Bolivia y Chile: mirando hacia el mar

Bolivia y Chile: mirando hacia el mar

El acceso de los países al mar ha sido y sigue siendo una cuestión controvertida. Algunos autores consideran que la salida al océano es un factor determinante a la hora de explicar por qué algunos países que carecen de costa se encuentran en desventaja respecto de aquellos otros que sí poseen costa. En cambio, para otros autores la situación de desventaja de las naciones sin litoral respecto de aquellas que sí lo tienen se debe no sólo a su “enclaustramiento”, sino también a otros elementos como su fortaleza institucional.

Ahora bien, con independencia de si la salida al océano es o no el factor que determina que un Estado sea menos próspero que sus vecinos de la costa, lo cierto es que para uno de estos países enteramente rodeados por tierra, Bolivia, la “mediterraneidad” es una cuestión central. Este país nunca ha dejado de mirar hacia el mar y por ello mantiene un diferendo con la vecina Chile que se ha convertido en uno de los asuntos de más compleja resolución en América Latina.

El origen del diferendo

Entre 1879 y 1884 tuvo lugar un conflicto armado que enfrentó a Chile con Perú y Bolivia, conocido como la Guerra del Pacífico. Este conflicto, cuyo detonante fue la explotación de los nitratos, terminó con las provincias peruanas de Tarapacá y Arica y los territorios bolivianos del Departamento del Litoral en manos de Chile.

Las relaciones entre este último y Perú fueron restablecidas inmediatamente por el Tratado de Paz suscrito en Ancón el 20 de octubre de 1883, en virtud del cual ambos países acordaron que Tarapacá y Arica quedarían bajo control chileno durante diez años y que, expirado este plazo, un plebiscito decidiría la pertenencia definitiva de esos territorios a uno u otro Estado. Sin embargo, en el caso de Bolivia y Chile no ocurrió lo mismo, ya que estas naciones no firmaron la paz definitiva sino que sólo suscribieron un Pacto de Tregua en 1884 que ponía fin a las hostilidades, pero dejaba los territorios bolivianos del Departamento del Litoral ocupados por las fuerzas chilenas.

Esta nueva realidad, que suponía la “asfixia” de Bolivia porque se le negaba una salida al Pacífico, requería una solución que evitara mantener encendido un foco de pugna en los siglos venideros. En este contexto, en 1885 ambos países intentaron alcanzar un arreglo mediante la firma de un acuerdo de paz y amistad, otro de comercio y otro de transferencia territorial en el que Chile se comprometió a entregar a Bolivia las provincias peruanas cautivas, si el plebiscito que se iba a celebrar sobre el destino de ambas le era favorable. Sin embargo, este intento de cesión que Chile veía con buenos ojos porque consideraba que estos territorios adyacentes a Bolivia eran su salida natural al mar, no llegó a producirse porque Perú, que mantenía la expectativa de recuperar sus territorios perdidos, no estaba dispuesto a aceptar tal acuerdo y alegó que Chile no poseía titulo jurídico alguno sobre estas provincias para realizar tal ofrecimiento a Bolivia.

Posteriormente, tras este intento frustrado de alcanzar un arreglo, llegó la paz definitiva entre ambos países. Así, el 20 de octubre de 1904 las autoridades bolivianas y chilenas suscribieron un Tratado de Paz, por el cual el primero entregaba al segundo su litoral a perpetuidad y este a cambio adquiría una serie de obligaciones para compensar al primero, entre las que sobresale la construcción de un ferrocarril que uniera Arica y La Paz, la entrega de 300.000 libras esterlinas o el reconocimiento de libre tránsito boliviano por territorio y puertos chilenos.

De este modo, Bolivia perdía 400 kilómetros de costa y 120.000 km2 de superficie y se convertía en un país sin salida al mar. Sin embargo, a diferencia de otras pérdidas territoriales que tuvo con otros países limítrofes como Brasil y Paraguay, la perdida de la única franja de tierra que lo vinculaba al mar sí tuvo efectos en el imaginario boliviano, pues, pese al acuerdo, el país del altiplano no cejó en su empeño de encontrar un arreglo que le permitiera recuperar una salida soberana al mar.

Las negociaciones entre Bolivia y Chile en el siglo XX

Tan sólo seis años después de suscribir el Tratado de Paz, Bolivia propuso a Lima y Santiago la cesión total o parcial de las provincias peruanas ocupadas por Chile alegando que dichos territorios únicamente tenían utilidad efectiva para Bolivia. Esta petición, similar al arreglo que se planteó en 1885, fue rápidamente desechada, ya que no conllevaba ninguna obligación jurídica a ninguno de los Estados involucrados y se encontró una vez más con la oposición peruana que alegaba que mantenía sus títulos jurídicos válidos sobre esos territorios bajo control chileno y que no tenía intención de cederlos voluntariamente y también con la incapacidad chilena, que al no gozar de soberanía territorial sobre las provincias peruanas que ocupaba, estaba impedido a otorgarle esos territorios a Bolivia.
Tras el fracaso de esta proposición por la negativa peruana, Bolivia y Chile suscribieron en 1920 el Acta Protocolizada, por la cual ambos países se comprometían a que Bolivia tuviese salida al mar al norte de Arica y a que Tacna y Arica quedasen en manos de Chile. Sin embargo, dado que dicho acuerdo suponía de nuevo la violación de la soberanía peruana no llegó a materializarse y Bolivia vio frustrada otra vez su aspiración de recuperar el litoral perdido.

Ahora bien, estos reveses, lejos de disuadir a las autoridades bolivianas de su empeño de conseguir un acceso al océano Pacífico, las “orientaron” hacia su siguiente paso, que consistió en plantear la revisión del Tratado de Paz de 1904 ante la Sociedad de Naciones. Este camino, no obstante, tampoco terminó siendo favorable a los intereses bolivianos, ya que esta organización decidió no involucrarse en el diferendo alegando que no podía modificar por sí misma ningún tratado porque dicha modificación es competencia exclusiva de los Estados contratantes.
Así, tras volver al punto inicial, Bolivia continuó buscando una solución al “encierro” que padecía desde la Guerra del Pacífico. Sin embargo, en este momento sus aspiraciones marítimas se enfrentaban a nuevas complicaciones debido a que en 1929 se produjo la firma de un Tratado entre Perú y Chile, por el cual Tacna quedaba en manos del primero y Arica quedaba en manos del segundo y ambos países se comprometían además a no cerrar sin previo acuerdo entre ellos la cesión a un tercero de los territorios que quedaban bajo sus respectivas soberanías, es decir, Tacna y Arica.

Las autoridades del país “enclaustrado”, pese a estos últimos contratiempos, decidieron entonces iniciar nuevas negociaciones con la vecina Chile con el fin de conseguir el tan ansiado litoral. La primera de estas negociaciones se llevó a cabo entre 1946 y 1952 y en ella se discutió la posibilidad de entregar a Bolivia un corredor al norte de Arica de alrededor de 10 km de ancho y la posibilidad de construir un puerto y usar el ferrocarril Arica-La Paz a cambio de la utilización por Chile de las aguas del lago Titicaca, del río Desaguadero y del lago Poopó. Sin embargo, como era de esperar, este arreglo para dar acceso al océano a Bolivia a través del norte chileno se estrelló ante el veto peruano.

Más tarde, en 1975, se inició otra importante negociación en relación a la mediterraneidad de Bolivia entre los generales golpistas de Chile (Augusto Pinochet) y Bolivia (Hugo Bánzer) que terminaron con la firma del Acta de Charaña en la que se establecía el compromiso de mantener el dialogo en este ámbito. En este contexto Bolivia volvió a plantear un corredor al norte de Arica hasta la Línea de la Concordia y un enclave situado al sur del territorio que Perú perdió a partir del Tratado de 1929 y Chile, que respondió de forma afirmativa la cesión del corredor señalado, reclamó a cambio que se la compensase territorialmente con una superficie equivalente. Esta “réplica” chilena a la propuesta de las autoridades bolivianas fue respondida por estas últimas señalando la necesidad de revaluar el tema del canje territorial. Sin embargo, nada de esto se produjo finalmente y ambos países rompieron relaciones.

Finalmente, en 1987 se inició una tercera negociación importante entre ambos países andinos conocida como la del “enfoque fresco”, en la cual Bolivia presentó una primera propuesta que como en otras ocasiones reiteraba como solución la cesión de un corredor al norte de Arica y una segunda en la que planteaba tres posibilidades de cesión de un enclave sobre el litoral. Sin embargo, en este momento, eventos relacionados con la política interna llevaron a Chile a rechazar de nuevo ambas propuestas.

Por tanto, como se puede ver, ambos países se han sentado a negociar en varias ocasiones, llegando incluso a principios de acuerdo para conceder una salida al mar al país del altiplano que terminaban, por una u otra circunstancia, frustrándose. Ahora bien, aunque desde el punto de vista bilateral Bolivia no ha alcanzado su objetivo, sí cabe destacar que obtuvo un apoyo simbólico a su causa en la Organización de Estados Americanos (OEA), pues en el centenario de la Guerra del Pacífico –1979– la Asamblea General de esta organización aprobó la primera de varias resoluciones en las que declaraba la necesidad de negociar para dar a Bolivia una conexión territorial soberana con el Océano Pacífico.

La cuestión de la mediterraneidad en el nuevo siglo

En el siglo XXI, al igual que en el que acababa quedar atrás, el tema del acceso al océano siguió siendo central para Bolivia. Así, en febrero del año 2000 este país volvía a acordar con la vecina Chile una agenda en la que ambos Estados se comprometían a dejar atrás el enfoque seguido en encuentros pasados. Seguidamente, en 2004, ambas naciones retomaron las negociaciones sobre el litoral y dos años más tarde, el 1 de julio de 2006, suscribieron en La Paz una agenda de trece puntos de interés común que incluía el tema marítimo con la intención concreta de explorar fórmulas que condujeran a un arreglo.

Desafortunadamente, estas conversaciones entre las autoridades bolivianas y chilenas no materializaron ningún acuerdo específico. Como ya había ocurrido anteriormente, se declaró la disposición a analizar propuestas factibles, concretas y útiles, pero nuevamente el paso del tiempo y la falta de resultados llevaron a Bolivia a desconfiar de la actitud chilena en relación al tema marítimo. En este contexto, el presidente Boliviano, Evo Morales, anunció en 2011 la intención de acudir a tribunales internacionales y creó un organismo, la Dirección General de Reivindicación Marítima (DIREMAR), para llevar a Chile ante dichos tribunales en demanda de una salida soberana al Océano Pacífico.

La respuesta chilena a este cambio de dirección boliviano no se hizo esperar, ya que el entonces presidente de Chile, Sebastián Piñera, no sólo afirmó que el Tratado de 1904 fue válidamente suscrito y aprobado por ambos países y fijaba con claridad los límites entre ambos Estados, sino que además manifestó la imposibilidad de dialogar mientras las autoridades bolivianas tuvieran intención de acudir a tribunales internacionales para impugnar dicho Tratado vigente.

En este contexto de distanciamiento y escaramuzas verbales entre ambas partes, Bolivia acabó optando por dar cumplimiento a sus amenazas. Así, el 24 de abril de 2013 el Estado Plurinacional presentó ante la Corte Internacional de Justicia de la Haya (CIJ) una demanda en la que solicitó que este alto tribunal intercediese ante Chile para que este negociase de buena fe y con eficiencia un acuerdo que concediese al país demandante un acceso soberano al océano Pacífico.

Sin embargo, aunque Bolivia alegó que el detonante para llevar el diferendo por esta nueva dirección era la inefectividad del marco bilateral para conseguir un arreglo, es probable que a la hora de decantarse por la opción del alto tribunal, las autoridades bolivianas tuvieran en cuenta otro proceso judicial que envolvió a Chile y Perú. En él la Corte de la Haya había decidido quebrar el paralelo marítimo en la milla 80 y otorgó a Perú una zona económica exclusiva de 22.000 km2, es decir, se había demostrado que la posición chilena no era invencible.

Ahora bien, con independencia de cuáles fueran las razones que llevaron a este país enclaustrado a llevar su reclamación a los tribunales, lo cierto es que recientemente la CIJ se ha declarado competente –por 14 votos contra 2– para juzgar el reclamo boliviano para que Chile acceda a negociar la cesión de un acceso al mar. Esta decisión, pese a que significa que se rechaza la alegación chilena que defendía que este asunto no se podía tratar en dicho Tribunal, no quiere decir que los jueces estén de acuerdo con la postura boliviana, ya que sólo supone que a partir de ahora se inicia una batalla legal que podría durar años.

Un futuro incierto

En los más de 100 años de diferendo, las relaciones entre Bolivia y Chile en relación al establecimiento de una salida marítima para el primero han pasado, como se ha visto, por distintas fases. Sin embargo, aunque no se puede negar el empeño de ambos Estados de llegar a una solución, tampoco se puede negar que esta fórmula no ha propiciado ningún resultado más allá de las intenciones.

Ahora, tras la presentación de la demanda ante la CIJ por parte de Bolivia, se ha abierto una nueva fase para alcanzar un arreglo para el largo diferendo que tampoco ha conseguido librarse de cierto escepticismo. Por un lado, acudir al CIJ ha conducido la relación entre las autoridades bolivianas y chilenas hacia uno de sus peores momentos. Por otro lado, aunque la CIJ aceptase que Chile está obligado a negociar, ello no resolvería el fondo de la controversia, que es darle el acceso soberano al mar a Bolivia, ya que no existiría la obligación de llegar a ese desenlace mediante la negociación.

Ahora bien, si bien es cierto que acudir a la CIJ ha provocado un distanciamiento entre las partes y que una “victoria” de las tesis bolivianas tan sólo supondría ingresar en una nueva negociación, lo cierto es que, a partir de este punto, también es posible que a ambas partes decidan por fin romper con el tradicional enfoque del acercamiento-retroceso que han mantenido más de un siglo para llegar finalmente a un acuerdo que termine con el statu quo y zanje definitivamente este problema.

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