los permanentes son Estados que, desde la creación de la ONU, tienen un asiento fijo en este órgano: Estados Unidos, Rusia, Francia, Reino Unido y China. Los otros diez mantienen un equilibrio por regiones y su mandato tiene una duración de dos años.
Además de la duración, existe otra diferencia sustancial entre los miembros permanentes y no permanentes: los primeros tienen derecho a veto. En el momento de la constitución de la ONU, esos cinco países eran las grandes potencias en términos de economía, población y poder militar y, por tanto, quienes estaban llamados a una mayor contribución al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. El derecho de veto supone que ninguna decisión sale adelante sin su consentimiento.
La Carta prevé que todas las decisiones del Consejo de Seguridad deban contar con “el voto afirmativo” de los miembros permanentes. Este precepto se flexibilizó de facto contemplando la posibilidad de no tener que manifestarse a favor, sino que una decisión pudiese ser adoptada con la abstención de un miembro permanente, ya que se entendía que si este quisiera bloquear el acuerdo votaría en contra y ejercería su derecho a veto.
Las decisiones en el Consejo de Seguridad necesitan nueve votos a favor.
¿Qué funciones desempeña el Consejo de Seguridad?
El uso de la fuerza está expresamente prohibido por la ONU, salvo en los casos en los que no sean suficientes los medios pacíficos para la resolución de un conflicto internacional. La autorización para el uso de la fuerza solo puede ser realizada por el Consejo de Seguridad. Entre sus tareas está la aprobación de misiones de mantenimiento de paz, es decir, el envío de cascos azules a un territorio. Además, es el órgano encargado de proponer a la Asamblea General el nombramiento de la Secretaría General y la admisión de nuevos miembros en la organización.
Razones para la reforma
Ya en 1965, tras la ampliación de la ONU con la descolonización, fue necesaria una reforma para aumentar los miembros no permanentes de 11 a 15. En la actualidad, el número de miembros de la ONU asciende a 193 y hay 67 Estados que nunca han formado parte del Consejo de Seguridad.
Son varios los motivos que se aducen para la reforma. En primer lugar, la falta de representatividad territorial en los miembros permanentes del órgano: no hay ningún Estado africano o de América Latina entre ellos, por ejemplo. Por otra parte, la distribución de sillones no se corresponde con la actual distribución de poder en el mundo. Por población, por pujanza económica en general o por aportación económica a la ONU en particular; por poder militar…
También hay Estados que consideran que, más allá de su composición, el Consejo de Seguridad debe ser reformado para mejorar su forma de funcionamiento y garantizar que es capaz de hacer cumplir, universalmente, sus decisiones.
Fruto de las reflexiones anteriores, en 1979 se inició el debate en el seno de la ONU sobre la reforma del órgano y se constituyó un grupo de trabajo abierto para examinar la “Cuestión de la representación equitativa en el Consejo de Seguridad y del aumento del número de sus miembros y cuestiones conexas”.
¿Sobre qué cuestiones gira la reforma?
Son varias las cuestiones que copan el debate sobre la reforma del Consejo de Seguridad.
Representación del poder mundial y representación geográfica. Mantener la filosofía originaria del Consejo de Seguridad como club de las superpotencias (heavy lifters) capaces de garantizar la paz y estabilidad internacionales es hoy día más complejo que nunca. Cómo medir el poder o la influencia global de un Estado es una cuestión sujeta a muchas visiones y variables. Hay quienes piensan que, sin obviar este debate, en el Consejo de Seguridad deben estar representadas todas las regiones del mundo.
Ampliación de miembros. Esta cuestión parece inevitable partiendo de la infrarrepresentación del Sur global, dado que supone la mayor parte de los Estados miembros de la ONU. El inconveniente que genera la ampliación es la disminución de operatividad y, por tanto, de eficacia. Lo que choca con la idea inicial de un órgano capaz de tener una respuesta casi inmediata. El número de ampliaciones, para qué regiones y si se hace en calidad de permanente o no, serán cuestiones claves del debate.
El derecho a veto. Son diversas las opciones sobre la mesa y ninguna acaba de convencer a todos los Estados: limitarlo como fase previa a la eliminación total, reducirlo a determinadas cuestiones, hacer que esté sujeto a decisión de la Asamblea General, aumentar a más de uno los votos negativos para que se pueda hacerse efectivo… El derecho a veto no parece convencer a nadie –salvo a quienes lo tienen– pero pocos se atreven, sin embargo, a promover la eliminación total de este privilegio.
Permanente o por tiempo definido. El poder en la política internacional no es constante. Nada asegura que los Estados más poderosos hoy lo vayan a seguir siendo mañana. Y posiblemente en 40 años otras potencias emergentes llamen a la puerta del Consejo de Seguridad reclamando su entrada. ¿Debe seguir habiendo sillones permanentes?
El blindaje de los actuales. Pese a estar en mente de todos, poco se habla de si todos los actuales miembros permanentes seguirán siéndolo en un futuro. Ningún Estado quiere perder influencia en el plano internacional y la posición permanente y el derecho a veto en el Consejo de Seguridad son una vía inmejorable para tenerla. Ellos mismos tendrán que decidir, al poder bloquear cualquier decisión sobre los asuntos que no les convenzan.
Métodos de trabajo. La reforma en las cuestiones anteriores no lo es todo. Hay consenso en que Consejo de Seguridad debe cambiar sus formas de trabajo hacia una mayor rendición de cuentas, transparencia y coherencia, pero también para mejorar su capacidad de implementación de las decisiones.
Por último, existe una cuestión de procedimiento que resulta clave en la actualidad y que también se encuentra a debate. ¿Debe modificarse la Carta de San Francisco? Los cambios profundos en el Consejo de Seguridad solo podrán implementarse de esta forma, aunque hay reformas posibles sin tener que modificar la Carta. Quienes se oponen a una reforma de la Carta reclaman la voluntad de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad para introducir cambios en su forma de utilizar el veto. Estos irían desde usarlo solo en las materias de seguridad o justificar siempre su uso por escrito a la Asamblea General, hasta comprometerse de forma unilateral y colectiva a no recurrir al él.
Grupos de interés y propuestas de reforma
Entre 1993 y 1994 los Estados propusieron opciones para la reforma del Consejo de Seguridad. Hoy existen diferentes grupos de presión actuando en los pasillos de la ONU. Entre ellos encontramos:
El Grupo L.69. Es un grupo de 42 países en desarrollo de África, América Latina y el Caribe, Asia y el Pacífico. Defiende la reforma exhaustiva del Consejo de Seguridad, ampliando tanto los miembros permanentes como los no permanentes, para conseguir que sea más representativo. Piden un órgano más responsable, transparente y relevante. Podrían alcanzar la mayoría requerida para aprobar sus propuestas si algunos de sus miembros no se encontraran también en otros grupos.
El Consenso de Ezulwini. Es una posición acordada en la Unión Africana que reclama un Consejo de Seguridad más representativo donde se encuentre África. Su propuesta consiste en una ampliación de dos sillones permanentes para el continente africano –en las mismas condiciones que actualmente– y de cinco no permanentes, de los cuales uno sería africano.
El G-4 o Grupo de los cuatro. Formado por Alemania, Brasil, India y Japón. Defienden un Consejo de Seguridad con 25 miembros, incluyendo seis nuevos miembros permanentes con los privilegios actuales: ellos mismos y dos países africanos.
Unidos por el Consenso o Coffee Club. Es un grupo de países unidos en respuesta a la propuesta del G-4. Entre ellos se encuentran Argentina y México, que se niegan a que sea Brasil quien represente a Latinoamérica como miembro permanente, o Italia y España, que proponen que sea la Unión Europea quien represente a la región en el Consejo de Seguridad. Defienden que el modelo de órgano sea adoptado por consenso en lugar de por votación. Su ideal es un Consejo de Seguridad de 25 miembros sin ampliación de miembros permanentes, donde sea cada grupo regional quien decida qué Estado miembro debe ocupar el sillón y durante cuánto tiempo.
No es de extrañar que haya quienes no acaben de tener claras las diferencias entre las propuestas, teniendo en cuenta que hay Estados que participan en diferentes grupos.
En 2000, con la Declaración del Milenio (párrafo 30) los Estados miembros de la ONU se comprometieron a una amplia reforma del Consejo de Seguridad. Hoy la discusión continúa, sin haber llegado a una solución convincente para todas las partes. Donde sí parece haber consenso es en que una reforma exhaustiva del Consejo de Seguridad es inviable a corto plazo. Más viable sería la introducción de cambios que no requieran modificar la Carta, que podrían ser implementados con mayor facilidad.
En cualquier caso, toda reforma del Consejo de seguridad debe comprometer también a los miembros permanentes actuales, que son quienes, a fin de cuentas, deben estar conformes con la decisión sea tomada. Si no, seguirán ejerciendo su derecho a veto.
